MODERN ÖNKORMÁNYZATI IRÁNYÍTÁS KÉZIKÖNYV AZ ÖNKORMÁNYZATI SZERVEZETFEJLESZTÉSRŐL ÉS MODERNIZÁCIÓRÓL

Átírás

1 MODERN ÖNKORMÁNYZATI IRÁNYÍTÁS KÉZIKÖNYV AZ ÖNKORMÁNYZATI SZERVEZETFEJLESZTÉSRŐL ÉS MODERNIZÁCIÓRÓL

2 MODERN ÖNKORMÁNYZATI IRÁNYÍTÁS KÉZIKÖNYV AZ ÖNKORMÁNYZATI SZERVEZETFEJLESZTÉSRŐL ÉS MODERNIZÁCIÓRÓL (Az adatgyűjtés lezárva: július 28.) Megbízó: Debreceni Egyetem Készítette: A tanulmány elkészítésében résztvevő szakértők: Barabás Eszter, Kézy Béla, Komádi Mónika JÚLIUS

3 Tartalom Használati utasítás Bevezető A munka háttere és célja Alkalmazott módszertan Módszertani alapelvek Alkalmazott módszertani eszközök A tanulmány felépítése Az önkormányzati irányítás szerepe a települések működésében A települési működés sokszínűsége Az élhető település modell Az önkormányzati működés átalakításának eredete és céljai Az önkormányzati működés jellemzői a XX. században A közigazgatási berendezkedés hatása az önkormányzati működésre Önkormányzati modellek A modern közszféra menedzsment kialakulása és jellemzői Kihívások a közigazgatással szemben Paradigmaváltás a közigazgatásban New Public Management Alkalmazott módszerek az önkormányzati változásmenedzsmentben Feladatreform Szerződésmenedzsment Szervezeti struktúra átalakítása Outputorientált kontrolling Humánerőforrás-fejlesztés Szabályozási hatásvizsgálat Integrált változásmenedzsment Az integrált változásmenedzsment jellemzői A sikeres változásmenedzsment pillérei Hátráltató tényezők és akadályok a változásmenedzsmentben Legjobb gyakorlatok az önkormányzati modernizációban Tilburg önkormányzati modernizáció, mint folyamatos tevékenység A település rövid bemutatása MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 3

4 5.1.2 Az önkormányzati modernizáció legfontosabb jellemzői Legfontosabb tanulságok Graz komplex önkormányzati modernizáció A település rövid bemutatása Az önkormányzati modernizáció legfontosabb jellemzői Legfontosabb tanulságok Nagykálló pályázati menedzsmentfolyamat A település rövid bemutatása Az önkormányzati modernizáció legfontosabb jellemzői Legfontosabb tanulságok Hajdúszoboszló e-közigazgatás A település rövid bemutatása Az önkormányzati modernizáció legfontosabb jellemzői Legfontosabb tanulságok Haninge részvételen alapuló tervezés A település rövid bemutatása Az önkormányzati modernizáció legfontosabb jellemzői Legfontosabb tanulságok A nemzetközi jó gyakorlatok tapasztalatai a magyar és román önkormányzati viszonyok ismeretében Gyakorlati kézikönyv az önkormányzati működés modernizálásához Élhető város stratégiája WEB 2.0 eszközök alkalmazása a települési kommunikációban Települési kormányzás megújítása Feladatreform Szerződésmenedzsment Outputorientált kontrolling Önkormányzati szervezet-átalakítás Működési folyamatok racionalizálása Költségvetés-optimalizálás Feladatalapú költségvetés Humánerőforrás-fejlesztés A változási folyamat menedzselése MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 4

5 Felhasznált irodalom Ábrák és táblázatok jegyzéke MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 5

6 Használati utasítás Egy olyan szakmai anyagot tart a kezében (vagy nyitott meg a számítógépén) az olvasó, amelynek a legfőbb célja, hogy segítse a magyar és román települési vezetők munkáját inspiráljon, hasznos ötleteket és akár a napi munkában is alkalmazható konkrét megoldásokat adjon. Azt világosan látjuk, hogy a települési vezetőknek kevés az idejük, és olyan segédanyagokra van szükségük, amelyek számukra hasznos, kézzelfogható gyakorlati tanácsokat tartalmaznak. Ezúton szeretnénk megnyugtatni mindenkit, hogy kézikönyvünk tele van ilyen tanácsokkal, megoldásokkal. És hogy azok, akiknek igazán kevés idejük van, minél hamarabb megtalálják a számukra legfontosabb információkat, kézikönyvünket egy rövid használati utasítással kezdjük. (Mindazonáltal mindenkit, aki szeretne valóban átfogó, megalapozott képet kapni az önkormányzati irányítás innovatív megoldásairól, arra bíztatunk, hogy olvassa el az egész kézikönyvet!) Az 1. fejezet a bevezetőt és a módszertan áttekintését tartalmazza a téma szempontjából hasznos, de nem elengedhetetlen háttérinformáció. A 2. fejezetben rövid áttekintés található az élhető város modellről, amely elhelyezi az önkormányzati irányítást a települési működés kontextusában, és világos kereteket jelöl ki a települési működés és fejlesztés számára. Bár koncepcionális rész, rövid és lényegretörő, elolvasása ajánlott. A 3. fejezet összefoglaló áttekintést ad az önkormányzati szervezetfejlesztés elméleti hátteréről, fejlődéséről és a modern közszféra menedzsment fejlődési folyamatáról. Ebben a részben kaphatunk képet arról is, hogy miként épültek be más országokban a modern menedzsment módszerek a közszféra szervezetek irányításába. Hasznos háttérinformáció, amely a teljes képhez szükséges. A 4. fejezetben viszonylag részletes áttekintést adunk az önkormányzati szervezetfejlesztés legfontosabb módszereiről, szerepükről és fontosságukról. Akit a módszerek érdekelnek, az itt mindenképpen kezdjen el olvasni. Az 5. fejezetben konkrét példákon keresztül világítjuk meg, hogy a modern menedzsment módszerek miként épültek be a közszféra működésébe különböző országokban. Esettanulmányokon keresztül világítunk rá komplex reformfolyamatok és egyedi megoldások megvalósításából származó előnyökre és tanulságokra. Aki szívesen tanul mások hibájából (vagy éppen sikeréből), annak mindenképpen ajánlott rész. Végül az anyag 6. fejezete egy valóban pragmatikus gyakorlati kézikönyv az önkormányzati működés modernizálásához. Ebben a fejezetben konkrét megoldásokat találhatunk, és igyekszünk eloszlatni azt a tévhitet is, hogy minden fontos pozitív változáshoz rengeteg idő és pénz szükséges. Bemutatjuk, hogy miként lehet különböző területeken jól irányzott beavatkozásokkal már rövid távon is komoly eredményeket elérni alacsony költségek mellett. Ha valaki csak egyetlen fejezetet olvas el, mindenképpen ez legyen az! Noha a kézikönyvünket fejezetről fejezetre a haladva a leghatékonyabb feldolgozni ha valaki türelmetlen, bátran kezdje azzal a résszel, amelyik leginkább izgatja. Aztán pedig, ha kedvet kap, folytathatja a további részekkel evés közben jön meg az étvágy! Fejezet Fejezet jellege Ajánlás 1. Bevezető elméleti + 2. Az önkormányzati irányítás szerepe a települések működésében elméleti Az önkormányzati működés átalakításának eredete és céljai elméleti + 4. Alkalmazott módszerek az önkormányzati változásmenedzsmentben elméleti Legjobb gyakorlatok az önkormányzati gyakorlati Gyakorlati kézikönyv az önkormányzati működés modernizálásához gyakorlati +++ Végül pedig, minden visszajelzést szívesen fogadunk akár pozitív, akár negatív. Ha minden településvezető olvasónk csak egyetlen konkrét elemet be tud vezetni saját településén, munkánk elérte célját! MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 6

7 1 Bevezető 1.1 A munka háttere és célja A Debreceni Egyetem a Magyarország Románia Határon Átnyúló Együttműködési Program HURO/0802 pályázati felhívása keretében nyert támogatást a K+F tevékenységek megalapozása az önkormányzati szervezetfejlesztés területén Hajdú-Bihar és Bihor megye felsőoktatási intézményeiben elnevezésű projekt megvalósítására. A Debreceni Egyetem Közgazdaság- és Gazdaságtudományi Kara (mint vezető partner) és a Nagyváradi Egyetem Közgazdaságtudományi Kara (mint projekt partner) európai uniós támogatással, valamint magyar és román társfinanszírozással valósítják meg a határon átnyúló projektet. A projekt részeként kerül kidolgozásra a Modern önkormányzati irányítás Kézikönyv az önkormányzati szervezetfejlesztésről és változásmenedzsmentről című tanulmány, amelynek elkészítésével a Debreceni Egyetem a MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Irodát bízta meg. A tanulmány célja az Európai Unió legjobb gyakorlatainak részletes bemutatása az önkormányzati menedzsmentfejlesztés területén, valamint a nemzetközi tapasztalatokból levonható tanulságok alapján javaslattétel a hazai körülmények figyelembevételével adaptálható szervezetfejlesztési eszközökre és módszerekre. 1.2 Alkalmazott módszertan Módszertani alapelvek Építés nemzetközi tapasztalatokra A tanulmány kidolgozásában résztvevő szakértők széleskörű nemzetközi tapasztalatokkal rendelkeznek az önkormányzatiság területén, valamint egy nemzetközi szervezetfejlesztési tanácsadó hálózat tagjaként közvetlen rálátással bírnak az európai uniós legjobb gyakorlatokra. Gyakorlatorientált megközelítés Az elkészült tanulmánynak olyan, a gyakorlatban is hasznosítható eredményeket kell felmutatnia, amelyek egyfelől a projekt céljával összhangban alkalmasak a kedvezményezett felsőoktatási intézmények K+F tevékenységének megalapozására az önkormányzati menedzsmentfejlesztés területén, másfelől egyszerűen adaptálható szervezetfejlesztési módszereket és eszközöket kínálnak az önkormányzatok számára. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 7

8 1.2.2 Alkalmazott módszertani eszközök Szekunder kutatás A tanulmány kidolgozása alapvetően a szervezetfejlesztés témakörében széles körben fellelhető adatok, információk és dokumentumok összegyűjtésére, rendszerezésére, elemzésére és szintézisére épült. Erre támaszkodva vált lehetségessé a szervezetfejlesztés elméleti hátterének bemutatása, valamint az európai uniós jó gyakorlatokat ismertető esettanulmányok összeállítása is. Szakmai interjú Amennyiben a desk research eredményei alapján valamely speciális területen nem állt rendelkezésre a tanulmány magas színvonalú kidolgozásához szükséges összes információ, szükség volt szakmai interjúk készítésére. Ez az információhiány elsősorban a jó gyakorlatok esetében merült fel, ennek megfelelően az interjúalanyok az érintett önkormányzatok illetékes szakemberei közül kerültek ki. Esettanulmány-készítés Az európai uniós szervezetfejlesztési jó gyakorlatokat esettanulmányok kidolgozásával lehet a legszemléletesebben illusztrálni. Az esettanulmányok keretében röviden felvázoljuk az adott település legfontosabb adottságait, áttekintően bemutatjuk az önkormányzati működés főbb jellemzőit, majd részletezzük a felmerült problémákra és kihívásokra adott helyi megoldásokat, válaszokat. 1. ábra A tanulmány kidolgozásának folyamata 1.3 A tanulmány felépítése A tanulmány az alábbi fejezetekből épül fel: jelen bevezetőben a munka hátterét, céljait, módszertanát és felépítését mutatjuk be; a második fejezetben kontextusba helyezzük az önkormányzati irányítást a települési működés viszonylatában; a harmadik fejezetben áttekintjük az önkormányzati irányítás átalakításának MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 8

9 elméleti hátterét és történetét; ezt követi az önkormányzati menedzsmentfejlesztés nemzetközi szinten alkalmazott módszereinek átfogó leírása; az ötödik fejezet öt esettanulmány keretében nemzetközi jó gyakorlatokat mutat be; mindennek szintéziseként felvázoljuk az önkormányzati működés átalakításának gyakorlati lehetőségeit a magyar és a román közigazgatásban. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 9

10 2 Az önkormányzati irányítás szerepe a települések működésében 2.1 A települési működés sokszínűsége A települési önkormányzatok többsége ma megszokott rutinok mentén tevékenykedik, és folyamatosan a település működésével összefüggő problémák sokaságának fogságában vergődik. Ennek eredményeként a települések vezetői, a döntéshozók gyakran nem látják a fától az erdőt, s ahelyett, hogy világos jövőképre alapozva, integrált módon menedzselnék és fejlesztenék a települést, számos területen próbálnak egyedi megoldásokat találni a felmerülő kihívásokra. Ebből számos probléma fakad: A település irányítása szétaprózottá és hatékonytalanná válik; Az intézmények, szervezeti egységek elszigetelten, nem ritkán egymás tevékenységét akadályozva tevékenykednek; A település fejlesztése és működtetése reaktív, nem pedig proaktív, azaz utólag reagál a felmerülő helyzetekre, kullog az események után ; Nincs egy olyan egységes, világos jövőkép, amely jól kommunikálható a településen élők felé, amivel azonosulni tudnának, nincsenek mozgósító erejű, nagy közös célok; Nincsenek olyan alapértékek, vezérlőelvek, amelyek döntési szituációkban orientálnák a döntéshozókat, így a döntések gyakran ad hoc módon, a pillanatnyi helyzet és érdekek figyelembevételével születnek meg; Összességében a település versenyképessége, sikeressége a szerencsén és külső tényezőkön, nem pedig tudatos tevékenységen múlik! Alapvetően persze a szétaprózott, rutinszerű működés, a sodródás az eseményekkel nem meglepő. Egyrészt a települések környezete rendkívül gyorsan, és az utóbbi időben meglehetősen kiszámíthatatlan módon változik, másrészt pedig a települések működtetése (és fejlesztése) rendkívül összetett feladat, számos különféle tevékenységet, szolgáltatást és szegmenst foglal magában, legyen szó akár egy többmilliós népességű nagyvárosról, akár egy néhány százfős községről. Sok tekintetben a települések működtetése lényegesen összetettebb, mint a vállalatoké, ráadásul az érdekek is sokszínűbbek. Mi több, a települések esetében látszólag nincs is olyan egyértelmű, jól megragadható (és mérhető) érdek, cél, mint a vállalatoknál a profit, amely vezérelné a működést. Nem csoda tehát, ha a települések vezetői, a döntéshozók gyakran elveszettnek érzik magukat és kétségbeesetten keresik a kapaszkodókat. A helyzet szerencsére nem olyan reménytelen, mint amilyennek elsőre tűnik: léteznek olyan modellek, amelyek világos kereteket adnak a települési működés számára, s amelyekre alapozva megvalósítható a település integrált működése. A következőkben egy iyen modellt mutatunk be röviden. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 10

11 2.2 Az élhető település modell 1 Az előzőekben leírtakból világosan következik, hogy mielőtt megkíséreljük megválaszolni a MIT kérdését (mit kell egy településnek, illetve a települést működtető önkormányzatnak csinálnia ), választ kellene tudni adni a MIÉRT kérdésére, azaz hogy miért is van az önkormányzat, mi az a világos jövőkép, amely vezérelheti működését. Noha elsőre úgy tűnhet, hogy a MIÉRT minden település esetében más és más, ha jobban belegondolunk, minden település MIÉRT-re adható válaszában van egy lényeges közös motívum: a települések fő funkciója, hogy emberek számára életteret biztosítsanak, ha pozitívan közelítjük meg, egy olyan helyet, ahol jó élni. Tehát a jövőkép egyik fontos központi eleme egy olyan hely megteremtése, ahol jó élni, vagy ahogyan a modell fogalmaz: az élhető település megteremtése. De mitől lesz egy település élhető? Az erre adott válasz időszakonként és részleteit tekintve településenként is változik. Ugyanakkor azonosíthatóak az élhető településnek olyan általánosan érvényes összetevői amelyek egyértelmű kereteket jelölhetnek ki a települési működésnek és fejlesztésnek. Az alábbi ábra ezeket az összetevőket tekinti át összefoglalóan. 2. ábra Az élhető település modellje Forrás: saját szerkesztés 1 Az élhető település modell a MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda nemzetközi és hazai tapasztalataira épülő saját fejlesztése. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 11

12 Az alábbiakban sorra vesszük és röviden áttekintjük az egyes összetevőket. Munka: az élhető település egyik legfontosabb jellemzője, hogy az ott élők számára vagy a településen, vagy elérhető közelségben rendelkezésre állnak versenyképes jövedelmet biztosító, minőségi munkahelyek. Fontos hangsúlyozni, hogy nem feltétlenül szükséges valamennyi munkahelynek a településen remndelkezésre állnia ugyanolyan jó, ha például egy közeli, közösségi közlekedési eszközökkel (esetleg kerékpárral) jól megközelíthető nagyvárosban vannak a munkalehetőségek. További lényeges szempont, hogy szükséges, de nem elégséges feltétel, hogy a munkahelyek jól fizetőek legyenek; a minőségi élet szempontjából az is lényeges, hogy összességében biztosítható legyen a munkavégzés és magánélet egyensúlya (pl. fontos, hogy a munkahelyek többsége családbarát módon működjön). Zöld település : a környezeti fenntarthatóság biztosítása ma már kistelepüléseken és nagyvárosokban egyaránt elsődleges feltétellé lépett elő. A városok többségének működése még ma is meglehetősen környezetterhelő és erőforráspazarló, miközben az embereknek mind anyagi megfontolások, mind pedig a környezettudatosság fokozott terjedése következtében egyre fontosabbá válik a fenntarthatóság biztosítása, környezetbarát megoldások rendelkezésre állása minél több területen (pl. megújuló energiaforrások használatának lehetősége). A települési működés szempontjából a három leglényegesebb vonatkozás (i) a hulladékgazdálkodás szelektív hulladékgyűjtés, hulladékok mennyiségének csökkentése, minél nagyobb mértékű újrahasznosítása; (ii) az energiahatékony működés energiahatékonyan működő, megújuló energiaforrásokat széles körűen használó közintézmények és lakások, illetve (iii) a minél kevésbé környezetterhelő közlekedés minőségi közösségi közlekedés és jó feltételek a kerékpáros közlekedés számára. Tudomány, kultúra, szabadidő: az életminőség szempontjából fontos (és fokozatosan felértékelődő) tényező a szellemi és az épített környezet is. A tudomány és felsőoktatás jelenléte egy nagyobb városban jelentősen élénkíti a fejlődést, míg a sokszínű kulturális és szabadidős lehetőségeket kisebb településeken is igénylik az ott élők. Ennek megfelelően fontos, hogy legyenek a településen (a település méretéhez igazított kapacitású, fenntarthatóan működtethető) kulturális intézmények (színház vagy színházterem, könyvtár, mozi, esetleg múzeum), legyenek helyi kulturális csoportok, vonzó kulturális rendezvények (vállalkozók által működtetett) szórakozóhelyek, és lehetőség a rendszeres tömegsportra megfelelő feltételek között. Infrastruktúra: az élhető település fontos alapja a minőségi infrastruktúra, amelynek számos eleme van. Ezek közül a legfontosabbak az életminőség szempontjából a jól működő közművek, a magas színvonalú humán infrastruktúra (oktatási intézmények, óvoda, bölcsőde, szociális, valamint egészségügyi intézmények), vonzó épített környezet, városi terek és a versenyképes MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 12

