BESZÁMOLÓ. Bevezető. Néhány gondolat a 2005-ös évről

Átírás

1 J/19340 Átiktatva: J/46. BESZÁMOLÓ Bevezető Néhány gondolat a 2005-ös évről A beszámoló végén olvasható szokásos statisztika tanulsága szerint legalábbis 2004-hez képest - kissé csökkent a hozzánk érkező panaszok száma. Egyelőre nem lehet megítélni, hogy ez a több éve tartó emelkedés megtorpanását, stagnálást, esetleg a tendencia visszafordulását jelenti-e, vagy csak átmeneti jelenségről van szó. Szerepet játszhat persze az új Egyenlő Bánásmód Hivatal létrejötte ugyanúgy, mint az, hogy ebben az évben nem volt megyelátogatásunk, ez utóbbi ugyanis mindig növelő tényezőként hatott. A változás mindenesetre nem olyan jelentős, hogy abból messzemenő következtetésekre lehessen jutni. A panaszok strukturális jellemzői ezúttal is nagyfokú állandóságot mutatnak, mint ahogy az ajánlásaink, kezdeményezéseink fogadtatása sem változott alapvetően, bár talán kissé javult a választás éve kisebbségi önkormányzati szempontból is, ezért ezúttal a tavalyi események közül a kisebbségi és a választójogi törvény változásaival kapcsolatban teszünk néhány észrevételt. A változások mindkét esetben régóta esedékesek voltak, így azokat ünnepelni is lehetne. A kisebbségi önkormányzati joganyaggal kapcsolatban erre van is ok, hiszen a változások nem érték ugyan el az optimális határt, de mindenképpen előrelépést jelentettek. Más a helyzet a választójoggal. Az itt bekövetkezett kettős kudarccal (törvényhozás, alkotmánybíráskodás) a beszámoló részletesen foglalkozik, máris javaslatot téve a további teendőkre. Csak remélni lehet, hogy a kisebbségi önkormányzati választások eseményei nem igazolják a legborulátóbb várakozások bekövetkezését, de a hatályos szabályozás anomáliái miatt az sem zárható ki. Rendkívül sajnálatos és komoly visszalépés az ún. kedvezményes mandátum elvesztése, bár a megfelelő akarat megléte esetén ez még pótolható. Az önkormányzati választásokig hátralévő mintegy hét hónap legfontosabb teendője jó felkészüléssel minimálisra csökkenteni a kockázatokat és lehetőség szerint megelőzni a visszaélésszerű joggyakorlást. Ez átlagon felüli aktivitást követel elsősorban a közigazgatástól, de a hivatalban lévő kisebbségi

2 - 2 - önkormányzatok is nagyban hozzájárulhatnak a választások sikeres előkészítéséhez és lebonyolításához Már a múlt évi beszámolónkban is jeleztük az etnikai adatokkal kapcsolatos nehézségeket, és azt, hogy a probléma európai dimenziójú. Arra is utaltunk, hogy a megoldás érdekében két szálon is történnek erőfeszítések, nevezetesen az Európai Unióban és az Európa Tanácsban. Az ECRI (European Commission against Racism and Intolerance, az ET rasszizmus elleni bizottsága) által létrehozott munkacsoport több lépést tett az elmúlt évben. Összegyűjtötte a tagállamok ilyen tárgyú szabályait, szakértőkkel konzultált, konferenciát szervezett a tagállami speciális hatóságokkal (ombudsmanokkal), azzal a szándékkal, hogy elfogadja a testület 10. számú ajánlását az etnikai adatok kezelése tárgyában. Kiderült azonban, hogy a probléma oly sokrétű, az ahhoz való tagállami viszonyulás oly differenciált, hogy az ajánlás hosszabb előkészítő, egyeztető munkát igényel. Ezzel magyarázható, hogy az EU keretében ezzel párhuzamosan működő munkacsoport eddig csupán két tanulmányt tett közzé, és ez idő szerint csak a jó gyakorlatok (good practices) nyilvánosságra hozatalára szorítkozik. Az ECRI ugyan nem tett le az ajánlás elfogadásának szándékáról, de eddig csak egy irányelveket tartalmazó dokumentumot tett közzé. Összefoglalásul a következők állapíthatók meg: A dominánsnak mondható álláspont szerint, az etnikai adatok gyűjtése és kezelése elengedhetetlenül szükséges, mind kisebbségvédelmi, mind esélyegyenlőségi szempontból. Másként fogalmazva, a valóban hatékony és adekvát kisebbségvédelmi rendszerek, illetve antidiszkriminációs politikák és jogintézmények kidolgozása és megvalósítása megfelelő adatbázisok létrehozása nélkül elképzelhetetlen. Az egyes államok ezzel kapcsolatban mutatkozó elhárító magatartása, adatvédelmi okokra való hivatkozással, nem tekinthető elfogadható indoknak, sőt az ilyen adatok hiánya a nem megfelelő állami magatartásra utalhat. Az etnikai adatgyűjtés jellemző területei a következők: - foglalkoztatás, - oktatás, - egészségügy, - igazságszolgáltatás, - bevándorlás, - lakásügyek és - a közigazgatás személyzete.

3 - 3 - Az adatgyűjtés során természetesen be kell tartani a személyes adatok védelmére vonatkozó Európa-szerte elfogadott elveket, eljárásokat és szabályokat. Az etnikai adatgyűjtés során mindig figyelemmel kell lenni a titkosság, az önkéntesség, a legitim és legális célhoz kötöttség, az arányosság és a megfelelő felvilágosítás elveire. I. Fejezet A kisebbségi önkormányzati rendszer 1.) A kisebbségi önkormányzati rendszer jogi szabályozásának átalakítása Az Országgyűlés október 17-ei ülésén elfogadta a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló évi CXIV. törvényt (Kvjt.). Nem túlzás azt állítani, hogy a rendszerváltozás óta egyetlen törvény megalkotását sem előzte meg ilyen hosszú ideig tartó előkészületi munka. A kisebbségi joganyag átfogó reformjának szükségessége már a kisebbségi önkormányzatok működésének kezdeti időszakában, 1995-ben felmerült 1, a törvénymódosítás koncepcióját pedig 1996-ban bocsátotta a kormány véleményezésre. Az elmúlt évtizedben számos normaszöveg-tervezet született, amely a kisebbségi jogok szélesítését és a kisebbségi önkormányzati rendszer megerősítését kívánta biztosítani, ám ezek többségét nem tárgyalta érdemben az Országgyűlés, és csak néhány kapta meg a törvényalkotáshoz szükséges támogatottságot. Jelentőségénél fogva említést érdemel a kisebbségi választójogi rendelkezések évi módosítása és a kisebbségi oktatásra vonatkozó szabályok szeptember 1-jén hatályba lépett kiegészítése. Vannak azonban olyan problémák is, amelyek megoldása érdekében évek óta semmi nem történt, így például továbbra sincs kiérlelt koncepció a kisebbségek országgyűlési képviseletéről vagy a kisebbségi önkormányzatok finanszírozási rendszerének átalakításáról. A beszámolóban nem vállalkozhatunk arra, hogy az új kisebbségi jogi rendelkezéseket részletesen elemezzük, azonban a jelentősebb változásokról indokolt legalább röviden szólnunk. 1 Már az első országgyűlési beszámolónkban is felhívtuk a figyelmet arra, hogy törvényben kell rendezni a kisebbségi önkormányzatok jogállását, pontosítani kell feladat- és hatásköreit, valamint megoldást kell találni a finanszírozási rendszer hiányosságaira.

