ÁLLAMREFORM, KÖZPÉNZÜGYI REFORM Nemzetközi trendek és hazai kihívások

Átírás

1 ÁLLAMREFORM, KÖZPÉNZÜGYI REFORM Nemzetközi trendek és hazai kihívások Tanulmány április

2 Szerzők Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár a Fejlesztési és Módszertani Intézet főigazgatója Dr. Vigvári András a Fejlesztési és Módszertani Intézet tudományos tanácsadója Kiadásért felel: Dr. Báger Gusztáv főigazgató A kézirat lezárva április 16. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet ISBN

3 Tartalomjegyzék Bevezető 7 I. NEMZETKÖZI TRENDEK ÉS TAPASZTALATOK Az állami szerepvállalás új tendenciái: konfliktusok és megoldási módok A főbb magyarázó elméletek jellemző vonásai Állami szerepvállalás és globalizáció a XXI. században Implikációk a magyar fejlődésre Irányzatok a közszektorreformok megvalósításában Válaszok a kihívásokra: közszektorreformok és reformstratégiák Az államháztartási reformok első hulláma a fejlett országokban Államháztartási reformok a poszt-szocialista országokban a transzformációs stratégia Az államháztartási reformok második hulláma a fejlett országokban Az EU-ba újonnan belépett országok közpénzügyi reformtörekvései A közpénzügyi szabályozás releváns nemzetközi tapasztalatai A költségvetési fegyelem intézményes biztosításának eszközei A költségvetési felelősség keretrendszerének szabályozási, intézményi sajátosságai Fiskális szabályok az Európai Unióban Független intézmények fiskális funkcióval az Európai Unióban 71 II. HAZAI KIHÍVÁSOK ÉS ÚTKERESÉSEK Kihívások a magyar gazdaság számára Az államháztartási reformfolyamat A közszektor átfogó reformjának súlypontjai A javaslat főbb elvei A változások kulcsterületei A programalapú költségvetési technika Az államszámvitel korszerűsítésének irányai 103 3

4 8. Az új közpénzügyi szabályozás főbb elvei A népképviseleti felhatalmazás elve A korlátozott felhatalmazás elve Az átláthatóság elve A nyilvánosság elve Az ellenőrizhetőség elve A pénzügyi megalapozottság elve A teljesítményorientáltság elve Az előrelátás elve A fenntarthatóság és az egyensúly elve A teljesség elve A részletesség elve A valódiság elve 120 Felhasznált irodalom 121 Az államháztartási reform témakörében az ÁSZ FEMI-ben készült háttértanulmányok 129 MELLÉKLET 131 4

5 Táblázatok és ábrák jegyzéke Táblázatok: oldal 1. táblázat: A globalizáció jellemző vonásai táblázat: Az állami funkciók csoportjai táblázat: A magyar társadalom különböző jövedelmi rétegeinek részesedése az erőforrásokból a XX. század végén táblázat: A legfontosabb állami funkciók újszerű csoportjai és a statisztikai besorolás (COFOG) kapcsolata táblázat: A legfontosabb állami funkciók újszerű csoportjai és a statisztikai besorolás (COFOG) szerinti arányok a GDP és a költségvetési kiadás százalékában táblázat: A kormányzati kiadások funkcionális osztályozásban az EU egyes országaiban és Magyarországon a GDP százalékában táblázat: Közszektorreform-stratégiák és technikák főbb típusai táblázat: A költségvetés jogszabályi megalapozása táblázat: A költségvetési intézményrendszer néhány jellemzője a rendszerváltó országokban táblázat: A rendszerváltó országok költségvetésének néhány jellemzője táblázat: Fiskális mutatók alakulása az EU néhány országában a GDP százalékában táblázat: Fiskális szabályok az EU-ban táblázat: Jellemző eltérések a helyi és központi költségvetés/államháztartás szabályai között táblázat: Az államháztartási könyvvezetésben követett szemlélet egyes OECD országokban táblázat: A programköltségvetés felépítése 145 5

6 Ábrák: oldal 1. ábra: Állami funkciók és intézményi eredményesség ábra: A kormányzati hatékonyság mérőszám szerinti helyezése (IMD versenyképességi index komponense) ábra: A költségvetési rendszerek szabályozásának különböző modelljei ábra: Költségvetési reformok és költségvetési reformváltozások összefüggései ábra: Az államháztartási a GDP százalékában ábra: A termelésre és az importra kivetett adóbevételek a GDP százalékában ábra: A jövedelmekre kivetett adóbevételek a GDP százalékában ábra: A hagyományos és programalapú költségvetés rendszerlogikája ábra A stratégia tervezés és a top-down költségvetés-készítés kapcsolata 148 6

7 Bevezető Az Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézetében 2003 óta folynak olyan kutatások, amelyek az állam szerepével, a közszektor különféle területeinek átfogó elemzésével, a finanszírozási rendszer és a feladatellátás korszerűsítésének a szükségességével és lehetőségeivel foglalkoznak. E kutatások részeredményeit már eddig is nyilvánossá tettük. E kutatások első számú forrásául az Állami Számvevőszék ellenőrzési tapasztalatai szolgálnak. A másik forrás a nemzetközi tapasztalatok összegyűjtése és szintetizálása, amely döntően szakirodalom-feldolgozáson, kisebb részben személyes szakmai konzultációkon alapult. Az eredmények hasznosulásának fontos mérföldkövét jelenti, hogy az ÁSZ benyújtotta az OGY részére, majd közzétette a közpénzügyek újraszabályozásával kapcsolatos tézisgyűjteményt és indoklását. E tanulmány célja, hogy tömören összefoglalja azokat a tudományos eredményeket, amelyek a közpénzügyi tézisek megalapozását szolgálták. Mindezeket egyfelől a nemzetközi tapasztalatok, másfelől a hazai kihívások, követelmények, a megtett kísérletek táplálták, illetve alapozták meg. Ennek megfelelően jelen kötetünk két részre tagolódik. A nemzetközi összefüggéseket tárgyaló részben mintegy megalapozásul foglalkozunk az állami szerepvállalás elméleti kérdéseivel, összefoglalva az állami szerepvállalást ért kihívásokat, az ezekre a fejlett országokban adott válaszokat, a közszektor megreformálására tett kísérleteket. Az előttünk járó országok mellett külön figyelmet fordítottunk az Európai Unióhoz velünk egy időben csatlakozott államok Cseh Köztársaság, Lengyelország és Szlovákia -, valamint a frissen csatlakozott Románia közpénzügyi rendszerének működésére, az itt zajló folyamatokra. A második rész áttekinti a magyar közszektor rendszerváltás utáni fejlődési folyamatát, a különböző reformtörekvéseket. Bemutatja azokat a hatásokat és kihívásokat, amelyek a globalizációból és az Európai Unióhoz történt csatlakozásból, a belső fejlődésből adódóan a hazai közszektort érték. Az Intézetben folytatott kutatások jelentős súllyal foglalkoztak különféle közpolitikai ágazatok működésével 1, korszerűsítésük lehetőségeivel. E tanulmányban ezeket csupán hát- 1 Lásd a háttértanulmányok jegyzékét. 7

