Amit a SZOLID Projekt mutat* Dilemmák és nehézségek a szociális ellátások, szolgáltatások és az igazgatási reformelképzelések terén

Átírás

1 HOFFMAN ISTVÁN KRÉMER BALÁZS Amit a SZOLID Projekt mutat* Dilemmák és nehézségek a szociális ellátások, szolgáltatások és az igazgatási reformelképzelések terén A szakma képviselõinek visszatérõ jelzései és javaslatai alapján a korábbi ESZCSM kezdeményezte, hogy újítsák meg az 1993 óta hatályos, több mint hatvan módosítást megélt, a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló évi III. törvényt. Az erre irányuló program a SZOLID Projekt nevet kapta. Jelen tanulmány célja, hogy a SZOLID Projekt keretében folytatott tudományos és gyakorlati kutatások és vizsgálatok, megbeszélések és viták eredményeit egyfajta sajátos, szubjektív és bizonyosan vitára inspiráló formában áttekintse. Afféle használati utasításként a következõket bocsáthatjuk elõre: A SZOLID sokkal ambiciózusabb tervekkel indult, mint amennyi eredményt eddig sikerült felmutatnia. A késõbbiekben részletesebben kifejtett meglátásaink szerint az ambíciók és az eredmények közötti különbségeket döntõen néhány jól körülírható tényezõkre vezethetjük vissza. Az egyik tényezõ az idõpont sajátossága. A munkák megindulásakor ugyanis más volt a hazai és külföldi, politikai és gazdasági környezet, mint késõbb. E különbségeket érzékeltetendõ, csupán néhány tényezõre hívnánk fel a figyelmet. A SZOLID indulásakor általános volt az a vélekedés, hogy hamarosan beindul az államszervezet átalakítása, a közigazgatási és önkormányzati reform. Ám ez nemhogy nem indult be, de elvileg is egyre kisebbnek tûnik az esély arra, hogy a minõsített többséggel elfogadandó törvények esetleges megváltoztatásával létrejön az igazgatás, így a szociális közigazgatás reformja. Jelentõs változást, némiképp jelentõs könnyebbséget is jelentett a SZO- * A szociális ellátórendszer címû rovatunkat az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlõségi Minisztérium által irányított SZOLID Projekt tamogatja. Jelen tanulmány a SZOLID Projekt támogatásával készült. 1 A SZOLID Projekt teljes megnevezése: A Szociális Törvény Lehetséges Megújítása és a Szociális Igazgatás Demokratikus, Távlatos Fejlesztése. A mozaikszó nyilván utal a szolidaritásra mint alapértékre. 2 Ez az áttekintés tudatosan további szakmai vitákra szeretne ösztönözni, mielõtt a projekt fõbb eredményeinek terjedelmesebb publikálására is sor kerül. Ugyanakkor nem célunk, hogy a SZOLID Projekt idõhorizontjánál (ti. a következõ 5 10 évnél) jóval rövidebb, szinte azonnali cselekvést szolgáló száz napos program jóléti intézkedéseihez ehelyt hozzászóljunk. Ez utóbbira már csak az Esély periodicitása sem nyújthat alkalmas fórumot. Esély 2005/3 29

2 LID indulásához képest az uniós csatlakozás, pontosabban szólva az, hogy elkészültek a lisszaboni folyamathoz kapcsolódó, közös dokumentumok (JIM, JEP) és nemzeti cselekvési tervek (szegénység és társadalmi kirekesztettség elleni küzdelem, foglalkoztatás). Az Unió útmutatóit követõ magyar dokumentumok a tárcaközi együttmûködéseket a korábbiaknál sok szempontból hathatósabban betervezõ, korszerûbb dokumentumként értékelhetõk és ezek az eredmények némiképp felülmúlták a SZOLID eredeti reményeit is. Másfelõl viszont az uniós dokumentumok összeállítása során azzal a kihívással is menthetetlenül szembesülni kellett, hogy a szociális és foglalkoztatási kérdésekrõl való hazai közgondolkodás jelentõs fáziskésében van ahhoz képest, ahogyan ezekkel a témákkal az Unióban foglalkoznak. Tulajdonképpen ez a fáziskésés maga a másik döntõ tényezõ. Jó okunk lehet (van) arra, hogy nagy-nagy türelmetlenséggel érzékeljük a nemzetközi szakmai gondolkodás- és beszédmódtól való elmaradásunkat. Igaz, némi magyarázattal szolgál a késlekedésre az is, hogy a rendszerváltás után lassan kiépülõ szociális ellátórendszer sohasem érett be, sohasem futotta ki magát, s hogy emiatt sokan tudatosan védeni akarják a rendszer kiforrását a külsõ, szükségszerûen zavaró tényezõktõl. Ebbõl a tipikus, a szakmán belül többséginek tekinthetõ hozzáállásból amely mindenekelõtt a megkezdett folyamatok kiérlelését, a kezdemények kiépülését tekinti legfõbb szakmai fejlesztési feladatnak a szakmai diskurzusokban nem esett szó a rendszer meghatározó sajátságairól és továbblépési lehetõségeirõl. Alapvetõ fontosságú dilemmákról, kérdésekrõl és kételyekrõl nem folyt elmélyült szakmai vita az elmúlt évtizedben. Ezek után semmi meglepõ nincsen abban, hogy a társadalmi-szociális körülmények és a rájuk ható politikák, intézkedések értelmezésében és értékelésében mutatkozó kibeszéletlenségek miatt a reformok alapvetõ kiindulási irányait illetõen sem sikerült konszenzusokra jutni. Amikor fentebb azon zsörtölõdtünk, hogy a hazai szociális szakmai közgondolkodás fáziskésében van az Unió gondolkodásmódjához képest, akkor nem egészen pontosan fogalmaztuk meg zsörtölõdésünk okát. Nem az Unióval való fáziskésés a nagy baj, hanem a magyar szociálpolitikának a magyar társadalom és gazdaság fejlõdéséhez viszonyított fáziskésése a legnagyobb probléma. Ideje lenne megbarátkoznunk annak a következményeivel, hogy az Unió tagjai vagyunk A harmadik tényezõ a gazdasági és politikai környezet változása. Nem pusztán arról van szó, hogy változott a kormányzati struktúra, és változtak az államháztartási paraméterek is. Nem pusztán arról van szó, hogy a száznapos programok! jóléti kiadási offenzívájának lendületét sem gazdasági, sem politikai okok miatt nem lehetett fenntartani, és mindez a SZOLID eredeti forrásigényeit is igencsak lelohasztotta. Hanem arról, hogy a környezet változása ráirányította a figyelmet: mi igencsak hajlamosak vagyunk a szociálpolitikai gondolkodásmódunkat teljes mértékben függetleníteni a gazdasági és költségvetési realitásoktól, és még a tervezõ-elõkészítõ munkák során is csak nehezen reagálunk a változá- 3 Itt a választási ciklus elejének kétszer száznapos, jelentõs jövedelem-kiáramlással járó programjaira utalunk. 30 Esély 2005/3

3 Hoffman Krémer: Amit a SZOLID Projekt mutat sokra (nem beszélve a szociális rendszerek és intézkedések lassú reakcióidejérõl és rugalmatlanságáról). Az elõzõ két szempont egymás mellé illesztésével nem vetünk fel igazán új tényezõt, de negyedikként jelezzük: az EU stratégiai megközelítéséhez képest talán a legnagyobb elmaradásunk abban van, hogy nálunk nincsenek alapjai azoknak a gondolatoknak, amelyek szerint a szociálpolitika a gazdasági növekedést és versenyképességet javító, produktív tényezõként is számba vehetõ. Hogy a jó szociálpolitika nem csupán attól jó, hogy nagystílûen és sokat ad, hanem attól is jó, hogy sok embert aktivizál, sok ember számára teszi lehetõvé azt, hogy értékeket teremtsen, hogy növelje a nemzet gazdagságát és jólétét, szóval alapvetõen azt, hogy pénzt keressen és dolgozzon. A fentiek alapján talán érthetõ, hogy a SZOLID legnagyobb eredményének és sikerének azt tartjuk: végre a felszínre került a diskurzusban korábban csak kevéssé érintett, sok-sok tisztázatlansággal terhelt problémakörök jelentõs hányada. Végre minden korábbinál pontosabban tudunk felvetni kérdéseket, dilemmákat; s olykor a problémák megoldásának útjában álló, valahogyan kikerülendõ elvi és gyakorlati akadályokat pontosabban fel tudjuk térképezni. A jelen írás tehát alapvetõen a fentebb érzékeltetett eredményeket próbálja meg számba venni. Az eddig meg nem válaszolt, de már felvethetõ kérdéseket; az eddig fel nem oldott, de valahogyan feloldandó dilemmákat; az eddig fel nem mért, de mégiscsak számba veendõ akadályokat és korlátokat. Az írás ennek megfelelõen erõteljesen kételkedõvitatkozó hangot üt meg, és a szerzõk lelkük mélyén nemcsak abban reménykednek, hogy az általuk megfogalmazott kételyek és dilemmák fognak vitákat generálni; hanem abban is reménykednek, hogy a viták során még pontosabban lesznek majd megfogalmazva akár az általunk felvetetteknél még relevánsabb kérdések is. A szerzõk ugyanis meg vannak gyõzõdve arról, hogy a helyes és tisztességes válaszok megtalálásához elõbb a problémákkal kell szembesülni, és a problémák megoldásához vezetõ adekvát kérdéseket kell tudni feltenni. Akkor is, ha ez nem feltétlenül lelket melengetõ, kellemes elfoglaltság. I. Elõzmények, a SZOLID Projekt története. A reform idõszerûségének kérdései A szociális és gyermekvédelmi szolgáltatások, a pénzbeli és természetbeni ellátások, valamint az ehhez szorosan kapcsolódó, de ma önálló törvényben szabályozott családtámogatások, és a fenti közszolgáltatás nyújtásának kereteit szabályozó szociális igazgatás felülvizsgálatának igénye a szociális szakmában merült fel. Az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium az alulról jövõ, szakmai kezdeményezésre való tekintettel hívta életre a SZOLID Projektet 2003 folyamán. A projekt beindulását követõen 2003 második félévében és 2004 elsõ negyedévében széles szakmai alapokon összesen tíz minisztériumi köztisztviselõkbõl, neves elméleti szakemberekbõl és a gyakorlat, a szociális szakma képvi- Esély 2005/3 31