4 A kisebbségi önkormányzati választójogi reform és annak várható hatásai Az előző beszámolóinkban már részletesen ismertetett visszaélések egyértelművé tették, hogy a kisebbségi önkormányzati rendszer léte kerülhet veszélybe, ha a évi általános választásokat változatlan jogszabályi környezetben bonyolítják le. A kodifikációs munkálatok résztvevői egyetértettek abban, hogy csak az a törvényi szabályozás felel meg az alkotmányosság követelményének, amely biztosítja, hogy a kisebbségi közösségek maguk választhassák meg saját önkormányzataikat. A korábbi években felmerült javaslatok áttekintése után nyilvánvalóvá vált, hogy sem a jelöltállítás szigorítása, sem a települési és a helyi kisebbségi önkormányzati választások időpontjának szétválasztása nem felelne meg ennek az elvárásnak. Egyetlen olyan megoldás maradt tehát, amely garantálhatja a kisebbségi önkormányzatok alkotmányos keretek között történő létrehozását: a választójogosultak körének pontos meghatározása a kisebbségi választójogi névjegyzék intézményének felhasználásával. A 2004 márciusában benyújtott T/9126 számú törvényjavaslat rendelkezései szerint az aktív és a passzív választójog (a szavazás és a jelöltként indulás joga) azokat a választópolgárokat illette volna meg, akik szerepelnek a kisebbségi választójogi névjegyzékben. Az eredeti elképzelések szerint a névjegyzékbe azokat a választópolgárokat vehették volna fel, akik ezt önkéntes nyilatkozatukkal kérték, feltéve, hogy az érintett közösség tagjaiból létrehozott bizottság a kisebbségi kötődés alátámasztására szolgáló, törvényben meghatározott szempontok mérlegelése alapján igazoltnak tekintette a kisebbséghez tartozásukat. A törvényjavaslat tehát nem a regisztrációról rendelkezett, hanem azt tette volna lehetővé, hogy a közösségek maguk folytassák le azt az eljárást, amelynek során megállapítják, kik jogosultak részt venni a kisebbségi önkormányzati választásokon. A kisebbségi választói névjegyzék kapcsán éles vita bontakozott ki, amely a törvény elfogadását is veszélyeztette 2. A jogalkotáshoz szükséges kétharmados többség biztosítása érdekében a parlamenti pártok hónapokig tartó egyeztetéseket folytattak. Az első időszakban meghívás alapján 2 A nagyobbik ellenzék párt egyértelművé tette, hogy nem támogatja a kisebbségi választói névjegyzék bevezetését. Ezt azzal indokolta, hogy a kisebbségek történelmi okokból és a megbélyegezettség látszatát is elkerülendő elutasítják a regisztrációt. Az országos kisebbségi önkormányzatok egy része kezdetben valóban kifogásolta a névjegyzék intézményét, ám az egyeztetések eredményeként meghatározó többségbe kerültek azok, akik elfogadták ezt a megoldást.

5 - 5 - részt vehettünk ezeken a megbeszéléseken, ám a kompromisszumos megoldás kidolgozásába már nem vontak be minket. A megegyezés értelmében végül minden kormánypárti és ellenzéki módosító indítványt visszavontak, és az Országgyűlés a kormány által előterjesztett egységes javaslatot fogadta el. A Kvjt. bevezeti ugyan a kisebbségi választói jegyzéket, azonban a korábbi normaszöveg-tervezethez képest megváltoztatja létrehozásának szabályait, és ezzel az általunk is támogatott elképzelésektől távol álló jogintézményt hoz létre. Az új szabályozás szerint a kisebbségi választói jegyzéknek meghatározó szerepe lesz a kisebbségi önkormányzati választások során. Egyrészt azok vehetnek részt a választás folyamatában, akik e nyilvántartásban szerepelnek, másrészt a választást akkor lehet kitűzni, ha a jegyzékben szereplő kisebbségi választópolgárok száma eléri a 30-at. A kisebbségi választói jegyzék a területi és az országos kisebbségi önkormányzati választásokon is jelentőséggel bír. Ezeken a választásokon a települési kisebbségi önkormányzatok tagjai rendelkeznek választójogosultsággal. A területi önkormányzati választást akkor lehet kitűzni, ha a megye területén legalább 10 településen, illetőleg a fővárosban legalább 10 fővárosi kerületben települési kisebbségi önkormányzat működik. Az országos kisebbségi önkormányzat választásának az a feltétele, hogy országosan legalább 4 települési kisebbségi önkormányzat működjön. Ez a számok nyelvén kifejezve azt jelenti, hogy a területi önkormányzati választást akkor lehet kitűzni, ha az adott megyében vagy a fővárosban legalább 300 választópolgár szerepel a kisebbségi választói jegyzékben, az országos kisebbségi önkormányzat esetében pedig ehhez már 120 választópolgár felvétele is elegendő. Ezeket a rendelkezéseket önmagukban nem tartjuk aggályosnak, bár a közvetlen választás véleményünk szerint jobban elősegíthette volna az önkormányzatok közösségen belüli elfogadottságát, támogatottságát, mint az elektori rendszer. Az elektorok útján történő választás egyébként sem terjedt el a magyar jogrendszerben, további példaként mindössze a Nemzeti Civil Alapprogramról szóló évi L. törvényben szabályozott Tanács és Kollégium létrehozására hivatkozhatunk. Nem értünk ugyanakkor egyet azzal, hogy az új törvényi rendelkezések a kisebbségi választói jegyzék összeállítását a kisebbségi közösségek tagjaiból álló bizottság helyett a választási iroda vezetőjének hatáskörébe