8 térként használtuk, úgy gondoltuk ugyanis, hogy konkrét ágazatok bekapcsolása szétfeszítené jelen tanulmányunk kereteit. A javasolt reformok sikerességének kulcskérdése a közpénzügyi rendszer működésének mélyreható korszerűsítése. Ezért bemutatjuk azokat a nemzetközi trendeket, amelyek a közpénzügyek szabályozásában, a költségvetési tervezésben és a számvitel megújításában érvényesülnek. A tanulmány zárófejezetében összefoglaljuk azokat a szabályozási elveket, amelyeket a közpénzekkel történő gazdálkodás újraszabályozásában itt és most követni javasolunk. A közszektor egészének reformja, jobb működése elképzelhetetlen a közpénzügyi rendszer érdemi megváltoztatása nélkül. A közpénzügyi rendszer a közszektor ideg- és keringési rendszerének tekinthető, amely elősegíti a stratégiai, politikai és szakpolitikai célok végrehajtását, biztosítja a kormányzat működéséhez és céljainak megvalósításához szükséges erőforrásokat, az erőforrásoknak a különböző kormányzati szintek és területek közötti feladatarányos elosztását, a társadalmi csoportok, régiók, települések gazdasági ágazatok közötti jövedelemkülönbségek mérséklését, a politikákat végrehajtó szereplők megfelelő ösztönzését és ellenőrzését, valamint a kormányzati tevékenységek pénzügyi kockázatainak kezelését. Ugyanakkor a rendszerváltáshoz kapcsolódó intézményi reformhullám során létrehozott közpénzügyi rendszer nem alkalmas arra, hogy az ország felzárkóztatását, az ezt szolgáló kormányzati szerepvállalást kellő hatásfokkal támogassa, ellenkezőleg egyre rosszabb hatásfokkal teljesíti funkcióit a globalizálódó világgazdaságban. Ahelyett, hogy segítené öszszehangolni a különböző közpolitikai területek, a költségvetési szereplők mozgásait, akcióit, egyre inkább kiszámíthatatlanul hol egyik, hol másik ágazat vagy éppen államháztartási alrendszer kap olyan impulzusokat, amelyek a különböző szervek és testrészek koordinált mozgása helyett a közszektor test rángásaihoz és vérellátási zavaraihoz vezetnek. A rendszerben sem a vegetatív funkciók, sem a magasabb rendű beidegzettségek nem működnek jól. A funkciók normális működése csak reformértékű változások révén áll helyre. A reformértékű változások megfelelő szakmai koncepciók felmutatása és ezek bevezetését szolgáló egyszerre bátor és pragmatikus politikai cselekvés eredményeként jöhetnek létre. A reformok művészete egyfelől abban áll, hogy meg kell tudni megkülönböztetni a megváltoztathatót a megváltoztathatatlantól, a lépéseket olyan sorba rendezni, hogy abból a 8

9 kívánt eredmény jöjjön ki. Másfelől olyan helyzeteket kell teremteni, amelyben az ellenérdekeltek belátásra, ha kell kényszerre alapozva hajlandók a rájuk háruló lépéseket megtenni. Ellenérdekeltek nem kevesen vannak. Ide tartozik a politikai osztály egy része éppúgy, mint a bürokrácia jelentős csoportjai, illetve a jelenlegi helyzet előnyeit élvező vállalati és lakossági csoportok. A reformok nem öncélúak, a változtatásoknak a közszektor működési eredményességének, hatékonyságának és gazdaságosságának javítását kell szolgálniuk. Ezért is nem lett volna, nem volna haszontalan elgondolkodni azon, hogy az 1995-ös makrogazdasági értelemben sikeres stabilizáció után miért állt vissza a közszektor működése a régi pályára. Valószínűsíthető, hogy itt nem egyszerűen a mindenkori politikai döntések játszottak meghatározó szerepet, hanem az, hogy közszektor működési módját a stabilizáció érdemben nem érintette, így Kornai János kifejezéseivel élve 2 annak vegetatív és a magasabb rendű mechanizmusai azóta is rosszul működnek, ami fontos tanulság a reform tervezése, végrehajtása szempontjából. Ez a helyzet hosszabb folyamatként alakult ki, a gyökerek a rendszerváltás környékén keresendők. Jelenleg a kormányzati szerepvállalás új modelljére van szükség, aminek lényegesen különböznie kell a múlt század harmadik harmadára kialakult, működő állammodellektől. A feladat bonyolultságát jelzi, hogy a modern állam kiépítésének igénye egybeesik a költségvetési stabilizáció megteremtésének kényszerével. A kényszer adott esetben is könynyebben utat tör magának, mint a hosszú távú érdek érvényesülése, azaz a közszektor, a közpénzügyi rendszer reformértékű átalakítása, ami időigényes folyamat. A koherensen megtervezett és végrehajtott közszektor-, ezen belül közpénzügyi reform megadja a Lisszaboni Stratégiához való érdemi, minőségi felzárkózás lehetőségét is, hiszen a közpolitikák integrációja csak egy fejlettebb intézményrendszerrel hajtható végre, amelynek lényege egy dinamikus társadalom kialakítása a társadalmi szereplők nagyfokú döntéshozatali autonómiájával. A Lisszaboni Stratégia szerint meg kell teremteni a gazdaságpolitika, a szociálpolitika és a környezetvédelmi politika egységét, amelyben a humán erőforrásokba való beruházás a fejlesztés legfontosabb hajtóereje. Ez feltételezi a társadalmi kohézió átfogó érvényesítését és a mobilizációt, mint a beilleszkedés és a meghatalmazás 2 A fogalmakat Kornai János (1971) Anti-eguilibrium című könyvében vezette be. Anti-eguilibrium. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Budapest,

10 folyamatát a maga gazdasági és politikai vonatkozásaival. EU-csatlakozásunk következtében most egyedülálló lehetőség nyílt ezt a folyamatot beindítani, de ez egyúttal kötelezettség is, aminek teljesítése a minőségi és mennyiségi felzárkózás beteljesüléséhez vezethet. Az EU dokumentumai viszont mindenütt hangsúlyozzák, hogy az EU két alapelve a versenyképesség és a szolidaritás csak együtt érvényesülhet. 3 A magyar közszektor jelenlegi jogi szabályozottsága nem felel meg az európai normáknak. Alkotmányos biztosítékok szükségesek arra, hogy a feladatok és a források elosztása összhangban legyen. A javasolt közpénzügyi reformok alapvető vonása, hogy olyan viszonyok alakuljanak ki, amelyek között a döntéshozók felelősen használják a közpénzeket, világosak a közszektor működésének és átalakításának a költségei, hasznai, eredményei. A reformok elfogadottságát, a közszektor becsületének helyreállítását nagyban elősegítené a mainál igazságosabb és átláthatóbb közteherviselési rendszer. A közteherviselés rendszerének stabilizálása, átláthatósága érdekében felvethető egy közteherviselési törvény elkészítésének a gondolata is. Korszerű közigazgatás, a fejlesztő állam elképzelhetetlen úgy, hogy az nem tiszteli a szabályokat. Meg kell szüntetni azt a jogi helyzetet, hogy a mindenkori kormányok csorbítva a választott testületek költségvetési jogát az általuk kiadott rendeletben szabályozzák a közpénzekkel történő elszámolás és a közszektor vagyoni helyzetéről szóló beszámolás rendjét, eljárásait. A fejlesztő állam fontos ismérve az is, hogy a maga eszközeivel a maga területén kiszámíthatóságot teremt. Hasonló kiszámíthatóságot kell sugároznia a közszektoron belüli és az azzal kapcsolatba kerülő érdekelt érdekcsoportoknak. A stabilitást és a kiszámíthatóságot a költségvetési tervezés módszereinek fejlesztése, megfelelő pénzügyi technikák (tervszerződések, fixing, teljesítménymutatók alkalmazása), illetve egy költségvetési stabilitási törvény támogathatja. A magyar állam nagyfokú centralizáltságot mutat. A kormányzati szintek közötti mai feladatmegosztás és az ehhez kapcsolódó finanszírozási technikák nem vagy csak kevéssé érvényesítik a polgárközelség, a szubszidiaritás elvét. Ennek megvalósítása egyszerre követel forrásdecentralizációt és forráscentralizációt, de döntően egy megfelelő önkormányzati középszintet igényel, amely kellő saját bevételi potenciállal képes a polgárközelséget, 3 Lásd: Ágh, A. (2006) 10