13 közlekedési infrastruktúra, amely biztosítja a település jó megközelíthetőségét valamint a gyors, környezetbarát és biztonságos településen belüli közlekedést egyaránt. Közösségek: az emberek számára a lakóhelyük megtartóerejét, a helyi kohéziót jelentősen növeli, ha a településhez mint valódi közösséghez tartozhatnak. Ennek egyik sajátos összetevője a közbiztonság, azonban ezen túlmenően fontos, hogy legyenek jól működő, közös érdeklődés alapján szerveződő helyi kisközösségek, legyen tere a vallási sokszínűségnek, működjenek civil szervezetek, és legyenek olyan befogadó közösségi terek, amelyek helyet adnak a közösségi életnek. Önkormányzati irányítás: a település és a fentiekben felvázolt rendszer egészének működése szempontjából elengedhetetlen a racionális önkormányzati irányítás [governance], amelynek fontos elemei a hatékony településműködés és a gyors települési ügyintézés; mindezek megkövetelik modern menedzsment módszerek alkalmazását. A sikeres önkormányzati irányításnak fontos feltétele továbbá a széleskörű állampolgári részvétel, a valós beleszólás lehetőségének biztosítása is. Kiemelt fontossága ellenére gyakran éppen ez az összetevő az, amit leggyakrabban kifelejtenek az élhető város receptjéből. A fentiekből jól látható, hogy a települési működés és fejlesztés valóban rendkívül komplex, ám a megfelelő modell segítségével jól megragadható rendszer. Valamennyi eleme lényeges az élhető település megteremtéséhez. Jelen kézikönyv további fejezeteiben a modellből kiemelve az önkormányzati irányításhoz és a modern közszféra menedzsment megvalósításához nyújtunk elméleti támaszt és gyakorlati segítséget egyaránt. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 13

14 3 Az önkormányzati működés átalakításának eredete és céljai 3.1 Az önkormányzati működés jellemzői a XX. században A közigazgatási berendezkedés hatása az önkormányzati működésre Az önkormányzati irányítás jellemzői alapvetően az adott államok közigazgatási berendezkedésétől függenek. Világszerte különböző közigazgatási modellek alakultak ki a történelmi és kulturális kontextustól függően, 2 amelyek továbbfejlődésével jött létre a demokratikus jóléti állam mai rendszere. A leggyakoribb európai modellek a következők: a francia centralizált modell, amelynek lényege az egységes közérdeket [volunté générale] érvényesítő állam és a központosított, hierarchizált, elszámoltatható közigazgatás, főként a mediterrán országok közigazgatási rendszerére gyakorolt hatást (Portugália, Spanyolország, Olaszország); 3 az angolszász decentralizált modell, amely az íratlan alkotmányra és az ultra vires elvre 4 épül (Nagy-Britannia, Írország); valamint a porosz modell, amely az uralkodó hatalmát, a jogállamiságot és a törvényhozást állította az állami funkciók kiindulópontjává (közép-európai országok) ábra Állami berendezkedések változása a késő középkortól kezdve napjainkig Feudális abszolutizmus Jogállam Szociális jogállam Jóléti állam Forrás: Torma (2002) 6 alapján saját szerkesztés 2 Walter T. (2007): A fővárosi önkormányzat új szervezetének kialakulása. In: Debreceni Jogi Műhely 2007/2 3 Hajnal Gy. Jenei Gy. (2008): Közigazgatási rendszerek, valamint közigazgatás-, illetve közmenedzsment-tudomány és -képzés Európában és Magyarországon. Történelmi tendenciák és helyzetértékelés. In: Köz-Gazdaság 2008/4. 4 Ultra vires elv: a közigazgatási szervek működésük során csak azt a tevékenységet láthatják el, amire törvényi felhatalmazást kapnak ( 5 Hajnal Gy. Jenei Gy. (2008): Közigazgatási rendszerek, valamint közigazgatás-, illetve közmenedzsment-tudomány és -képzés Európában és Magyarországon. Történelmi tendenciák és helyzetértékelés. In: Köz-Gazdaság 2008/4. 6 Torma A. (2002): Önkormányzati reformok Nyugat-Európában és tanulságaik. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 14

15 Az önkormányzati irányítás jellemzőit nagymértékben befolyásolja az állam különböző szintjei közötti hatalom- és hatáskörmegosztás, a közöttük lévő kapcsolat, és az egyes közfeladatok ellátására való felhatalmazás módja Önkormányzati modellek A helyi önkormányzatok államszervezetben betöltött funkciójával kapcsolatban két, alapvetően eltérő megközelítés ismert: 8 az egyik szerint gyakorlatilag az önkormányzat is az állami közigazgatás része, amely csak a feladatok decentralizálásának köszönhetően láthat el bizonyos funkciókat, de az önkormányzás nem értelmezhető az állammal szembeni alapjogként, a másik felfogás szerint a helyi önkormányzás egy természetesen alakuló folyamat eredménye, amelyhez a nemzetállamok csak jogi kereteket teremtettek (napjainkban értelemszerűen a közigazgatás-szervezés szakmai, politikai és gazdasági szempontjai egyre fontosabbak). Jelenleg Európában négy különböző önkormányzati modellt tartanak számon, amelyek a közös alapelvek és a hasonló történelmi örökségek ellenére számos vonásban különböznek egymástól: angolszász modell, francia vagy déli modell, skandináv vagy északi modell, német vagy vegyes modell. 9 Az önkormányzati modellek összehasonlítása nem vezethet egyértelmű és félreértelmezhetetlen eredményre, mivel azok jellemzően egymással nehezen összemérhető megoldásokon alapulnak. 10 Ettől függetlenül fontos az egyes modellek legfontosabb jellegzetességeinek áttekintő bemutatása. 7 Walter T. (2007): A fővárosi önkormányzat új szervezetének kialakulása. In: Debreceni Jogi Műhely 2007/2 8 Fogarasi J. (szerk., 2010): A helyi önkormányzatok. Budapest, HVG ORAC 9 A francia, skandináv és német modellt együttesen kontinentális modelleknek is nevezik. 10 Walter T. (2007): A fővárosi önkormányzat új szervezetének kialakulása. In: Debreceni Jogi Műhely 2007/2 MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 15

16 1. táblázat Az európai önkormányzati modellek legfontosabb jellemzői Modellek Jellemzők Országok Angolszász Francia Skandináv Német Ultra vires elv A dekoncentrált szervek és az önkormányzatok viszonyrendszere rendkívül összetett Az állam erős irányító és finanszírozó szerepet tölt be Az önkormányzatok jól definiált közszolgáltató tevékenységet végeznek Közszolgáltatások nyújtásakor nagyban támaszkodnak a piaci megoldásokra Komoly alkotmányjogi státusz és erős közösségi hagyományok Egy település - egy önkormányzat elve (nem integrált) Feladatok szűk körűek, pénzügyi és gazdasági önállóságuk csekély Területi szint a jelentősebb Kiterjedt társulási rendszereket működtetnek Erős állami felügyelet, ami még a közszolgáltatások szervezésére is kiterjedhet Alkotmányos rendelkezések alapelvi szinten maradnak A települések átlag lakosságszáma magas Több település - egy önkormányzat elve (integrált rendszer) Nagy gazdasági önállósághoz széles feladat- és hatáskör társul A települési önkormányzatok erősödtek, a területi önkormányzatok gyengültek Területi kiegyenlítettség a közszolgáltatásokban Közigazgatási kísérletek Föderatív, szövetségi államok Tartományok joga az önkormányzati rendszer meghatározása Eltérő megoldások a különböző tartományokban (észak dél közötti különbség) Decentralizáció mellett is erős hierarchia jellemzi Minden helyi funkciót felvállalhatnak, kivéve, ha más a feladat címzettje Forrás: Fogarasi (2010), Balogh (2010) és Walter (2007) 11 alapján saját szerkesztés Egyesült Királyság Írország Franciaország Belgium Spanyolország Portugália Olaszország Svédország Norvégia Dánia Finnország Németország Ausztria Hollandia Luxemburg 11 Fogarasi J. (szerk., 2010): A helyi önkormányzatok. Budapest, HVG ORAC; Balogh G. (2010): Önkormányzati rendszerünk átalakításának lehetséges irányai az európai reformok tükrében; Walter T. (2007): A fővárosi önkormányzat új szervezetének kialakulása. In: Debreceni Jogi Műhely 2007/2 MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 16

17 Mindegyik modellre jellemző volt a XX. század nagy részében, hogy a közigazgatás (és ezen belül az önkormányzatok) működése Max Weber bürokráciaelméletén alapult, amely a jelenlegi hétköznapi értelmezéssel szemben a racionális szervezeti felépítésre és működésre helyezte a hangsúlyt. Az elmélet szerint a hatékonyság tényezői a személytelenség (elfogulatlanság, tárgyilagosság), a szigorú alá- és fölérendeltségi viszonyok, a feladatok és hatáskörök egyértelmű megosztása, a szabályozottság (előírás-vezéreltség), az aktaszerűség (eljárások írásos formában való rögzítése) A modern közszféra menedzsment kialakulása és jellemzői Kihívások a közigazgatással szemben A decentralizációs és hatékonysági elvek már az 1950-es és 1960-as években az államtól az önkormányzatok felé mozgatták a közfeladatokat, de gyakorlatilag az as években kezdődtek azok a mélyreható folyamatok, amelyek jelentős átalakításokat generáltak a közigazgatás működésében: egyfelől hosszú évtizedek tapasztalata azt mutatta, hogy a weberi bürokráciafelfogáson alapuló, elviekben megbízható, pontos, kiszámítható és hatékony szervezeti működés a gyakorlatban rugalmatlan, a speciális eseteket nehezen kezelő, oligarchizálódó, nehezen motiválható szervezetet, valamint nem hatékony és időigényes folyamatokat eredményezett; másfelől a jóléti állam gazdasági, társadalmi és politikai válsága szintén jelentős kihívások elé állította az állam- és közigazgatást, amely elsősorban a neokonzervatív-neoliberális ideológia terjedéséhez vezetett. Napjainkra a közigazgatás környezete jelentősen átalakult, és számos konkrét területen néz szembe olyan kihívásokkal, amelyeknek a korábban kialakult és bevált működési modellek mentén egyre kevésbé tud megfelelni. A változás szükségességének megértéséhez és a változás irányának kijelöléséhez célszerű röviden áttekinteni a legfontosabb kihívásokat Egyre erősebb politikai nyomás jelentkezik a közigazgatás irányába a politikusok számára céljaik eléréshez, politikai ígéreteik beteljesítéséhez a közintézmények jelentik a legfontosabb eszközt. Mindaddig, míg ez a nyomás elsődlegesen a hatékonyabb és eredményesebb adott esetben ügyfélbarátabb működés irányába hat (hiszen a politikusok népszerűsége is egyre nagyobb mértékben függ a közigazgatás eredményes működésétől 13 ), ez alapvetően a közigazgatás átalakulása, a közszolgáltatások minőségének javulása irányába hat. Sajnos azonban gyakran lehetünk tanúi annak, 12 Weber, M. (1987): Gazdaság és társadalom 1. Budapest Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó 13 Vass L. (2010): A politika és a közigazgatás viszonya. In: Politikatudomanyi Szemle XIX/3. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 17

18 hogy a politikusok irreális vagy éppen egymásnak ellentmondó elvárásokat támasztanak a közigazgatással szemben, és a hatékony működésnél sokkal fontosabb szempont a rövid távon népszerű intézkedések megvalósítása. További gondot jelent, hogy a politikusok többsége sokkal inkább gondolkodik egyedi intézkedésekben mintsem integrált stratégiában. Végül, de nem utolsósorban pedig gyakran tanúi lehetünk (különösen pénzügyi nehézségek esetén) a politikusok szereptévesztésének is: ahelyett, hogy a stratégiai döntések (gyakran nehéz és időigényes) kialakításában vennének részt, beavatkoznak a napi működésbe, olyan döntésekbe szólnak bele, amelyek nem az ő kompetenciájuk, gyakran szinte megbéklyózva ezzel az adott szervezet működését. A pénzügyi és gazdasági válság tovább erősítette azt az egyébként is jellemző folyamatot, hogy az önkormányzati és általában a közigazgatási feladatokat egyre szigorúbb és szűkebb pénzügyi keretek között kell teljesíteni. A helyi szintű feladatok ellátásához szükséges források csökkenése miatt az önkormányzatoknak egyre nagyobb mértékben kell saját bevételeit növelni, kiadásait pedig mérsékelni és ésszerűsíteni. A problémát az jelenti, hogy a legtöbb esetben a költségvetés optimalizálása helyett a kiadáscsökkentés fűnyíróelv alapján történik: minden kiadási tételt azonos arányban csökkentenek. Ennek eredményeként számos feladat ellátása gyakorlatilag ellehetetlenül, míg továbbra is maradnak olyan feladatok, amelyek ellátása pénzügyileg pazarló módon történik. Más tekintetben is egyszerre van jelen a pazarlás és a pénzhiány a közszférában: míg számos támogatásból végrehajtott fejlesztés esetében szükségtelen (és hosszú távon pénzügyi szempontból fenntarthatatlan) infrastrukturális kapacitások jönnek létre, addig jónéhány lényeges feladatra gyakorlatilag nincsen elég pénz. A közigazgatási szervezetek mint bürokratikus szervezetek nehezen és lassan változnak. Ugyanakkor a környezet, amelyben működnek, folyamatos és egyre gyorsuló átalakuláson megy keresztül, és gyakran változik a közfeladatok ellátásának hatásköri megosztása, azaz jellemző a feladatok átcsoportosítása különböző szervezetek között vertikálisan és horizontálisan egyaránt. Ez nagyfokú rugalmasságot és alkalmazkodóképességet igényelne a közigazgatási intézményrendszer minden szintjétől, ám a valóságban azt láthatjuk, hogy a közszféra intézmények többsége szinte teljesen változatlan szervezeti struktúrában és humán erőforrás kapacitásokkal próbálja ellátni az időközben teljesen átalakult feladataikat. Ahelyett, hogy a szervezetet igazítanák a változó feladatokhoz, a feladatokat próbálják a kialakult szervezeti felállásra szabni. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 18

19 4. ábra Az állam- és közigazgatás kihívásai Megváltozott feladatok Megváltozott technikai feltételek Költségvetési megszorítások Megváltozott elvárások a munkatársakkal szemben Politikai nyomás Állam- és közigazgatás Megváltozott elvárások a szolgáltatásokkal szemben Forrás: saját szerkesztés Az elmúlt két évtizedben elsősorban az infokommunikációs technológia folyamatos fejlődésének köszönhetően a közigazgatási szervezetek működésének technikai feltételei alapjaiban alakultak át. Megnyílt a lehetőség olyan új eszközök és módszerek alkalmazása előtt, amelyek nagymértékben hozzájárulhatnak az ügymenetek időigényének csökkentéséhez, a folyamatok jobb nyomonkövethetőségéhez és a precízebb munkavégzéshez csakúgy, mint a költséghatékonyabb működéshez. Mindez azonban csak akkor teljesülhet, ha megfelelő nyitottság és szakmai kompetencia mutatkozik egyéni és szervezeti szinten egyaránt az IKT-eszközök alkalmazásával kapcsolatosan. További fontos feltétel, hogy ezeket az eszközöket integrált módon, tervezetten, a szervezet meglévő folyamataihoz és feladataihoz igazítva vezessék be. Az átalakuló közegben lényegesen megváltoztak a szakmai elvárások a munkavállalók képességeivel és készségeivel, valamint a munkavégzéssel szemben is. A lojalitás mellett egyre inkább előtérbe kerül a teljesítmény és az ügyfél-orientáltság, a rugalmasság és nyitottság is. Azonban ezek a jellemzők nem alakulnak ki automatikusan: az új elvárásokat érvényesíteni kell a munkatársak kiválasztása során, és a meglévő humán erőforrás fejlesztésekor egyaránt. Sajnos azonban a tapasztalatok szerint a közszféra jelenleg működő képzési rendszereiben éppen az ilyen jellegű készségfejlesztésre nem fektetnek megfelelő hangsúlyt és még mindig szinte kizárólag a tárgyi tudás átadására koncentrálnak. További fontos probléma, hogy a legtöbb közszféra intézmény esetében a költségcsökkentés egyik legnagyobb vesztese éppen a humánerőforrás-fejlesztés. A közszolgáltatásokat igénybe vevők elvárásai is jelentős mértékben átalakultak: egyre inkább öntudatos ügyfélként gondolkoznak, akik a közszféra intézményekre, önkormányzatokra mint szolgáltatókra tekintenek, és a pénzükért gyors, magas MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 19

20 minőségű szolgáltatásokat várnak el. Ennek nyomán a közszféra szervezeteknek fokozatosan sajátos szolgáltató szervezetekké kell válniuk, ami más infrastrukturális feltételeket (pl. ügyféltér kialakítása), gyakran eltérő szervezeti struktúrát, és mindenképpen gyökeresen más szervezeti kultúrát és egyéni hozzáállást követel meg. A fentiekből jól látható, hogy a közigazgatással szembeni elvárások szinte minden fronton jelentősen átalakultak, illetve átalakulóban vannak. Azok a közszféra szervezetek, amelyek ezt nem ismerik fel, illetve nem adnak megfelelő választ ezekre az elvárásokra, fokozatosan ellehetetlenülnek: helyüket átveszik más közszféra szervezetek, non-profit szervezetek vagy éppen privát vállalkozások, amelyek az adott közszolgáltatásokat jobban, gyorsabban vagy akár olcsóbban tudják biztosítani. Az önkormányzatok esetében pedig nem csak a szervezetről van szó: azok a települések, ahol a döntéshozók és a hivatal nem reagálnak az új kihívásokra, a település egésze veszít versenyképességéből, az emberek elvándorolnak, a cégek máshol települnek le. Létfontosságú tehát, hogy az önkormányzatok ezeket a megváltozott (és úgy tűnik, folyamatosan változó) elvárásokat felismerjék, ezekre reagáljanak, és olyan struktúrát, működési modellt alakítsanak ki, amely képes a gyors (és folyamatos) alkalmazkodásra Paradigmaváltás a közigazgatásban Mindezek a folyamatok és kihívások alapvető paradigmaváltást 14 idéztek elő nemcsak a központi állami, hanem az önkormányzati közigazgatás szintjén is, amelyek az alábbiakban foglalhatók össze: 15 a hierarchikus mechanizmusokat átalakították, ésszerűsítették és rugalmasabbá tették (pl. stratégiai és üzleti tervek készítése, szervezeti viszonyok megváltoztatása); egyre nagyobb mértékben alkalmaznak különféle piaci mechanizmusokat a közigazgatás működésében 16 (pl. benchmarking, marketing, szervezeti identitás [corporate identity]); fokozatosan megjelentek a koordinációs mechanizmusok is, amelyek a szervezeti egységek közötti vertikális és horizontális együttműködés intézményesítését és javulását segítették elő; szétválasztották a döntéshozatal, a végrehajtás és az értékelés folyamatát, amely növeli a hatékonyságot és az alkalmazkodóképességet is, továbbá 14 Paradigmaváltás alatt jelen esetben nem a közigazgatás tudományos megközelítésének megváltozását értjük, hanem a közigazgatás munkaszervezési elveinek gyökeres megváltozását. 15 Hajnal Gy. Jenei Gy. (2008): Közigazgatási rendszerek, valamint közigazgatás-, illetve közmenedzsment-tudomány és -képzés Európában és Magyarországon. Történelmi tendenciák és helyzetértékelés. In: Köz-Gazdaság 2008/4. 16 Fontos, hogy a piaci mechanizmusok átvétele egy az egyben nem lehetséges, és nem is vezet megfelelő eredményre, ezért a közigazgatás rendszeréhez illeszkedve kell azokat adaptálni. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 20