6 - 6 - utalják 3. Ennek következtében az eredeti elképzelésből szinte csak annyi maradt, hogy a felvétel érdekében a választópolgárnak nyilatkoznia kell az adott nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozásáról. A törvényi szabályozás alapvető hiányosságaként értékeljük, hogy e kérelem jogszerűtlen, visszaélésnek minősülő megtételének semmilyen szankciója nincs, és az elmúlt években tapasztalt jogsértések ellenére a nyilatkozat valódisága vagyis a választópolgár tényleges identitása a választási eljárás során továbbra sem vizsgálható. A kisebbségi közösség tehát akkor sem tud érdemben fellépni a kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel ellen, ha köztudomású vagy nyilvánvaló, hogy a kérelmező nem tartozik tagjai közé. Álláspontunk szerint a kisebbségi választói jegyzék ebben a formában nem alkalmas arra, hogy betöltse azt a garanciális szerepet, amely miatt létrehozták. Nincs meg a szükséges és elvárható biztosítéka annak, hogy a kisebbségi önkormányzatokat ténylegesen az érintett kisebbségi közösségek tagjai válasszák meg szeptember 17-én benyújtott indítványunkban az Alkotmánybíróságtól kértük annak a törvényi rendelkezésnek a megsemmisítését, amelynek értelmében ugyanaz a választói kör vehetett részt a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok megalakításában. A Kvjt. hatályon kívül helyezte a megtámadott törvényszakaszt, ám a jelzett aggályainkat nem oszlatta el. Azt kértük ezért 3 A választási eljárásról szóló évi C. törvény (Ve.) 115/E. -a értelmében a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt a választás évének július 15. napjáig lehet kérni a lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől a kérelemnek az önkormányzat épületében elhelyezett gyűjtőládába helyezésével. A felvétel levélben is kérhető úgy, hogy a kérelem legkésőbb a választás évének július 15. napjáig megérkezzen a helyi választási irodába. A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel iránti kérelem tartalmazza a polgár a) családi és utónevét, b) születési családi és utónevét, c) lakóhelyét, d) személyi azonosítóját, e) nyilatkozatát arról, hogy az adott nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozik, továbbá f) aláírását. Ha a polgár több kisebbség választói jegyzékébe is kéri felvételét, valamennyi kérelme érvénytelen. A helyi választási iroda vezetője legkésőbb július 15-én határozattal dönt a kérelmező kisebbségi választói jegyzékbe vételéről. A kérelmezőt fel kell venni a kisebbségi választói jegyzékbe, ha a kérelem tartalmazza a fenti adatokat, a kérelmező magyar állampolgár és a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkezik; ellenkező esetben a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt meg kell tagadni. A felvételt megtagadó határozattal szemben az erről szóló értesítés kézhezvételét követő három napon belül kifogás nyújtható be a helyi választási iroda vezetőjéhez.

7 - 7 - az Alkotmánybíróságtól, hogy eljárását az eredeti indítványunkban előadottak felhasználásával terjessze ki az új törvényi szabályozás vizsgálatára is. Az Alkotmánybíróság 45/2005. (XII. 14.) AB határozatában értelmezte a kisebbséghez tartozók önrendelkezéshez való jogát, valamint a képviselethez fűződő jog tartalmát. Elutasította ugyanakkor a kisebbségi választói jegyzék törvényi szabályozásának megsemmisítésére, valamint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítványunkat 4. E döntés ugyan látszólag lezárta a kisebbségi választói jegyzék alkotmányossága körüli vitákat, valójában azonban már most valószínűsíthető, hogy a évi önkormányzati választások tapasztalatainak felhasználásával ismételten át kell majd tekinteni a törvényi szabályozást. Ehhez fontos iránymutatásul szolgálhatnak az Alkotmánybíróság azon megállapításai, amelyek szerint: A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásának joga alapja lehet a kisebbséghez tartozás kinyilvánításával kapcsolatos önrendelkezési jog valamilyen korlátozásának. A kisebbséghez tartozásról szóló valótlan nyilatkozat tömegméretben történő megtétele zavarhatja a kisebbségi önkormányzatok létrehozását. Az ilyen gyakorlattal szemben szükség lehet megfelelő jogszabályok kidolgozására. Az Alkotmánybíróság tehát érzékelte az általunk jelzett problémát, azonban arra a következtetésre jutott: a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása nem járhat azzal, hogy alapjogok korlátozásával járó meghatározott jogszabályok megalkotására kötelezze a jogalkotót. Ez az indokolás azért is igényel külön elemzést, mert az Alkotmánybíróság a jelen határozatában is hivatkozott gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak. Ezt a megállapítást azonban annak ellenére sem tekintette irányadónak a konkrét ügyben, hogy a kisebbségi önkormányzatokat a kisebbségek alapjogként értelmezett közéletben való részvételének és képviseletének egyik formájaként határozta meg, és elismerte: az indítványozó által körvonalazott szabályok hiánya miatt a 4 Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló évi LIX. törvény 26. (2) bekezdése értelmében kötelesek vagyunk a beszámolóban ismertetni az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványainkat. Az Alkotmánybíróság határozata mindenkire, így az ombudsmanokra is kötelező, ám az Országgyűlés teljes körű tájékoztatása megköveteli, hogy ne csak magáról a döntésről szóljunk, hanem az azzal kapcsolatos véleményünket is kifejtsük.

8 - 8 - jogalkalmazásban valóban lehetnek problémák, továbbá utalt a valótlan tartalmú nyilatkozatok tömeges megtételéből eredő veszélyekre is. A jogvédelmi mérce leszállítása összefüggésben állhat azzal a megállapítással, mely szerint az Alkotmány nem rendelkezik a kisebbségi önkormányzatok létrehozásáról. Az Alkotmánybíróság ebből azt a következtetést vonta le, hogy a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabályok megalkotásánál a törvényhozó széles döntési jogosultsággal rendelkezik, ennek a döntési szabadságnak a korlátait az Alkotmány rendelkezései, így különösen az alapjogokra vonatkozó szabályok határozzák meg. Az Alkotmánybíróság tehát nem vállalkozott arra, hogy meghatározza a kisebbségi önkormányzati választások szabályozására irányadó alkotmányossági kritériumokat. Ez ellentmond annak, hogy az ítélkezési gyakorlatában többször hivatkozott 16/1998. (V. 8.) AB határozatban egy nem alkotmányos szerv a társadalombiztosítási önkormányzat esetében magából az önkormányzatiság konstrukciójából levezethetőnek látta a választás során érvényesítendő demokratikus legitimáció követelményét. Más határozataiban pedig, bár megállapította, hogy az országgyűlési képviselők jelöléséről az Alkotmány nem rendelkezik, mégis lefolytatta annak vizsgálatát: a törvényi szabályozás lehetővé teszi-e a visszaélések feltárását és kiküszöbölését. 5 Véleményünk szerint indokolt lett volna, hogy az Alkotmánybíróság ugyanezeket az elemzéseket elvégezze a kisebbségi önkormányzati választásokkal kapcsolatban is. Indítványunkban a jogállamiság elvének sérelmét ugyanis éppen azért láttuk megállapíthatónak, mert a törvényi szabályozás nem tesz eleget a demokratikus legitimáció követelményének. Ebből az elvből vezettük le, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselőknek nem a választópolgárok teljes körétől kell kapniuk a közfeladat ellátásához szükséges legitimációt, hanem e felhatalmazásnak az általuk képviselt közösségtől, vagyis az adott nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó választóktól kell származnia. Az Alkotmánybíróság indítványunknak ezzel az elemével nem foglalkozott érdemben. Érthetetlen módon azzal az indokolással utasította el a jogállamiság sérelmének vizsgálatát, hogy az nem tartalmaz önálló mércét. Nem vett tehát tudomást arról, hogy indítványunkban nem általában hivatkoztunk erre az elvre, hanem azt állítottuk: a kisebbségi önkormányzatok a törvényi 5 Lásd a 1243/B/1993. AB határozatot és a 19/1994. (IV. 1.) AB határozatot.