11 a gazdaságos és hatékony helyi feladatellátást biztosítani a települési önkormányzati társulások rendszerében, amelyeknek a méretgazdaságosság követelményét is érvényesíteniük kell. Az önkormányzati társulások saját jövedelempotenciálját a felfelé megosztott helyi adók szolgáltatják. A közpolitikai ágazati szempontokat a jövőben a szakmai törvényeknek és a nemzeti fejlesztési tervezésnek kell közvetíteniük. Az ország előtt álló kihívásoknak, a konvergencia program követelményeinek való megfelelés, illetve az EU tagságból adódó spontán polarizálódásnak, a nagy társadalmi rétegek leszakadásának a megállítása, majd megfordítása gyökeresen más területi-regionális logika érvényesülését követeli. A decentralizáció azonban nem zárja ki az esetleg indokolt részleges recentralizációt sem. Másfelől a napjainkban zajló informatikai és telekommunikációs forradalom számos szolgáltatási területen átrendezte a méretgazdaságossági és üzemi kereteket, követelményeket. Mindennek okán a közszektor átalakítása hosszabb folyamat lesz, azaz az átalakítást nem lehetséges frontális támadással végrehajtani. Az átalakítás folyamatában számos előre nem látható körülmény adódhat, ezért biztosítani kell a kormány megfelelő mozgásterét. A folyamatokat úgy kell egymásra építeni, hogy a korábbi fázisokban bevezetett új megoldások lehetőleg a későbbi lépések számára se jelentsenek újból gyökeresen megváltoztatandó adottságot, amit különösen a központi és az önkormányzati szint közötti feladatmozgások -ban kell szem előtt tartani Bízunk abban, hogy ez az összefoglaló tanulmány segít az ÁSZ elnöke által az OGY részére benyújtott közpénzügyi tézisekben rejlő üzenetek megértésében és alapja lehet egy gyümölcsöző és széleskörű szakmai vitának. A tanulmányban szereplő ábrák és táblák célja a kifejtett összefüggések illusztrálása és alátámasztása. A közreadott tanulmány jobb kezelhetősége érdekében ezek egy része a szövegben, más része a mellékletben szerepel. Az Olvasó jobb eligazodását táblázat- és ábrajegyzékkel igyekszünk segíteni. 11

12 12

13 I. NEMZETKÖZI TRENDEK ÉS TAPASZTALATOK 1. Az állami szerepvállalás új tendenciái: konfliktusok és megoldási módok A XX. században a tőkés piacgazdaság vegyes gazdasággá alakult, amelynek eredményeképpen az állami szerepvállalás a társadalmi lét szinte minden szféráját áthatotta. Melyek voltak azok a fejlemények, amelyek ebben az időszakban a kormányzati szerepvállalás új minőségéhez vezettek? 1. A tőkés gazdaság keresletkorlátos (egyoldalúan prifitorientált) jellegéből adódó konjunktúraingadozások gazdasági és szociális hatásai egyre inkább aláásták a társadalmi rend legitimitását. (Az as válság az Egyesült Államokban is áttörte a tiszta piacgazdaság kereteit és határait.) Ez és a szovjet típusú rendszer demonstrációs hatása a leggazdagabb országokban különböző jóléti rendszerek megteremtését eredményezték. 2. A nemzetgazdaságok, de különösen a kétpólusú világ közötti verseny sajátos formája, a háborúk, a fegyverkezés a korábbiaknál jóval erőteljesebb erőforrásösszpontosítást és -koordinációt igényelt. 3. Az előző folyamattal és az ipari fejlődés felgyorsulásával párhuzamosan gyökeresen átalakult a társadalmak térszerkezete. Az urbanizáció és az infrastruktúra fejlesztése olyan szükségleteket indukált, amelyek kielégítésére a piaci koordináció nem volt megfelelő. 4. A szabad kereskedelem világrendszerré válásával egy időben szükségszerűen megjelentek a protekcionalizmust (a vámvédelmet, a nemzeti ipar védelmét) szolgáló állami beavatkozások, de az út-, vasútépítésben megjelenő állami szerepvállalás is erősítette ezt. 5. A második világháború után megszűnt az aranyalapú pénzrendszer, a modern pénzügyi rendszer működése fokozott állami irányítást, ellenőrzést igényel. 13

14 6. A népességrobbanás következtében a társadalmi együttélés feltételei gyökeresen megváltoztak, amely elindította a lakosság elöregedésének sajátos, társadalmi okokból eredeztető folyamatát. 7. A gazdasági növekedés tényezői között felértékelődött, illetve egyre inkább felértékelődik az emberi tőke, az innovációk, a műszaki haladás szerepe. 8. A természeti környezet nagy mértékben károsodott (a szabad javak közös készletű javakká váltak), ami erőteljes állami intézkedéseket követelt és tesz szükségessé ma is. Az állami szerepvállalás jellemezhető különböző makroökonómiai jelző számokkal (ezek közül a legelterjedtebbek a centralizációs és az újraelosztási ráta), de ezek az indikátorok e szerepvállalás leglényegesebb mozzanatait nem képesek megragadni. Sokkal fontosabb azokat az eszközöket és hatásaikat megismerni, amelyekkel a mindenkori állam a társadalmi és gazdasági fejlődésre, folyamatokra befolyást gyakorol. A XX. század közepétől, de különösen az 1980-as évektől és napjainkban olyan új tendenciák bontakoztak ki, amelyek az állam gazdasági és társadalmi szerepét nemcsak új megvilágításba helyezték, de amelyek új megoldásokat is kívánnak. Melyek ezek az új fejlemények? után az államközi szerződések által legitimáltan egy olyan nemzetközi pénzügyi rendszer jött létre, amelyet szupranacionális koordináció működtet. 2. Az információs technológia és a telekommunikáció egymást is erősítve robbanásszerűen fejlődött, amely gyökeresen megváltoztatta a hagyományos közüzemi ágazatok (telekommunikáció, hírközlés, energetika stb.) és a tercier szektor helyzetét, illetve a döntéshozatal feltételeit. 3. Az előbbi folyamatok egyfelől felgyorsították a vállalati méretek növekedését, másfelől a vállalati tagozódás kiszélesedését, a hálózati rendszer kialakulását és a gazdasági tevékenységek, termelési tényezők növekvő részének mobilitását váltották ki. 14