4 selõibõl álló vegyes bizottság, munkacsoport keretében készült számos tanulmány, mûhelymunka. A projekt szerteágazó tevékenységét a SZO- LID Projekt a vegyes bizottságokhoz hasonló összetételû Koordinációs Tanácsa fogta össze. A vegyes bizottsági munkaszervezet lehetõvé tette, hogy a külsõ szakértõk tevékenysége ne különüljön el a minisztériumi szakemberek munkájától, s hogy a projekt során a gyakorlati munka és az elméleti tevékenység összhangban legyen. A fenti munkaszervezés egyik eredménye, hogy a vegyes bizottságok által megfogalmazott gondolatokat a minisztérium a jogszabály-elõkészítési tevékenysége során az idõ közben felerõsödött, részben az elõbbiekben vázolt kényszerek tudomásul vétele mellett már valamennyire közvetlenül is hasznosíthatta. A SZOLID Projekt által megfogalmazott reformgondolatok megvalósításának igényét elsõsorban az indokolta, hogy a magyar társadalomban feltûnõek az igazságtalanságok, s hogy a mélyszegénységgel, a kirekesztettséggel, a szociális és etnikai jellegû diszkriminációval szemben hatékony szociális intézkedésekre van szükség. A szociális ellátórendszer kereteinek újragondolására késztette a szakembereket az is, hogy ugyancsak jelentõs mértékben átalakult a szociális ellátórendszer gazdasági, igazgatási és társadalmi környezete május 1-jétõl Magyarország az Európai Unió tagjává vált, s a helyzet szociális, igazgatási, sõt gazdasági szabályozása különös tekintettel a közösségi versenyjog és közbeszerzési jog eszközrendszerére jelentõs hatással volt és van az ágazat fejlesztésének irányaira. A szociális törvény elfogadásának idõszakához képest átalakult a magyar társadalom jövedelmi helyzete. A piacgazdaság és a szolgáltató, szabályozó állam kiépítésének folyamatában sokszektorúvá váltak a jóléti szolgáltatások, az államon és a helyi önkormányzatokon kívül fontos szolgáltatóvá léptek elõ az egyházi jogi személyek és a civil társadalom szervezetei. Számos szakmai cikk, tanulmány és minisztériumi felmérés igazolta azt is, hogy az ellátásokhoz és a szolgáltatásokhoz való hozzáférés során nem mindenki rendelkezik egyenlõ esélyekkel. A projekt keretében végzett kutatások és vizsgálatok egyik fõ célja az olyan eszközökre, intézkedésekre vonatkozó javaslatok kidolgozása volt, melyek révén ezek az esélyegyenlõtlenségek felszámolhatóak, vagy legalábbis jelentõs mértékben csökkenthetõek. A reformot az is idõszerûvé tette, hogy a Magyar Köztársaság Kormányának Most és mindenkiért! címû kormányprogramja a szociálpolitikai jóléti fordulaton túl célként határozta meg az állam szerkezetének átalakítását, a regionális decentralizációt, a kistérségi igazgatásszervezés és szolgáltatási együttmûködések erõsítését, valamint az egészségügyi intézményrendszer teljes reformját. Ehhez kapcsolódóan a regionalizmus, a decentralizáció és a kistérségi igazgatásszervezés megalapozása érdekében a Belügyminisztérium által koordinált IDEA Program keretében megindult egy szakmai és tudományos mûhelymunka, amelynek eredményeként megszületett a közigazgatási korszerûsítéssel kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX. 1.) kormányhatározat, illetve a regionális és kistérségi szervezést igénylõ államigazgatási feladat- és hatáskörök, valamint a területi államigazgatási szervek átalakítására vonatkozó intézkedésekrõl szóló 1075/2004. (VII. 21.) kormányhatározat. Ezzel pár- 32 Esély 2005/3

5 Hoffman Krémer: Amit a SZOLID Projekt mutat huzamosan az egészségügyi és az oktatási reform elõkészületei is megindultak. A SZOLID Projekt az általános igazgatási struktúra, valamint az ágazati szolgáltatórendszerek és adminisztrációk átalakulási folyamatára tekintettel azt is kiemelt célként tûzte ki, hogy az új szociális ellátások, szolgáltatások és igazgatási keretük jól illeszkedjenek a megújuló magyar állami és önkormányzati rendszerbe. A 2004-es kormányváltást követõen a Lendületben az ország c. kormányprogram a realitásokra tekintettel már visszafogottabb célkitûzéseket határozott meg. Nem számolt azzal, hogy a nagy, rendszerszerû közigazgatási és szolgáltatási átalakításokra 2006-ig sor kerül, ezért a szolgáltató állam kiépítése és a kistérségi együttmûködések ösztönzése mellett a fenti átalakítások elõkészítését határozta meg fõ feladatként. Az új kormányprogram azonban kiemelt célként tûzte ki az igazságos társadalom megteremtését, az esélyegyenlõtlenség felszámolását, illetve csökkentését. A fentiekre tekintettel megváltozott az a környezet, amely megszabta a SZOLID Projekt más ágazatokhoz való kapcsolódását és a szociális igazgatás átalakítását. A projekt folytatása során az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlõségi Minisztérium (ICSSZEM) (amely az ESZCSM megszûnését követõen a feladat gazdájává vált), továbbra is kiemelt figyelmet szentel annak, hogy a reform elképzelései összhangban legyenek a különbözõ ágazatok szolgáltatásainak, valamint az igazgatásnak a rendszerével. II. A 2005-ig megvalósult reformelképzelések A SZOLID Projekt vegyes bizottsági mûhelymunkán alapuló szervezésének jelentõs eredménye, hogy a külsõ szakértõk által megfogalmazott gondolatok mutatis mutandis közvetlenül és hatékonyan hasznosulhattak a korábbi ESZCSM, majd 2004 októberétõl az ICSSZEM jogszabály-elõkészítõ munkájában. Így az egyes szociális és egészségügyi tárgyú törvények módosításáról szóló évi XXVI. törvény amely a különbözõ, a törvény címében megjelölt törvényeknek az uniós szabályozással való összhangját volt hivatva megteremteni megvalósította a lakásfenntartási támogatás igazságosabbá és hatékonyabbá tételét, valamint az ellátáshoz való hozzájutás esélyegyenlõségének jobb biztosítását. A SZOLID Projekt tervezett reformjai megvalósításának elsõ, szerény lépését, az elképzelések megvalósításának elõkészítését jelentette az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló évi CXXXVI. törvény. A törvény egységesítette és pontosan meghatározta az egyes ellátásokat. Az állam a normatív, jövedelempótló támogatásoknak (idetartozik az idõskorúak járadéka, a rendszeres szociális segély, valamint az ápolási díj, a gyermekvédelmi ellátások közül a rendszeres gyermekvédelmi támogatás) a teljes összegét megtéríti (korábban 90 százalékos volt az állam hozzájárulása), s ezzel egyidejûleg a fenti ellátások megállapításával kapcsolatos hatáskör január 1-jétõl a települési önkormányzat képviselõ-testületétõl a jegyzõhöz került át. Az ellátások összege szintén emelkedik a törvénymódosítás alapján. Az új módosítás nyo- Esély 2005/3 33