9 - 9 - szabályozás alkotmányellenessége miatt nem rendelkeznek az Alkotmány 2. -a által megkövetelt demokratikus legitimációval 6. Indítványunkban a törvényi szabályozás alkotmányellenességének vizsgálatát arra hivatkozva is kértük, hogy Magyarország Európai Unióhoz történő csatlakozásának napján módosult az Alkotmány 70. (1) bekezdése május 1-jén hatályát vesztette az a rendelkezés, amely alapot adott arra a téves feltevésre, hogy az Alkotmány minden nagykorú állampolgár számára biztosítja a választás és a választhatóság jogát a kisebbségi önkormányzati választásokon. Érvelésünk egyik meghatározó eleme az volt, hogy a választójogi törvényi szabályozást összhangba kell hozni az Alaptörvény módosult rendelkezéseivel. Megítélésünk szerint az Alkotmánybíróság nem foglalkozott ezzel a felvetéssel, bár az indítvány ismertetésekor említést tett róla. Vizsgálata során nem tulajdonított jelentőséget annak, hogy az Országgyűlés újraszabályozta az Alkotmány kisebbségi önkormányzati választásokra vonatkozó rendelkezéseit. Ez azért is meglepő, mert a határozatban fontosnak tartotta megjegyezni, hogy az Alkotmány szabályainak értelmezésénél azt is figyelembe vette, hogy milyen módon alakultak ki a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó rendelkezések. Valójában csak az Alaptörvény 68. -ának október 23-át követően történt változásait vezette végig, az elemzés nem terjed ki a 70. -ban foglalt választójogi szabályok módosulására. Ez azért is sajnálatos, mert az Alkotmánybíróság ugyanebben a határozatban messzemenő következtetéseket vont le abból, hogy a jogalkotó kiiktatta az Alkotmány 68. -ában az országgyűlési képviseletre vonatkozó részt. Értelmezése szerint az alkotmánymódosításnál eltűnt az a szabály, amely a kisebbségek országgyűlési képviselőinek megválasztásánál lehetővé tette az általános és egyenlő választójogról szóló alkotmányos szabályoktól való eltérést. Véleményünk szerint fontos lett volna, hogy az Alkotmánybíróság indítványunk elbírálásakor arra is kitérjen, milyen közjogi következménye van annak, hogy az Országgyűlés az Alaptörvény 70. -ából kiiktatta a kisebbségi önkormányzati választásokra történő utalást. A beszámoló választójogi alfejezetét kénytelenek vagyunk azzal a gondolattal zárni, hogy bár az Országgyűlés olyan törvényt alkotott, amely elviekben a kisebbségi közösségek tagjai számára biztosítja a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának jogát, a jogalkalmazás során 6 Az Alkotmánybíróság határozatában ugyan hivatkozott a demokratikus legitimáció követelményére, azonban nem fejtette ki, hogy ennek milyen módon kell érvényesülnie a kisebbségi önkormányzatok létrehozása során, sérti-e ezt az elvet, ha a közösséghez nem tartozók is részt vesznek a választás folyamatában.

10 valószínűsíthető visszásságok továbbra is veszélyeztethetik a képviselethez fűződő alkotmányos jog maradéktalan érvényesülését. A kisebbségi választói jegyzék létrehozása jelen formájában nem tudja biztosítani a kisebbségi önkormányzatok önálló legitimációs bázisát, ám ennek megteremtésére már csak a következő önkormányzati általános választásokat követően látunk reális esélyt A kisebbségi kedvezményes mandátum sorsa A magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek jellemzően szórványban élnek, ezért a választási rendszer általános szabályai alapján a legtöbb, általuk lakott településen nincs reális esélyük a mandátumszerzésre a helyi önkormányzat képviselő-testületében. Az Országgyűlés a kisebbségek képviselethez fűződő jogának érvényesülése érdekében ezt a hátrányt eddig a kedvezményes mandátumszerzés lehetőségének biztosításával próbálta mérsékelni 7. A már nem hatályos szabályozás szerint a kislistás választási rendszerben vagyis a 10 ezer fő alatti településeken a kisebbség egy jelöltje bekerülhetett a képviselő-testületbe, ha több szavazatot ért el a mandátumszerzéshez szükséges legkisebb szavazatszám felénél. A vegyes választási rendszerben egy kedvezményes mandátum volt kiosztható akkor, ha a kisebbségi kompenzációs lista rendelkezett a mandátumszerzéshez szükséges legkisebb szavazatszám több mint egynegyedével. A kedvezményes mandátum igénybevételére mind a két választási rendszerben akkor volt lehetőség, ha az általános szabályok szerint az adott kisebbség egyetlen képviselője sem került be a képviselő-testületbe. Ezek a választójogi rendelkezések nem akadtak fenn az alkotmányossági kontrollon. Az Alkotmánybíróság 809/B/1998. AB határozata szerint az Országgyűlés a kedvezményes mandátumszerzés lehetőségének biztosításával pozitív diszkriminációs tartalmú szabályt fogadott el, így az nem sért alkotmányos jogokat. A jogalkotó tehát a kisebbségek képviselethez fűződő jogának érvényesülését kívánta elősegíteni e jogintézménnyel. A választójogi 7 A évi általános választáson összesen 1296 kisebbségi jelöltet választottak helyi önkormányzati képviselővé. Közülük 541 fő, vagyis a képviselők több mint 40%-a kedvezményes mandátummal jutott a testületbe. A cigány kisebbség az összes helyi önkormányzati mandátumának körülbelül 70%-át a kedvezmény igénybevételével szerezte. A vegyes választási rendszerben három kisebbség cigány, német, szlovák kivételével minden közösség csak kedvezményes mandátummal tudott képviselethez jutni.