15 4. Ebben a helyzetben teret nyert a dereguláció (a különböző részpiacok közötti szabályozási korlátok lebontása), valamint a liberalizáció (a nemzetállamok közötti gazdasági korlátok eltörlése). 5. Megszűnt a kétpólusú világ, amely a tőke teljes felszabadulásához vezetett, érdekérvényesítése előtt a globalizációjára alapozva soha nem látott, de még csak nem is remélt lehetőségeket teremtett. 6. Mindezeket a folyamatokat legalábbis Európában sajátosan befolyásolja az EU keretei között megvalósuló integrációs folyamat, amely továbbra is a felzárkóztatás, a kohézió politikáját törekszik érvényesíteni, beleértve az alapvető jóléti rendszerek fenntartását. E fejlemények a globalizációban összegződnek, amelynek megvalósulása látszólag paradox módon együtt jár a regionalizációval A főbb magyarázó elméletek jellemző vonásai Az állam, pontosabban a kormányzat gazdasági szerepvállalását magyarázó elméletek két alapvető csoportba oszthatók. Az egyik a gazdasági-társadalmi fejlődés tényeiből indul ki. E szerint a kormányzati szerepvállalás hagyományos állami (közhatalmi) funkciókon túllépő jelensége az iparosodás és az ezt kísérő társadalmi jelenségek (például az urbanizáció) következménye. A munkamegosztás végletessé válása, a gazdaság igényei egyszerűen széttördelték a családi önellátás számos funkcióját, a népesség és a gazdasági tevékenység térbeli koncentrációja új igényeket keltett. Az ipari társadalom ráadásul nem egyensúlyi rendszer. A piaci működés rendszeresen jövedelem-egyenlőtlenségeket, túltermelést, kereslethiányt teremt, amelyek önmagukban is veszélyeztetik a gazdaság működését, továbbá társadalmi konfliktusokat indukálnak és éleznek. A gazdaság egyensúlyhiányából adódó problémákat hivatott kezelni a kormányzati beavatkozás. A kormányzati szektor az as évekig egyre növekvő erőforrások felett rendelkezett, de a GDP-centralizációban mért kormányzati szerepvállalás mértéke és a vázolt új fejlemények világosan érzékeltetik működésének korlátait. A kormányzati szerepvállalás súlya és minősége nem azonosítható a kormányzat által elköltött pénzek nagyságrendjével. A kormányzati szektor extenzív (a GDP növekvő hányadát centralizáló) növekedése a huszadik század sajátja, lényegében az első világháborút követő időszaktól az 1980-as évekig tartott. Az extenzív növekedés fizikai korlátja, a magántőke újbóli látványos feltámadása semmiképpen nem jelenti a kor- 15

16 mányzati szerepvállalás stagnálását, netán csökkenését. Éppen ellenkezőleg! Az egyre komplexebb, globalizált világ egyre mélyebb kormányzati, sőt szupranacionális szerepvállalást tesz szükségessé, ami az állami szerepvállalás mellett az egész közszektor modernizációját (államreformját) teszi szükségessé. 4 Az állam gazdasági szerepvállalásának másik megközelítését a mainstream közgazdaságtanban kereshetjük. Ezzel részletesebben foglalkozunk, hiszen ennek fogalomrendszere jelenleg a szakma nemzetközi nyelve. A ma elfogatottnak tekintett közgazdaságtani felfogás a modern államban a kormányzat legfontosabb gazdasági funkcióit négy pontban foglalja össze: - Az állam szabályozó funkciója a társadalmi együttélés normáinak intézményesítése és a normák megsértésének szankcionálásában ölt testet. (A különböző interpretációk megoszlanak abban a tekintetben, hogy a szabályozás önálló állami funkció-e vagy "csupán a további három funkció megvalósításának eszköze ".) A szabályozás lehet normatív, diszkrecionális és egyedi. - A normatív szabályozás a gazdasági együttműködés keretfeltételeinek, általános "játékszabályainak" a megteremtését jelenti. A modern piac működéséhez szükséges szerződéses kapcsolatok és cserék nem létezhetnek az állam által biztosított jogi szerződéses struktúra érvényesítése és védelme nélkül. - A diszkrecionális szabályozások (a különféle tevékenységek feltételeinek előírása, a különböző szubvenciók nyújtása, a piacokra lépés korlátozása, az árak szabályozása, az áruk, szolgáltatások termelésével, forgalmával, használatával kapcsolatos mennyiségi előírások) a gazdasági szereplők, tevékenységek, tranzakciók meghatározott körére vonatkoznak. 4 A közszektor részterületei közül a reform szempontjából két alapvető terület a közszektor működtetésének átalakítása (public sector management reforms), illetve a közpénzügyi rendszer reformja, amelyet finanszírozási reformnak is nevezhetünk. A kiadáscsökkentő programok nem tekinthetők államháztartási reformnak. Az országcsoportbeli specifikus vonatkozások abból adódnak, hogy a tőkés piacgazdasági rendszerre mindig is az egyenlőtlen fejlődés volt jellemző. Így a lemaradó, az élenjáró országokétól eltérő fejlődési pályát bejáró országok részben saját érdekük által vezérelve, részben kényszerűségből igazodni kénytelenek. Ennek ma aktuális példája az EU-országok és ezen belül is a csatlakozó országok esete. Az összes ország kénytelen ugyanis alkalmazkodni, részben kényszerűség, részben saját érdekek okán az EU szabályozó rendszeréhez, a támogatási rendszerek játékszabályaihoz. 16