6 mán elvi lehetõség nyílt arra, hogy bizonyos feladatokat (többcélú) kistérségi társulások kereteiben lássanak el. A munkára ösztönzés érdekében átalakult a rendszeres szociális segély szabályozórendszere. Az ápolási díj és az idõskorúak járadékának szabályait pontosították, s kialakították az emelt összegû ápolási díjat, és az egyedülálló, 75 évnél idõsebbek emelt összegû idõskorúak járadékát. Az adósságkezelési szolgáltatás szabályainak módosítása során lehetõvé tették, hogy a rosszabb szociális helyzetû (és ezáltal jobban eladósodott) személyek is részesülhessenek az ellátásból. A SZOLID Projekt elképzelései nyomán a korábbi alapellátások és szakellátások körét újragondolták, bizonyos ellátásokat az új terminológia szerinti alapszolgáltatási körbe, míg másokat a szakellátások közé soroltak. Új, a modern, információs társadalom igényeihez jobban illeszkedõ alapszolgáltatásokat alakítottak ki, egyidejûleg az önkormányzatok teherbíró képességére és a szakma igényeire is tekintettel módosították a kötelezõ önkormányzati feladatokat. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló, évi CVII. törvény szabályaira is tekintettel az Szt. meghatározza azon szolgáltatások körét, amelyek esetében indokoltnak tartja a jogalkotó a kistérségi szintû ellátásszervezést. Szakítva a korábbi, kizárólag kormányrendeleti szintû szabályozással, január 1-jétõl törvényi szinten rendezik az intézmények mûködési engedélyezésének legfontosabb szabályait. A törvénymódosítás szeptember 1-jével létrehozta a szociális ágazat egységes szervezetét: a fenti naptól kezdve a megyei (fõvárosi) közigazgatási hivatalok igazgatási egységeiként megkezdik mûködésüket a megyei szociális és gyámhivatalok, amelyek a korábbi megyei gyámhivatali és megyei közigazgatási hivatali feladat- és hatáskörökön túl elbírálják a települési jegyzõk hatáskörébe utalt, új ellátások megállapításairól rendelkezõ határozatokkal kapcsolatban a másodfokú hatásköröket. A fenti módosítással a jogalkotó a szociális igazgatás egységesítése felé tett lépéseket. A szociális reformnak ezek a kezdeti lépései megalapozhatják az ellátásokkal, a személyes szolgáltatásokkal és az igazgatási kérdésekkel kapcsolatos intézkedések további folytatását. III. A legsúlyosabb orvosolandó problémák Jelen tanulmánynak a reform elõzményeirõl, szükségességérõl szóló pontjában is kifejtettük, hogy a magyar társadalomban bár bizonyos mértékben az 1993-as elfogadása óta átalakult a szociális törvény továbbra is olyan feszültségek érzékelhetõek, amelyek az állam és a közigazgatás számára is megoldandó feladatot jelentenek. Ezek között a leghangsúlyosabbnak a szegénység mélyülését, a mélyszegény rétegek leszakadását tekinthetjük. A szociális ellátórendszer a jelenlegi formájában csak korlátozott mértékben képes arra, hogy a fenti folyamatokat megakadályozza. Bizonyos ellátások rosszul célzottak, nincs biztosítva a teljes esélyegyenlõség a különbözõ szolgáltatásokhoz való hozzáférés terén. 34 Esély 2005/3

7 Hoffman Krémer: Amit a SZOLID Projekt mutat A helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény szabályozó rendszerével összhangban kialakított, kötelezõ önkormányzati feladat-telepítés a 2004-es pozitív fejlemények ellenére (ti. a kötelezõ önkormányzati feladatokat újragondolták a évi CXXXVI. törvényben, átalakították a pénzbeli és természetbeni ellátásokat, valamint az ezekkel kapcsolatos igazgatási kérdéseket, s eközben széles körben elterjedtek a szociális kötelezõ feladatokat is ellátó kistérségi többcélú társulások) nem biztosította minden (kis)településen a hozzáférést az alapvetõ szolgáltatásokhoz és ellátásokhoz. Korszerûtlennek tekinthetjük a szociális ellátórendszer mûködését is. Bár a 2004-es szociális törvénymódosító csomag kiterjesztette az információnyújtás lehetõségeit, s folyamatban van az önkéntes tevékenység kereteit megszabó törvény elõkészítése, ám továbbra is kiemelhetjük, hogy változtatásokra van szükség az ellátások szektorsemlegessége azaz az állami, önkormányzati, egyházi és nem állami fenntartók esélyegyenlõsége biztosításának, az ágazatközi együttmûködés, az ellátások szakmai felügyeletének, a minõségbiztosítás és a minõség-ellenõrzés, az adatkezelés, valamint az ellátási és jogbiztonság területén. IV. A reform fõbb irányai A SZOLID Projekt azt tûzte ki célul, hogy a jelen kor társadalmi követelményeihez igazodó, a segítségre szoruló rétegeket hatékonyan támogató, átlátható, világos és ellenõrizhetõ közszolgáltatási rendszert hozzon létre. A reform egyik fõ irányát a pénzbeli ellátások megújításának elõkészítése jelentette. E körben három fõ irányban folytak elemzések. Az egyik arra tett kísérletet, hogy egy olyan megoldást vázoljon fel, amely igazságosabbá, egyszerûbbé, hatékonyabbá és így jobban célzottá teheti a gyermekes családok támogatásának rendszerét. A másik irányt az jelentette, hogy összhangban az Európai Unió foglalkoztatási és versenyképességi fogantatású szociálpolitikájával megteremtse a tartós munkanélküliek foglalkoztatásának elõsegítését, s ezzel párhuzamosan enyhítse a fenti rétegeket érintõ, egyre súlyosbodó mélyszegénységet. A fenti kérdéskör kapcsán merült fel, hogy a szociális minimumot adaptálni kell a hazai viszonyokhoz. A harmadik irányt az idõskorú és (munkából eredõ vagy társadalombiztosítási) jövedelemmel nem rendelkezõ személyek biztonságának növelését szolgáló intézkedési javaslatok kidolgozása jelentette. Ehhez a három fõ irányhoz kapcsolódott kisegítõ, de nem mellékes elemként a lakhatási támogatások, az ápolási tevékenység díjazásának és a közgyógyellátás tartalmi megújítása és javítása. A személyes szolgáltatásokkal kapcsolatban a reform elõkészítése során az jelentette a fõ célt, hogy egy olyan rendszer kiépítésére tegyenek javaslatot, amely minden településen biztosítja a (köz)szolgáltatásokhoz való egyenlõ hozzáférést, s az ország minden területén azonos szolgáltatási színvonalat. Arra is törekedtek a szakemberek, hogy olyan javaslatokat dolgozzanak ki, amelyek a kilencvenes évek elejének igényeihez igazított ellátási rendszert a 21. század eleji társadalmi és szakmai kívánalmaknak megfelelõen alakítják át. Fontosnak tartották azt is, hogy a Esély 2005/3 35

8 sokszektorúvá váló ellátórendszerben minden résztvevõ az állam, az önkormányzatok, az egyházak és a nem állami fenntartók is hatékonyan, s a megfelelõ minõség biztosításának garanciáival szervezhessék az ellátásokat. A reformgondolatok számos következménye a finanszírozás és az igazgatás területén csapódott le, s a SZOLID Projekt talán leginkább kérdéses pontjává a finanszírozás és az igazgatás megújítása vált. A pénzbeli ellátási és a szolgáltatási területen megfogalmazott igények ugyanis a jelenlegi finanszírozási rendszeren keresztül csak nagyon korlátozottan valósíthatóak meg. A szektorsemlegesség és az átlátható szolgáltatás uniós követelményeinek és hazai elvárásainak teljesítéséhez gyökeresen át kell alakítani a jelenlegi igazgatási rendszert, oly módon, hogy a sokak által vízfejnek tartott adminisztrációt kellene bõvíteni. A fenti meggondolások a projekt által végzett mûhelymunkák során számos kérdést, dilemmát, kockázatot és mellékhatást vázoltak fel, amelyek megválaszolása a reform folytatásának központi kérdése lehet. A kérdésekre adható, lehetséges válaszokat jelen tanulmány az egyes dilemmákhoz és problémákhoz kapcsolódóan vázolja fel. Tekintettel arra, hogy a reform folyamatának talán leginkább neuralgikus pontja a szociális igazgatás és finanszírozás megújítása, jelen munka jelentõs figyelmet fordít az azzal kapcsolatos kérdéskörre. Mivel a reform megvalósításáról és annak mikéntjérõl végsõ soron a politikának kell döntenie, a szakmai és igazgatási érvek és ellenérvek mellett jelen tanulmány megkísérli röviden felvázolni és áttekinteni a (szak)politikai jellegû kockázatokat és mellékhatásokat is. V. Amirõl eddig kevés szó esett: a kockázatok (kerülése) és a mellékhatások (vállalhatatlansága) A szociális reformok halogatásának egyik, talán legjellemzõbb oka az államháztartási mozgástér gyorsuló beszûkülése és a kötelezõ önkormányzati feladatok finanszírozásához szükséges források krónikus hiánya mellett az volt, hogy már a tisztázatlanul és homályosan kirajzolódó javaslatok is beláthatóan és bizonyosan súlyos konfliktusokat generáltak volna. A konfliktusok egyik, politikai értelemben legsúlyosabb forrása az, hogy az igazgatási rendszer változtatása nélkül nem lehetséges elõrelépni a szociális terület fejlesztésében. Ez azt jelenti, hogy olyan igazgatási átalakításra lenne szükség, amely egyfelõl változtatásokat hoz a hatáskörök politikailag megszokott és változtathatatlannak elfogadott leosztásain, mindenekelõtt újraértelmezve a központi kormányzati szervek és az önkormányzatok végrehajtási feladatmegosztását, kiépítve a pénzügyi és szakmai felügyelet, valamint a fogyasztói érdek- és jogvédelem jelenleginél hathatósabb intézményi feltételeit. Mindez új, a jelenlegitõl eltérõ jellegû, többletfeladatként jelentkezõ terheket róna az igazgatás szereplõire, s a hatékonysági szempontok érvényesülését, az elkönyvelhetõség, ellenõrizhetõség és átláthatóság elveinek teljesítését követelné meg a szociális igazgatástól. A rendszer ilyen jelentõs és szükségszerûen bizo- 36 Esély 2005/3