21 bizonyos tevékenységeket kiszervezhetővé is tesz; előtérbe került az egyéni és szervezeti szintű teljesítmények rendszeres értékelése; az eljárásrendi kötöttségek helyett megjelent a célorientáltság; a szervezeti célok fókuszába pedig egyre inkább az ügyfél igényeinek kielégítése került, amely alapvetően meghatározza a kínált szolgáltatások körét és közvetett módon befolyásolja az azokat biztosító szervezet felépítését és működését is. 5. ábra A közigazgatás paradigmaváltása során megújított mechanizmusok Hierarchikus mechanizmus Piaci mechanizmus Koordinációs mechanizmus Forrás: Hajnal Jenei (2008) alapján saját szerkesztés A kihívásokra adott válasz tehát a közszféra működésének átalakítása, amelynek egyik nemzetközileg elterjedt eszköze és módszere a New Public Management. Egy korai példa az Egyesült Királyságból 17 A brit Next Steps program nemzetközi szinten is új szakaszt nyitott a közszféra reformjában, és követendő mintaként szolgált számos ország közigazgatási átalakításához. A program előzményeként a gazdaság helyreállítását és ezen belül a közigazgatásra fordított kiadások csökkentését megcélzó Margaret Thatcher átalakítatta a közszféra rendszerét, amelynek elsődleges eszköze a létszámleépítés mellett a hatékonysági audit volt. Néhány év elteltével azonban világossá vált, sokkal inkább egy általános rendszerproblémáról van szó, mintsem az egyes intézmények pazarló gazdálkodásáról. Ez vezetett el a Next Steps program elindításához, amelyben minden szervezeti egység számára önálló célokat határoztak meg hozzárendelt pénzügyi forrással. Deklarálták, hogy a működés 17 Hosszú H. (2008): Közigazgatás és teljesítményértékelés. Méltányosság Politikaelemző Központ MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 21

22 javításához szükséges a politika és a közigazgatás közötti határvonal kijelölése, az intézmények autonómiája, valamint a közintézmények eredményeinek és költségeinek ellenőrzése. A reformok keretében ún. adminisztratív irodákat állítottak fel, amelyek előre meghatározott és utólag ellenőrzött célszámok alapján látják el a szolgáltató funkciókat úgy, hogy közben versenyeznek is egymással a hatékonyság növelése érdekében. A közszolgálati jogviszony tekintetében az életpálya modellt felváltotta a munkakörök hároméves ciklusokra épülő újrapályáztatása a köztisztviselők között, valamint bevezették a teljesítményorientált bérezési rendszert. A közszolgáltatások minőségét tekintve újszerű megoldás az állampolgári szerződés, amelynek keretében a helyi/országos előírásokat és az azokhoz kapcsolódó jogorvoslati lehetőségeket is közérthető formában nyilvánosságra hozták New Public Management A New Public Management (NPM) vagy modern közszféra menedzsment a közigazgatási reformok világszerte viszonylag egységes, de bizonyos földrajzi területeken hangsúlyosabban jelentkező mozgalmának összefoglaló elnevezése. 18 Az NPM-reformok keretében alkalmazott modellek korántsem tekinthetők teljesen azonosnak: a közös alapelvek mentén az egyes országokban különféle megoldási alternatívák alakultak ki. Az eredetileg az angolszász országokból (Egyesült Királyság, Új-Zéland, Ausztrália, Amerikai Egyesült Államok) kiinduló NPM-modellek legfontosabb jellemzői és közös vonásai az alábbiakban foglalhatók össze: a kormányzás problémáinak újszerű, menedzser típusú megközelítése, a privát szférában alkalmazott technikák és megközelítési módok adaptációja, áttérés az input-orientáltságról az output-orientáltságra, termékciklusokban való gondolkodás, az ügyfelek igényei és elvárásai alapján összeállított szolgáltatási kínálat, partneri viszony az ügyfél és a közfeladatot ellátó személy között, nagyobb teljesítmény által magasabb hatékonyság elérése, jobb minőségű szolgáltatás biztosítása, vonzóbb munkahelyek teremtése a közigazgatásban, verseny, a teljesítmények összehasonlíthatósága egyéni és szervezeti szinten egyaránt, befektetés a dolgozókba, akikkel szemben teljesítménycélokat határoz meg, szabad teret, elismerést és teljesítménnyel arányos bért biztosít számukra. 18 Látni kell azonban, hogy egyes szakértők korántsem tekintik igazán egységesnek (vagy akár valóban létező doktrínának) az NPM-mozgalmat, míg mások a New Publi Management elavultságáról, végéről értekeznek (lásd Manning, N. (2001): The Legacy of the New Public Management in Developing Countries. In: International Review of Administrative Sciences June : és B. Chitto et al. (2009): Globalization and Public Sector Reform sin a Developing Country. In: Culture Mandala: Bulletin of the Centre for East-West Cultural & Economic Studies, Vol. 8, Issue 2, December 2009, pp ) MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 22

23 6. ábra A New Public Management egyes nemzeti modelljei USA újragondolt közigazgatás Új-Zéland / Ausztrália New Public Management Hollandia tilburgi modell (szerződés menedzsment) Egyesült Királyság Thatcherizmus, Next Steps kezdeményezés NPM Skandinávia szabad önkormányzatok Svájc a közigazgatás hatékonyságorientált irányítása Németország új irányítási modell Forrás: saját szerkesztés Mindezeknek megfelelően az állami/önkormányzati közigazgatás egyfajta szolgáltató szervezetként működik, és ennek megfelelő attitűdökkel kell rendelkeznie a közszférabeli munkavállalóknak is. Új-Zélandi menedzsmentreform 19 Több más országhoz hasonlóan az új-zélandi reformokat is egy gazdasági, társadalmi, politikai válság következményeként hajtották végre az 1980-as években. A közigazgatási reform legfontosabb célja a közintézmények hatékonyságának, eredményességének, elszámoltathatóságának növelése, a köztisztviselők létszámának csökkentése, valamint a szolgáltatások minőségének javítása volt. A reformok új, részben elvi, részben gyakorlati problémákat hoztak felszínre, amelyekre megoldásokat, válaszokat kellett keresni: például a magán- és a közszféra közötti határ meghúzása, a köztisztviselői mérlegelés joga, a politika és a közigazgatás szétválasztása. Az új-zélandi reform keretében számos innovatív, azóta széles körben elterjedt eljárást, eszközt is alkalmaztak, többek között a felelősségi körök és a döntéshozatal decentralizálását, a teljesítményfokozást, az outsourcing-ot, a hivatalvezetők szolgálati idejének szabályozását, a szerződések megkötését az egyes hivatalok és a minisztériumok között vagy az állami és a magánszektor közötti párbeszéd fórumainak megteremtését. 19 Hosszú H. (2008): Közigazgatás és teljesítményértékelés. Méltányosság Politikaelemző Központ MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 23

24 7. ábra A weberi bürokráciamodell és az NPM közötti alapvető különbségek Weberi bürokráciamodell állami (túl)hatalom szabályszerűség parancs és hierarchia állami monopólium NPM partnerség, egyéni kezdeményezés eredményesség kooperáció és rugalmasság piaci verseny értékei Forrás: Hajnal (2004) 20 alapján saját szerkesztés Fontos látni, hogy a New Public Management előtt/mellett is léteztek/léteznek más típusú elképzelések az állami/önkormányzati működés átalakítására, azonban ezek jellemzően csak részelemeket érintettek. A leggyakoribb eszköz a költségvetés konszolidálása, azonban ez alapvetően eltér az NPM által képviselt modernizációs szemléletmódjától, hiszen míg az előbbi kizárólag a kvantitatív mutatókban jelent változást, addig a modern közszféra menedzsment a gondolkodásban és a cselekvésben eredményez érdemi átalakulást. 8. ábra Költségvetési konszolidáció és az NPM összehasonlítása Hatékonyság javítása állampolgár- és termékorientáció decentralizáció személyzet- és költségmenedzsment termékorientált szervezeti felépítés Költségvetés tehermentesítése ingatlanok eladása, privatizáció munkaerőfelvétel-stop tárgyi eszközök csökkentése előléptetések szüneteltetése Forrás: saját szerkesztés 20 Hajnal Gy. (2004): Igazgatási kultúra és New Public Management reformok egy összehasonlító esettanulmány tükrében. Ph.D. értekezés. Budapest MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 24

25 Az állami felelősség kérdése a New Public Managementben különösen lényeges, mivel számos feladat és szolgáltatás kikerülhet a közvetlen állami hatókörből akár oly módon is, hogy az állam semmiféle garanciát nem vállal a szolgáltatásért. 9. ábra Az állami feladatok garanciája Állami feladatok Közvetlen állami teljesítési felelősség Állami garancia felelőssége Az állam nem felelős a teljesítésért, nincs garancia Forrás: saját szerkesztés A teljesítési vagy végrehajtási felelősség esetén az adott feladat (esetleg a feladathoz kapcsolódó bizonyos résztevékenységek) ellátását az állami szervektől várják el. Ennek oka leggyakrabban a főként gazdasági függetlenség teljes körű biztosítása. A szavatossági felelősség esetén az érintett szolgáltatást nem állami szervek is elvégezhetik, de az állam garanciát vállal annak célirányos teljesítésére. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 25

26 4 Alkalmazott módszerek az önkormányzati változásmenedzsmentben Az önkormányzati modernizáció egy komplex folyamat, amely optimális esetben négy fontos területet, a stratégiát, a szervezetet, a kontrollingot és a humán erőforrásokat érinti, amelyeket horizontális módon egészít ki, illetve támogat az integrált változásmenedzsment. Ezeknek a legfontosabb jellemzőit röviden tekintjük át a következő fejezetekben. 10. ábra Az önkormányzati modernizáció területei Stratégia Szervezet Feladatreform Szerződésmenedzsment Szervezeti struktúra átalakítása Integrált változásmenedzsment Kontrolling Humánerőforrások Outputorientált kontrolling Szabályozási hatásvizsgálat Humánerőforrás- és vezetőfejlesztés Forrás: saját szerkesztés 4.1 Feladatreform A közszférában sok olyan önként vállalt feladatot látnak el az intézmények, amelyek nem feltétlenül találkoznak a célcsoportjuk kiemelt igényeivel, másrészről viszont bizonyos fontos igények kielégítetlenül maradhatnak. Ezzel összefüggésben az ellátott feladatok költségszintjét sem ismerik sok esetben a szervezetek. A feladatreform a teljes önkormányzati átalakítás kiindulópontja, amely megelőz és megalapoz más beavatkozásokat (pl. folyamatoptimalizálás, kiszervezés, szerződésmenedzsment, kontrolling stb.). A feladatreform első lépése egy feladatkataszter, valamint ahhoz kapcsolódóan egy normajegyzék összeállítása: a feladatkataszter (más néven termékkatalógus, szolgáltatáskatalógus, szolgáltatáslista) egy közszférabeli szervezet által nyújtott külső, belső MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 26

27 szolgáltatások, feladatok, termékek 21 rendszerezett és strukturált listája; a normajegyzék a feladatkataszterben szereplő termékekhez/szolgáltatásokhoz kapcsolódó mennyiségek, erőforrások, költségek és bevételek adatbázisa. 11. ábra A feladatkataszter hierarchiája 22 Résztermék 1 Termék 1 Termékcsoport 1 Résztermék n Stratégiai üzletág 1 Termékkör 1 Termékkör n Termékcsoport n Termék n Stratégiai üzletág n Termékkör 1 Termékkör n Forrás: saját szerkesztés Ezek alapján történik meg az adott szervezet által ellátott feladatok kritikus elemezése és értékelése, amelynek egyik legfontosabb vizsgálati szempontja az ügyfelek 23 elvárása, vagyis részletes igényfelmérést kell végezni az azonosított célcsoportok körében. A feladatreform keretében a szervezet céljait és működését egyaránt meg kell vizsgálni, vagyis hogy a megfelelő szolgáltatásokat a megfelelő módon nyújtja-e a szervezet. Erre építve kijelölhető egyrészt azoknak a feladatoknak a köre, amelyeket jogszabályi előírás, illetve ügyféloldali kereslet hiányában nem szükséges ellátni, másrészt az újonnan bevezetni kívánt szolgáltatások listája, valamint azok fő jellemzői és célcsoportjai. A feladatreform nem egyszeri tevékenység: a folyamatosan változó ügyféligényekhez alkalmazkodva rendszeresen felül kell vizsgálni az ellátandó feladatokat. 21 A termék az a legkisebb szolgáltatási/teljesítési egység, amit az ügyfél további szolgáltatás igénybevétele nélkül képes használni. 22 A 2007-ben kormányszinten összeállított feladatkataszter hét szintet tartalmazott: ágazat, szakterület, csoportosítási szint, feladatcsoport, feladat, tevékenység, művelet (A közfeladatok katasztere, 2007.). 23 A közigazgatás ügyfele az, aki nála egyedi szolgáltatást vesz igénybe. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 27

28 12. ábra A feladatreform modellje Forrás: saját szerkesztés 4.2 Szerződésmenedzsment A szerződés- vagy megállapodás-menedzsment olyan irányítási mechanizmus gyűjtőfogalmaként fogható fel, amely szolgáltatási megállapodások és globális költségvetések segítségével támogatja a hatásorientált teljesítést. A megállapodásmenedzsment alkalmazása alapvetően a következő szintek között hatékony: a politika és a közigazgatás között, a közigazgatás különböző belső szintjei között, a közigazgatás és kihelyezett, illetve harmadik szervezetek között. A szerződésmenedzsment alapdokumentuma a szolgáltatási megállapodás / megbízás / szerződés 24, amely egyfelől szabályozza a politika, a közigazgatás irányítása, valamint egységei és harmadik fél közti feladatokat, illetékességeket és felelősségeket, másfelől konkretizálja a mindenkori fölérendelt és operatív célokat, a teljesítendő szolgáltatásokat és az ehhez rendelkezésre bocsátott eszközöket. A megállapodás alapját a termékkatalógus képezi. 24 A közigazgatáson belül menedzsment-megállapodásnak, harmadik féllel kötve szerződésnek nevezik. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 28

29 Alternatív szolgáltatási mechanizmus Ontarióban 25 Kanada legnépesebb tartományában, Ontarióban 1999-ben vezettek be egy alternatív szolgáltatási mechanizmust [Alternative Service Delivery, ASD]. Az ASD a közszféra átalakításának kreatív és dinamikus folyamata, amely javítja a szolgáltatások eljuttatását az ügyfelekhez. A folyamat kiindulási alapjaként azonosították azokat a szervezeti formákat, amelyek által biztosítható a szolgáltatások ellátása (pl. a szolgáltatások közvetlen közszférabeli ellátása, ügynökségek, kiszerződés és kiszervezés, devolúció és decentralizáció, a források, kockázatok és nyereség megosztásán alapuló partnerség, privatizáció). Ezt követően meghatározták azokat a kritériumokat, amelyek részletes elemzésével kiválasztható az egyes szolgáltatások számára megfelelő szolgáltatási mechanizmus. A szempontok a következők: közérdek, döntéshozatali autonómia, pénzügyi autonómia, irányítási és adminisztratív rugalmasság, piaci mechanizmusok alkalmazhatósága, költség-haszon elemzés. A vizsgálatok eredményeire építve minisztériumi szinten hajtották végre a közszféra feladatellátásának teljes átalakítását, amely az alábbi lépésekből állt. Előkészítés és tervezés Monitoring Változásmenedzsment Döntéshozatal és megegyezés Megvalósítás Az ASD eredményeként minden feladat esetében meg lehetett határozni a legjobban illeszkedő szolgáltatási mechanizmust (pl. az angol és francia nyelv párhuzamos használata miatt jelentős fordítási feladatokat részben kiszervezték vagy a földhivatali feladatok esetében egy a köz- és magánszféra együttműködésén alapuló partnerséget hoztak létre). 25 Ontario Public Service Restructuring Secretariat (1999): Alternative Service Delivery in the Ontario Public Sector. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 29

30 A globális költségvetés fogalma szorosan kapcsolódik a szerződésmenedzsmenthez 26, tulajdonképpen egy globális nettó összeg hozzárendelését jelenti egy meghatározott feladatkörhöz vagy szervezeti egységhez. A globális költségvetés két fontos jellemzője, hogy a költségvetésben szereplőnél magasabb kiadásokra is van lehetőség, ha azok plusz bevételekből finanszírozhatók; nincs inputkategóriák szerinti eszközlekötés. A globális költségvetés előnye egyértelműen megnyilvánul a döntéshozatalban és a felelősségi körök leosztásában: nő az egyes közigazgatási egységek felelőssége, nagyobb az a mozgástér, amelyen belül az adott szervezeti egység vezetője dönthet, jelentős mértékben lerövidülnek a döntési utak, az irányításban az inputorientáltság helyett átveszi az outputorientáltság. Szintén nagyon fontos a szerződésmenedzsment és a hozzá kapcsolódó globális költségvetés tekintetében a közszférára egyébként nagyon is jellemző költségvetési kötöttségek enyhítése: a kötöttség nem a résztételekre, hanem a szerződés teljes összegére vonatkozik, azaz az esetleges megtakarítások átcsoportosíthatók az egyes tételek között; az időbeni kötöttség is megszűnik, vagyis a költségvetési keret megtakarításai átvihetők a következő évre; a bruttó összeghatár eltörlése azt jelenti, hogy nagyobb bruttó ráfordítás lehetséges, ha az járulékos hozamokból finanszírozható a megállapodás-menedzsment lényege a több évre szóló pénzügyi és teljesítményterv, ennek köszönhetően csökken az éves terv jelentősége, ami kiszámíthatóbbá teszi az egyes szervezeti egységek működését, ennek megfelelően pedig a szolgáltatások minőségét is. A szerződésmenedzsment jellemzően egyfajta decentralizációt is magában foglal, hiszen az ezzel járó autonómia előfeltétele az egyes szervezeti egységek hatékony működésének. A decentralizált struktúrában tipikusan a kereszt-funkcionális feladatok maradnak meg központi szinten (pl. koordinációs és irányítási feladatok, általános szolgáltatási funkciók). Az autonómia a szervezeti működés különféle szintjeit érintheti. 26 A globális költségvetés lényegében szolgáltatási szerződést feltételez. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 30

31 13. ábra Az autonómia formái a szerződésmenedzsmentben Személyzeti autonómia Teljesítési autonómia Pénzügyi autonómia Szervezeti autonómia személyzeti döntések decentralizációja (pl. felvétel, előléptetés, képzés) autonóm döntés a szerződésben szereplő szolgáltatások teljesítésének módjáról a szerződésben szereplő egy-egy termékcsoporthoz rendelt kereten belül saját felelősség befolyás az üzemeltetési és beruházási költségekre szervezeti struktúra szuverén alakításának joga Forrás: saját szerkesztés Mindezek alapján látható, hogy a decentralizáció a 4.3 fejezetben részletezett szervezeti struktúra átalakításának is nélkülözhetetlen, lényegbevágó eleme, hasonlóan a versenyhez. A New Public Management explicit célja, hogy a közigazgatás lehető legtöbb területén hangsúlyosabban érvényesüljön a verseny gondolata. Az állami közigazgatás elsődleges szolgáltatási ágazatát többnyire monopolisztikus vonások jellemzik, ezért fontos a piacihoz hasonló környezet kialakítása például a következő eszközök segítségével: költségek és teljesítmények összehasonlítása a magánszektor költségeivel és teljesítményeivel, pályáztatás, árversenyek, szerződéskötés (szervezeten belül/harmadik féllel), belső (kvázi-) versenyeztetés. Szintén a szerződésmenedzsmenthez kapcsolódik (igaz, csak közvetetten) a közilletve a magánszféra által nyújtott szolgáltatások elválasztásának kérdésköre, amelyet három dimenzió mentén lehet vizsgálni: ellátás: a szolgáltatást állami/önkormányzati vagy magán szervezet biztosítja-e; finanszírozás: az állam/önkormányzat fizet-e akár közvetetten, akár közvetlenül a szolgáltatás biztosításáért, vagy a szolgáltatás igénybevevője; döntés: a szolgáltatást igénybevevő szabadon választhat-e a szolgáltatóról/szolgáltatás összegéről, vagy az állam dönt. 27 Az így megalkotott kategóriákba besorolhatók az egyes szolgáltatások, és ezek mentén kialakítható egy ideális esetben az egyes szolgáltatási típusok optimális kombinációját tükröző szolgáltatási mix. 27 Hills, J. (2004): Az állami és magánszektor a jóléti szolgáltatásokban. Alapelvek és közgazdasági elemzés. PM Kutatási Füzetek 8. szám MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 31