17 - Az egyedi szabályozás a diszkrecionális szabályozás speciális esete, amikor az csak meghatározott szereplőkre vagy javakra vonatkozik. Az egyedi szabályozás formáját tekintve lehet nyílt, illetve burkolt. Ez utóbbi formailag diszkrecionális, de ténylegesen egy-egy konkrét szereplőt, jószágot érint előnyösen vagy hátrányosan. - Az allokációs funkció, miszerint a szükségletek bizonyos szegmensében 5 az állam átveszi a piactól az erőforrások elosztásának funkcióját és a bürokratikus koordináció mechanizmusait felhasználva biztosítja az erőforrásokat a preferált célokhoz. Ennek során megkülönböztethetjük a piac működését korrigáló és a piac működését pótló, helyettesítő allokációt. Az első esetben az állam a szűken vett piaci szektor "felségterületére" avatkozik be, módosítva a piaci mechanizmus működéséből adódó erőforrás és jövedelem allokációt. Az allokációs funkció ezen vonatkozását struktúrapolitikának is szokás nevezni. A másik esetben és az uralkodó közgazdaságtani felfogások egy része csak itt tartja az állami beavatkozást helyénvalónak az állami erőforrás allokáció azokon a területeken valósul meg, ahol a piac nem működik. Itt az állam az úgynevezett közjavak és más, nem tisztán magán jószág előállítását biztosítja valamilyen formában. A társadalmi munkamegosztás bővülése, a technikai fejlődés gyorsulása miatt e két terület elválasztása egyre kevésbé lehetséges. Az allokációs funkció másik metszete a makro, illetve mikro szintű allokáció. Az előbbi esetben a különféle végső felhasználási célok (fogyasztás, beruházás, kormányzati vásárlás és export), illetve a különböző állami kiadási programok (honvédelem, egészségügy, oktatás stb.) közötti erőforrás-elosztás történik. A második esetben a konkrét állami kiadási program megvalósításával kapcsolatos erőforrás elosztásról van szó, (például arról, hogy a honvédelemnek milyen hadieszközt, milyen gyártótól és milyen finanszírozási konstrukcióban vásárlás, bérlet biztosítson), a különféle állami szolgáltatásokat milyen típusú erőforráskombinációval (munka, berendezések) hozza létre stb. - Az elosztási (redisztribúciós) szerepkör szélesebb értelemben az államháztartás egésze által, makrogazdasági síkon megvalósított jövedelemelosztás. Ebben a megközelítésben az állam bevételek formájában elvonja a gazdasági szereplők által realizált elsődleges jövedelem egy részét (centralizáció) és kiadásai révén meghatározott célokra visszajuttatja (újra elosztja) azt. E megközelítésben szokás az államháztartás terjedelmét (bevételeinek vagy 5 Ezek a kollektív javak. 17

18 kiadásainak a GDP százalékában mért nagyságát) az állami szerepvállalás átfogó jellemzésére használni. A makrogazdasági szektorok közötti újraelosztáson túl, a fogalom szűkebb értelmére is utalni kell. Ez a piaci mechanizmus működéséből, jövedelem- és vagyoni differenciáló hatásából fakadó különbségek mérséklésére irányuló kormányzati beavatkozás. Ebben a vonatkozásban megkülönböztethetők az újraelosztás különböző dimenziói, amelyek intézményi alapjait a különféle jóléti (oktatás, egészségügy), szociálpolitikai és társadalombiztosítási rendszerek fenntartása és működtetése biztosítják. Ilyen tipikus dimenziónak tekinthető az adott generációkon belüli, vertikális elosztás, amikor különböző ismérvek (jövedelmi, demográfiai, lakóhelyi, foglalkozási csoport stb.) alapján történik az elvont jövedelmek (jellemzően adók) újraelosztása. A másik tipikus dimenzió a különböző generációk közötti és/vagy az életcikluson belüli jövedelemújraelosztás. Ez jellemzően a kötelező biztosítási rendszerek keretei között valósul meg. E rendszerek különféle járulékok beszedésével, centralizált jövedelmek visszaosztásával, valamilyen járadék kifizetésével szolgáltatásokat nyújtva működnek. A különböző államháztartási alrendszerek működésének és/vagy az ott megvalósított beruházásoknak a finanszírozási módja maga is a generációk közötti jövedelemelosztás egy lehetséges mechanizmusa. E szűkebb értelemben vett redisztribúció intézményrendszerét nagy ellátó rendszereknek nevezzük. Az államháztartás működését nagymértékben meghatározza, hogy ezen funkciókat és intézményeket milyen állami pénzalapokból és külső forrásokból finanszírozzák. - A gazdasági stabilizációs szerepkör lényege a gazdasági folyamatokban tapasztalható ingadozások, hullámzások káros hatásainak mérséklése és a pénzügyi egyensúly biztosítása. A gazdasági stabilizáció általános célja a gazdaság működőképességének fenntartása, a foglalkoztatottság növelése, a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődés biztosítása, az árszínvonal emelkedésének korlátozása és a belső (államháztartási), valamint a külső (folyó fizetési mérleg) pénzügyi egyensúly fenntartása. E célok megvalósítását szolgálja a fiskális és a monetáris rendszer, illetve politika. E funkciót tehát az eredeti keynes-i felfogásban nem lehetséges a monetáris szektor, a monetáris politika tárgyalása nélkül értelmezni. Keynes az "Általános elmélet"-ben a kormányzat funkcióinak kiszélesítését úgy értelmezte, mint "amely egymáshoz hangolja a fogyasztói hajlandóságot és a beruházás indítékait". Máshol ezt úgy folytatja: "Az államnak irányító befolyást kell gyakorolnia a fogyasztási hajlandóságra részben az adórendszer révén, részben a kamatláb megállapítá- 18

19 sával, részben talán más módokon is." A keynes-i elmélet és terápia két fontos feltételezésen alapult. Ezek szerint e politikák (policies) hatékony alkalmazásának feltétele a zárt gazdaság és a szabad kapacitások (illetve munkaerő tartalékok) léte. Amennyiben e feltételek nem adottak, az állami beavatkozás hatást gyakorolhat a külső pénzügyi egyensúlyra és/vagy az általános árszínvonalra. A fiskális politika hatásossága nem a kiadások vagy a deficit abszolút, illetve relatív (például a GDP-ben kifejezett arány) szintjétől, hanem azok változásától függ. A gazdaságstabilizációval behatóan foglalkozó monetarista iskola meghatározó egyénisége, Friedman tagadta a monetáris politika stabilizációs szerepét, szerinte a kilengéseket a költségvetési politikának kell kezelnie. 6 E javaslat abból indult ki, hogy a költségvetés kiadásai és bevételei révén eleve automatikus anticiklikus hatást fejt ki. A kiadások egy része a makroszintű jövedelem alakulása szempontjából autonómnak tekinthető, míg másik része kimondottan anticiklikus hatású. A költségvetési kiadásoknak nem a makroszintű jövedelemtől függő tételei a klasszikus kormányzati vásárlások. A makroszintű jövedelemtermeléssel ellentétes irányba pedig a transzfer kiadások egy része mozog. A bevételek közül a progresszív jövedelemadók viselkednek anticiklikusan. Friedman olyan automatikus rendszerben gondolkodott, ahol egy összegben meg kell határozni a kormányzati kiadásokat és a transzferkifizetések szabályait. A bevételi oldalt az adókulcsokkal úgy kell meghatározni, hogy azok a teljes foglalkoztatás esetén biztosítsák a költségvetés egyensúlyát. Konjunktúra esetén szufficit, visszaesés esetén deficit biztosítana anticiklikus hatást. E felfogás tehát a piachoz hasonló önszabályozó államháztartást feltételezett és elutasította a diszkrecionális fiskális politikát. E funkció ilyenformán történő megfogalmazása leszűkül a piaci mechanizmus működésének nem kívánatos hatásainak a korrekciójára. Valójában e szerepkör tartalma szélesebb, hiszen a konjunktúra ingadozások mérséklésén túl az állam számos eszközzel befolyásolja a magánszektor szerkezetét, ösztönzi a technikai-technológiai fejlődést, kezeli a gazdasági folyamatok, a piac működése által kiváltott ágazati és területi egyenlőtlenségeket, elősegítve a tartós gazdasági növekedést. A kormányzat e tevékenységeivel jelentősen javíthatja egy gazdaság versenyképességét, ami logikai kapcsolatot teremt a másik két funkcióval. A gazdasági és társadalmi folyamatok bonyolult összefüggésrendszerében ugyanis ezek elválasztása csak viszonylagosan lehetséges, a tényleges folyamatokban a különféle funkciók átszövik egymást. 6 Lásd: Friedman, M. (1948) 19