9 Hoffman Krémer: Amit a SZOLID Projekt mutat nyos fennakadásokkal is járó reformja olyan változást takar, melyet jellemzõen nem támogat sem a politika, sem az igazgatás. Nem csupán a változtatástól való félelem munkálkodik ebben, hanem a nagyon jól felbecsülhetõ, konkrét érdeksérelmek is ott húzódnak. Két komoly politikai érdek feszül szembe a lehetséges szociális igazgatási reformokkal. Az egyik viszonylag egyszerûen belátható: a politikusok nem szívesen gondolkodnak igazgatási reformokban, hiszen ez mindenképpen súlyos konfliktusokkal, ütközési lehetõségekkel és nem elhanyagolható pénzügyi ráfordításokkal jár, miközben a választók ennek konkrét hasznát jó esetben is csak hosszabb távon (a választási ciklusoknál hosszabb távon) érzékelik. Sõt, az átlagválasztó az ilyen akciókra gyakorta úgy gondol, hogy a politikusok magukra és a közigazgatás általuk amúgy is túlzottan nagynak tartott rendszerére költik a pénzt. A magyar politikai közgondolkodás pedig egy-egy intézkedéstõl azonnali pozitív hasznot vár, s úgy fest, hogy csak ekkor hajlandó a rendszerszerû változtatásokra. A másik politikai természetû konfliktus szintén elõre kódolható. Bármiféle olyan törekvés, amely a szociálpolitikai intézkedéseket erõsebb jogi fundamentumokra akarja helyezni, a jogok érvényesülésének egységesebb, országos szinteken sztenderdizált garanciáit s a szociális intézkedések ellenõrizhetõségét, átláthatóságát akarja erõsíteni, erõsen problematikus lehet az önkormányzatok, azok polgármesterei és helyi politikusai számára. A jelenlegi decentralizált szabályozási rendszer ugyanis gyakorlatilag 3100 kis állami szociális ellátórendszer mûködésének ad teret. (Ezt jól szemléltetik a fõvárosi önkormányzatok segélyezési politikái is, ahol budapesti szinten összesen közel nyolcvanféle olyan ellátás létezik, amelyet nem a jogszabályok írnak elõ, hanem a helyi döntéshozók alkottak. S bár a támogatások tartalmát illetõen gyakorlatilag a törvény által elõírt segélyek esetében egy az egyben átveszik a jogszabályi szabályozást, a hozzáférés eljárási szabályozásában igen nagy fantáziával vezetnek be új, a szokásostól eltérõ ötleteket is.) Bármilyen, a szociális segélyezések és szolgáltatások átláthatóságát, elkönyvelhetõségét, ellenõrizhetõségét javító lépés a szociális igazgatás területén nyílt konfliktust jelenthet, a nem kevés önkormányzati, egyházi, vállalkozói és más fenntartói vezetéssel szemben.. Egy ilyen konfliktus sikeres megvívásához elegendõ és hatásos szakmai muníció kell, amelyet bizonyosan nem lehet megszerezni a viták szõnyeg alá seprésével, csak valamiféle szakmai konszenzusok kiizzadásával és megküzdésével. Összegezve az önkormányzati szektor várható érdeksérelmeirõl elmondottakat, vélelmezhetõen nem az okozna gondot, hogy az önkormányzatok helyi politikusai és hivatalnokai eleve és elvileg elleneznének bármiféle elmozdulást a jelenleg az õ hatáskörükbe tartozó szociális feladatok ellátásában. Különösen, ha a változások irányát a mérvadó véleményformálók progresszívnek tekintenék. Érdeksérelmek és konfliktusok döntõen két körülménybõl származnának. Egyrészt abból, hogy a jelenlegi gyakorlatokon változtatni kellene, és ez már önmagában is kellemetlenségekkel jár. Különösen, ha meggondoljuk: egy csaknem 10 éve, folyamatosan a saját képükre formálódó, a saját kreativitásaikat és hagyományaikat intézményesítõ egyéni szisz- Esély 2005/3 37

10 témát kellene felcserélni egy olyan, egyenlõ hozzáférést biztosító, országosan egységesebb rendszerrel, amely épp a jelenlegi önkormányzati szociálpolitika ügyfélkörének számító, kirekesztett, szegény lakosság számára nyújt kiszámíthatóbb lehetõségeket. Azáltal hogy az egységesebb szisztéma a megszokott, helyi szociális prioritásokhoz képest a szociális prioritások hangsúlyait is módosítaná, vélelmezhetõen sok helyen helyi sérelmekkel is tarkítaná az általános konfliktusokat. Másrészt és talán a várható konfliktusoknak ez a komolyabb forrása az elkönyvelhetõség, az ellenõrizhetõség és átláthatóság érvényesítése a jelenleginél mindenképpen magasabb szintû, hatékonyabb igazgatási munkát követelne meg. Ismét nem gondolhatjuk azt, hogy az önkormányzatok eleve ellenségei lennének ezen civilizációs értékeknek azt viszont nagyon is gondolhatjuk, hogy az önkormányzatok igen tetemes hányada egyszerûen felkészületlen arra, hogy ezen elvek mentén szervezze újjá napi igazgatási feladatait. Mert ehhez különösen a kisebb települések önkormányzati hivatalaiban hiányoznak a megfelelõ számítástechnikai, informatikai és kommunikációs kapacitások; nincs meg hozzá a megfelelõ pénzügyi és szociális szakértelmet képviselõ igazgatási stáb. Ha viszont a megfelelõ kapacitások hiányát tekintjük kiindulópontnak, akkor nincsen érdemi haladás, elõrelépés a szociális ügyek egyenlõ esélyû hozzáférésében, és a szociális források hatékony, igazságos, jól célzott elosztásában. Nos, ez valódi konfliktus, amelyben a SZOLID mégoly homályosan kirajzolódó törekvései is garantáltan érdeksérelmeket gerjesztenek az önkormányzatokkal. Ami senkinek nem jó viszont mindenki által figyelembe veendõ tény. Hasonló elõrejelzéseink lehetnek a szociális szakemberekkel való konfliktusokról és azok vállalhatatlanságáról. A magyarországi szociális szakma társadalmi státusa meglehetõsen ellentmondásos. Egyfelõl tény, hogy az elsõ, nevükben is szociálisnak titulált szakmai képzések csak a nyolcvanas évektõl indultak meg (elõször a szociális szervezõ a Gyógypedagógiai Fõiskolán, majd a szociálpolitikus, 1985-tõl az ELTE-n, késõbb a szociális munkás és szociálpedagógus ), és ehhez képest a szociális szakmák ritka magas ívû karriert futottak be a kilencvenes évek során. Az új, gyorsan felfutó szociális szakmák képviselõi gyakorlatilag megkerülhetetlen tényezõkké váltak a magyar közigazgatás és közpolitika minden szintjén. Reprezentánsaik miniszterek, államtitkárok és helyettes államtitkárok lettek az országos szinteken; bizottsági elnökök, szociális irodavezetõk, intézményvezetõk, valamint beosztott hivatalnokok és közalkalmazott szakemberek a lokális szintû közszféra minden területén. Ezt a tömeges szakmai beáramlást sem az igazgatási, sem a politikai elit nem volt képes követni, legalábbis abban a vonatkozásban nem, hogy éppúgy képes lenne irányítani a szociális ágazatot, mint más, hagyományos közszolgálati területeket. Az igazgatási és politikai elit számára a szociális emberek afféle dolgos, derék, szent megszállottak, akiket viszont a különféle civil intézményekkel való szoros összefonódásaik miatt a saját szakmai világukon kívül nem lehet a szokásos eszközökkel irányítani. A kialakult helyzet tehát ellentmondásos: egyfelõl tényezõ a gyors növekedés és a foglalkoztatotti bõvülés a szolgáltatási és igazgatási területeken, amit azonban némiképp gyanakvásokkal terhelt, ámde nagy 38 Esély 2005/3