32 14. ábra Az állami/önkormányzati és a magán szolgáltatások besorolása A) Szabad fogyasztói döntés esetén B) Állami döntés esetén Forrás: Hills (2004) alapján saját szerkesztés MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 32

33 A jóléti mix közgazdasági elemzése Nagy-Britanniában 28 Nagy-Britanniában felmérést végeztek azzal kapcsolatosan, hogy milyen módon változott a különböző ágazatokra fordított kiadások megoszlása az egyes szolgáltatási típusok között (a vizsgálat során az 1979/1980-as és az 1995/1996-os költségvetési évek adatait hasonlították össze). A kutatás eredményei azt mutatják, hogy a legtöbb ágazatban jelentős mértékben csökkent a tisztán állami szolgáltatásokra fordított összegek aránya (pl. az oktatás kiadások esetében 66 százalékról 52 százalékra), ezzel szemben főként a szabad piaci szolgáltatások aránya emelkedett (pl. a lakhatási kiadások esetében 58 százalékról 69 százalékra). Egyes esetekben nőtt az állam által finanszírozott kiszervezett szolgáltatások részesedése is (pl. az egyéni gondozási kiadások esetében megháromszorozódott). Egyedül az ún. jövedelempótló kiadások (pl. társadalombiztosítás, nyugdíj) esetében lehetett ellenkező tendenciákat tapasztalni, ahol a tisztán állami ellátások aránya emelkedett főként demográfiai okok miatt. Mindez természetesen nem jelenti a jóléti kiadások abszolút értékének csökkenését, a vizsgált időszakban ugyanis sokkal inkább a növekedés volt jellemző. 4.3 Szervezeti struktúra átalakítása A szervezeti struktúra átalakítása két szinten zajlik: egyrészt a szervezeti struktúrák tekintetében, másrészt a szervezet által működtetett folyamatok hatékonyabb tervezésében [business process management]. A két változási folyamat egymással párhuzamosan, egymást kiegészítve zajlik. 15. ábra A szervezet-átalakítás lehetséges szintjei Struktúra átalakítása Folyamatoptimalizálás Forrás: saját szerkesztés A szervezet-átalakítás oka jellemzően az, hogy a hagyományosan kialakult szervezeti felépítés mentén a feladatok, a kompetenciák és a felelősség megosztása nem hatékony, ésszerűtlen. A problémák feltárása és kezelése érdekében a kiindulási állapottól az optimális szervezeti struktúra kialakításáig számos lépés végrehajtása szükséges. 28 Hills, J. (2004): Az állami és magánszektor a jóléti szolgáltatásokban. Alapelvek és közgazdasági elemzés. PM Kutatási Füzetek 8. szám MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 33

34 16. ábra A szervezeti struktúra átalakításának modellje 1. A megfelelő folyamatok meghatározása, áttekintése és leírása, folyamatok közötti kapcsolatok feltüntetése (folyamatábra) 2. A szervezeti struktúrát meghatározó alapvető stratégiai és menedzsment kritériumok azonosítása 3. A szervezeti struktúra elsődleges kritériumának (pl. funkció) meghatározása, előnyök és hátrányok elemzése 4. Az alapvető elemek beazonosítása: szervezeti ábra feladatok / kompetenciák / felelősségek kommunikációs követelmények előnyök / hátrányok 5. Értékelés, az optimális szervezeti struktúra kiválasztása Forrás: saját szerkesztés A lehetséges szervezeti változások többféle formában nyilvánulhatnak meg: leépítés, kombinálás, párhuzamos folyamatok, kiszervezés, kiegészítés. 17. ábra A struktúra átalakításának lehetséges technikái Forrás: saját szerkesztés A szervezeti struktúra átalakításának eredményességét több tényező befolyásolja. Az átszervezés a tapasztalatok szerint akkor lehet sikeres, ha MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 34

35 az átalakítás megkezdése előtt megállapodnak az érintettekkel a struktúra kialakítását meghatározó alapelvekről, a szervezeti struktúra átalakítását megelőzi a folyamatok áttekintése, az azonosított folyamatok közül a legfontosabbakra koncentrálnak, annak ellenére, hogy maga az átszervezés folyamata hosszú, viszonylag gyors eredményeket is fel tudnak mutatni, a belső potenciálok azonosítására építve az átszervezés széleskörű csapatmunkán alapul, ha megfelelő módszerek és kritériumok mentén összehasonlítják a lehetséges alternatívákat. 4.4 Outputorientált kontrolling A közigazgatásban alkalmazott modern kontrolling rendszerek az erőforrás és hatás/haszon összekapcsolásának hatékony ellenőrzését és irányítását tűzik célul. Az alapötlet a közigazgatási tevékenység és a politikai célok viszonyának mérése, ennek megfelelően a célok egyértelmű meghatározása és teljesítésük, azaz hasznuk mérhetősége. A céloknak bizonyos követelményekhez kell alkalmazkodniuk, hogy a mutatószámok segítségével vezérelhetők legyenek. Az outputorientált kontrolling tehát a hagyományos, inputorientált, adminisztratív kontrolling kiterjesztése, kiegészítése menedzsment-orientált eszközökkel. Ennek lényege, hogy fel kell tárni a logikai hatásmechanizmust az erőforrások (inputok) és a szolgáltatások (outputok) között, ami alapján átszervezhetők az adminisztratív folyamatok. Ezt egészíti ki a vezetők felkészítése a kontrolling tevékenység végzésére. 18. ábra Az outputorientált kontrolling modellje Forrás: saját szerkesztés A kontrolling folyamán mérni kell a teljesítményt, a hatásokat, ezek alapján kiszámítani a MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 35

36 hasznokat: A teljesítménymérés kiindulási alapja a termék/szolgáltatás meghatározása, célja pedig mennyiségi információk gyűjtése a ténylegesen kiadott termékekről. Így a költségek és a teljesítmény meghatározása alapján a termékek adatai összehasonlíthatók. A hatásmérés célja, hogy mérhetővé váljon a közigazgatási tevékenység és a politikai célkitűzések viszonya. Ennek érdekében jól definiálható és egyértelműen mérhető célokat kell kijelölni, majd azok teljesítését nyomon követni. A haszon kiszámítása szubjektív véleményeken alapuló, komplex számítás, amelynek keretében az ügyfél (szubjektív) hasznát kell számszerűsíteni és mérni jellemzően a lakosság, az ügyfelek véleményének felmérése alapján. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a haszon kiszámítása annál könnyebb, minél közelebb tevékenykedik a közigazgatás az ügyfélhez, így ugyanis megfelelő és közvetlenebb információbázissal rendelkezik. A különböző kontrolling-számítások ismeretében egyértelműen kirajzolódik az erőforrások és a haszon közötti kapcsolat. 19. ábra Az erőforrás és a haszon összekapcsolása Forrás: saját szerkesztés Ez az irányítási rendszer kikényszeríti a költségvetési kötöttségek újraértelmezését, hiszen költségtípusokban, költséghelyekben és költségokozókban [driver] kell gondolkodni és ezekre építve a teljesítményt meghatározni. A teljesítmény mérésében a kiindulási alap a termék meghatározása. Cél, hogy mennyiségi információ álljon rendelkezésre a ténylegesen kiadott termékekről, és hogy két termék adatai összehasonlíthatók legyenek a költségek és a teljesítmény alapján. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 36

37 Az outputorientált kontrolling sikerkritériumai a következők: költségvetési, személyzeti, szolgáltatási stb. feladatok, kompetenciák és felelősségek megfelelő decentralizációja, allokációja (pl. a globális költségvetés bevezetésével), transzparens működés kialakítása, széleskörű képzés és tudatosítás a munkavállalók körében, magas szintű adatbiztosítás informatikai támogatással és hatékony kontrollingrendszerek működtetésével, az új eszközök gyors integrálása a költségvetési és személyzeti tervezési folyamatokba, politikai, döntéshozói szint bevonása a stratégiai kontrolling folyamatába. 20. ábra Példák az erőforrások és a haszon közötti logikai hatásmechanizmusra HASZON, HATÁS INPUT pénzügyi eszközök személyi állomány állóeszközök üzemi eszközök... TEVÉKENYSÉG határozat meghozása elbírálás tájékoztatás tanácsadás. OUTPUT határozatok száma kiszolgált ügyfelek száma elbírált beadványok száma tájékoztatott állampolgárok racionális illetékek jobb feltételek Forrás: saját szerkesztés 4.5 Humánerőforrás-fejlesztés A közszféra humánerőforrás-fejlesztését az indokolja, hogy a modern menedzsment módszerek alkalmazása mind a vezetőktől, mind a közigazgatás munkatársaitól újfajta hozzáállást, viselkedést igényel, aminek alapja a többször említett szolgáltatói, ügyfélcentrikus felfogás. Ennek megfelelően az ügyfélközpontúságot a személyzetmenedzsment minden területén markánsan meg kell jeleníteni, példaképpen a kiválasztás során figyelembe kell venni azokat a tulajdonságokat, amelyek szükségesek az ügyféloldali kapcsolattartáshoz, az ösztönzési rendszer kialakításánál értékelési szempont lehet az ügyfelek visszajelzése 29, a személyzetfejlesztésnél pedig 29 Az ügyfél-orientáltság a minőségbiztosítást is befolyásolja: a minőség nem feltétlenül, illetve nem kizárólag a jog- és előírásszerűen végrehajtott tevékenységeket jelenti, hanem az ügyfél elégedettségét, aki megfogalmazhatja a teljesítménnyel szemben támasztott igényét. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 37

38 olyan egyéni képzési-fejlesztési programokat kell összeállítani, amelyek többek között a szükséges kompetenciák fejlesztését célozzák meg. Miközben a szakmai kompetencia változatlanul fontos marad, a modernizáció tekintetében a szociális és a folyamatokra vonatkozó kompetencia szükségessége és fejlesztése egyre nagyobb hangsúlyt kap. A személyzetmenedzsment sokrétű feladatait az alábbi ábra szemlélteti. A gondolkodásmód és a hozzáállás megváltozását támogatják a vezető munkatársak és a személyzet fejlesztésére használt eszközök. Nem szabad alábecsülni az átállással, a változási folyamatokkal kapcsolatos képzés fontosságát. A folyamatos, strukturált és fókuszált fejlesztő programok előnyben részesítendők a gyorstalpalókkal szemben, amelyekben figyelemmel kell lenni az egyes munkatársak individualitására. 21. ábra A személyzetmenedzsment elemei Személyzettervezés Személyzetfejlesztés Kiválasztás SZEMÉLYZET- MENEDZSMENT Bérezési rendszer, ösztönzés Személyzet alkalmazása Munkaügyi adminisztráció Forrás: saját szerkesztés A változásmenedzsment kiemelt területe a vezetőfejlesztés (coaching, szupervízió), sok esetben ugyanis a magas-, illetve középszintű vezetők kompetenciáinak átfogó fejlesztése nélkül veszélybe kerülhet az egész átalakítási folyamat sikeressége. A humánerőforrás-fejlesztés esetében két alapvető sikerkritérium azonosítható: egyfelől olyan szervezeti kultúrát kell kialakítani, amely a beosztottak és a vezetők körében egyaránt ösztönzi a konstruktív visszacsatolást úgy, hogy azok ténylegesen befolyásolják a szervezet stratégiai céljait és működési folyamatait; másfelől célszerű integrálni a stratégiai tervezés és a humánerőforrásfejlesztés rendszerét, azaz a humánerőforrás-fejlesztést a szervezet fejlesztésének (vállalati stratégia) integráns részévé kell tenni. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 38

39 22. ábra A vezetőfejlesztés elemei 4.6 Szabályozási hatásvizsgálat Forrás: saját szerkesztés A szabályozási hatásvizsgálat a jogi normák, szabályozások társadalmi költségének becslése beleértve a közigazgatásban, a vállalkozásoknál és a polgároknál felmerülő költségeket egyaránt. 23. ábra A szabályozási hatásvizsgálat értékelési dimenziói Pozitív hatások Társadalmi költségek Forrás: saját szerkesztés MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 39

40 Egy-egy jogszabály bevezetését megelőzően a költség-haszon elemzés eszközével meg kell becsülni és számszerűsíteni a várható hatásokat, majd ezeket a döntéshozatal során mindenképpen figyelembe kell venni. Ideális esetben alternatív eszközök kialakításával és összehasonlításával rajzolható ki az optimális megoldás. 24. ábra Az igazgatási költségek számítási metódusa Forrás: saját szerkesztés Az egyértelmű, részletes módszertan alapján végzendő vizsgálatba mindenképpen célszerű felmérést végezni az érintettek polgárok, vállalkozások, közigazgatási szereplők megkérdezésével, valamint becsatornázni belső és külső értékelői tapasztalatot és szakértelmet. Utóbbi egyik eszköze az ún. szakértői panel, amelynek célja az adott témában jártas szakértők birtokában lévő információk szintézise. A szakértői panel előre meghatározott szempontok alapján kiválasztott tagjai egy vagy több műhelymunka keretében felhalmozott tudásukra és tapasztalatukra építve képesek megfelelő inputot adni a szabályozási hatáselemzés mennyiségi és minőségi kritériumaihoz. A szabályozási hatásvizsgálat természetesen nem önmagáért való folyamat: nem elegendő a vizsgálat lefolytatása, hanem a megkapott eredményeket közérthetően kommunikálni és alkalmazni kell a pozitív hatások erősítése és a társadalmi költségek csökkentése érdekében. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 40

41 A németországi standard-költség modell 30 Németországban a közigazgatási reform, azon belül is a bürokrácia-leépítés részeként vezették be a standard-költség modelljét, amelynek deklarált célja a szabályozással összefüggő bürokratikus, adminisztratív, dokumentációs terhek, költségek mérése és mérséklése (azaz nem a szabályozásból eredő, célcsoport szintén mérhető közvetett előnyök vagy hátrányok számszerűsítése). A számításoknál csak azokat a lépéseket veszik figyelembe, amelyek feltétlenül szükségesek a jogszabályban előírtak teljesítéséhez, és az egyes lépésekhez egy átlagosnak tekinthető időnormát rendelnek. Ezeket az adatokat részben célzott megkérdezések, részben helyszíni tapasztalatszerzés keretében állítják elő (szélsőséges esetben akár stopperrel mérve az egyes feladatok elvégzéséhez szükséges időt). A számításoknál az alábbi paramétereket veszik figyelembe: időegységre jutó költségek (beleszámítva a különböző külső és belső költségeket is), időfelhasználás (például egy munkavállalási engedély kiállítása x percet vesz igénybe), adott eljárás gyakorisága (például egy vállalkozónak évente 12 alkalommal kell különböző adózási információkat jelentenie), a célcsoport nagysága (előre meghatározott vetítési alapokat használnak, például az ökológiai gazdálkodással kapcsolatos eljárások esetében a regisztrált biogazdálkodókra vonatkoztatják a számításokat). Példaképpen egy adott adminisztratív eljárás három órát vesz igénybe, az adott munkavállaló órabére 10 euró, az egy vállalkozásra jutó költség ennek megfelelően 30 euró. Ha az adott tevékenységet vállalkozásnak kötelező végrehajtania évente két alkalommal, akkor ez összesen adminisztratív ügymenetet jelent. Az adminisztratív eljárás teljesítésének összállami szintű költsége tehát 30 euró x = euró. Ezekre a számításokra építve azonosíthatók azok az eljárások, amelyek esetében túl nagy az adminisztratív teher az érintettek számára, illetve csökkenthetők a bürokratikus költségek például az adott jogszabály/eljárás felfüggesztésével, egyszerűsítésével, az e-közigazgatás eszközeinek alkalmazásával, jobb kommunikációval vagy a jogszabályok nagyobb koherenciájával. A 2006-ban elindított folyamat részeként 2011 végéig 25%-os csökkenést kell elérni országos szinten az időarányos célkitűzések az eddigi felmérések alapján teljesültek. 4.7 Integrált változásmenedzsment Az integrált változásmenedzsment jellemzői A közigazgatási szervezetek többsége többek között Magyarországon és Romániában is inkább kisebb mértékű szervezeti és működési változtatásokat hajt végre, sokszor tűzoltás jelleggel az éppen megjelenő problémákra reagálva, mivel rövidtávon ezek költség- és időigénye alacsonyabb, valamint végrehajtásuk is könnyebb. Hosszú távon azonban minél átfogóbb és mélyrehatóbb a szervezet átalakítása, várhatóan annál több és kedvezőbb változás lesz tapasztalható a teljesítmény tekintetében (egyéni és szervezeti szinten egyaránt). 30 Statistisches Bundesamt (2006): Handbuch der Bundesregierung zur Ermittlung und Reduzierung der durch bundesstaatliche Informationspflichten verursachten Bürokratielasten. Einführung des Standardkosten-Modells auf der Bundesebene. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 41

42 25. ábra A változás szintjei Forrás: saját szerkesztés Az integrált változásmenedzsment a változási folyamatok megtervezését, menedzsmentjét és kontrollingját jelenti. A változásmenedzsment elindításához és végrehajtásához elengedhetetlen bizonyos alapfeltételek együttállása: Egyértelműen ki kell nyilvánítani a változtatási szándékot, majd meg kell fogalmazni a jövőképet és az annak elérésére irányuló stratégiát. A hiányosságok és problémák mellett fel kell ismerni a jól működő rendszereket és folyamatokat, azaz nem szükséges mindent és mindenáron megváltoztatni. Azonosítani kell a motiválható és elkötelezett személyeket a politikusok, a felsővezetők és a munkatársak között, de ugyanígy meg kell ismerni az ellenállók körét és az ellenállás okait is, valamint azokat a személyeket, akiktől az átalakításhoz szükséges információk beszerezhetők. Meg kell tervezni és teremteni a reformfolyamat anyagi, személyi és fizikai feltételeit a központi programmenedzsent számára. Az objektív nézőpont biztosítása érdekében külső szakmai támogatást kell kérni szervezetfejlesztési tanácsadóktól, akik nemcsak megfelelő technikákat és módszereket javasolnak a szervezet számára az átalakítási folyamatok megtervezéséhez és végrehajtásához, hanem nyomonkövetik és segítik a teljes folyamatot (folyamattanácsadás). Ki kell alakítani egy egyértelmű és jól követhető kommunikációs koncepciót, amely meghatározza a külső és belső kommunikációs tevékenység üzeneteit, célcsoportjait, eszközeit és ütemezését. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 42

43 A megújítási folyamat kezdetén célszerű kísérleti akciókat, projekteket indítani néhány proaktív szervezeti egységben, amelyek tapasztalatai beépíthetők a további folyamatokba. 26. ábra A sikeres változás alapfeltételei Elégedetlenség Jövőkép Cselekvés SIKERES VÁLTOZÁS Forrás: saját szerkesztés Egy nemzetközileg kidolgozott modell alapján a változási folyamatnak minden esetben két, egymással párhuzamosan zajló vonulata van: a jelenlegi helyzetből kiindulva egyfelől felül kell vizsgálni és a szükséges mértékben módosítani a kézzel fogható elemeket, struktúrákat, folyamatokat, rendszereket ( outside the skin ), másfelől ezek a változtatások önmagukban hatástalanok. Ahhoz, hogy megfelelő mértékben beágyazódjanak a szervezet hétköznapi működésébe, elengedhetetlen az emberi oldal kezelése is ( inside the skin ). 27. ábra A változási folyamat modellje Forrás: 31 A változások iránti igény alapvetően két irányból indulhat ki: vagy a jelenlegi szervezetiműködési problémák generálják, vagy az új igényeknek, lehetőségeknek, céloknak való megfelelés vezérli (esetenként mindkettő egyszerre). 31 Eredetiben: Höfler, M et al. (2010): Abenteuer Change Management. Frankfurter Allgemeine Buch MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 43