20 E funkció aktualitását az adja, hogy az Európai Unióban időnként fellobban szakmai és politikai vita a maastrichti konvergencia-kritériumok értelméről, fenntarthatóságáról, ami érinti mind az euró-övezet országainak, mind a most csatlakozó országok gazdaságpolitikai mozgásterét. A vita szakmai alapja az az ellentmondás, amely az EU pénzügyi intézményrendszerének aszimmetriájából adódik. Az euró-övezetben erős független jegybank működik, ugyanakkor a közös költségvetés a tagországok GDP-jének alig több mint 1 %-át centralizálja. A regionális politikát jelenleg a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból nyújtott támogatások szolgálják. A Strukturális Alapok a tagországok GNP-jének mintegy 0,45 %-át teszik ki, amely összehasonlítva az USA szövetségi költségvetése által hasonló célra kiadott összeg fajlagos értékével (a GDP 3-5%-a) alacsonynak mondható. A maastrichti fiskális kritériumok ugyanakkor a tagországok jelentős jövedelemcentralizációt megvalósító költségvetéseinek anticiklikus hatását is korlátozzák. (A hazai szakirodalomban Losoncz (2002)(2003) és Benczes (2003a)(2003b) munkái sokoldalúan tárgyalják e témákat, bemutatva a fiskális stabilitás melletti érveket.) A szabályozási, az allokációs, az elosztási és a stabilizációs funkciók, a velük kapcsolatban alkalmazott eszközök nemcsak kiegészítik egymást, hanem konfliktusba is kerülhetnek egymással. E konfliktusok nem pusztán a költségvetési politika mindennapjaiban tapinthatók ki, de logikailag is bemutathatók. Az újraelosztási és az allokációs funkciók konfliktusa abból adódik, hogy az utóbbi az ekvivalencia elvén alapul, amennyiben a közjavakból szerzett egyéni hasznok arányában kell hozzájárulni azok biztosításához, míg az előbbi a fizetőképesség és a méltányosság elvét preferálja. Tovább bonyolítja a kérdést, hogy az egyének közjavakkal kapcsolatos preferenciája nem feltétlenül esik egybe az általános elosztási értékrenddel. Az allokációs funkció és a stabilizációs funkció konfliktusa abból adódik, hogy a közjavak iránti igény (és az ehhez szükséges adóbevételek nagysága) nem feltétlenül esik egybe a költségvetés által generált kereslet stabilizáció szempontjából kívánatos mértékével. A stabilizációs lépések a második világháború előtti időszakban (ciklikus válságok, súlyos munkanélküliség) nagyjából érvényesítették az elosztási célokat is. A magas jövedelmű rétegek megadóztatása és e bevételek transzferek formájában (munkanélküli segély) történő visszajuttatása növelte az aggregált keresletet. Inflációs környezetben a stabilizációs cél és az elosztási cél az alkalmazott eszközök infláció érzékenysége miatt összekeveredhet. A fiskális politika fontos feladata e funkciók céljainak és az alkalmazott eszközöknek a koordinálása a konfliktusok kezelése végett. A különféle kormányzati funkciók lehetséges főbb eszközei és formái a következők: 20

21 - A szolgáltatások (ritkábban termékek) állam (állami szervezet) által történő előállítása, ami a hagyományos közpénzügyi rendszer keretein belül működő költségvetési intézményekben, az intézményekben speciális munkajogi kondíciókkal (közszolgálatban) alkalmazott munkavállalók közreműködésével megy végbe. - A magánszektor által előállított termékek, szolgáltatások megvásárlása és azok támogatott áron vagy ingyenesen történő továbbadása. - Különböző gazdasági szereplők (háztartások, vállalatok) számára állami jövedelemtranszfer biztosítása. - A magán és a közszektor állami szabályozása, ide értve a versenyszabályozástól kezdve a műszaki és minőségügyi szabványok előírásán keresztül még sok minden mást Állami szerepvállalás és globalizáció a XXI. században Az államra mint történelmileg változó, fejlődő intézményre a napjainkban érvényesülő folyamatok közül a globalizáció gyakorolja a legnagyobb hatást, mivel ez a társadalmigazdasági rendszer szinte minden területét érinti. A hatások közül elsősorban azok érdemelnek figyelmet, amelyek vagy új állami tevékenység formájában öltenek testet vagy a meglévő tevékenység tartalmát, esetleg magát a tevékenységet változtatják meg, továbbá tartósan fennállnak. A gazdaság globalizálódása mind az áruk és szolgáltatások piacain, mind a pénzügyi rendszerekben, mind a technológiai fejlesztésben új kihívásokat támaszt. Ezek a globalizáció olyan jellemző vonásaiból fakadnak, amelyekről a melléklet 1. sz. táblázata tájékoztat. A globalizáció e sajátosságaival kapcsolatos irányítási tevékenységek egyre nagyobb részét végzik el a nemzetközi (globális és integrációs) szervezetek, illetve a kialakuló globális irányító struktúrák, mechanizmusok. 7 Ez természetesen csak az államok tevőleges, a jelenleginél nagyobb közreműködésével történhet, ami az állam nemzetközi együttműködési, globális funkcióját teljesíti ki. 7 A globális irányítási struktúrák, mechanizmusok szükségessége már széles körben elismert, ám ennek módjáról jelenleg élénk vita folyik. A lehetséges módok közül véleményünk szerint azoknak van a legnagyobb realitása, amelyek szakmai alapon és nem politikai-hatalmi alapon szerveződnek. 21