11 Hoffman Krémer: Amit a SZOLID Projekt mutat önállóságot hagyó környezet és hangulat vett és vesz körül. Másfelõl és ez gyakran elõfordul a hasonló társadalmi helyzetû, eltökéltnek, mi több, olykor megszállottaknak elkönyvelt szakmai, hivatásként besorolt rendekkel a nagyfokú önállóság és a megszállottakat megilletõ, kultikus tisztelet némi gyanakvással és az átlagosnál alacsonyabb anyagi megbecsültségekkel jár. Ezt az ambivalens hozzáállást még tetézik a kiismerhetetlenségbõl és ezzel együtt a bizalmatlanságokból fakadó gyakori, ámde kiszámíthatatlan (ellenõrzési) eljárások is. Bármilyen szociális reformnak ezen a helyzeten kellene változtatnia: javítani kellene a szociális szakmák és intézmények szakmai és gazdálkodási átláthatóságát, világossá kellene tennie a szociális ráfordítások ellentételeként kinyerhetõ, kinyerendõ, a szociális helyzetek javulásában érvényesülõ ellentételezéseket. Csak a racionálisan mérlegelhetõ, elfogadott társadalmi hasznosság, eredményesség arányában remélhetõ az anyagi elismerések gyarapodása, s a mindenféle revíziókban, jelentési kötelezettségekben és egyéb, gyakran öncélú igazgatási tortúrák során tetten érhetõ lefaragási szándékok és a célszerûséget kétségbe vonó gyanakvások csökkenése. Ez utóbbi esélyt a szakma nagy-nagy lelkesedéssel üdvözölné, sõt, ilyen irányú elvárásainak minden lehetséges fórumon hangot is ad ahogyan az átláthatóságot javító intézkedésekkel szemben táplált bizonyos ellenszenvét is gyakran hangoztatjuk. Ugyanakkor szomorú tényként kell szembesülnünk azzal, hogy a szociális szakma egyes képviselõi nehezményezik, ha valaki tudni akarja, hogy a munkához jutást segítõ szociális programok résztvevõi közül hányan jutnak munkához; hogy a rehabilitációs programok résztvevõi közül hányan sajátítanak el olyan képességet, amellyel korábban nem rendelkeznek; hogy az átmeneti intézmények vendégei közül ki és hová megy át; vagy hogy az elvileg szegénységellenes programok hány embert vezetnek ki a szegénységbõl. Ha ezeket a szempontokat a reform intézkedései nyomán bárki is mégiscsak megválaszolandó kérdésekként akarja kezelni, akkor bizonyosan számíthat bizonyos befolyásos szakmai reprezentánsok ellenállására. Márpedig ez a hozzáállás csak nagyon komoly ágazati veszteségek árán tartható fenn. Bármilyen kockázatos, bármennyire nem kívánatos mellékhatása ez a reformoknak, általános szakmai követelménnyé kell tenni az értéket a pénzért elvet. A magunk részérõl nem kis részben azért tartjuk magunkat a szociális szakmai közösség részének, mert legjobb hitünk és meggyõzõdésünk szerint a szociális szakma valódi értékeket képvisel, és valódi értékeket teremt, nap mint nap. De arról is meg vagyunk gyõzõdve, hogy a hitekbõl és meggyõzõdésekbõl nem lehet megélni. Azok számára is világossá és egyértelmûvé kell tenni a szociális szakmák produktumainak értékét, akik alkalmasint más hiteket és meggyõzõdéseket vallanak. Elszámolhatóvá, átláthatóvá, objektív kritériumok alapján megítélhetõvé kell tenni az elvégzett munkákat, a létrehozott produktumokat, az elért eredményeket mert csak ezen elkönyvelt, elszámolt, elismert teljesítések alapján lehet jó üzletekben, méltányos költségvetési pozíciókban reménykedni. És bizony nagy árakat kell még megfizetni, komoly kockázatokat és mellékhatásokat kell még elszenvedni addig, ameddig a szociális szakma tagjai ebben az értelemben olyan erõs, jó üzleti part- Esély 2005/3 39

12 nerekké küzdik ki magukat, akiktõl jó áron, általánosan elismerten és elfogadottan jó produktumhoz lehet jutni. Végül, mindkét ágens, a politika és a szakma viszonylatában szót kell ejtenünk a legfontosabb és legmateriálisabb konfliktusforrásról, a pénzrõl. A pénz konfliktushordozó természetét jobban megérthetjük akkor, ha az elõzõ két konfliktust is szem elõtt tartjuk. A politikus és a hivatalnok számára a szociális reformok kérdése kényes ügy. Bizonyos esetekben azonban a kényes kérdések megválaszolására is kísérletet kell tenni. A SZOLID indulásakor éppen erre tettek kísérletet, és ez egészen addig tartott, ameddig a szociális szakma követeléseivel és hozzáállásával nem szembesültek. A szociális szakma egy része ugyanis hallani sem akart olyan megoldásokról, amelyek nem kizárólag a szociálpolitikai keretek (pénzek, létszámok stb.) bõvülésére, illetve a rendelkezésre álló források kötetlenebb, rugalmasabb és ezért kevésbé ellenõrizhetõ felhasználására irányultak volna. Ugyancsak súlyos akadálynak kell tekintenünk a szociális szakmák akár csak elvi konfliktustûrõ képességeinek gyengeségeit. A szociális szakemberek szeretnék magukat úgy feltüntetni, mint akik mindenkinek mindenben segítenek, mint akik mindig mindenkinek jó szívvel adnak. Eközben szeretnek megfeledkezni arról, hogy õk is csak abból tudnak adni, amit valaki mástól korábban elvett. Mondhatnánk, ez rendben is van, a pénzek elvétele legyen csak továbbra is a fináncok dolga, de igen nehéz ezzel a hozzáállással mit kezdeni akkor, amikor valamilyen belsõ átcsoportosítás igénye, szüksége merül fel. Bármikor, amikor az elvi esélye merült volna fel annak, hogy pénzeket kellene átcsoportosítani (ami azt jelenti, hogy nemcsak a többleteket kell osztogatni, hanem hogy valamennyit valahonnan el is kell venni), akkor tisztelet a kivételnek a szakma képviselõi ellenezték ezt az átcsoportosítást. Mintha alapvetõ szociális szakmai axióma lenne az, hogy a jelenleginél kevesebbet soha senki, sem magánszemély, sem intézmény nem kaphat a szakmai álláspont kizárólag az lehet, hogy mindig mindenkinek a jelenleginél többet. Így pl. a különféle elõkészítési fórumokon és bizottságokban ülõ egyes szakmai reprezentánsok bizonyos része egészen addig követelte hangosan a családi támogatások igazságosabbá tételét, ameddig nem kellett azzal szembesülni, hogy a jelenlegi szisztémában a magas jövedelmûeknek jutó támogatáshoz igazítva csak horribilis ráfordításokkal lehet többet adni a szegényebbeknek akkor, ha nem csökkentjük a magasabb jövedelmûek gyerekei után járó támogatás összegét. A szakma reprezentánsai közül néhányan egészen addig támogatták hevesen a kistérségi szintû szociális szolgáltatásszervezés különféle formáinak gondolatát, ameddig nem kellett azzal a gondolattal megbarátkozni, hogy a kistérségi szolgáltatók fejlesztéséhez pénzeket és létszámokat át kellene csoportosítani a jelenlegi települési szintû szolgáltatásokból. Sokan csak addig támogatték és támogatják a szociálpolitikai intézkedések elkönyvelhetõségének, ellenõrizhetõségének és átláthatóságának a javítására irányuló törekvéseket, ameddig nem szembesülnek azzal, hogy mindez nem járhat többletlétszámokkal és többletbérekkel, hanem maguknak a szociális szakembereknek kellene egy kicsit többet és pontosabban naplózni, bizonylatolni és könyvelni tevékenységüket. 40 Esély 2005/3

13 Hoffman Krémer: Amit a SZOLID Projekt mutat Hogy attól lesz a szociálpolitika átláthatóbb, ha maguk a szociálpolitikai szakemberek tartják kevésbé titokban azt, hogy kivel, mit, miért és mennyiért csinálnak szakmájuk gyakorlása közben. A fenti alpontban vázolt kockázatokkal mindenkinek elõre kell számolnia, és a túljutás nehézségeivel járó mellékhatásoktól sem óvhatja meg magát senki, aki szociális reformokat kísérel meg végrehajtani. Nem árt még egyszer hangsúlyozni: a szociális igazgatási struktúra átszabásakor azzal a paradoxonnal kell számolnunk, hogy miközben a felszíni diskurzusban mindenki támogatni fogja a szociálpolitikai intézkedések elkönyvelhetõségének, ellenõrizhetõségének és átláthatóságának javítására irányuló törekvéseket, addig a konkrét intézkedésekkel szemben heves ellenállásra számíthatunk. És nem feltétlenül azért, mert a javasolt intézkedések rosszak, hanem inkább azért, mert súlyos érdeksérelmekkel járnak. VI. A reform fontosabb dilemmái A dilemma olyan helyzet, amelyben két vagy több elvet is érvényesnek tekintünk a megoldáshoz, ám ezek az elvek (megközelítések, koncepciók stb.) egymásnak ellentmondanak, egymással konfliktusban állnak. A szakma és a politika is gyakran abban hibázik s azért rekednek meg a reformfolyamatok, mert sok esetben nem vesz tudomást a dilemmákról, az elvek konfliktusáról. Az egyik esetben megkísérlik mindkét elvet egyszerre, együttesen, a közöttük fennálló konfliktusról tudomást nem véve alkalmazni, ám ez az esetek többségében nem vezet eredményre. A dilemmák másik megoldási módszere annak eldöntése, hogy melyik gyõzi le a másikat. Ilyen gyõzelmekrõl nem hallott sokat a világ, olyan esetekrõl azonban annál inkább, amelyekben az eltérõ elveket vallók hosszú évekig hajtogatják a maguk igazát, minden közeledés, elõrelépés, részeredmény nélkül végül tudomásul véve az erõsebb kutyák igazának csendes érvényesülését. A fennmaradó két módszer a konfliktuselméletek adaptálása az elméletek konfliktusára. Vannak olyan alkuhelyzetek, amelyekben egy kicsit ebbõl, egy kicsit abból az elvbõl fogadunk el. Ezzel gyakran elégedettek lehetnek az elveket képviselõ felek és legalább ennyire nagy valószínûséggel elvtelenségnek fogják tartani a megoldást a kívülállók. Végül pedig vannak olyan konfliktusok, dilemmák, amelyek megoldását az jelentheti, ha valamilyen új elv, új szempont szellemesen képes kielégítõen magába foglalni a konfliktusban álló elvek lényegeit, alapvetõ orientációit. Természetesen a jó szakértõ mindig ilyen megoldást próbál meg találni de igen gyakran az új megoldás szükségszerûen kisebbségi álláspont marad a vitákban résztvevõk körében. Összefoglalva azt mondhatjuk, hogy az elvi dilemmáknak az a legjellemzõbb nehézsége, hogy nincsen rájuk jó megoldás. Csak sokkal rosszabb meg kevésbé rossz van, legalábbis abban az értelemben, hogy mindennek ára is van, minden elõrelépés érdekében valahol, valakinek, valamilyen formában áldozatokat is kell hozni. Ami szükségszerûen rossz. A SZOLID elõkészítése során számos dilemma végre több esetben Esély 2005/3 41