44 A POLITIKUSOK FELKÉSZÍTÉSE ŐSZINTE KOMMUNIKÁCIÓ A TÁMOGATÓKKAL A KÖZIGAZGATÁS ÚJ SZEREPKÖRE NYERŐ-NYERŐ HELYZETEK KIALAKÍTÁSA VILÁGOS CÉLOK, EREDMÉNYEK RÖVIDTÁVON MUNKATÁRSAK BEVONÁSA A VEZETÉS ÚJ MEGKÖZELÍTÉSE POLITIKA ÉS IGAZGATÁS KÖZÖS FELLÉPÉSE Kézikönyv az önkormányzati szervezetfejlesztésről és modernizációról 28. ábra A változások indokoltsága Forrás: saját szerkesztés A sikeres változásmenedzsment pillérei A változásmenedzsment eredményességét és sikerességét több tényező is nagymértékben befolyásolja, amelyek közül a legfontosabb alappillérek az alábbiakban részletesen bemutatásra kerülnek. 2. táblázat A sikeres változásmenedzsment alappillérei SIKERES VÁLTOZÁSMENEDZSMENT Forrás: saját szerkesztés MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 44

45 1. A politikusok felkészítése A politikusok jelentős része kevés igazgatási tapasztalattal rendelkezik, biztonságosabbnak érzik ezért a régi bevált igazgatási (és hatalmi) rendszerek fenntartását. Felkészítésük, új módszerekkel, megközelítésekkel való megismertetésük egyik alapfeltétele a változásnak. 2. Őszinte kommunikáció a támogatókkal Az átalakítás érzékeny folyamat, amely csak erős politikai szereplők támogatásával valósulhat meg. Fontos, hogy ezek a támogatók megismerjék a sikeres reformból származó előnyöket csakúgy, mint a folyamat nehézségeit és az esetleges hátrányokat is, valamint meg kell ismerni az érintettek motivációit. 3. A közigazgatás új szerepköre Az igazgatás szereplőinek a korábbinál sokkal aktívabb szerepet kell vállalnia, ami számos új kihívást hordoz: a politikusok felkészítése a reformra, stratégiai döntések kezdeményezése a politikusok felé, magasabb szintű ügyfél-orientáltság, hatékony PR a közigazgatásról kialakult kép javítása érdekében. 4. Nyerő-nyerő helyzetek kialakítása A politikusoknak a szélesebb közvélemény, az állampolgárok és a munkatársak számára is kommunikálható sikerre, eredményekre van szüksége. Akkor lehet sikeres a reform, ha ezt biztosítja számukra. 5. Világos célok, jól kommunikálható eredmények már rövidtávon is A sikeres változás alapja, hogy egyértelmű, világos, az összes érintett számára követhető célokra épüljön, és ezeket megfelelő módon kommunikálják is. Noha a változás hosszú távú folyamat, a belső érdekcsoportok és a közvélemény számára egyaránt fontos, hogy a reformfolyamatoknak legyenek érzékelhető eredményei már rövidtávon is ( quick wins ). 6. A munkatársak bevonása A reform együtt jár a megszokott működési folyamatok komplex átalakításával, ami erős politikai támogatás mellett is elakadhat a munkatársak ellenállásán. Ennek kiküszöbölése érdekében elengedhetetlen az átgondolt, belső kommunikáció, a munkatársak aktív bevonása a változások különböző folyamataiba. Egyfelől ezáltal biztosíthatók a változásokhoz szükséges erőforrások, másfelől a már elindult folyamatok nyertesei bemutathatók ösztönző, jó példaként a többi munkavállaló számára. 7. A vezetés új megközelítése Az eredményorientált közigazgatás fenntartható működése új megközelítésen alapuló irányítási mechanizmusokat, eszközöket és módszereket követel meg, MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 45

46 ilyenek többek között az állami működés új koncepciója, a politika és az igazgatás közötti kapcsolat radikális átalakítása, a politikai irányítás új útjai, szolgáltatási szerződések, a felelősség delegálása, globális költségvetések, lapos szervezeti struktúrák és speciális képzési programok. 8. Politika és igazgatás közös fellépése Az átalakítási folyamat eredményei csak akkor lesznek fenntarthatóak, ha a változási folyamatot minden érintett támogatja mindenkinek azonosulnia kell a reformmal. A politikusok és a közigazgatási dolgozók részvételével tartott közös események biztosíthatják a kollektív álláspont kialakulását. Az előbbiekben bemutatott nyolc alappilléren kívül azonosítható még néhány további kulcsfeltétel, 32 amelyek fontosak a változásmenedzsment sikeressége szempontjából: visszacsatolás kérése a szolgáltatások célcsoportjaitól, a felsővezetés folyamatos elkötelezettségének biztosítása, az érintett munkatársak naprakész tájékoztatása, gondosan előkészített egyeztetések az érdekcsoportokkal, egyértelmű, megfelelően kommunikált személyi döntések a folyamat elején, az érintett felek képzése, felkészítése, testreszabott, egyéni támogatás a kulcsszereplőknek, bevezetett változások stabilizálása, folyamatos értékelés és visszacsatolás, átgondolt, tervezett külső kommunikáció, forgatókönyv válsághelyzet esetére Hátráltató tényezők és akadályok a változásmenedzsmentben A sikertényezők mellett azonban fontos bemutatni a modernizációs projektek kudarcainak leggyakoribb okait is: Kritikus akadályt jelent, ha a politika és/vagy a közigazgatás egyes szereplői nem egyformán ítélik meg a szervezet aktuális működését, ha hiányzik egyfajta közös kép a jelenlegi helyzetre vonatkozóan. A politikai döntéshozók jellemzően túlságosan rövidtávban gondolkodnak, nem mindig látják át a változási folyamatok időigényét. 32 Nem kizárólag a New Public Managementhez kötődik, de annak módszereit hatákonyan támogatják és kiegészítik az elektronikus kormányzat eszközei. Az e-governance az információés kommunikáció-technika alkalmazásának új fázisa a kormányzati és az állami közigazgatási tevékenységben. Jellemzője az elektronikus média intenzív és rendszeres alkalmazása az állampolgárok és a politikai rendszer intézményeinek (közigazgatás, kormány, parlament stb.) kapcsolatában. Alapvetően belső és külső perspektívát különböztetünk meg: az IT belső alkalmazása többek között adatbankok, folyamat-rendszerek használatát jelenti azzal a céllal, hogy jobb legyen az információk kezelése és a folyamatok megvalósulása, az IT külső alkalmazása információk, szolgáltatások és kommunikációs lehetőségek elérését biztosítja elektronikus úton azzal a céllal, hogy javuljon az állam és polgára közti kapcsolat. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 46

47 A szervezet (illetve annak vezetése) nem rendelkezik egy átfogó, jól definiált jövőképpel. Gyakorta hiányoznak a reformfolyamatok beindításához és maradéktalan véghezviteléhez szükséges vezetői kapacitások, kompetenciák és motivációk. A munkatársak változásokkal szembeni ellenérzéseinek, esetleges aggályainak és jogos félelmeinek figyelmen kívül hagyása miatt csökken a munkavállalók motivációja. Mindezek igen gyakran konfliktusokhoz vezetnek az érintettek különböző csoportjai között. Nem lehet a változási folyamatot teljes körűen és kizárólag külső tanácsadókra bízni, az ő feladatuk ugyanis nem a reform végrehajtása, hanem annak szakmai támogatása. Ahogy néhány, a szervezet irányításában és működésében fontos személy elköteleződése a sikeres modernizáció előfeltétele, úgy ennek ellenkezője is igaz: a szervezet kulcsszereplőinek passzivitása gyakorlatilag ellehetetlenítheti az egész átalakítási folyamatot. Az átalakításokkal szemben a leggyakoribb ellenérv a szükséges erőforrások hiánya (legyen szó akár pénzügyi, akár humán jellegű erőforrásról), látni kell azonban, hogy hosszú távon a modernizáció legtöbb esetben pénzügyileg is megtérülő változásokat idéz elő. Lesznek bizonyos változások, de nincs mitől félni Éppen ettől félek A kézikönyvben szereplő karikatúrák forrása: Höfler, M et al. (2010): Abenteuer Change Management. Frankfurter Allgemeine Buch MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 47

48 5 Legjobb gyakorlatok az önkormányzati modernizációban 5.1 Tilburg önkormányzati modernizáció, mint folyamatos tevékenység A település rövid bemutatása Tilburg Hollandia 6. legnépesebb városa, mintegy 200 ezer lakossal. A népesség több mint 20%-a külföldi, akiknek többsége muszlim vallású. Fontos szerepet tölt be a város életében az 13 ezres hallgatói létszámmal rendelkező egyetem. A város és környékének gazdasága diverzifikált és prosperáló, számos hazai és nemzetközi vállalat telephelye működik a térségben. Ezt annak ellenére sikerült elérnie, hogy a XX. század közepén, a helyi textilipar válsága miatt súlyos gazdasági és társadalmi nehézségek jelentkeztek. Az egyébként negatív folyamat előnye az volt, hogy a város belterületén belül tudott helyet adni a különböző ingatlanfejlesztéseknek. 1. térkép Tilburg elhelyezkedése Hollandián belül Forrás: cograf.hu Az önkormányzati modernizáció legfontosabb jellemzői A Tilburg-modell Tilburg egyike Hollandia 467 helyi önkormányzatának és az egyik első holland város, ahol átfogó szervezeti és működési átalakítást kezdtek már a nyolcvanas évek közepén ezt nevezik azóta is Tilburg-modellnek. A változtatás iránti igény az önkormányzat belső szervezeti rendszerében merült fel. A fő motivációk hasonlóak voltak a nemzetközi szinten tapasztalt jelenségekhez, például: a hivatal működése egyre bürokratikusabbá vált, hiányzott a megfelelő transzparencia, az egyes szervezeti egységek felelősségi köre nem volt egyértelműen lefektetve, nem határozták meg világosan a közöttük lévő kapcsolat és együttműködés MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 48

49 formáit, az önkormányzat számos olyan feladatot látott el saját szervezeti keretein belül, amelyek nem feltétlenül és egyértelműen közfeladatok, mindez pedig pazarló önkormányzati gazdálkodáshoz vezetett. A Tilburg-modell alapvetően három pilléren nyugszik: az állampolgári részvételen, a szigorú költségvetési ellenőrzésen és a folyamatos megújítási és megújulási szándékokon. Az alábbi ábrán látható, hogy a modell deklarált erősségei között a New Public Management legfontosabb jellemzői köszönnek vissza (ld fejezet). 29. ábra A Tilburg-modell erősségei Nagy egyéni és szervezeti felelősség Minőség- és ügyfél-orientáció Teljesítmény- és outputorientáció Nyitott és átlátható működés Decentralizáció Forrás: The Tilburg Model of local governance alapján saját szerkesztés Az önkormányzati modernizáció folyamata Tilburgban az önkormányzati működés racionalizálása napjainkig három szakaszban zajlott, illetve zajlik, ami jól illusztrálja, hogy a szervezeti megújítás nem egy egyszeri feladat, hanem egy rendszeres felülvizsgálatot igénylő, hosszú távon megvalósítható folyamat. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 49

50 30. ábra A tilburgi önkormányzati modernizáció folyamata 1985 piaci mechanizmusok dominanciája intenzív hálózati 1995 lakossági 2011 struktúra partnerség Forrás: The Tilburg Model of local governance, alapján saját szerkesztés 1. szakasz 1985-ben tilburgi önkormányzat működését piaci mechanizmusokra és vállalkozói szemléletre helyezték. A korábban erősen centralizált felépítést fokozatosan decentralizálták. Ennek eszköze egy holding létrehozása volt, amely a közszolgáltatásokat biztosító leányvállalatokat foglalja magában. A leányvállalatoktól elvárt szolgáltatásokat és teljesítményt, valamint a költségvetési kereteket egy évente újratárgyalandó szerződés keretében határozzák meg. Ezenkívül számos olyan ágazatban privatizáció történt, amely korábban az önkormányzat fennhatósága alá tartozott (pl. gáz- és áramszolgáltatás). Ezekkel az átalakításokkal alapvetően biztosítani tudták az önkormányzat kiegyensúlyozott pénzügyi gazdálkodását. A fenti mélyreható változtatások mellett más fontos beavatkozások is történtek az első szakaszban: Minden szervezeti egység ötévente átvilágításra kerül külső, független tanácsadók által az esetleges hibák és hiányosságok feltárása érdekében. Fontos, hogy a vizsgálat eredménye beépül a működésbe, vagyis akár jelentős személyi és szervezeti változtatásokat is generálhat. Összességében kijelenthető, hogy a hivatal működése a nagyfokú szakmai függetlenségnek és a lapos szervezeti felépítésnek köszönhetően a korábbiakhoz képest hatékony, professzionális és magas színvonalú. Annak érdekében, hogy a szolgáltatási kínálat összetétele és minősége minél inkább összhangba kerüljön a lakosság elvárásaival, az önkormányzat rendszeres időközönként reprezentatív kérdőíves felméréseket készített, amelynek eredményeit nemcsak közzéteszi, hanem fel is használja a stratégiák és feladattervek megalkotásakor. 2. szakasz Mindezek a változtatások azonban még nem volt elegendőek ahhoz, hogy az önkormányzat megfelelő gyorsasággal és rugalmassággal tudjon válaszolni a helyi és a külső társadalmi-gazdasági környezet változásaira. Ez indította el 1995-ben a tilburgi önkormányzati modernizáció második szakaszát, amelyben a korábbinál lényegesen MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 50

51 nagyobb hangsúlyt fektettek a lakosság aktív bevonására és partnerként való kezelésére. Ennek alapja az ún. Folyamatos Fejlesztési Folyamat (Permanent Development Process, PDP), amelynek keretében új szervezeti struktúrát is kialakították az állampolgárok azonosított szerepei (fogyasztó, adófizető, kerületi lakos) alapján. Az így létrehozott szolgálatok működését egy külön, adminisztratív jellegű szervezeti egység támogatja. 31. ábra Az állampolgári szerepekhez illeszkedő intézményi felépítés állampolgár mint fogyasztó Közösségi Kapcsolatok Szolgálata állampolgár mint adófizető Fejlesztéspolitikai Szolgálat állampolgár mint kerületi lakos Kerületfejlesztési Szolgálat Forrás: The Tilburg Model of local governance alapján saját szerkesztés Az új szervezeti struktúra kialakítása mellett fontos, hogy kiemelten kezelik a munkavállalók motivációjának és lojalitásának növelését. Ennek eszköze a kompetenciamenedzsment: az egyes munkavállalók megfogalmazzák saját munkahelyi céljaikat és a tervezett eredményeket, amelyek eléréséhez szakmai támogatást kapnak. 3. szakasz Napjainkban ismét folyamatban van az intézményi felépítés átalakítása: a működés hatékonyságát feltáró, jelenleg is zajló vizsgálatok és a tervezett módosítások alapján 2012-től várhatóan egy hálózati jellegű szervezet váltja fel a korábbi struktúrát (az átalakítási projekt összköltsége megközelítőleg 500 ezer euro). A hálózatos szervezeti felépítés több szempontból különbözik a hierarchikus és a piaci jellegű irányítási modellel szemben. 3. táblázat A piaci, a hierarchikus és a hálózatos önkormányzati irányítás Működés jogi alapja Működés ideológiai alapja Piaci alapú működés szerződés és tulajdonlás Hierarchikus működés foglalkoztatotti jogviszony Hálózatos működés erőforrások cseréje árak hatalom bizalom MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 51

52 Piaci alapú működés Hierarchikus működés Függőség mértéke függetlenség függőség Konfliktuskezelés és koordináció eszköze tárgyalás és alkudozás szabályok és utasítások Hálózatos működés kölcsönös egymásrautaltság diplomácia Szervezeti kultúra verseny alárendeltség kölcsönösség Forrás: Rhodes (1999) Költségvetési Ciklus Fontos, hogy a Tilburg-modell nemcsak a logikus és jól működő intézményi felépítést foglalja magában, hanem a tervezés és nyomon követés jól felépített rendszerét is, amelyet összefoglalóan Költségvetési Ciklusnak neveznek. 32. ábra A Költségvetési Ciklus elemei Dokumentum típusa Általános Stratégiai Terv Dokumentum tartalma Az önkormányzati választáson nyertes párt vagy koalíció politikai programja az elkövetkező négy évre világos prioritásokkal és ütemezéssel. Tervek és célok Közbenső elszámolás Záró elszámolás Program-költségvetés Működési költségvetés Évközbeni jelentések Pénzügyi kimutatás Éves jelentés Az önkormányzat következő évi költségvetése, amely magában foglalja, hogy az elérni kívánt célok teljesítéséhez mekkora forrásra van szükség. Az egyes szervezeti egységek vezetői és az önkormányzat között kötött szerződés, amely a program-költségvetésre építve számszerűen tartalmazza az adott szervezeti egység feladatait és a feladatok ellátásához szükséges forrásokat. A különböző év közbeni elszámolások alapján kirajzolódnak azok a pontok, amelyeknél eltérés van a tervezett számokhoz képest. A jelentések alapján szükség esetén felmerülhet a költségvetések módosításának igénye is. Önkormányzati szintű éves jelentés az elért eredményekről. Az egyes szervezeti egységek adott évi működéséről szóló dokumentum. Forrás: The Tilburg Model of local governance alapján saját szerkesztés 34 Rhodes, R. A. W. (1999): Foreword: Governance and network. In. The New Management of Brish Local Government (ed. Stoker, G.), London, Palgrave MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 52

53 A Költségvetési Ciklus tehát olyan egymásra épülő elemekből áll, amelyeknek köszönhetően a teljesítmény átlátható és mérhető az egyes szervezeti egységek és az egész önkormányzat szintjén is Legfontosabb tanulságok A Tilburg modell több szempontból is jól példázza, hogy az önkormányzati modernizáció nem cél, hanem eszköz, amellyel megteremthető a hatékonyabb, rugalmasabb és átláthatóbb működés intézményi háttere; egy folyamatos tevékenység, amely rendszeres felülvizsgálatok mellett lehetőséget teremt arra, hogy az önkormányzat mindig a külső gazdasági és társadalmi körülményekhez és elvárásokhoz illeszkedve legyen képes ellátni feladatait, erőforrás-igényes folyamat, amely rövid távon viszonylag jelentős pénz, energia- és időráfordítást igényel, de pontosan megtervezve és végrehajtva hosszú távon a hatékonyság növekedésének köszönhetően megtérül az önkormányzatok számára. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 53