22 Az állam globálizációból fakadó közvetlen funkciója mellett azonban bővül azoknak a tevékenységeknek a köre is, amelyek módosítják az állam belső organizatórikus funkcióinak tartalmát. Az elmúlt egy-másfél évszázad alatt ugyanis a gazdaság minden tekintetben (technikai, technológiai, piaci, társadalmi összefüggéseit tekintve egyaránt) rendkívüli változásokon ment át. Ezek a változások nem csak új szerepköröket osztottak a XX-XXI. század államára, hanem az úgynevezett. hagyományos államfunkciókat, az éjjeli őr szerepét is mennyiségében megsokszorozták, minőségben lényegesen átalakították. Gondoljuk meg, hogy például a külső védelem 8 olyan funkciókkal egészült ki, mint a nemzetközi drogkereskedelem, a pénzmosás elleni küzdelem, a globalizáció negatív hatásainak kivédése stb. A fogyasztóvédelem, a termékbiztonság, -megfelelés előírásai ma össze sem hasonlíthatók a XIX. századi állami szabályozással. Egy-egy terméknek a piaci-társadalmi, fogyasztói követelményekkel való jogi összehangolása ma már jóval kiterjedtebb, mint előállításának szűk technikai-technológiai leírása. Utalhatunk a pénzforgalom, a pénzkibocsátás, általában a pénzügyi szféra szabályozására az új viszonyok között. A hitelpénz, illetve ennek különféle formái váltak általánossá, a pénzteremtés kereskedelmi banki funkció is lett, a gazdaságban a virtuális (nominális) értékmozgás a reálfolyamatok volumenét messze meghaladja stb. Mindezt kordában tartani csak egy a hagyományos állami funkciók közül. Az új szerepkörök közül elég kiemelni a környezetvédelmet, ami a jelenlegi feltételek között szükségszerűen társadalmasított, azaz államilag szervezett és irányított funkció lehet. De ez vonatkozik értelemszerűen a nem újratermelhető természeti erőforrásokkal való tágabb értelmű gazdálkodásra is. Mindebből kiindulva és felhasználva, valamint kiegészítve a Világbank [World Bank (1997)] és Francis Fukuyama csoportosítását [Fukuyama (2005)], a főbb állami funkcióknak a melléklet 2. sz. táblázatában bemutatott csoportjait különböztethetjük meg A minimális állami funkciók A minimális állami funkciók közé azok a közszolgáltatások tartoznak, amelyeket a piacgazdasági (vegyesgazdasági) feltételek között az államnak mindenképpen el kell látnia, pontosabban biztosítani kell ezek ellátását. 8 Az állam kötelessége biztosítani, hogy a nemzetállami szuverenitás minden korlátozástól mentes legyen. Meg kell teremtenie mindazon politikai, gazdasági, jogi katonai és más feltételeket, amelyek birtokában a nép szabadsága és hatalma, az ország függetlensége, valamint területi sérthetetlensége maradéktalanul érvényesül. 22

23 Közszolgáltatások A közszolgáltatások esetében ha csökkenő mértékben is változatlanul fennáll az az igény, hogy az állam gondoskodjon azok kielégítéséről, jóllehet erősödik az a tendencia, miszerint a szolgáltatásokat az állam helyett kiszervezés, PPP-programok stb. formájában a magánszféra állítsa elő. A közszolgáltatások nyújtásának privatizációjával kapcsolatban figyelemreméltó eredményekről számolnak be Hart és szerzőtársai [Hart (1997)], akik egy modell segítségével az állami és a magánszolgáltatás eseteit hasonlították össze a börtönök, a hulladékgyűjtés, az iskolák és az egészségügyi intézmények területén. A kapott eredmények szerint az állami szolgáltatás-nyújtás akkor előnyösebb, ha az adott területen a minőségjavító innovációk nem vagy csak kismértékben fontosak és az országban jelentős mértékű a korrupció. Ellenkező esetben a közszolgáltatás privatizációja ígérkezik célszerűbbnek, különösen, ha az a költséghatékonyságot is javítja. Védelem, törvényesség és rend A biztonság és törvényesség garantálásának területén az eddiginél intenzívebben indokolt bekapcsolódni abba az erősödő világméretű összefogásba, ami a kábítószer- és a fegyverkereskedelem, a pénzmosás, a korrupció, a terrorizmus és a bűnözés egyéb formái ellen jön létre. Ez még akkor is elkerülhetetlennek látszik, ha sok áldozattal és esetenként a szuverén jogok csorbulásával jár. Makrogazdasági irányítás Az állam makrogazdasági irányító tevékenységében új követelményként jelentkezik a fenntartható fejlődés megvalósítása. Ennek egyik összetevője a környezeti rombolás megszüntetése, olyan fejlődés elérése, ami fenntartható negatív környezeti hatások nélkül. Ennek nemzetközi összefogással történő megoldására már több próbálkozás is történt, amelyeknek első állomása az 1992-ben Rio de Janeiróban megtartott első Föld-csúcs volt. 9 A világ ráébredhetett, hogy mennyire nagy a veszély. A konferencián mégis mindössze anynyi történt, hogy elfogadtak bizonyos papíron maradt cselekvési elveket. Öt évvel később, 1997-ben született meg a Kiotói Egyezmény, amely az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentéséről intézkedik. Ebben a fejlett ipari országok kötelezettséget 9 Az úgynevezett globális problémákra, ezek egyre növekvő veszélyeire, káros hatásaira először a Római Klub hívta fel a figyelmet még az es években. 23

24 vállaltak arra, hogy a közötti időszakra átlagosan 5,2 százalékkal csökkentik az ilyen gázok kibocsátását az évi szinthez képest. A jegyzőkönyv azonban nem léphetett hatályba, miután a legfejlettebb országok, a legnagyobb kibocsátók (USA, Kanada, Oroszország) nem írták alá az egyezményt. A harmadik globális próbálkozást a fenntartható fejlődés elérésére a 2002-es johannesburgi második Föld-csúcs jelentette. Elfogadásra került a Johannesburgi Deklaráció a Fenntartható Fejlődésről című dokumentum, amely pontokba foglalta az elérni kívánt célokat, illetve megállapodtak a szegénység enyhítését és a környezet megóvásának összehangolását szolgáló akciótervben is. A fenntartható fejlődéssel kapcsolatban elismerik, hogy elengedhetetlen a természeti erőforrásokkal való helyes gazdálkodás, a fejlődő országok sürgős támogatása, hogy minél többen juthassanak olyan alapvető szolgáltatásokhoz, mint a tiszta ivóvíz vagy a megfelelő egészségügyi ellátás. A fenntartható fejlődés másik összetevője a gazdasági növekedésnek a termelési és piaci tényezők oldaláról történő megalapozása, harmadik pedig a szociális fejlődés, a fenntartható népességnövekedés elérése a jövedelemkülönbségek csökkentésével. A makrogazdasági irányítás területén a fenntartható fejlődéssel szorosan összefüggő második kihívást az energia- és a beruházási politikák összehangolása jelenti. A megoldandó feladat abból adódik, hogy a Nemzetközi Energia Ügynökség szerint a világ energiaszükséglete 2030-ig 60 százalékkal nő és ebből csak 10 százalékpontnak megfelelő energia váltható ki a hatékonyabb energiafelhasználással. Ennek nyomán várható árnövekedés csak akkor csökkenthető, ha a beruházások nagy hányada, 2030-ig összesen 17 trillió USA dollár évente a világ GDP-jének 1%-a irányul e szektorba. Ez a körülmény nemcsak arra ösztönzi a makrogazdasági irányítást, hogy segítse elő minél több külföldi működő tőke áramlását az energiahordozókban gazdag országokba, hanem arra is, hogy az energiaszektort érintő olyan reformokat készítsenek elő, amelyek hosszabb távon kiszámítható szabályozási környezetet eredményeznek. A makrogazdasági irányítás területén a harmadik kihívás a jövőkutatás, a hosszú távú perspektívák kidolgozása. Bár egyre több a jövőkutató szakember, a világ döntéshozói mégsem foglalkoznak kellő súllyal a problémával. A politikai vezetők csak a rövid távú, pillanatnyi döntést igénylő kérdésekre keresik a választ, kevésbé törődnek ezek távolabbi következményeivel. Ez a mentalitás jellemző az egész világra, a környezetvédelmi problémákkal kapcsolatban is csak a tűzoltás, a pillanatnyi veszély elhárítása a jellemző. Addig, amíg ezek a folyamatok ebbe az irányba ha- 24