11 törvény rendelkezései azonban nem voltak alkalmasak e cél elérésére, mert könnyen kijátszhatónak bizonyultak, és súlyos visszaélésekre adtak lehetőséget. Az évi és évi választások során jelentős számban kerültek be a települési önkormányzatok testületeibe olyan kisebbségi jelöltek, akik semmilyen módon nem kötődtek az állítólagosan képviselni kívánt közösséghez. E jelenség ellen csak a választási szabályok pontosításával lehetett fellépni. Az Országgyűlés június 13-i ülésén olyan törvénymódosítást fogadott el, amelynek értelmében a települési kisebbségi önkormányzat legtöbb szavazattal megválasztott képviselője meghatározott szavazatarány elérése esetén nyilatkozatával a helyi önkormányzat képviselőtestületének tagjává válhatott volna. A kodifikációs munkálatokban hivatalunk is részt vett, ám ezt a megoldást nem egyeztették velünk, és ellenvéleményünket, kifogásainkat sem vették figyelembe. A köztársasági elnök a felmerült aggályok miatt a törvényt nem írta alá, és a ki nem hirdetett jogszabály alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát indítványozta. Az Alkotmánybíróság 34/2005. (IX. 29.) AB határozatával megállapította, hogy a megtámadott törvényi előírások alkotmányellenesek. A döntés indokolása szerint ez a szabályozás nem az egyetlen lehetséges megoldás a kisebbségek képviseletének biztosítására, eltér a választójog egyenlőségének az Alkotmányban kimondott elvétől, korlátozza a kisebbséghez nem tartozó választópolgároknak a helyi önkormányzat képviselő-testülete tagjának megválasztására vonatkozó alapjogát, továbbá nincs összhangban az Alkotmány 2. -ából következő demokratikus legitimáció követelményével. Ekkor egy sajátos köztes helyzet állt elő: a kisebbségek képviseletének biztosítására hivatott új rendelkezéseket nem lehetett kihirdetni, ám a jogalkotó a kedvezményes mandátumszerzés korábbi szabályozását sem kívánta hatályban tartani októberében az Országgyűlés elnökéhez címzett állásfoglalásunkban felhívtuk a figyelmet arra, hogy soron kívüli jogalkotás hiányában veszélybe kerül a kisebbségek szavazati joggal együtt járó intézményesített képviselete a települési önkormányzatokban. Kifejtettük, hogy a kedvezményes mandátumszerzés lehetőségét bizonyos korrekciókkal a jövőben is fenntarthatónak tartjuk, és azt javasoltuk, hogy a kisebbségi választójogi névjegyzék alkalmazását terjesszék ki a települési önkormányzati választásokra is.

12 Az Országgyűlés nem foglalkozott érdemben ezzel a megoldással, és a probléma sürgős rendezése helyett a kormányt kérte fel arra, hogy gondoskodjék a kisebbségek kedvezményes mandátumhoz jutásáról szóló törvénytervezet előkészítéséről, majd a törvényjavaslatot a négy képviselőcsoporttal történő egyeztetés alapján, 30 napon belül terjessze elő. Az eredeti elképzelés szerint a törvényt még az őszi ülésszak végéig el kellett volna fogadni. A kitűzött határidő kezdetben tarthatónak tűnt, bizakodásra adott ugyanis alapot, hogy a határozat mögé valamennyi képviselőcsoport felsorakozott, és arról 297 igen szavazattal, 2 tartózkodással, ellenszavazat nélkül döntöttek. Az első normaszöveg-tervezetet november végén küldték meg részünkre. Az előterjesztő minisztériumok az általunk javasolt megoldásból indultak ki, és újradefiniálták a kisebbségi jelölt fogalmát. Az A) változat értelmében az lehetett volna kisebbségi jelölt, aki a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvény szerinti kisebbségi választói jegyzékben szerepel. A B) változat ezt azzal egészítette volna ki, hogy kisebbségi jelöltként indulhat a választásokon az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára is, ha nem magyar állampolgár, az érintett kisebbséghez tartozik, valamint a kisebbséghez tartozását vállalja és kinyilvánítja. Az egyeztetések során a B) változat mellett foglaltunk állást. A kormány és a képviselőcsoportok figyelmét felhívtuk arra, hogy a törvényi szabályozásnak az Alkotmány rendelkezései mellett illetve azokkal összhangban az Európai Unió által támasztott követelményeknek is eleget kell tennie. Magyarország az Amszterdami Szerződés 19. cikkének (1) bekezdése értelmében köteles biztosítani, hogy az Európai Unió állampolgárait ugyanolyan feltételekkel illesse meg az aktív és a passzív választójog a helyi önkormányzati választásokon, mint a magyar állampolgárokat decemberében egyeztetések kezdődtek az előterjesztő minisztériumok és a képviselőcsoportok szakértői között. A pártok elviekben egyetértettek a kedvezményes mandátumszerzés intézményével, azonban jelentősen eltért az álláspontjuk az Európai Unió polgárainak kisebbségi jelöltként való indulása kérdésében. A vitát az váltotta ki, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló évi LXXVII. törvény (Nektv.) személyi

13 hatálya csak magyar állampolgárokra terjed ki, ezért a nagyobbik ellenzéki képviselőcsoport ki akarta zárni az uniós polgárokat a kisebbségi kedvezményes mandátumszerzés lehetőségéből 8. A megbeszélések eredményeképpen úgy tűnt, hogy körvonalazódik a kompromisszumos megoldás, ám a képviselőcsoportok váratlanul elvetették a hónapok óta tárgyalt normaszöveg-tervezetet és egy általunk nem támogatott törvényjavaslat benyújtása mellett döntöttek. A törvényjavaslatot az eredetileg meghatározott határidőt jelentősen túllépve végül nem a kormány, hanem négy országgyűlési képviselő terjesztette elő. A T/19150 képviselői önálló indítvány vissza kívánt térni a korábbi, a kisebbségi joganyag legutóbbi módosítása során hatályon kívül helyezett szabályozáshoz. A kedvezményes mandátumszerzés lehetőségét mindazok számára biztosította volna, akik az adott kisebbség képviseletét vállalják, de nem kívánta meg, hogy ténylegesen a kisebbségi közösség tagjai legyenek. A kedvezményes mandátumot azokon a településeken lehetett volna kiosztani, ahol legalább 30 választópolgárt felvettek a kisebbségi választói jegyzékbe. Az egyeztetésre nyitva álló rövid határidő miatt az országos kisebbségi önkormányzatok közgyűlései nem tudták megvitatni a törvényjavaslatot, azonban a testületek elnökei jelezték, hogy nem értenek egyet ezzel a megoldással. Az Országgyűlés megkezdte ugyan a törvényjavaslat általános vitáját, ám a feloszlatás előtti utolsó ülésen már a napirendre tűzést is elvetették. A kisebbségi közösségnek tett ígéretet tehát sem a kormány, sem az Országgyűlés nem tartotta be. A hatályos jogi szabályozás lényegében a Nektv. megalkotását megelőző időszakig lépett vissza, hiszen ez a törvény hozta létre a kedvezményes mandátum intézményét. Ez azt a látszatot kelti, hogy az elmúlt több mint egy évtized sem volt elegendő annak tudatosulásához: a nemzeti és etnikai kisebbségek részvétele a helyi 8 Elviekben valóban különböző a helyi, illetve a kisebbségi önkormányzatok létrehozására jogosultak köre, ez azonban a törvényi szabályozás hiányosságai miatt nem jelenik meg a választás folyamatában. A kisebbségi választói jegyzékbe minden, választójoggal rendelkező magyar állampolgár felvételt nyerhet, akkor is, ha nem tagja a kisebbségi közösségnek. Nem helytálló tehát az az érvelés, amely azért zárná ki az uniós polgárok kisebbségi jelöltként való indulását, mert nem tartoznak a jogi értelemben vett kisebbség tagjai közé. Annak ellenére, hogy az unió polgárai a hatályos véleményünk szerint több szempontból is kifogásolható szabályozás alapján nem vehetnek részt a kisebbségi önkormányzatok választásában, e testületeknek továbbra sincs olyan önálló legitimációs bázisuk, amelyről bizonyossággal kijelenthető: eleget tesz a kisebbségi közösség Nektv.-ben meghatározott kritériumainak.