54 5.2 Graz komplex önkormányzati modernizáció A település rövid bemutatása Graz Ausztria második legnépesebb városa csaknem 260 ezer lakossal. A település arculatának meghatározó elemei a kultúra (2003-ban Európa kulturális főváros volt), a magas életminőség és az önkormányzati szolgáltatások magas minősége (a város több ausztriai és nemzetközi közigazgatási díjat is nyert már). A város és térsége adja Stájerország gazdasági teljesítményének 40%-át, ezen belül Graz elsősorban az innovatív gazdasági ágazatokban pozícionálja magát (autógyártás, zöld iparágak, biotechnológia és kreatív ipar). 2. térkép Graz elhelyezkedése Ausztrián belül Forrás: Az önkormányzati modernizáció legfontosabb jellemzői Az önkormányzati modernizáció szükségszerűsége Az ezredforduló környékén Graz Város Önkormányzata számos olyan folyamattal szembesült, amelyek miatt alapvető strukturális és működési változásokat kellett eszközölnie. A részben külső, részben belső folyamatok közül a legfontosabbak a következők: a költségvetés kiadási oldala megsokszorozódott, a növekmény nagymértékben meghaladta a város gazdasági teljesítményének növekedését; a folyamatosan alakuló gazdasági, társadalmi és technológiai környezetnek megfelelően egyre több és komplexebb feladatokat kellett ellátnia a városnak, amelyek alapját sokszor bonyolult jogi szabályozások adták; a központi állami és szövetségi bevételek növekedése nem követte egyértelműen a feladatok és a kiadások mennyiségi és minőségi változásait; a lakosok mint fogyasztók és ügyfelek elvárásai jelentősen megemelkedtek, aminek a hagyományos igazgatási kultúra és struktúra egyre kevésbé tudott megfelelni. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 54

55 A modernizáció célja és legfontosabb elemei Mindezek miatt 1999-ben indította el Graz a Reformprojekt 2000 elnevezésű programját azzal a céllal, hogy a 2003-as évre Graz Város Önkormányzata egy professzionális szolgáltató szervezetté alakuljon. A reformfolyamat teljes költségvetése akkori árfolyammal számolva meghaladta a 360 millió forintot. A teljes folyamat három év alatt valósult meg. A modernizáció összesen 17 részprojekt megvalósítását foglalta magában, amelyek mindegyikére külön részletes projekttervek és előrehaladási jelentések készültek. A komplex szervezetfejlesztési program az alábbi fő tevékenységek megvalósítását foglalta magában: a piaci mechanizmusokra épülő közigazgatási szervezet alapjaként egy termékkatalógus létrehozása, egy átfogó költségszámítás elvégzése és egy informatikai koncepció megalkotása; a termékkatalógusra építve feladatreform végrehajtása, amelynek keretében meghatározták az egyes ügymenetek jelenlegi és a jövőben elvárt idő- és erőforrásigényét; az NPM további elemeinek bevezetése (pl. szerződésalapú működés, globális költségvetési tervezés, nagyobb felelősség az egyén és a szervezeti egységek szintjén személyi és pénzügyi kérdésekben egyaránt); új szervezeti felépítés és irányítási rendszer kipróbálása a város gazdasági szervezeteiben; kísérleti projektek megvalósítása egyes szervezeti egységekben; az ügyfél-orientáció erősítése lakossági igényfelmérésekkel, valamint intenzív marketing- és PR-tevékenységgel (pl. lakossági elégedettség rendszeres felmérése); hivatali egységeken átnyúló projektmenedzsment; professzionális menedzsmentképzés a cél- és eredményorientált irányítás meghonosítása érdekében; szervezeti és egyéni képzési-fejlesztési program összeállítása, valamint új ösztönzési rendszer kialakítása; kontrolling; benchmarking; új hivatali struktúra felállítása. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 55

56 33. ábra A cél- és eredményorientált irányítás ciklikus folyamata ellenőrzés, visszacsatolás célmeghatározás célok eléréséhez szükséges tevékenységek végrehajtása célok eléréséhez szükséges költségvetés megalkotása Forrás: Reformprojekt 2000 Projekthandbuch (2000) alapján saját szerkesztés A grazi önkormányzati szervezetfejlesztési projekthez a következő főbb indikátorokat határozták meg: a szolgáltatások minőségének javulása összehasonlítva hasonló városok adataival, a szolgáltatások előállításának gazdaságosságának javulása, az érintett szereplők (lakosság, önkormányzati dolgozók, döntéshozók) elégedettségének emelkedése A modernizáció szervezeti háttere A reformfolyamat előkészítésébe és megvalósításába a város politikai és közigazgatási rendszerének minden szintjét bevonták. A közöttük lévő interakciók, valamint a felelősségi és beszámoltatási rendszer erősen szabályozottak a projekt nyomon követhetősége érdekében. Az önkormányzati vezetés a teljes projekt megbízójaként felelős az alapelvek és célok kijelöléséért. A városi tanács vezetője (~ jegyző) egyfajta közvetítő szerepet tölt be a politikai döntéshozók és az operatív szervezeti egységek között. A változási folyamat fontos részkérdései esetében döntéshozatali jogkörrel rendelkezik. Az irányító grémium, amely főként egyes szervezeti egységek vezetőiből állt, előzetes javaslattevő és utólagos értékelő funkciókkal rendelkezik. A projektteam hatáskörébe tartozott a reformfolyamat egyes projektjeinek, MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 56

57 lépéseinek részletes megtervezése és lebonyolítása. A munkavállalói képviselet feladata a dolgozók ésszerű érdekeinek érvényesítése a megadott kereteken belül. Az egész folyamat külső szakértők kompetens szakmai támogatásával valósult meg. 34. ábra A szervezetfejlesztés folyamatában résztvevők és a közöttük lévő interakciók Forrás: Reformprojekt 2000 Projekthandbuch (2000) alapján saját szerkesztés A PR mint a modernizáció egyik sikertényezője A változás egy szervezet életében mindig átmeneti bizonytalanságot eredményez, ezért nagyon fontos ezek megfelelő kezelése. Ennek egyik eszköze a külső és belső PRtevékenység, amely különféle célokat szolgál: a folyamat vizualizálása egy új városi logó megalkotásával, a munkavállalók motiválása és mobilizálása, a szükséges elfogadottság megteremtése, a külső és belső kommunikációs tevékenység javítása, a bizalom és a hitelesség felépítése, az esetleges ellenérzések mérséklése, a projektkrízis megelőzése, a projekt ismertségének növelése, pozitív projekt image kialakítása. A PR-tevékenység felelőseit, célcsoportjait, üzenetét, eszközeit és ütemezését előzetesen pontosan, részletesen megtervezték, így biztosítva annak eredményességét. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 57

58 A modernizáció hatásai A reformfolyamat eredményeként minden érintett szereplőnek egyértelműen érzékelnie kell az elért pozitív hatásokat és hasznokat: a New Public Management bevezetésével a politikai döntéshozók a valóban fontos kérdésekre koncentrálhatnak; a közigazgatás számára a megadott kereteken belül nagyobb cselekvési szabadságot biztosít; a munkavállalókra értékes potenciálként kell tekinteni, ennek érdekében motiváló környezetet alakítanak ki a nagyobb mértékű elköteleződéshez és a jobb teljesítményhez; az átalakított rendszerben a lakosság mint ügyfél számára magasabb minőségű szolgáltatásokat lehet biztosítani. 4. táblázat Az önkormányzati szervezetfejlesztés haszna az egyes szereplők számára Érintett csoport Politika Közigazgatás Munkavállalók Lakosok Cél A döntéshozatal és a végrehajtás elkülönítése Célorientált irányítás Teljesítmény- és hatásorientáció Feladatok, kompetenciák és felelősség megfelelő allokációja Vállalkozók a vállalkozásban Feladatok és felelősség delegálása Szolgáltató-vállalkozó város Piac- és ügyfélorientáltság Haszon Új, jobb döntéshozatali, irányítási és ellenőrzési eszközök Átlátható költségvetés A döntéshozói viták stratégiai szinten maradnak Több és jobb információ a döntéshozatalhoz Kevesebb technikai részletkérdés Gyorsabb és rugalmasabb reakciókészség Szolgáltatások hatékony biztosítása Költségtudatosság Nagyobb cselekvési szabadság Döntéshozatali kompetencia a források felhasználására vonatkozóan Operatív felelősség Nagyobb önállóság Kezdeményezőkészség Jobb információk Motivációs rendszer Aktív részvétel a folyamatok alakításában Egyéni teljesítmények nyomon követhetősége Nagyobb motiváció A tényleges szükségletekre reagáló, magas minőségű és költséghatékony szolgáltatások Kisebb bürokrácia MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 58

59 Érintett csoport Cél Haszon Átlátható folyamatok Gyors ügyintézés Kompetens tanácsadás Barátságos kiszolgálás Forrás: Reformprojekt 2000 Projekthandbuch (2000) alapján saját szerkesztés Mindezeknek köszönhetően a grazi közigazgatás identitása, arculata és működése is jelentős mértékben megváltozott: Graz városa egy rugalmasan és hatékonyan működő szolgáltató vállalat = minden elvégzett tevékenység szükséges egy termék/szolgáltatás előállításához. A működés fő vezérelvei a szolgáltató filozófia és az ügyfél-orientáltság = az egyes tevékenységeket az ügyfelek elégedettsége alapján ítélik meg. Graz városa eredményorientáltan működik = nem a rendelkezésre álló források, hanem az elérni kívánt célok mentén történik az irányítás. Minden tevékenység esetében maximálisan figyelembe kell venni a költséghatékonyság kérdését = a felelősséget mind a teljesítmény, mind a költségek tekintetében arra a szintre kell delegálni, ahol az adott tevékenység zajlik. A politika és a közigazgatás felelősségi köre élesen elkülönül egymástól = a politika a stratégiai kérdésekre koncentrál (mit kell elérni?), míg a közigazgatás az operatív területekért felelős (hogyan lehet elérni?). 35. ábra A politika és a közigazgatás feladata a grazi önkormányzati reformprojektben POLITIKA (stratégiai szint) MIT? KÖZIGAZGATÁS (operatív szint) HOGYAN? Forrás: Reformprojekt 2000 Projekthandbuch (2000) alapján saját szerkesztés MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 59

60 A Reformprojekt 2000 utóélete A grazi önkormányzat a Reformprojekt 2000 sikereiből és tapasztalataiból kiindulva tovább folytatta szervezetfejlesztési programját az elmúlt években is: olyan tevékenységeket végeztek, amelyekkel a folyamatok további optimalizálását, ezzel pedig hatékonyságnövelést és járulékos megtakarításokat értek el. 36. ábra A grazi szervezetfejlesztés folyamata Forrás: saját szerkesztés Legfontosabb tanulságok A grazi Reformprojekt 2000 jól példázza az átfogó önkormányzati modernizáció összetettségét, sokrétűségét. A sikertényezők az alábbiak: a probléma érzékelése, tudatosítása és elfogadása a szervezet minden szintjén, elköteleződés és aktív részvétel vezetői és munkavállalói szinten egyaránt, átfogó diagnózis a szervezet működéséről és az egyes folyamatokról, az ügyfelek igényeinek minél pontosabb felmérése, a célok egyértelmű megfogalmazása, a minden részletre kiterjedő alapos felkészülés, tervezés, a folyamat pénzügyi és szervezeti hátterének megteremtése, a tervezett feladatok következetes végrehajtása, intenzív, célzott kommunikációs tevékenység (külső és belső) a szervezetfejlesztés folyamatáról, külső szakértő cég bevonása folyamat-tanácsadási, facilitálási, moderátori és minőségbiztosítási céllal. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 60

61 Átszervezés és hatékonyságnövelés a grazi közműszolgáltatónál A komplex önkormányzati reformprogramon kívül Graz Város Önkormányzata számos további szervezetfejlesztési projektet valósított meg, amelyek közül az egyik legfontosabb mind a kínált szolgáltatások széles köre, mind a költségvetési hatások miatt a városi közműszolgáltató vállalatnál történő átszervezés volt. A Holding Graz látja el a városban többek között a víz- és szennyvízszolgáltatást, a hulladékgyűjtést, a közösségi közlekedést, a közterület-fenntartást és a temetkezési szolgáltatásokat. A szervezetnél jelentkező problémák hasonlóak voltak a hasonló magyarországi közműszolgáltatókéhoz: növekvő költségvetési problémák és egymás mellett párhuzamosan működő struktúrák. A célkitűzés kettős volt: egyfelől a szervezeti működés teljes átszervezése, másfelől magasabb minőségű szolgáltatások nyújtása minimális erőforrás igénybevételével. Ennek érdekében pontosan feltárták a megtakarítási lehetőségeket a struktúrákon, illetve az egyes folyamatokon belül, továbbá új szervezeti struktúrát vezettek be és vezetői/kontrolling modell alakítottak ki. A külső szakértők bevonásával végrehajtott átalakításnak köszönhetően nőtt az ügyfélelégedettség a szolgáltatások minőségével kapcsolatosan, illetve részben a folyamatracionalizálásnak köszönhetően jelentős, 10 százalékos költség-megtakarítást értek el az elemzett területeken. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 61

62 5.3 Nagykálló pályázati menedzsmentfolyamat A település rövid bemutatása A mintegy 13 ezres népességgel rendelkező Nagykálló Magyarország északkeleti részén, a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei székhely, Nyíregyháza vonzáskörzetében helyezkedik el. Annak ellenére, hogy a mezőgazdasági jellegű városból és a környező településekről a lakosság jelentős része a megyeszékhelyre ingázik munkavállalási, oktatási, egészségügyi és egyéb célokból, Nagykálló kistérségi központként számos közfeladat és közszolgáltatás ellátásáért felelős. Annak érdekében, hogy ezeket minél magasabb minőségben tudja biztosítani, számos infrastrukturális és humán jellegű fejlesztést hajtott és hajt végre jellemzően európai uniós támogatással. 3. térkép Nagykálló elhelyezkedése Magyarországon belül Forrás: Az önkormányzati modernizáció legfontosabb jellemzői A pályázati menedzsmentfolyamat bevezetésének indokoltsága Nagykálló Város Önkormányzata kifejezetten magas pályázati aktivitást mutat. Az európai uniós támogatással az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) forrásainak igénybevételével megvalósított önkormányzati projektek száma kiemelkedő országos, regionális és megyei szinten egyaránt. Jól látható, hogy a Nagykállói Önkormányzat által benyújtott pályázatok országos összehasonlításban igen nagy arányban nyernek: a pályázatok több mint 50%-a részesült támogatásban szemben az országos 30%-kal, ami közvetett módon jelzi a pályázat-előkészítés hatékonyságát (a pályázati dokumentációk összeállításába az önkormányzat rendszeresen külső szakértőket is bevon). MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 62

63 37. ábra Az önkormányzati pályázatok 35 átlagos számának összehasonlítása az ÚMFT vonatkozásában (db/település) Beérkezett pályázatok Támogatott pályázatok Leszerződött pályázatok Megkezdett pályázatok Nagykálló Kistérségi átlag Megyei átlag Régiós átlag Országos átlag Forrás: ( ) A pályázatok számához hasonlóan magas az önkormányzat által igényelt, valamint az ebből elnyert és kifizetett támogatások összege is. A támogatások nagyságrendjét jelzi, hogy azok összege egyes években megegyezik az önkormányzat átlagos költségvetésével (2-3 milliárd forint). 38. ábra Az önkormányzati pályázatok 36 átlagos támogatási adatainak összehasonlítása az ÚMFT vonatkozásában (millió Ft/település) Igényelt támogatás Megítélt támogatás Szerződéssel lekötött támogatás Kifizetett támogatás Nagykálló Kistérségi átlag Megyei átlag Régiós átlag Országos átlag Forrás: ( ) 35 Az adatok Nagykálló esetében nemcsak az önkormányzat által benyújtott pályázatok adatait tartalmazzák, hanem az önkormányzati intézmények és társulások pályázatait is. Ez az adatoknak csak kisebb mértékű torzítását eredményezi (pl. a 24 nyertes pályázatból csak 3 nem közvetlenül az önkormányzat pályázata). Emellett fontos, hogy az adatbázis a kétfordulós pályázatokat duplán tartalmazza ez további hárommal csökkenti kifejezetten az önkormányzat által megvalósított projektek számát, azaz a végleges szám 18 támogatott projekt. 36 Az adatok Nagykálló esetében nemcsak az önkormányzat által benyújtott pályázatok adatait tartalmazzák, hanem az önkormányzati intézmények és társulások pályázatait is. Ez az adatoknak csak kisebb mértékű torzítását eredményezi (pl. a 3,8 milliárd forint értékű megítélt támogatásból mindössze 108 millió forint jut azokra a pályázatokra, amelyek esetében nem Nagykálló Város Önkormányzata a projektgazda). MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 63

64 Mindehhez hozzáadódik, hogy a megvalósított projektek jelentős része viszonylag összetett és nagy költségvetésű, amelyek esetében jellemzően a projektmenedzsment tevékenységek is bonyolultabbak és erőforrás-igényesebbek. Mindezek alapján kijelenthető, hogy a város nagyságrendjéhez és a hivatal létszámához képest a fejlesztések előkészítése és végrehajtása jelentős adminisztrációs többlet-terhet jelent, amely azonban sokszor csak időszakosan jelentkezik, ezért mind adminisztratív, mind kapacitásszervezési oldalról fontos egy hatékony és logikus pályázati menedzsmentrendszer kialakítása. 39. ábra Nagykálló Város Önkormányzata által megvalósított ÚMFT-projektek megoszlása a támogatás összege alapján (db) < 100 mft mft mft 300 mft < Forrás: ( ) Nagykálló Város Önkormányzata az elmúlt időszakban tehát számos projekt előkészítését és megvalósítását indította el, amelyet azonban nem követtek világos szervezeti változások, 37 nem definiálták egyértelműen az ezzel kapcsolatos felelősségi köröket. Jellemzően az egyéni kapacitások függvényében, ad hoc jelleggel történt a feladatok el- és újraosztása (többnyire a pénzügyi részleg munkatársainak feladatát bővítették), illetve az aktuális szükségleteknek megfelelően új munkavállalókat vagy külső szakértőket alkalmaztak. Mindez bizonytalanságot, egyes esetekben pedig túlterheltséget és elégedetlenséget eredményezett. A helyzeten csak részben javított az Urbs Novum Nagykállói Városfejlesztési Nonprofit Korlátolt Felelősségű Társaság létrehozása, mert továbbra is hiányoztak a megfelelően strukturált pályázat-előkészítési és -végrehajtási mechanizmusok. Az önkormányzat felismerte, hogy ez a rendes hétköznapi rutin helyett folyamatos tűzoltásra, a vészhelyzetek megoldására kényszeríti a felelős szakembereket, ami hosszú távon, szélsőséges esetben magában rejti a részleges forrásvesztés, illetve akár egy vagy több projekt bukásának veszélyét is decemberében az önkormányzat elfogadta A pályázat figyelésének, benyújtásának, megvalósításának, lebonyolításának, utóellenőrzésének, monitoringjának, auditjának szabályzata című dokumentumot, de ezt követően egyfelől a kezelendő pályázatok száma megsokszorozódott, másfelől nem lehetett egyértelműen alkalmazni az új ( közötti) európai uniós pályázatokra. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 64

65 A pályázati menedzsmentfolyamat kialakítása és legfontosabb jellemzői Mindennek ellensúlyozására döntöttek úgy, hogy bevezetnek egy, kifejezetten az európai uniós pályázatok menedzselésére irányuló informatikai alkalmazást. A szoftver kidolgozóinak alapfilozófiája, hogy egy projekt végrehajtása során olyan mennyiségű kezelendő adat és dokumentálandó feladat merül fel, amelyek tárolása és végrehajtása informatikai támogatottsággal lényegesen egyszerűbb, hatékonyabb és biztonságosabb: egyfelől részben az európai uniós jogszabályok előírásai miatt a támogatásokhoz kapcsolódó intézményrendszer (elsősorban a közreműködő szervezet) szigorú dokumentációs követelményeket támaszt a projektgazdákkal szemben, másfelől az egyes lépések, feladatok elvégzésének minősége és nyomon követhetősége nagymértékben befolyásolja a projekt költségvetését, és ezáltal a likviditását is. Ennek megfelelően az informatikai rendszer számos támogató funkcióval rendelkezik, amelyek strukturáltabbá, átgondoltabbá és szervezettebbé teszik a pályázatok menedzselését. Többek között támogatja a pályázatok megtervezését, valamint lehetővé teszi a beszerzések kezelését, illetve a belső feladatok egyénenkénti ütemezését és nyomon követését. A szoftver virtuális dokumentumtárként is működik, amely az intézményrendszer elvárásainak megfelelően strukturálja és tárolja az adatokat. Összességében tehát a bevezetett informatikai alkalmazás folyamatosan követi a megvalósult tevékenységek hatását a projektvégrehajtás ütemére és a pénzügyi helyzet alakulására. Az informatikai alkalmazás bevezetésének és ezzel összefüggésben az új pályázati folyamat kialakításának lépései a következők voltak: elvárások és lehetőségek egyeztetése az önkormányzat és az informatikai szolgáltató között, részletes igényfelmérés a pályázatkezelésben érintett munkavállalók körében, az informatikai alkalmazás testre szabása az önkormányzat speciális adottságainak, potenciáljának és szükségleteinek megfelelően, az informatikai alkalmazás folyamatmodelljeinek, eljárásainak kialakítása egy pályázat adatainak kísérleti feltöltésével, adatbevitellel kombinált képzések, amelynek keretében az érintett munkatársak saját pályázataik, projektjeik adatainak feltöltésével sajátítják el a rendszer használatát, egy teljes pályázatmenedzselési protokoll összeállítása külső szakértők bevonásával 38, amely nemcsak az informatikai alkalmazás használatának 38 A külső szakértők a pályázati menedzsmentfolyamathoz kapcsolódó egyeztetések MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 65