25 ladnak tovább, lehetetlen a fejlődéssel kapcsolatos kérdések összetett és perspektivikus vizsgálata állapítják meg az ENSZ Millennium Projektjében. A makrogazdasági irányítással szemben támasztott fontos negyedik követelmény, hogy terelje vissza a közszektor működését, kiadási politikáját a hosszabb távon fenntartható pályára. Ezt nemcsak a jelenlegi kedvezőtlen pozíciók (hiány, adósság), hanem a nyugdíjés egészségügyi rendszerek általában nem kielégítő és hatékony működése, a népesség elöregedésének hatásai is indokolják. Mindez előtérbe helyezi a gazdasági-pénzügyi tervezés fontosságát. [Báger (2005)] Egészségügy Az egészségügyi szolgáltatások közjószágként kezelését egyaránt indokolja a jó egészség fontossága az állampolgárok számára, másrészt nagy súlya a közkiadásokban. Tekintettel az egyes országok egészségügyi közszolgáltatásaiban fennálló nagy különbségekre, kiemelt fontosságú állami tevékenység a szolgáltatások terjedelmének és minőségének felzárkóztatása a jobb teljesítmény-mutatókat elért országok színvonalához. Az egészségügy szélesebb felfogása magában foglalja a szaknyelv szerint népmozgalomnak nevezett területeket, így a megfelelő születésszámot, népszaporulatot, az ország egészséges korösszetételét, az aktív és nem aktív állampolgárok elfogadható arányát, a munkaerőkínálat kiegyensúlyozottságát. Az egészséges ország a szónak megfelelően (áttétel nélkül) a mentálisan egészséges emberek országát is jelenti. Ennek feltétele egy olyan (versenyképes) egészségügyi rendszer működtetése, amely rendelkezik az egészséghez szükséges anyagi feltételekkel mind a megelőzésben (életmód, sport, szabadidő stb.), mind a betegellátásban. Szociális kohézió A globalizációból és a népesség elöregedéséből eredő kihívások alapján erősödik az a felismerés, hogy a hagyományosnál a legtöbb országban ambiciózusabb, szélesebb körű szociálpolitikára van szükség. Ezt jól tükrözi az OECD-országok szociálpolitikájáért felelős minisztereinek évi tanácskozása, ahol a követendő szociálpolitikát, ennek három fő célját határozták meg: 25

26 - A gyermekek számára az életük elején megadni a lehető legjobb indulási esélyt a gyermekgondozási segélyen, a szülők foglalkoztatásának elősegítésén stb. keresztül. - A pályakezdők elhelyezkedésének elősegítése a welfare in work program javítása, a szociális programok hatékonyságának növelése stb. révén. - Az idősek jólétének védelme oly módon, hogy lehetővé teszik számukra a gazdasági és a társadalmi életben való részvételt. Ez azonban egyben azt is jelenti, hogy a végső soron a költségvetésből finanszírozott limitált összegű nyugdíjakat szükségszerűen magánforrások egészítik ki. A nemzetközi (globális) együttműködés erősítése Századunkban ez a funkció azért tekinthető az állam egyik új funkciójának, mert az országokat, államokat, de integrációkat is alkalmassá kell tenni arra, hogy egyrészt képesek legyenek megszerezni a globalizációból származó előnyöket, másrészt pedig arra, hogy elő tudják teremteni a strukturális alkalmazkodással járó elkerülhetetlen költségek fedezetét. Ebbe a körbe tartozik mindenekelőtt az állami szerveknek a fentebb már említett energiakihíváson túlmenően a kereskedelemmel összefüggő strukturális alkalmazkodást segítő és a szolgáltató szektor teljesítményét növelő tevékenysége. Az előbbivel kapcsolatban a cselekvéseknek arra kell irányulnia, hogyan lehet a leghatékonyabb módon megvalósítani a munka és a tőke allokálását úgy, hogy az a legkisebb költséggel járjon az egyének, a közösségek és az egész ország számára. Ez szükségessé teszi, hogy az országok gyors, rugalmas döntéshozatali mechanizmusokat hozzanak létre, továbbá, hogy széleskörű szerkezeti reformokkal is segítsék a különféle alkalmazkodási politikák végrehajtását, közöttük az összhang kialakítását. Fontos prioritás az üzleti szektor és a civil társadalom közötti kölcsönös bizalom kialakulását elősegíteni. A szolgáltató szektor alkalmazkodó képességének javítása szintén kulcskérdés, hiszen részaránya a foglalkoztatásban és a GDP-ben az OECD-országok együttesében már meghaladja a 70%-ot. E szektor számára jobb üzleti környezetet kell kialakítani, ami szükségessé teszi az országok szolgáltatási piacainak megnyitását, a külföldi tőke beáramlását gátló akadályok lebontását, a nemzetközi szolgáltatási piacok egységes szabályozását, az elektronikus üzletkötések iránti bizalom erősítését stb. 26

27 A nemzetközi (globális) funkcióhoz tartoznak, azt teljesítik ki a nemzetközi bizalom építésének olyan vonatkozásai is, mint - az IMF és a Világbank pénzügyi stabilizációs kezdeményezésének kormányzati támogatása, - a pénzügyi szolgáltatások döntően az OECD és a Nemzetközi Fizetések Bankja keretei között kidolgozott globális szabályozási normáinak adaptálása és - összefoglalóan: a pénzügyi ellenőrzés intézményesítése. Ezen állami funkció esetében indokolt megkülönböztetni a koordináció két típusát, azaz a nemzetközileg elfogadott szabályok (például az EU jog adaptálását), illetve a nemzetközi tendenciák önérdekből történő követését, az ún. nyitott koordináció -t A közbülső funkciók csoportja. Az oktatás 10 E funkciók csoportja a melléklet 2. sz. táblázatában felsorolt gazdasági szférák, az oktatás és az állami szabályozási tevékenység közötti viszonyt fejezi ki. Közülük kiemelt figyelmet érdemel az oktatás komplex kezelése. A jól működő állam, nemzetgazdaság egészséges oktatáspolitikát, eredményes oktatást, mi több nevelést feltételez. Mindez magában foglalja a globális világban a szükséges tudás átadását, másrészt azokat az értékrendeket, amelyek egy nemzet megerősödéséhez szükségesek. Az egészséges oktatás átfogó abban az értelemben is, hogy egyaránt vonatkozik az alap-, közép- és a felsőszintű oktatásra. De az oktatás, az állam állampolgárait nevelő, a globális világban való sikeres részvételre felkészítő munkája még csak nem is csupán az egy életen át tartó oktatás és tanulás ismert európai és amerikai elve, hanem az oktatás keretein túllépve felkészítés a gazdasági versenyre, a munkavállalói vagy éppen vállalkozói szerepre, az itthoni vagy a külső térben jelentkező versenyre. A nevelés-felkészítés az információkhoz való hozzájutás lehetőségét is jelenti, azaz egyszerre az információk befogadásának képessége és az információadás lehetősége, a munkaerőpiaci igények fokozott figyelembe vétele és kiszolgálása is. 10 A kérdésről részletesebben lásd: A felsőoktatás átalakulása, a finanszírozás korszerűsítése. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet. Budapest,