14 önkormányzatok döntéshozatalában nem kisebbségi belügy", hanem a képviseleti demokrácia egyik alapkövetelménye. Ez a mulasztás rendkívül hátrányosan érinti a kisebbségi közösségeket, hiszen ha ezt a hiányosságot nem sikerül a választások előtt kiküszöbölni, számos településen ki fognak szorulni a képviselő-testületből, és emiatt csökkeni fog az érdekérvényesítési lehetőségük. Most még nem látható előre, hogy a kisebbségi önkormányzati rendszer milyen mértékben lenne képes pótolni ezt a hiányzó képviseleti formát. Az új Országgyűlés már májusban megkezdheti az érdemi munkát, így elviekben még van esély arra, hogy az őszi önkormányzati általános választásokig megszülessen a kedvezményes mandátumszerzésről rendelkező törvény. Egy ilyen tűzoltó jellegű jogalkotás nem volna példa nélküli, hiszen a választójogi törvény jelentős módosítását beleértve a kisebbségi kedvezményes mandátumszerzés szabályainak pontosítását az évi önkormányzati általános választások előtt mindössze két hónappal fogadták el és léptették hatályba 9. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló évi LIX. törvény (Obtv.) 26. -ában biztosított felhatalmazás alapján kérjük az újonnan megalakuló Országgyűlést, hogy soron kívül alkossa meg a kisebbségek az Alkotmányban is megjelenített képviselethez fűződő jogának érvényesülése érdekében szükséges törvényi rendelkezéseket, vagyis a helyi önkormányzati választásokon biztosítandó kedvezményes mandátumszerzés szabályait. 2.) A kisebbségi törvény módosításának főbb elemei és a megoldásra váró problémák A múlt évi beszámolónkban részletesen elemeztük a Nektv. módosításáról rendelkező törvényjavaslatot. Bemutattuk azokat a problémákat, amelyekre a kodifikációs munkálatok során sikerült megoldást találni, és szóltunk a normaszöveg hiányosságairól is. Felvetéseink egy része meghallgatásra talált, maradtak azonban olyan kérdések is, amelyekben nem tapasztaltunk előrelépést. A törvénymódosítás hatályba lépésével véget ért az a több mint egy évtizedes időszak, amikor a kisebbségi önkormányzatok jogállását és 9 A törvényt az Országgyűlés szeptember 30-i ülésén fogadta el, a hatálybalépés időpontja október 6-a volt, a választásokat pedig december 11-én tartották.

15 működését konkrét, tételes törvényi rendelkezések hiányában, illetve a joganyag ellentmondásai miatt gyakran csak a jogalkalmazó szervek állásfoglalásai, jogértelmezései szabályozták. Az új rendelkezések megteremtik a feltételét annak, hogy a kisebbségi önkormányzatok egyértelmű közjogi keretek között láthassák el feladataikat. A Nektv. fenntartotta ugyan az analógia lehetőségét, azonban remélhetőleg csak kivételes esetekben kell majd a jogi szabályozatlanság miatt a helyi önkormányzatokra vonatkozó előírásokat alkalmazni. A törvénymódosítás egyik fő célkitűzése az volt, hogy erősíteni kell a kisebbségi közösségek választott testületeinek önkormányzati jellegét. Az új jogállási szabályok közül kiemelést érdemel, hogy az Országgyűlés megalkotta: a kisebbségi önkormányzatok definícióját; a kisebbségi önkormányzat, valamint a képviselői mandátum megszűnésének eseteit, ezen belül az összeférhetetlenségi szabályokat; a díjazás szabályait; az elnökre és az elnökhelyettesre vonatkozó külön rendelkezéseket, amelyek kapcsán fontos megemlíteni, hogy e tisztségeket a jövőben csak a bíróság szüntetheti meg, a testület általi visszahívásra nem lesz lehetőség. Ezek az előírások már hatályba léptek, azonban az elfogadott törvény úgy rendelkezik, hogy nem alkalmazhatók a november 25-ét megelőzően megalakult kisebbségi önkormányzatok esetében. Lényeges változás, hogy az Országgyűlés meghatározta a kisebbségi önkormányzatok működésének részletes szabályait, ezenbelül a testületi ülések összehívásának és levezetésének rendjét, valamint a határozathozatalra, a jegyzőkönyvvezetésre, a bizottságok megalakítására és tevékenységére, továbbá az egyes társulási formákra vonatkozó rendelkezéseket. A jogalkotó pontosította a kisebbségi önkormányzatok feladatkörét, a költségvetési gazdálkodás rendjét, valamint meghatározta a hatáskörök átvételének szabályait, az együttműködési megállapodás kötelező tartalmi elemeit. A Nektv. rendelkezik a kisebbségi önkormányzatok által igénybe vehető jogorvoslatról, valamint a törvényességi ellenőrzés szabályairól. A Nektv. új rendelkezései számos, a kisebbségi önkormányzatok napi működését nehezítő, évek óta fennálló probléma megoldását segíthetik elő. Hiányoljuk azonban, hogy a törvénymódosítással egyidejűleg nem történt