66 leírását integrálja, hanem a pályázati folyamat összes lépését magában foglalja a pályázatfigyeléstől kezdve az önkormányzati döntéshozatalon, majd az előkészítésen és megvalósításon át az utókövetésig, teszt- és helpdesk-időszak, amelyben a felhasználók visszacsatolása mentén megtörténik a rendszer finomhangolása Legfontosabb tanulságok A pályázati menedzsmentfolyamat kialakítása és bevezetése, valamint az ehhez kapcsolódó szervezeti változások végrehajtása Nagykálló Város Önkormányzatában jól példázza, hogy nem elegendő támogatási forrásokat szerezni a tervezett fejlesztések megvalósítására, hanem képesnek kell lenni azokat megfelelő szervezeti keretek és eljárásrendi szabályok között felhasználni; önmagában egy informatikai alkalmazás megvásárlása nem jelent megoldást egy fennálló szervezeti problémára, azt a helyi viszonyokhoz maximálisan illeszkedve adaptálni kell; az érintett munkavállalókat aktívan, már a folyamat kezdetén be kell vonni a teljes folyamatba, motiválni kell őket az eljárásrendi lépések közös kidolgozására; az informatikai támogató rendszerek alkalmazása csak abban az esetben lehet hosszú távon is eredményes és célravezető, ha azt ténylegesen használják is, vagyis az összes szükséges adat és információ rendszeresen feltöltésre, aktualizálásra kerül; a külső szakértők bevonása nemcsak a változtatási folyamat szakmai támogatását és facilitálását szolgálja, hanem általuk kiküszöbölhetők az esetleges tartalmi és minőségbeli hibák, hiányosságok. moderálásában, valamint az elkészült leírások minőségbiztosításában vettek részt. Magát a protokollt az önkormányzat illetékes munkatársai dolgozták ki. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 66

67 5.4 Hajdúszoboszló e-közigazgatás A település rövid bemutatása A 24 ezer lakosú Hajdúszoboszló Magyarország keleti részén, az Észak-alföldi régióban, Hajdú-Bihar megyében helyezkedik el. Kedvező elhelyezkedése a megyeszékhely, Debrecen és a fő közlekedési útvonalak közelségének tudható be. Hajdúszoboszló számos tekintetben jobb adottságokkal rendelkezik az ország hasonló méretű városaihoz képest, amelynek egyértelmű oka az 1925-ben felfedezett termál- és gyógyvíz, valamint az erre épülő turizmus. Az idegenforgalom és a hozzá szorosan kapcsolódó szolgáltatások jelentik a város gazdaságának húzóerejét, amelynek köszönhetően az önkormányzat költségvetése viszonylag stabilnak tekinthető, és magas minőségben tudja kiszolgálni a város és környékének lakosságát. 4. térkép Hajdúszoboszló elhelyezkedése Magyarországon belül Hajdúszoboszló Forrás: Az önkormányzati modernizáció legfontosabb jellemzői Az e-közigazgatás széleskörű bevezetésének indokoltsága Az e-közigazgatás eszközeinek bevezetését több az Európai Unióban, illetve Magyarországon is általánosnak tekinthető tényező indokolja: mind a magánszemélyek, mind az üzleti szféra szereplői számára gyors, megbízható, interoperábilis és egymást kiegészítő közszolgáltatásokat kell biztosítani, amelyek például tartózkodási helytől függetlenül lehetővé teszik az elektronikus személyazonosítást. széles körben elterjedt önkormányzati probléma az ellátandó feladatok körének MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 67

68 bővülése a folyamatosan csökkenő bevételek mellett, ezért növelni kell a közigazgatás hatékonyságát és eredményességét, azaz meg kell teremteni a feltételeket többek között a közszféra átlátható és költséghatékony működéséhez, valamint elszámolhatóságához, a magas szintű felhasználói elégedettséghez és a karcsúsodó bürokráciához. az e-közigazgatás eszközeivel erősíthető az aktív állampolgári részvétel, ami megteremtheti a demokratikus döntéshozás alapját. Az önkormányzatok számára az elektronikus közszolgáltatások (front office) kialakítása és fejlesztése tehát nemcsak egy újabb feladatot jelent: az e-önkormányzás hozzájárul a belső hivatali ügyvitel (back office) fejlődéséhez és a szakmai hatékonyság javulásához is. Az e-közigazgatási szolgáltatások esetében nemzetközileg négy szintet különböztetnek meg: jelenlét : az első elektronikus szolgáltatási szinten olyan információs, tájékoztató szolgáltatás valósul meg, amely szűk, általános információkat nyújt az ügyintézés lépéseiről és az ahhoz szükséges dokumentumokról; interakció : a második elektronikus szolgáltatási szint az egyirányú interakciót biztosítja, amely az előzőhöz képest az ügyintézéshez szükséges iratok, nyomtatványok letöltését, és azok ellenőrzéssel vagy ellenőrzés nélküli elektronikus kitöltését is lehetővé teszik, a dokumentum azonban csak hagyományos módon nyújtható be; tranzakció : a harmadik elektronikus szolgáltatási szint már lehetővé teszi a kétirányú interakciót, amely közvetlen vagy ellenőrzött kitöltésű dokumentum segítségével történő elektronikus adatbevitelre és az adatok ellenőrzésére terjed ki, az ügyintézésnek nem feltétele a személyes jelenlét, de a kapcsolódó közigazgatási döntés közlése, valamint az illeték- vagy díjfizetés tradicionális módon lehetséges; transzformáció : a negyedik elektronikus szolgáltatási szint biztosítja a teljes online tranzakciót (ügyintézési folyamatot) a közigazgatási döntés közléséig, illetve az elektronikus illeték- vagy díjfizetésig Az e-közigazgatás bevezetése Hajdúszoboszló Város Önkormányzata élenjáró az internetes információszerzési, ügyintézési lehetőségek terén: az elmúlt időszakban több nagyvolumenű e- közigazgatási projektet is generált, illetve megvalósított. IKeR Integrált Kistérségi Elektronikus Közigazgatási Rendszer Az IKeR eredetileg észak-alföldi település bevonásával, 454 millió forint európai 39 Jelenleg az e-társulásnak 25 tagja van ( MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 68

69 uniós támogatással valósult meg. A projekt célja egy integrált, korszerű, elektronikus önkormányzati kistérségi közigazgatási rendszer kialakítása, bevezetése és alkalmazása volt. A projekt keretében létrehoztak egy internetes közigazgatási portált, egy 3-4. szintű elektronikus irat- és ügymenetkezelő rendszert, egy feladat-költség alapú gazdálkodást támogató rendszer, továbbá egy kistérségi együttműködést, fejlesztést elősegítő térinformatikai erőforrás-térképet. A csatlakozó önkormányzatoknál kiépült a rendszer eléréséhez szükséges korszerű, megbízható infokommunikációs infrastruktúra, továbbá megtörtént az önkormányzati dolgozók célirányos (a létrehozott modulok alkalmazására irányuló) képzése, valamint a potenciális ügyfelek igazgatási-informatikai felhasználói felkészítése is. 40. ábra Az IKeR moduljai Front office - ügyféloldal támogatása Társulási portál modul Települési portál modul Ügyfél portál modul Back office - hivatali oldal támogatása Társulási és települési portál modulok Hivatal felépítése és EtiKett modulok Ügyfél regisztrációs modul Szignáló és jogosultság kezelő modulok Irat- és ügykezelő modulok Levél postafiók Corso pénzügyi alkalmazáscsoport Forrás: alapján saját szerkesztés A projekt elvárt eredményei a következők voltak: a köz- és magánszféra partnerségi viszonyának fejlesztése, a közigazgatás átláthatóvá, költséghatékonnyá tétele, a térség üzleti vonzerejének, lakosságmegtartó képességének javítása, integrált információs rendszer fejlesztése, elektronikus ügyintézés bevezetése, az ügyvitel elektronizáltsági szintjének emelése, ügyintézés szakszerűségének, minőségének javulása, ügyintézők képzettségi szintjének emelkedése. Összefoglalóan: a létrehozott rendszer a közigazgatási eljárások, folyamatok MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 69

70 elektronikus kezelését teszi lehetővé hivatali és ügyféloldalon, garantált 40 minőségű szolgáltatásokat biztosítva a helyi vállalkozások és lakosok számára. Fontos azonban, hogy a szoftver a hagyományos, személyes megjelenésen alapuló ügyintézési formát is hatékonyan támogatja, nemcsak a távügyintézést. Jelenleg 150 ügyfajtában találhatók ügyfél-tájékoztatók és ügyintézéshez szükséges dokumentumok, amelyeket az ügyfelek letölthetnek, és kinyomtatva, aláírva a hivatalba hagyományos módon, papíron eljuttathatnak. Az e célra létrehozott honlapon az érdeklődők tájékozódhatnak a közigazgatási eljárás legfontosabb szabályairól, menetéről. A rendszer eleme az elektronikus ügyintézés: 100 ügyfajtában lehetséges a kérelem elektronikus levélben történő benyújtása, közülük eredetileg 20, de folyamatosan növekvő számú ügyfajtában lehetséges a díjfizetést kivéve teljes elektronikus ügyintézés. ADATSZTÁR adatkezelő, információszolgáltató rendszer A 105 millió forintos európai uniós támogatással kialakított ADATSZTÁR rendszernek köszönhetően megvalósult a Hajdúszoboszlói kistérségi önkormányzatok közérdekű, közhasznú adatvagyonának felmérése, újraszervezése, átstrukturálása, kialakult az adatgazdálkodás eljárásrendje, az integrált adatkezelés infokommunikációs technológiai háttere, továbbá megtörtént a felhasználók célirányos képzése. Az ADTASZTÁR az önkormányzatok és hivatalaik mellett elsősorban a helyi vállalkozások, lakosok és civil szervezetek számára kínál előnyöket, de mintát és alkalmazható megoldást nyújt más kistérségeknek, településeknek is. A rendszer révén hatékonnyá, egyszerűvé, gyorssá és hitelessé vált a különböző statisztikai és egyéb közérdekű, közhasznú adatszolgáltatás az információbiztonság és az adatvédelem szempontjainak maximális figyelembevételével. 41. ábra Az ADATSZTÁR-ban elérhető adatbázisok és nyilvántartások KÖZADATTÁR KÖZZÉTÉTELI LISTA ADATSZTÁR HELYI ÉPÍTÉSI SZABÁLYZAT NYILVÁNTARTÁSI ADATOK Forrás: 40 Az Interneten is elérhető tudásbázis garantálja az ügyvitel jogszerűségét, szakszerűségét, gyorsaságát, minőségét, valamint lehetővé teszi az ügyintézés ügyfél általi ellenőrzését is. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 70

71 Az ADATSZTÁR az alábbi adatbázisokat és nyilvántartásokat tartalmazza naprakész állapotban: A Közadattár települési statisztikai adatokat tartalmaz több évre visszamenőleg. Fő adatcsoportok: terület, demográfia, népmozgalom, gyámügyi adatok, oktatás, képzettség, munkanélküliség, foglalkoztatottság, gazdálkodó szervezetek, kereskedelem, vendéglátás, idegenforgalom, lakásállomány, közlekedés, távközlés, internet, közüzemi ellátás, település-egészségügy, egészségügyi, szociális ellátás, közművelődés, civil szervezetek. A Közzétételi Lista az elektronikus információszabadságról szóló törvénynek és az üvegzseb rendelkezéseknek megfelelően szervezeti adatokat, valamint az önkormányzati tevékenységre, működésre, gazdálkodásra vonatkozó információkat közöl. A Helyi Építési Szabályzat térinformatikai alkalmazásban történő megjelenítése a potenciális befektetőknek, építtetőknek, tervezőknek kínál hasznos többletszolgáltatás, biztosítja a Helyi Építési Szabályzat távoli lekérdezhetőségének lehetőségét, akár konkrét ingatlanra vonatkozóan is. A Nyilvántartási Adatok az önkormányzati hatósági és nem hatósági nyilvántartások metaadatbázisa, amelyből többek között kiderül, hogy adott nyilvántartást mely iroda vezeti, és milyen adatokat kezelnek ennek keretében. Intelligens SMS alapú közigazgatási szolgáltató rendszer A Hajdúszoboszlói kistérségben 2003-ban bevezettek egy ún. I-SMS szolgáltatást is, amely számítógépes szoftverháttérrel, alkalmazásszolgáltatásként (ASP), kódszavakkal lekérdezésre néhány másodperc alatt ügyintézési tudnivalókat küld automatikus válaszüzenetként az ügyfeleknek. Számos hasznos információ is elérhető a rendszerben, illetve különböző funkciókra is használható: hivatali alapinformációk (elérhetőségek, ügyfélfogadási idő, aktualitások, pályázatok, tenderek, adómértékek, számlainformációk stb.), közérdekű adatok, ügyintézéshez szükséges iratok, dokumentumok, időpontfoglalás, ügyintézés, automatikus egyedi üzenetek, célcsoportos, tömeges üzenetek (pl. turisztikai információk, programok, katasztrófa-riasztás, önkormányzati hírek), véleménykutatás, közösségi szavazás. Az I-SMS szolgáltatást annak viszonylagos nehézsége miatt egyelőre kevesen használják, előrelépést az jelenthetne, ha országos szinten is bevezetnék a rendszert. A főként Hajdúszoboszló Város jegyzője által generált innovatív szolgáltatások bevezetéséért, valamint az eddig elért eredmények elismeréséért a Hajdúszoboszlói MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 71

72 Kistérségi Többcélú Társulás 2009-ben E-közigazgatási Díjat is kapott a Miniszterelnöki Hivataltól Legfontosabb tanulságok Hajdúszoboszló Város Önkormányzata jelentős tapasztalatokat szerzett az e- közigazgatás bevezetése és alkalmazása terén. Az ilyen jellegű projektek sikerességét több tényező befolyásolja: Az önkormányzat vezetőinek megfelelő motivációt és elköteleződést kell mutatnia, és szükség van legalább egy vezetői szintű személyre, aki egyfajta mozgatórugóként teljes mértékben a fejlesztések és az ezzel járó változások mögé áll, valamint ideális esetben megfelelő szakmai kompetenciával is rendelkezik. Mivel az e-közigazgatás bevezetése speciális informatikai ismereteket igényel, ezért a szokásosnál is nagyobb mértékben kell külső szakértőkre támaszkodni nemcsak az infrastrukturális fejlesztéseknél, hanem a rendszer logikájának, struktúrájának kialakításánál is. Jóllehet az e-közigazgatással kapcsolatos fejlesztések esetében nem elsődleges (de természetesen nem is elhanyagolható) szempont a pénzügyi megtérülés, ettől függetlenül figyelembe kell venni a méretgazdaságossági tényezőket is: a szolgáltatások költséghatékonysága ugyanis leginkább akkor biztosítható, ha megfelelő mennyiségű ügyszám várható. Ezt alapvetően az ügyfelek száma, illetve informatikai kompetenciái határozzák meg: előbbit a minél szélesebb körű partnerséggel (a csatlakozó önkormányzatok számával párhuzamosan nő a lefedett lakosság száma), utóbbit pedig a speciális lakossági képzésekkel, tájékoztató programokkal lehet növelni. Mindezek ismeretében megfelelően lehet tervezni a szükséges humánerőforrás-kapacitásokat is. Az e-közigazgatási projektek esetében kiemelt jelentőséggel bír a kompatibilitás megteremtése a különböző rendszerek között. Ez különösen az innovatív fejlesztések esetében kockázati tényezőt is jelenthet (pl. egy újonnan kialakított e-önkormányzati rendszer hogyan tud majd illeszkedni az esetleges országos szintű e-közigazgatási fejlesztésekhez). Az e-közigazgatási szolgáltatások esetében a szokásosnál is gyorsabban és rugalmasabban kell reagálni a fogyasztói igényekre és a technológiai változásokra. Ez akár azt is jelentheti, hogy egy bevezetett szolgáltatást az ügyféloldali érdeklődés hiánya miatt teljesen át kell alakítani, vagy meg kell szüntetni. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 72

73 5.5 Haninge részvételen alapuló tervezés A település rövid bemutatása Haninge város Svédország keleti tengerparti szakaszának középső részén helyezkedik el. Lakosainak száma meghaladja a 77 ezer főt. A település működését, az ellátandó feladatok körét és a közszolgáltatások szervezését alapvetően meghatározza két fontos tényező: 5. térkép Haninge elhelyezkedés Svédországon belül a főváros, Stockholm közelsége (a távolság mindössze 20 km), valamint az, hogy a település mintegy 3600 szigetet is magában foglal, amelyek közül több lakott Az önkormányzati modernizáció legfontosabb jellemzői Haninge önkormányzata a skandináv térségre jellemző módon számos innovatív eszközt alkalmaz a helyi lakosság bevonására és aktivizálására. Ennek egyik példája a 2009-ben megvalósított Du bestämmer! ( Te döntesz! ) projekt, amely a város kedvelt közparkjának, az Eskil Parknak az infrastrukturális fejlesztésére irányult a lakosság aktív együttműködésével. Haninge Forrás: Magára a fejlesztésre svéd korona (kb. 11,5 millió forint) állt rendelkezésre, míg a közösségi tervezés megvalósítására svéd koronát (kb. 4,5 millió forint) fordítottak. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 73

74 42. ábra A haninge-i Te döntesz! projekt céljai találkozási hely közösségi tervezés e-párbeszéd A részvételen alapuló tervezés folyamata A projekt teljes folyamata 10 hónapig tartott, amely alapos, 4 hónapos előkészítéssel kezdődött az önkormányzat részéről. A promóciót követően egy hónapig lehetett a helyi lakosoknak, valamint a nem helyi érdeklődőknek javaslatokat megfogalmazni a park fejlesztésére a megadott pénzügyi kereteken belül. A javaslatokat elsősorban online módon, a város erre a célra dedikált weblapján gyűjtötték (71 javaslat), továbbá a javaslattevő szakasz lezárásaként megrendezett lakossági fórumon is lehetőség nyílt újabb ötletek benyújtására (további 30 javaslat). Fontos, hogy a 70 fő részvételével megrendezett fórum nem hagyományos keretek között zajlott, hanem különböző kreatív módszertani eszközökkel támogatott közös gondolkodási folyamat volt. Tervezés Javaslatok beérkezése Javaslatok kidolgozása Szavazás Formális döntés 43. ábra A haninge-i Te döntesz! projekt ütemezése A javaslatokat a hivatal illetékes osztályai (várostervezés, kultúra és szórakozás stb.) megvizsgálták és értékelték előre meghatározott szempontok alapján (megvalósíthatóság, költségvetés, illeszkedés a park karakteréhez stb.). A fennmaradó MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 74