14 elmondhatjuk: jó 10 év után felszínre került, megvitathatóvá vált, sõt, számos érvet és álláspontot sikerült is kifejteni. Valószínû, hogy a SZO- LID legnagyobb eredménye épp ezeknek a dilemmáknak a felszínre kerülése, hiszen ezekkel minden késõbb színre lépõ szociális reformernek is meg kell majd küzdenie. A SZOLID szomorú sajátossága viszont az, hogy nem sikerült az elõkészítésben részt vevõk között konszenzusokat találni a kevésbé rossz, még vállalhatóan rossz megoldásokról, mintha némi naivitással, de még mindig többen várnának arra a csodára, amely megszüntethetné az elvek és célok ellentmondásait. E konszenzusok hiánya jelentõsen hozzájárult ahhoz is, hogy a fentebb jelzett, elõre belátható konfliktusokat sem lehetett elfogadható eredményességgel megvívni. A következõkben vázoljuk azokat a dilemmákat, amelyek között nem lehet feloldani az ellentmondásokat és elvi konfliktusokat, ám valamilyen megoldásokat mégis találni kéne. Decentralizáció vagy centralizáció? Ha a kérdést így tesszük fel, akkor könnyû a válasz: ma kevés ember van ebben az országban, aki a centralizáció hívének vallaná magát, tehát nem is kérdés: decentralizáció! Nem is nagy csoda ez, hiszen a decentralizáció üdvtana azon kevés elvek közé tartozik, amelyek elfogadásában mintha valamennyi politikai és közéleti szereplõ osztozna. Ha azonban úgy tesszük fel a kérdést, hogy vajon a szociális reformok szükséges elemének kell-e lennie annak, hogy az ellátásokhoz minden magyar állampolgár (és jogszerûen itt tartózkodó külföldi) egyenlõ eséllyel, azonos minõségben és mértékben, átlátható, egyszerû és kényelmes úton, egyaránt hozzáférhessen, akkor az elõzõ kérdésre nyert válaszokhoz hasonló összhangban mindenki arra fog voksolni, hogy igen, hogyne, ez szükséges elem. A dilemma viszont nyilvánvaló: ha országosan egységes módon akarunk érvényt szerezni a szociális jogoknak, akkor ezzel azt mondjuk, hogy a helyi többség kezébõl ki akarjuk venni azt a lehetõséget, hogy õk felülírhassák az egységes jogosultsági (hozzáférésre, mértékekre, minõségekre stb. vonatkozó) sztenderdeket. Bármennyire is nem tetszik, de ez a helyi kompetenciák gyengítését és a nemzeti szintû befolyás, hatalom erõsítését, azaz tulajdonképpen a centralizációt jelenti. Történetileg mindezt azzal is lehet magyarázni, hogy tizenkét évvel ezelõtt, az átmeneti válság mélypontján senki nem látta át a jövedelmek, az élethelyzetek drámai fordulatait, a felbukkanó krízisek természetét. Ilyen helyzetben esély sem lett volna nemzeti szintû sztenderdek megállapításához, sem a jogosultságokat eredményezõ élethelyzetek objektív kritériumaiban, sem az ellátások sztenderd fajtáinak, mértékeinek, minõségi paramétereinek meghatározásában. Tizenkét éve a válság kezelésének feltételét kellett megteremteni, és erre csak a helyi autonómiák nagyfokú kiterjesztése teremtett elvi lehetõségeket. (Mindez akkoriban a kormány átfogó szociális felelõségét is rafináltan elkendõzte, az itt-ott felbukkanó helyi válságok országos méretûvé való eszkalálódását is ügyesen megelõzte.) De mára megváltozott a helyzet. Válság 42 Esély 2005/3

15 Hoffman Krémer: Amit a SZOLID Projekt mutat nincs, a gazdasági konszolidációt követõ szociális konszolidációnak mégiscsak az országosan egységes szociális jogok és jogosultságok rendszerének kiépülését kellene jelentenie, a jelenlegi szétaprózott, önkormányzatonként eltérõ segélyezési és szociális rezsimekkel szemben. Számos dilemma ebbõl az elvi konfliktusból ered. A decentralizáció, a korábbi trendek változatlan fenntartása a szolgáltatások vonatkozásában korlátozott érvénnyel, valamint a dekoncentrált pénzbeli támogatások mellett meghagyott önkormányzati segélyezés esetében vállalható, más esetben aligha. A centralizáció decentralizáció dilemmára nem lehet átfogó választ adni, új, kisegítõ elvekre van szükség. Direkt állami feladatvégrehajtás, vagy indirekt állami ösztönzés és felügyelet? A centralizáció elve azért vállalhatatlan, mert a szó jelentéséhez a múlt még élõ emlékû gyakorlatai is hozzátapadnak. A centralizáció érvényesülése Magyarországon azt a tervgazdasági szisztémát jelentette, amely a gazdasági reformok után is virult a tanácsrendszerben és a közszolgálatok mûködtetésében. Hogy az erõsen centralizált, közvetlenül ellátásokat bonyolító kormányzati mûködésmód gondolata nem aratott osztatlan sikert, az nem csupán ízlésbeli kérdés. Azzal is mindenkinek szembesülni kellett, hogy ma sincsen, és nem is építhetõ ki olyan kormányzati szerv, amely képes lenne valamennyi, jelenleg önkormányzati hatáskörbe tartozó szociális feladat közvetlen végrehajtására, így már csak ezért sincs értelme az ellátások visszaállamosításáról elmélkedni. Az sem tûnik járható útnak, hogy országos szinteken megállapított jogosultságokat az önkormányzatok bíráljanak el, és a megállapított jogosultságok árát a központi büdzsé finanszírozza. Ebben az esetben ugyanis a harmadik fél fizet elõre kódolható felelõtlensége érvényesül: a jogosultságok elbírálásával az önkormányzatok úgy adnak pénzt vagy természetbeni értéket a lakosaiknak, hogy a számlát ezért más, a központi kormány fizeti tehát nem érvényesülhet a költségek kontrolljának elve (ilyen effektusok a mai gyakorlatból is ismertek). Arról nem is beszélve, hogy a pénzbeli ellátások 1997 óta tartó történetében érdekes ellentmondással kellett szembesülnünk. A jogszabályok egyre inkább normatívak, de a gyakorlat nem, mivel az eljárási szabályok helyi meghatározásának lehetõsége, a környezettanulmány, valamint a vagyonteszt alkalmazásának megengedése igen jelentõsen lazítja a normativitást. A központi irányítás és finanszírozás mellett az ellenõrzés nélküli önkormányzati mûködés tehát nem járható út. Bizonyos megoldási irányokat az ebbõl is egy kicsi abból is egy kicsi alku vázolt fel. Egyfelõl bizonyos egyetértés érzékelhetõ abban, hogy a ma is meglévõ országos, normatív ellátási formákat (mindenekelõtt a családi pótlékot) fejleszteni kell, akár a diszkrecionális segély jellegû ellátások forrásainak bevonásával is. Ugyanebben az irányban hatnak azok a szándékok, amelyek a normatív elvû segélyek megállapításának és folyósításának feladatát az önkormányzatoktól a már létezõ központi szervekre (társadalombiztosítás, kincstár) kívánják áttelepíteni. És Esély 2005/3 43