16 meg a finanszírozási rendszer átalakítása és a stabil, kiszámítható működéshez szükséges feltételek biztosítása. A központi költségvetés jelenleg azonos összegű működési célú támogatásban részesíti a helyi kisebbségi önkormányzatokat. A pénzügyi források elosztása során nem veszik figyelembe sem a képviselt kisebbségi közösség létszámát, sem az ellátott feladatokat, ami súlyos aránytalanságokhoz vezet. Nyilvánvaló, hogy alapvetően más költségigények jelentkeznek egy aktív, sokrétű tevékenységet végző önkormányzat esetében, mint egy olyan testületnél, amelyik a csak a jogszabályokban meghatározott minimális szinten működik. Ez a finanszírozási gyakorlat nem alkalmas arra sem, hogy az Országgyűlés objektív szempontok alapján határozhassa meg a működési célú támogatások összegét, ezért teljesen eshetőleges feltehetőleg a maradékelven alapuló döntések születnek. 10 Álláspontunk szerint a mindenkori költségvetési törvénynek legalább azt garantálnia kellene, hogy a kisebbségi önkormányzatok részére biztosított pénzügyi előirányzat nominálértéke ne csökkenjen. A kisebbségi önkormányzatok jelentős része a központi költségvetésből folyósított támogatáson felül semmilyen más bevétellel nem rendelkezik, a működés és a tényleges feladatellátás során felmerülő minden pénzügyi kiadást ebből az összegből kell fedezniük. A támogatás évi mintegy 10%-os csökkentése következtében ezeknek a testületeknek még a jelenleginél is kevesebb lehetőségük lesz az érdemi munkavégzésre. Helyzetüket tovább ronthatja, hogy a jövőben egy már eddig is létező, de a gyakorlatban többnyire nem érvényesített adóteherrel is számolniuk kell. Egy fővárosi kerületi kisebbségi önkormányzat a múlt évben városnézéssel és kirándulással egybekötött kulturális rendezvényt szervezett, amelynek költségeit az éves költségvetéséből fedezte. A kerületi önkormányzat pénzügyi osztálya arra hívta fel a figyelmüket, hogy ezek a kifizetések a személyi jövedelemadóról szóló évi CXVII. törvény (Szja.) rendelkezései alapján reprezentációnak, vagyis adóköteles természetbeni juttatásnak minősülnek, és utánuk egészségügyi hozzájárulást is kell fizetni. 10 A évi költségvetésről szóló törvény 1 milliárd 306 millió forintban állapította meg a helyi kisebbségi önkormányzatok működési célú támogatásának összegét, 2006-ban ezt az előirányzatot az Országgyűlés 1 milliárd 166 millió forintra mérsékelte. Ez azt jelenti, hogy 2005-ben a helyi kisebbségi önkormányzatok részére ezen a címen 714 ezer forintot utaltak át, és ez az összeg 2006-ban 640 ezer forintra csökken.

17 A kisebbségi önkormányzati rendszer az évi választások eredményeképpen jött létre. Az Szja. akkor hatályos rendelkezései szerint adómentes természetbeni juttatásnak minősült mindazon terméknek és szolgáltatásnak az értéke, amelyet a magánszemély a tevékenységének végzésével szoros összefüggésben üzleti, hivatali, diplomáciai esemény alkalmával reprezentáció címén kapott. Az elmúlt években jelentősen módosultak az adózási jogszabályok, a reprezentáció címén adott juttatások közterhek alóli mentességét az Országgyűlés fokozatosan szűkítette. Az Szja. hatályos előírásai szerint a reprezentáció: a juttató tevékenységével összefüggő üzleti, hivatali, szakmai, diplomáciai vagy hitéleti rendezvény, esemény keretében, továbbá az állami, egyházi ünnepek alkalmával nyújtott vendéglátás (étel, ital) és az ahhoz kapcsolódó szolgáltatás (utazás, szállás, szabadidőprogram stb.). Kérdésként merült fel tehát, hogy a kisebbségi önkormányzatok által szervezett rendezvények, illetve testületi ülések e rendelkezés hatálya alá tartoznak-e. A jogi helyzet tisztázása érdekében az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal állásfoglalását kértük. Az APEH jogértelmezése szerint a kisebbségi önkormányzatoknak a rendezvényeiken, a testületi üléseiken, a közmeghallgatásaikon felmerülő szokásos mértékű vendéglátás értéke után a természetbeni juttatásokra vonatkozó szabályok szerint személyi jövedelemadót és járulékot kell fizetniük. A reprezentációként nyújtott természetbeni juttatásokat 44 százalékos személyi jövedelemadó és 11 százalékos egészségügyi hozzájárulás fizetési kötelezettség terheli. Az Szja. egyes esetekben az adófizetési kötelezettséghez kapcsolódó kedvezményeket biztosít. Abban az esetben, ha a kifizető társadalmi szervezet, köztestület, egyházi jogi személy, alapítvány vagy közalapítvány, a reprezentáció utáni adóból nem kell megfizetni a közhasznú, illetve cél szerinti tevékenység érdekében felmerült, az adóévre vonatkozó beszámolóban kimutatott összes ráfordítás 10 százalékának 44 százalékát, de legfeljebb az adóévre elszámolt éves összes bevétele 10 százalékának 44 százalékát. A kisebbségi önkormányzat nem szerepel ebben a felsorolásban, ezért az APEH álláspontja szerint csak azt a kedvezményt veheti igénybe, hogy nem kell megfizetnie az adóévre elszámolt összes éves bevétele 1 százalékának, de legfeljebb 25 millió forintnak a 44 százalékát. A kisebbségi önkormányzatok tehát adójogi szempontból hátrányosabb helyzetben vannak, mint az adott esetben akár lényegesen nagyobb bevétellel rendelkező társadalmi szervezetek vagy alapítványok.

18 A kisebbségi önkormányzati rendszer a kisebbségek kulturális autonómiájának intézményi garanciája. Alapvető a Nektv.-ben meghatározott feladata, hogy elősegítse a közös nyelv, a történelmi hagyományok megőrzését, gyarapítását és átörökítését a jövő nemzedékek számára. Ennek egyik fontos eszköze, hogy a kisebbségi önkormányzatok rendszeresen szerveznek kulturális rendezvényeket, programokat az identitástudat erősítése és a közösségen belüli kapcsolatok ápolása céljából. Általánosnak tekinthető az a gyakorlat, hogy az ilyen eseményeken felmerülő egyébként meglehetősen szerény étel ital-költségekhez a kisebbségi önkormányzatok is hozzájárulnak. A magyarországi kisebbségek szórványokban élnek az ország területén, ezért a közösség összetartozástudatának erősítése érdekében a kisebbségi önkormányzatok viszonylagos gyakorisággal országos vagy regionális találkozókat szerveznek, és előfordul, hogy az utazási költségek egy részét magukra vállalják. Az ezeket a szolgáltatásokat terhelő, összességében 55 százalékos személyi jövedelemadót és egészségügyi hozzájárulást a kisebbségi önkormányzatok többsége már nem tudná kifizetni. E közterhek miatt akár a kisebbségi rendezvények, összejövetelek megtartása is veszélybe kerülhet, ami az alig több mint egy évtizede újjászületett közösségi élet hanyatlását is eredményezheti. Az Obtv ában foglaltak alapján kérjük az Országgyűlést, hogy a kisebbségi kulturális autonómia körébe tartozó feladatok ellátását a kisebbségi önkormányzatok részére biztosított adókedvezménnyel is segítse elő. A korábbi beszámolókban már szóltunk azokról a problémákról, amelyek abból adódnak, hogy a helyi kisebbségi önkormányzatok nem rendelkeznek önálló adminisztrációs háttérrel, infrastruktúrával, működési feltételeiket a települési önkormányzatok biztosítják. A két önkormányzati rendszer között jogi értelemben nincs alá-fölé rendeltség, a települések jelentős részében azonban a testületek kapcsolatát az erős függelmi viszonyok jellemzik. Ezen a téren a Nektv. módosítása sem hozott érdemi előrelépést, mindössze annyi történt, hogy a helyi önkormányzatok kötelezettségeit már nem kormányrendelet, hanem törvény írja elő A Nektv. 27. bekezdése kimondja: a helyi önkormányzat a települési kisebbségi önkormányzat részére biztosítja a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában rögzített módon a települési kisebbségi önkormányzat testületi működésének feltételeit. A végrehajtásról a polgármesteri hivatal gondoskodik. A testületi működés feltételeinek biztosításán, az ezzel kapcsolatos teendőkön értendő különösen: a testületi működéshez igazodó helyiséghasználat biztosítása, a postai, kézbesítési, gépelési, sokszorosítási feladatok ellátása és az ezzel járó költségek viselése.

19 Ismételten javasoljuk ezért, hogy a kormány a Nektv. rendelkezéseit alacsonyabb szintű jogszabályban pontosítsa, így különösen határozza meg: az egyes településtípusok esetében mi tekinthető elégséges szintű helyiséghasználatnak. 3.) Tényleges és lehetséges változások a kisebbségi törvény személyi hatályában Még 2003-ban kezdődött meg a kisebbségi választójogi törvény előkészítése, pontosabban egy olyan folyamat, amelyet a 2005-ös történések áttekintése után nyugodtan nevezhetünk egyfajta ötletbörzének is. A jogszabály-előkészítés szükségessége mellett a kodifikációban részt vevő politikai pártok (ezek szakértői), illetőleg a hivatásos kodifikátorok (Igazságügyi Minisztérium, Belügyminisztérium munkatársai) egyetértettek a jogalkotás sürgősségével is. Sürgősnek azért tűnt a választójogi reform véghezvitele, mert széleskörű konszenzus volt abban, hogy a választásokat megelőző évben tehát ben nem illik választási jogszabályt módosítani. A jogszabály-előkészítés egyik vitatott sarokpontjává vált a kisebbségi törvény személyi hatályának a kérdése. A Nektv ban történt elfogadásakor ugyanis senki által nem vitatottnak bizonyult az, hogy a jogi értelemben elismert nemzeti és etnikai kisebbségek közösségei, illetőleg azok tagjai magyar állampolgársággal rendelkeznek, ami egy alapvető conditio sine qua nonja a kisebbségi jogi státusznak. A törvény kellő egzaktsággal rendelkezett, hiszen ki is mondta, hogy hatálya nem terjed ki a bevándorolt, letelepedett személyekre. Már a 2002-es választások vizsgálatáról szóló jelentésünkben is rámutattunk arra, hogy a gyakorlatban figyelmen kívül hagyták a választópolgárok állampolgárságának ellenőrzését, hiszen bebizonyosodott, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon az ország bizonyos területein eltérő mértékben ugyan, de részt vettek nem magyar állampolgárságú személyek is.

20 Ennek elsődleges oka az volt, hogy a kisebbségi önkormányzati választások lebonyolítására a települési önkormányzati választásokkal térben és időben egyszerre, azonos körülmények között került sor, és mivel a helyi önkormányzati választásokon aktív választójoggal rendelkeztek a bevándoroltak, letelepedettek is, őket a kisebbségi önkormányzati választásból sem rekesztették ki. 12 A hivatásos kodifikátorokat ennek ellenére meglepetésként érte az a négypárti konszenzus, amely hazánk Európai Uniós csatlakozását követően a kisebbségi törvény személyi hatályára vonatkozó elképzeléseket fogalmazta meg. A politika tulajdonképpen azt a megrendelést adta a készítőknek, hogy a Nektv. hatálya terjedjen ki az önkormányzati választójogi szabályozáshoz hasonlóan azokra az uniós polgárokra is, akik életvitelszerűen Magyarországon élnek, lényegében tehát arra a személyi körre, amely aktív választójoggal rendelkezik a helyhatósági választásokon. A négy parlamenti párt konszenzusában megfogalmazott elképzelés azonban felvetett bizonyos aggályokat is. A Magyarországon élő egyes kisebbségek (például: szerbek, horvátok, románok, örmények stb.) anyaországai nem váltak az Európai Unió tagjává, tehát az ezen országokból érkezett, letelepedési engedéllyel vagy menekült státusszal rendelkező személyek nem tartozhatnak a kisebbségi törvény hatálya alá, ugyanakkor ezeknek a közösségeknek és természetes személyeknek az esetében is megállapíthatók, illetve fellelhetők azok az értékek (a közös nyelv, kultúra stb.), amelyek védelmére alapvetően a kisebbségi törvényt létrehozták. A kodifikációs munka elhúzódása nemcsak azt a szokásjogi szabályt írta felül, hogy a választásokat megelőző évben ne kerüljön sor választójogi reformra, hanem a jogalkotás menetét is átláthatatlanná, sőt kiszámíthatatlanná tette. Ezért a Kvjt. amelyet az Országgyűlés a október 17-ei ülésnapján fogadott el továbbra is fenntartotta a magyar állampolgárságot, mint a kisebbségi jogok biztosításának feltételét. A hivatkozott törvény 28. -a módosította a Nektv. 1. (1) bekezdését. Az új rendelkezés kimondja: E törvény hatálya kiterjed mindazon, a Magyar 12 A hazai ukrán közösség, illetőleg az annak képviseletére hivatott országos önkormányzat teljesen természetesnek vette, hogy ez így történt, abból a megfontolásból, hogy az ukránok által lakott egyes településeken a magyar állampolgárságú, ukrán nemzetiségű személyek természetes szimbiózisban élnek a csak áttelepült, de magyar állampolgárságot nem szerzett, sokszor ukránmagyar vegyes nemzetiségű honfitársainkkal.