16 ugyancsak ebbe az irányba mutató lépés az, amely az önkormányzaton belül is kiveszi bizonyos normatív ellátások meghatározásának a jogát a testületek hatáskörébõl, és ehelyett az államigazgatás helyi képviselõjének tekintett (települési) jegyzõhöz telepíti azokat, biztosítva a feljebbviteli-jogorvoslati lehetõségeket is (melynek ügyében az elsõ, nagy lépés csendesen már meg is történt pl. gyet, rendszeres szociális segély, idõskorúak járadéka, ápolási díj bizonyos esete, lakásfenntartási támogatás, temetési segély stb.). Mindeközben az indirekt irányítás eszközeinek fejlesztésében is erõs egyetértések alakultak ki, különösen a szolgáltatási területeken. Ennek az indirekt irányításnak a legfontosabb eszközei lehetnek a politikailag preferált tevékenységekre ösztönzõ finanszírozási konstrukciók alkalmazása; a szakmai, fogyasztóvédelmi és pénzügyi (pl. versenyeztetési eljárási) szabályozások alkalmazása; a jelenleginél lényegesen érettebb beszámolási, monitorozási, adatgyûjtési eszközök, informatikai rendszerek bevezetése, egyfelõl, míg a kereteken belül nagyfokú szakmai és gazdálkodási autonómia elismerése, másfelõl. Az indirekt kormányzati eszközök bevezetését elvileg mindenki melegen támogatja, leszámítva azokat, akiknek a tevékenységét a finanszírozás alkalmasint diszpreferálja; akik tevékenységét az eljárási és más szabályok a jelenlegihez képest korlátozzák, valamint mindazok, akikre a változás többletterheket ró beszámolásban, adatszolgáltatásban, az adatok gyûjtésében és feldolgozásában Az érdekellentétek mellett még egy nehézséggel kell szembesülnünk az indirekt kormányzati eszközök alkalmazásakor: jelenleg fejletlenek, gyakorta teljességgel hiányoznak azok a technikai, szervezeti és szakmai ismeretek, képességek, amelyek lehetõvé tennék az ilyen technológiák alkalmazását. A technikák vonatkozásában gondoljunk mindenekelõtt a vállalásokat számonkérhetõ módon megfogalmazó, az érintetteket a folyamatokba bevonó tervezési gyakorlatokra; a folyamatok követését lehetõvé tevõ különféle feladatspecifikációkra, számszerûsített teljesítménymutatók, indikátorok alkalmazására; vagy éppen a tapasztalatok bizonyítékalapú elemzésére és értékelésére. Az érintett szereplõk ügyében pedig az adatszolgáltató ellátókra (önkormányzatokra, intézményekre, civil szervezetekre, szolgáltatókra stb.) éppúgy, mint az indirekt irányításra felhatalmazott kormányzati és (alig-alig létezõ) felügyeleti szereplõkre. Intézményfinanszírozás, intézményi feladatfinanszírozás, vagy állami szolgáltatásvásárlás? A szociálpolitikai szakemberek körében egyre mélyebb felismerés és tapasztalat az, hogy a pénz kérdése bizony szakmai kérdés. Csak azt lehet szakmailag elvégezni, amire van elég pénz, és bármilyen szakmai feladat pénzbe is kerül. A pénznek így azután nemcsak a mennyisége a szociálpolitikai-szakmai kérdés, hanem az is, hogy miként lett a pénz megpántlikázva, és miképpen jut el oda, ahol a feladatellátás pénzbe kerül. A jelenlegi finanszírozás legfontosabb metódusa a normatíva, vagyis az, hogy a pénzt (valamilyen kulcs szerint kalkulálva, pl. az ellátot- 44 Esély 2005/3

17 Hoffman Krémer: Amit a SZOLID Projekt mutat tak után fizetett fejkvóta -ként) közvetlenül az adott feladatot végzõ felhasználóhoz, a pénzt költõ intézményhez (vagy fenntartójához) osztják-e ki. Ez az út rövid és egyszerû, ezért a pénz elvileg jól követhetõ és jól is ellenõrizhetõ. A módszer azonban visszásnak tekinthetõ, ugyanis ebben az esetben gyakran tulajdonképpen egy-egy adott intézmény maga a jogosultságok megállapítója, és ezzel egyszerre a jogosultság alapján járó pénz felhasználója is. Ezek a visszás helyzetek ahhoz is vezethetnek, hogy egyes önkormányzatok különféle mögöttes megfontolásból a legszegényebbeknek nem adnak, viszont segélyt osztanak a jobb anyagi helyzetû, fontosabb ügyfeleknek. Máskor, egyes intézmények esetében a jobb egészségi állapotban lévõ, mozgékonyabb, kisebb költségen ellátható, jobban megközelíthetõ, jobban kommunikáló ügyfeleket gondozásba veszik, és lehívják utánuk a normatívát, míg a nehezebb helyzetûeket várólistákon mellékvágányokon parkoltatják. E probléma megoldása az lehet, ha a jogosultság megállapítója egyfajta olyan szolgáltatásvásárló, akinek nem az az érdeke, hogy az intézményét jobban menedzselhesse (több legyen a bevétele, kisebb a kiadása), hanem az, hogy a rábízott közpénzen a legtöbb és legjobb szolgáltatást vásárolja meg azoknak, akinek arra a legnagyobb szükségük van. A hangzatos elv mellett azonban számba kell venni az alkalmazás nehézségeit is; ennek során ugyanis viszonylag költséges intézményhálózatot kell létrehozni, amelynek szabályozása aprólékos és nehéz feladat, különös tekintettel a korrupciós veszélyekre és gyanúkra, valamint azok kivédésére. Gondot jelentene a szociális közfelelõsségek átértelmezése egy ilyen konstrukció mûködése esetén. Nyilvánvaló, hogy a nagyobb súlyú ellátási felelõsség a közvásárlóra szállna, és átértelmezõdne az önkormányzatok jelenlegi ellátási felelõssége is: biztosítani kell azt, hogy legalább egy olyan szolgáltató legyen, akinél lehet szolgáltatást, ellátást vásárolni, ez a megoldás pedig nem feltétlenül egyezik meg a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény (Ötv.) 8. -ának (4) bekezdésében meghatározott felelõsséggel. A fenti minõsített többséggel elfogadott törvény ugyanis kimondja, hogy a szociális alapellátásról való gondoskodás minden helyi önkormányzat kötelezõ feladata. A dilemma megoldása egyelõre várat magára: elvileg mindenki kívánja az ellátóktól függetlenített szolgáltatásvásárló ágens létrejöttét de senki nem mer ennek szervezeti következményeibe és ennek költségeibe belegondolni. Ez ugyanis egy újabb, kistérségi mélységben országos lefedettséget biztosító, sok szempontból az egészségügyet finanszírozó hálózat gondjait reprodukáló költségvetési szerv lenne. Olcsó, egységes szociális irányítás, vagy a hatalmi ágak szétválasztása, ellensúlyok és kiegyenlítések (checks and balances) elve? A hatékony feladatellátást sokan úgy képzelik, hogy meg kell találni azt az igazgatási szintet és azt az intézményt, amely a leginkább alkalmas az adott feladat ellátására. Ez a hozzáállás sikeres és hatékony lehet ak- Esély 2005/3 45

18 kor, ha viszonylag egyszerû, az államszervezeten belüli konfliktusokkal nem terhelt feladatról van szó. Ha pl. érvényesül a tankötelezettség, a körzetileg illetékes iskola minden gyereket köteles felvenni akkor a hozzáférés elvei és mechanizmusai tiszták, visszásságoknak a fogyasztók kiválasztásánál és megtalálásánál nincsen helye, tehát mûködhet az intézményen keresztüli finanszírozás. Sajnos, ilyen ideális helyzetrõl a szociálpolitikában nemigen tudunk. (Kivételt a közvetlen kormányzatiállami feladatellátás olyan esetei képeznek, mint pl. a családi pótlék folyósítása: az összeg minden elõzmény és elvi alternatíva mérlegelhetõsége nélkül, automatikusan jár, gyakorlatilag nincs mérlegelés, a költségvetési keretek felhasználásáról, a jogosultságokról maga a folyósító bürokrácia is rendelkezhet.) Más a helyzet azonban akkor, ha az adott ellátási igény mérlegelésekor megfontolás tárgyát képezheti az, hogy ugyanilyen okokkal az igénylõnek másfajta ellátásra és támogatásra is lehet jogosultsága, különösen ha más költségvetési keretekkel gazdálkodó, egyéb intézmény is képes lenne az adott probléma enyhítésére valamilyen támogatást adni. Ilyenkor elvileg sem lehet egyetlen intézmény a jó felelõs szerv. Számtalan esetben tapasztalhattuk, hogy a hasonló esetekben a különféle ágazatoknál (munkaügy-, egészségügy-, oktatás- és szociálpolitika), vagy a különféle formákért felelõs igazgatási szinteken (pl. a házi gondozásért felelõs települési önkormányzatoknál, s velük szemben a bentlakásos intézményfenntartó megyei önkormányzatoknál és nem állami szerveknél) szabadulni akarnak bizonyos hatásköröktõl, de a különös gondot jelentõ ügyfelektõl mindenképpen. Az ilyen jelenségek mögött a leggyakrabban az ügyfelek érdekei ellen szóló gazdasági-pénzügyi érdekek húzódnak meg. Az intézmények gyakran igyekeznek megszabadulni azoktól a használóktól, akiknek ellátását nélkülözhetõ kiadással járó pazarlásnak tekintik, és ugyancsak gyakran élnek azzal a lefölözési stratégiával, melynek révén a kisebb ráfordításokkal ellátható, ámde több térítési díjat fizetni képes ügyfelekkel kötik le férõhelyeiket, kapacitásaikat. Ennek a problémának az orvoslására két elvi irány kínálkozik, azonban mindkettõ bonyolult, adminisztratív terhekkel jár. Az egyik út az ellenérdekelt felek (a két vagy több közszolgálati, szociálpolitikai intézmény-szerv, és az ügyfél, esetleg az õ érdekeit képviselõ civil vagy állami szerv) bevonását és a közöttük megkötendõ alkut elõíró eljárásjogi szabályozás. Ez az út a konfliktusokat hatékonyan kezelni tudó civilizált szereplõk között eredményes lehet. (Olyan eljárások meghonosítására, amelyek során az érintett feleket egy asztalhoz ültetik, és kölcsönösen elfogadható megoldásokat kényszerítenek ki belõlük, eddig a gyermekvédelem területén, a gyermek érdekeinek tisztázása érdekében történtek nem túl bíztató kísérletek.) A magyar tapasztalatok azonban a hasonló esetekben inkább azt mutatják, hogy az eljárások a végtelenségig elhúzhatók, minden megoldás nélkül, ami a lehetséges legrosszabb kimenetet jelenti, azaz az érintett szereplõk horribilis idõ- és költségráfordítását ellátási eredmény nélkül (ezek azok a reménytelen pingpong meccsek az ügyféllel, amelyeknek gyakorta vagyunk tanúi az egészségügyi és szociális bentlakásos intéz- 46 Esély 2005/3

19 Hoffman Krémer: Amit a SZOLID Projekt mutat mények között, vagy a területi ellátásért felelõs és a bentlakásos intézmények között). A másik elvi megoldás egy olyan független állami szereplõt iktat be, akinek egyik lehetõség választásához sem fûzõdik közvetlen anyagi érdeke, vagyis akinek sem akkor nem lesz több pénze, ha így dönt, sem akkor, ha úgy. Gyakorlatilag ez a fajta független szereplõ az, akit az angol terminológiát átvéve közvásárlónak nevezhetnénk, és akirõl fentebb már szót ejtettünk. Ez a szereplõ a rábízott pénzen az ellenérdekelt, gyakran egymással versengõ szereplõk közül annál költi el a pénzt, ott vásárolja meg az ellátást-szolgáltatást, ahol a rábízott pénz ellenértékeként a legtöbb mennyiségben, a legjobb minõségben, a leginkább szükségleteikben hiányt szenvedõk ellátását tudja finanszírozni. Manapság ez az út a leggyorsabban terjedõ metódus a nemzetközi gyakorlatokban, azonban illúzióknak itt sincs túl sok helye: egy hasonló, szakmailag korrekt, nem korrupt, igazgatásilag kiegyensúlyozott helyre telepített szervezet felállítása és mûködtetése jelentõs költségvetési forrásokat kötne le. Munka vagy terápia? Valószínû, hogy elvi-politikai tartalma szerint ezt a dilemmát kellett volna az elsõ helyre sorolnunk. Manapság az Európai Unió átfogó stratégiai prioritásai között egyre hangsúlyosabbá válik a foglalkoztatás bõvítését követelõ szociális elv. Az elv térnyerése alapvetõen a versenyképességi elvbõl származó következmény, ugyanis nem elégséges a foglalkoztatottak termelékenységét fokozni (tudás, technológiai színvonal és innováció stb.), hanem a nemzetek és az Unió versenyképessége szempontjából épp ennyire fontos kérdés az is, hogy minél több ember dolgozzon, hozzon létre a piacokon realizálható értékeket. A versenyképesség ebben a kontextusban tehát azáltal növelhetõ, ha azok is munkához jutnak, akik ugyan elvileg dolgozhatnának, de mégsincs munkájuk, mégsem termelnek értékeket. Ez a megközelítés ritka esélyt kínál a szociális politikák számára, hiszen egyfelõl épp a szociálpolitika ügyfélköre lehet a foglalkoztatás bõvítéséhez a megfelelõ versenyképességi tartalék, másfelõl viszont éppen ez az elvileg munkára képes, ám már pénzkeresõ munkával régóta nem rendelkezõ lakossági réteg képezi az európai társadalmak legszegényebb csoportjait. Az Unió politikai fõcsapásának tekinthetjük, hogy a legnagyobb esélyt teremti a legszegényebbeknek nyújtandó támogatások fejlesztéséhez, különösen az olyan alacsony foglalkoztatási rátákkal jellemezhetõ országokban, mint amilyen Magyarország is. Ezt a körülményt ma egyre többen átlátják, és a szociálpolitikai szövegekben is egyre gyakrabban és egyre elõkelõbb helyeken olvashatunk hivatkozásokat a befogadóbb munkaerõpiacok megteremtésének szükségességérõl. A tanulmányokkal, monográfiákkal és cikkekkel szemben azonban a szociálpolitikai szakma nem feltétlenül gondolja komolyan azt, hogy az ügyfeleinek kerítendõ munkának valódi piaci értéket teremtõ elfoglaltságnak kellene lennie. A leggyakrabban maguk a szociálpolitikai szakemberek is korlátozottnak látják a valódi munka biztosításának lehetõségét. Ennek eredményeként terebélyesednek az álmunkák, a Esély 2005/3 47

20 magasan szubvencionált, olykor költségvetési szektorban nyert alkalmazások, közmunkák és egyéb idõtöltést, elfoglaltságot biztosító, ám piaci értéket nem termelõ foglalatosságok, foglalkozások. Amelyen persze még tovább lehet lépni, olyan képzésekkel és terápiákkal, amelyek igazolhatóan jószerével már csak a képzõknek teremtenek foglalkoztatást, az érintett ügyfeleknek egyáltalán nem. A munkaerõpiaci integráció gazdaságpolitikai, foglalkoztatáspolitikai és szociálpolitikai eszközeinek összehangolásában túl sok a tisztázatlanság, és e kérdések tisztázása a reformok egyik döntõ megoldandó kérdése. Az ügy közös, épp ezért nehéz is, mivel olyan kérdésekkel kell szembesülnünk, hogy: Ki, és miért viseli a felelõsséget? Ki a pénzkezelõ, az irányító, szervezõ stb.? Az is igaz, hogy a SZOLID súlyához képest mindenképpen nagyon keveset foglalkozott ezzel a területtel. A munkához való viszonyulásban feszülõ dilemmák és nehézségek oldásának elsõ lépése az lehetne, hogy a munkára való ösztönzési kérdést a segélyezési technikák vonatkozásában komolyan vesszük, másfelõl a merev szabályozást helyi (akár központilag is támogatott) programokkal oldjuk (pl. Biztos Kezdet, vagy szociális városrehabilitáció, kistérségi programok stb.). Egyébként az EU-s pénzekhez jutás egyik útja is utóbbi lehetne. Visszatérve a kiindulóponthoz: a dilemma mögött mély és súlyos okok húzódnak. Nem lehet a foglalkoztatás bõvítését és a munkaerõpiaci integrációt kiemelt szociálpolitikai prioritásként kezelni akkor, ha a mérvadó szakmai ítéletek szerint úgysem lehet munkát találni, úgysem érdemes erõfeszítéseket tenni a munkakeresésben, úgysem lehet mást megpróbálni, mint különbözõ közszolgálati programok (terápia, képzés, esetleg magasan szubvebncionált védett foglalkoztatások) felé terelgetni a munkanélkülieket. A munkaerõpiaci orientációt hangsúlyozó, a szakmai és tudományos környezetben gyakran használt szövegek és az ezekkel teljesen ellentétes gyakorlatok között valamilyen alkuknak ki kellene rajzolódni, különben a szociális ágazat részvételi törekvése az átfogó társadalmi haladásban, valamennyi, az Unióra való szociális hivatkozás és pénzügyi támogatásra vonatkozó igény hiteltelenné válhat. Munkára ösztönzés, avagy megélhetési segélyezés, a munka szempontjának figyelmen kívül hagyásával? A hagyományos jóléti rendszerek azoknak adnak pénzt, akiknek nincsen saját munkajövedelmük, és addig adnak segélyt, ameddig nem akad munkájuk, saját jövedelmük. Ez az út hatékony lehet egyfajta elismert jövedelmi-segélyezési szint garanciáinak elérésében, de a megközelítés teljesen hatástalan a munkához jutás ösztönzésében és támogatásában. Ha ugyanis túl magasak a segélyezési szintek, akkor jelentõs az elvi veszélye annak, hogy sokan fogják vonzónak találni, választani a segélybõl való élést a munkajövedelmekért való megküzdés helyett. A munkaerõpiac önkéntes elhagyásának veszélye Magyarországon is, a világ más fejlett országaiban is elvi: nincsen igazolt sejtés arról, hogy tömeges lenne 48 Esély 2005/3