75 21 javaslatot 41 pénzügyileg és tartalmilag részletesen kidolgozták, amibe bevonták magukat a javaslattevőket is (többnyire telefonos és es kommunikációval). A döntéshozatal szintén két csatornán keresztül zajlott: lehetőség volt online véleménynyilvánításra, valamint az árpilisi záró rendezvényen személyes szavazásra. 42 Az összesen 250 szavazat alapján a nyertes javaslatot (mobilszínpad) felterjesztették az önkormányzati testületnek a formális döntés meghozatal érdekében Legfontosabb tanulságok A kísérleti projekt tapasztalatait Haninge önkormányzata továbbfejlesztve a jelenleg is alkalmazza és részt vesz egy, a projekt eredményeit elterjesztő aktív disszeminációs folyamatban is: egyértelmű célokat kell meghatározni már a folyamat elején annak érdekében, hogy a résztvevők minél inkább tisztában legyenek a részvétel szükségességével és az abban rejlő lehetőségekkel; a részvételen alapuló tervezés esetében mind az előkészítés, mind a promóció több erőforrást, időt és nagyobb kreativitást igényel (összehasonlítva a hagyományos tervezéssel), mert így érhető el a minél magasabb részvételi arány; kiemelt jelentőséggel bír a projekt szakmai vezetője, aki nem feltétlenül hivatalon belüli személy, sőt sok esetben hitelesebb a folyamat a résztvevők számára, ha külső szakértő irányítja azt; megfelelő felkészítésben kell részesíteni a politikusokat és a hivatalnokokat is, hogy a folyamat során létrejövő adatokat és információkat eredményesen beépíthessék a döntés-előkészítésbe és a döntéshozatalba; célszerű más jellegű (inkább kvalitatív, kreatív) eszközöket is alkalmazni a közösségi tervezés során, amelyek alkalmasak egyes érdekcsoportok véleményének részletesebb, pontosabb megismerésére; szükséges a szavazásra használt informatikai eszköz továbbfejlesztése, hogy annak alkalmazása minél egyszerűbb legyen a célcsoport számára. 41 A javaslattétel során rendkívül változatos ötletek érkeztek, szerepelt közöttük mobilszínpad, arborétum, labirintus, tornapálya, grillház, különböző művészeti, fény- és hanginstalláció stb. 42 Fontos, hogy míg javaslatot a nem helyi lakosok is megfogalmazhattak, addig a szavazásban nem vehettek részt. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 75

76 5.6 A nemzetközi jó gyakorlatok tapasztalatai a magyar és román önkormányzati viszonyok ismeretében A közigazgatási menedzsmentfejlesztés nemzetközi jó gyakorlataiból számos tanulság levonható, de ismerve a magyarországi és a romániai önkormányzati rendszer jelenlegi bizonytalanságait, érdemes további észrevételeket tenni a jó gyakorlatok adaptálhatóságára vonatkozóan. Tilburg: Az önkormányzati rendszer átalakítása, az önkormányzati reform megváltoztatja ugyan a működés kereteit, környezetét, ám ettől önmagában még nem fognak jobban, hatékonyabban működni az egyes önkormányzatok. A hatékonyabb működéshez az szükséges, hogy az összes érintett felismerje a változás szükségességét, valamint kezdeményezze és végre is hajtsa a változásokat. Az igazán sikeres önkormányzatok nem várnak külső segítségre, felülről jövő megoldásra, hanem saját maguk alakítják ki azokat a működési és szervezeti kereteket, amelyekre építve gyorsan és rugalmasan képesek alkalmazkodni a változó környezeti feltételeket. Nem elszenvedik, hanem irányítják a változási folyamatot! Graz: Költségvetési problémákkal nem csak a román és magyar önkormányzatok küzdenek jól tükrözi ezt a grazi példa. Az igazi különbség abban van, hogy ki hogyan reagál ezekre a problémákra. A pénzügyi nyomás hatására sokan az egyszerűbb utat választják, és fűnyírószerűen csökkentenek minden kiadási tételt ez azonban nem jelent hosszú távú megoldást! A kiegyensúlyozott költségvetés megteremtése csak egyféleképpen lehetséges: a feladatok kritikus felülvizsgálatával és a működési hatékonyság javításával! Különösen válságos időszakban nagy a kísértés, hogy a politika beleszóljon az operatív működésbe ez azonban nem vezet jóra. A sikeres és hatékony működés (és változás) kulcsa, ha a két oldal felelősségi köre élesen elkülönül és mindkettő a saját feladatára koncentrál! Nincsenek gyors és egyszerű megoldások: a változás összetett, következetességet és nem kevés időt igénylő folyamat ha eredményeket akarunk tehát látni, célszerű minél hamarabb belevágni! Haninge: Ahogy a svéd példa mutatja, már kisebb beavatkozásokkal is látványos eredmények érhetőek el. Egy kis költségvetésű, de az érdekelteknek fontos projekt mozgósíthatja a lakosságot, és megnyithatja az utat más hasonló, de nagyobb volumenű beavatkozások előtt. Nem kell félni a lakosság tényleges és proaktív bevonásától a stratégiai és MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 76

77 döntési folyamatokba! Az önkormányzatok gyakran csak formálisan (leginkább papíron ) teljesítik a partnerségi követelményeket, de nem folytatnak tényleges párbeszédet az érdekeltekkel, mivel o egyrészt úgy vélik, hogy a lakosok úgysem akarnának részt venni egy ilyen egyeztetési folyamatban; o másrészt attól tartanak, hogy az érintettek nem értenének egyet az önkormányzati elképzelésekkel; o harmadrészt azt gondolják, hogy a lakosok nincsenek is olyan ismeretek és tapasztalatok birtokában, amelyek alkalmassá tennék őket a tényleges döntéshozatalban való részvételre. Mindez azonban kezelhető, ha tudatosítják az érdekeltekben az egyeztetési folyamat valódi célját, ha tényleg partnerként (és nemcsak külső gátló tényezőként) tekintenek a lakosokra, és ha eljuttatják számukra az eredményes és aktív részvételhez szükséges információkat. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 77

78 6 Gyakorlati kézikönyv az önkormányzati működés modernizálásához

79 Az önkormányzati szervezetfejlesztés lehetőségei a magyar és a román közigazgatásban Az eddigi fejezetekben részletesen bemutatásra került a modern közszféra menedzsment elméleti háttere és módszertana, amelynek sokrétűségét és eredményességét nemzetközi példákkal is illusztráltuk. Jelen fejezetben olyan gyakorlati útmutatást adunk az önkormányzati működés átalakításához, amely Kelet- Közép-Európában, ezen belül pedig Magyarországon és Romániában is sikeresen alkalmazható. A következőkben bemutatott eszközök alkalmazásával az egyes települések versenyelőnyre tehetnek szert, ami különösen fontos a jelenleg is formálódó önkormányzati reformok fényében. Véleményünk szerint a modernizációval nem célszerű megvárni az önkormányzati átalakítás folyamatának végét, mert a reformok bevezetése elhúzódhat, de már addig is jelentős megtakarítások érhetők el az ésszerűbb és költséghatékonyabb önkormányzati működésnek köszönhetően; a New Public Menedzsment keretében elterjedt eszközök bevezetésével az önkormányzatok fel tudnak készülni a változásokra, hiszen egy rugalmasabban működő szervezetnek a további átalakítása is egyszerűbb és problémamentesebb; a bemutatott innovatív módszerek és eszközök megfelelő külső szakmai támogatás mellett bármikor, bármilyen szituációra adaptálhatók. Próbáld meg felülről Innovációk, amelyek megváltoztatták a világot MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 79

80 A fentieknek megfelelően a gyakorlatorientált leírásokat azokra a tevékenységekre készítettük el, amelyek a magyar és román körülmények között a legeredményesebben alkalmazhatók. Két terület látszólag csak közvetett módon kapcsolódik az önkormányzati átalakításhoz, de mindkettő fontos alapja, illetve kiegészítője a települési szintű kormányzás megújításának: az átfogó városi stratégia és jövőkép alapvetően meghatározza, hogy az önkormányzatnak milyen feladatokra kell fókuszálnia, az innovatív, átgondolt és következetesen végrehajtott kommunikációs tevékenységnek pedig részét képezi a modernizációhoz kapcsolódó üzenetek eljuttatása a külső és belső célcsoportokhoz. 44. ábra A gyakorlati kézikönyvben részletesen bemutatott eszközök Innovatív kommunikációs eszközök alkalmazása Élhető város stratégiája Települési kormányzás megújítása feladatreform szerződésmenedzsment outputorientált kontrolling önkormányzati szervezet átalakítása működési folyamatok racionalizálása költségvetés-optimalizálás feladatalapú költségvetés vezetőfejlesztés változásmenedzsment A bemutatott eszközök és lépések egymásra épülnek és jótékonyan kiegészítik egymást. Optimális esetben tehát egy olyan átfogó modernizációs programot kellene megvalósítani, amely az önkormányzati működés minden területére kiterjedne. A feltételes mód nem véletlen: az önkormányzatok jelenlegi bizonytalan pénzügyi és jogi helyzetében nem feltétlenül célszerű egy komplex program végrehajtása, de bizonyos elemek megvalósítása igenis nagy előrelépést jelenthet a szervezetek működésében. Amennyiben az önkormányzat az egyes modernizációs elemek egyszerűsített változatait tervezi kipróbálni, viszonylag gyors, akár látványos, de részben elszigetelt eredményeket érhet el. Példaképpen végrehajtható humánerőforrás-fejlesztés átfogó szervezet-átalakítás nélkül is, de akkor egy esetleg rosszul rögzült hivatali struktúrában látják el hatékonyabban a feladatokat; vagy lehet racionalizálni a folyamatokat, de ennek hatása nem mutatható ki egyértelműen a költségvetésben, ha annak tervezése nem feladatalapon történik. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 80

81 45. ábra Az önkormányzati modernizáció modellje Forrás: saját szerkesztés Az egyes módszertani leírások a következő struktúrát követik: 43 az eszköz definiálása: rövid és egyértelmű leírást adunk az érintett módszertani eszközről; az eszköz alkalmazásának indokoltsága és szükségessége: indokoljuk és alátámasztjuk, hogy miért szükséges a változás végrehajtása; az eszköz bevezetésének menete: röviden bemutatjuk, hogy milyen gyakorlati lépések mentén hajthatók végre a szükséges változások; várható előnyök, eredmények és hatások: felvázoljuk, hogy az adott eszköz milyen konkrét hasznokat és hatásokat eredményezhet szervezeti és akár települési szinten is; költséghatékony és rövid távon is eredményre vezető elemek ( quick wins ): kiemeljük azokat a tevékenységeket, amelyek viszonylag korlátozott pénzügyi és emberi erőforrás mellett is gyors és kézzel fogható eredményekre vezethetnek. 43 Lehetnek tartalmi átfedések az eszközök leírásában jelen fejezet és a 4. fejezet között, a fő különbség a megközelítésben mutatkozik meg: míg a 4. fejezetben az egyes módszerek elméleti hátterét világítottuk meg, addig a 6. fejezet egyértelműen a gyakorlati alkalmazásra fókuszál. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 81

82 6.1 Élhető város stratégiája A települések fő funkciója, hogy emberek számára vonzó életteret biztosítsanak egy olyan helyet, ahol jó élni. Mi az élhető város stratégia? Bármely település sikerének az alapja a világos jövőkép és stratégiai irányok meghatározása, és következetes megvalósítása. A lényeg azonban nem egy részletes, írott stratégiai dokumentum megalkotása, hanem egy olyan jövőkép és stratégia kialakítása, amellyel a döntéshozók, a szakemberek és városban élők egyaránt azonosulni tudnak. Meggyőződésünk, hogy a települések létének fő célja, hogy olyan hellyé váljanak, ahol jó élni ennek kialakításához ad keretet az élhető város modell (részletesen ld. a 2. fejezetben). Mi is volt pontosan a stratégiánk? Miért van szükség a stratégiára? Mi a probléma? Noha elméletben minden településvezető, döntéshozó egyetért abban, hogy a sikeres működés alapja a világos jövőkép és stratégia, mégis a települések napi működésének vezérlőelve a stratégia helyett sokkal inkább a tűzoltás, a felmerülő sürgős ügyek megoldása. A világos stratégia hiányának többféle fokozata van: MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 82

83 Számos településen semmilyen stratégia nem létezik; Gyakran jellemző az is, hogy készült ugyan stratégia, ez azonban csak egy többszáz oldalas jórészt elméleti anyag, amit senki nem használ. Az is általános, hogy a stratégia nem jövő-, hanem sokkal inkább problémaorientált: éppen aktuális problémákra keres megoldásokat, de nem igazán készíti fel a települést jövőbeli kihívásokra így a problémák folyamatosan újratermelődnek. Az sem ritka, hogy noha a település vezetőjének van ugyan világos jövőképe, ezt azonban meg sem osztja, vagy ha meg is osztja, nem azonosul vele sem a képviselőtestület, sem a lakosság. A világos stratégia hiányának pedig igen súlyosak a következményei: A település irányítása szétaprózottá és hatékonytalanná válik; A település fejlesztése és működtetése reaktív, nem pedig proaktív, azaz utólag reagál a felmerülő helyzetekre, kullog az események után ; Nincs egy olyan egységes, világos jövőkép, nincsenek mozgósító erejű, nagy közös célok; Nincsenek olyan alapértékek, vezérlőelvek, amelyek döntési szituációkban orientálnák a döntéshozókat, így a döntések gyakran ad hoc módon, a pillanatnyi helyzet és érdekek figyelembevételével születnek meg; Összességében a település versenyképessége, sikeressége a szerencsén és külső tényezőkön, nem pedig tudatos tevékenységen múlik. Melyek a stratégiaalkotás fő lépései? Az élhető város stratégia megalkotása egy aktív és intenzív folyamat, amelynek végső kimenete optimális esetben egy rövid, mindenki számára érthető és használható dokumentum. A közhiedelemmel ellentétben a folyamatnak nem kell sem hosszadalmasnak, sem pedig nehézkesnek lennie. A stratégiaalkotás legfontosabb lépései az alábbiak: 1. A szükséglet felismerése: stratégiát nem azért kell készíteni, mert mindenki másnak van, vagy mert valaki előírta. Akkor születhet jó stratégia, ha a település vezetői és döntéshozói aktívan részt vesznek a folyamatban, ők pedig akkor vesznek részt benne, ha felismerik a jelentőségét. 2. Trendek vizsgálata (opcionális, de hasznos): a jó stratégia nem a jelen és a múlt problémáira igyekszik választ adni, hanem felkészíti a települést a jövőre. Éppen ezért nagyon hasznos lehet egy olyan trendvizsgálat, amelynek keretében feltárható, hogy az élhető város modell által kijelölt területeken milyen jövőbeli trendekre lehet számítani. 3. A jövőkép megfogalmazása: Semmilyen szél nem kedvez annak, aki nem tudja, melyik kikötőbe tart. Seneca örökérvényű igazsága jegyében mindenképpen meg MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 83

84 kell fogalmazni, hogy hova szeretne eljutni, mivé szeretne válni a település. Ebben az interaktív gondolkodási folyamatban nagyon jó kapaszkodóul szolgálhat az Élhető település modell, hiszen világosan kijelöli a jövőkép legfontosabb területeit. A jövőképet első körben a döntéshozók, településvezetők alakítják ki. 4. Konzultáció a jövőképről: a jövőképet jelentősen gazdagítja (és elfogadottságát növeli), ha lehetőséget biztosítunk a településen élőknek a tényleges beleszólásra. Ehhez jól használhatóak egyrészt az internet nyújtotta lehetőségek, másrészt pedig az állampolgári részvétel módszerei, amelyek segítségével interaktív fórumokon nagyszámú ember alkotó módon történő bevonásával formálhatjuk a jövőképet. 5. Helyzetelemzés: ha minden lényeges területen megfogalmaztuk a fő irányokat (hova szeretnénk eljutni), célszerű megvizsgálni, hogy hol tartunk az adott területen, hiszen ebből levezethetőek a szükséges lépések. 6. Szükséges lépések megfogalmazása: ismerjük, hogy hova szeretnénk eljutni, tudjuk, hol tartunk most már csak meg kell fogalmaznunk, hogy mit kell tennünk. 7. Dokumentálás: a stratégiaalkotás központi eleme maga a folyamat, a dokumentum annak csak egy végterméke. El kell készíteni egy olyan rövid, lényegretörő stratégiai dokumentumot, amely a folyamat eredményeit rögzíti. Ne gondolkozzunk hosszú stratégiai anyagokban tulajdonképpen minél rövidebb, annál jobb. A jó stratégia leglényegesebb elemei akár egyetlen oldalban összefoglalhatóak. 8. Éves felülvizsgálat és akciótervezés: a stratégia nem egy kőbe vésett dokumentum; mivel a település környezete gyorsan változik, ezekhez a változásokhoz a településnek is alkalmazkodnia kell. Éppen ezért célszerű a stratégiát évente felülvizsgálni, szükség szerint módosítani (általában a lényegi elemek, fő irányok tekintetében nincs szükség változtatásra.) A felülvizsgált stratégia alapján elkészíthető az adott év feladatait számba vevő éves akcióterv. 9. Megvalósítás. Mik a modellre alapozott stratégiaalkotásból származó előnyök az önkormányzat számára? Világos keretek a jövőkép és stratégiaalkotási folyamat számára; Ügyfélorientált települési stratégia elkészítése; Világos irányok a település fejlesztés és működtetés számára; Egyetértés a közös irányokban a különböző érdekcsoportok között; Fókusz a fejlesztések megvalósításában olyan fejlesztések valósulnak meg, amikre valóban szükség van, nem pedig olyanok, amikre nincsen ténylegesen szükség, de van rá pályázati forrás. Világos orientáció döntési helyzetekben azonos irányba mutató települési döntések; ÉLHETŐ VÁROS MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 84

85 Élhető város stratégia gyorsan, egyszerűen, olcsón? Ahhoz szoktunk hozzá, hogy a stratégiakészítés hosszadalmas és általában költséges (és unalmas) folyamat. Ennek azonban nem kell feltétlenül így lennie! Míg egy minden elemében kidolgozott stratégia elkészítése valóban hosszabb időt igényelhet, a folyamat elindítható kisebb lépésekkel is, amelyek kevés időt és pénzt igényelnek. 1. Jövőképalkotó workshop a településvezetők, döntéshozók bevonásával. Egy napos munkamegbeszélés, ahol az élhető város modell elemeit felhasználva a településvezetők kialakítják a javasolt jövőképet. 2. Lakossági fórum másképp. Interaktív lakossági fórum, ahol a jelenlévők közösen dolgoznak a település javasolt jövőképén. 3. Az eredmények dokumentálása. Egy rövid dokumentum, amely a kialakuló jövőképet és fő stratégiai irányokat mutatja be. 1. Jövőképalkotó workshop 2. Lakossági fórum 3. Dokumentálás Noha egy ilyen gyors folyamat eredménye nem egyenértékű egy alapos stratégiai tervezés során kialakuló települési stratégiával, a stratégiai gondolkodás elindítására, a közös prioritások beazonosítására és az alapvető irányok meghatározására alkalmas. Egy hónap alatt lebonyolítható és költsége is minimális. ELŐRE! MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 85

86 6.2 WEB 2.0 eszközök alkalmazása a települési kommunikációban "Ha a Google nem talál meg, más se fog!" Az önkormányzatok számára kiemelten fontos, hogy üzeneteket, információkat jutassanak el célcsoportjaiknak legyenek azok a településen élő emberek, turisták, vagy éppen potenciális befektetők. Ma már minden település számára egyértelmű, hogy a településmarketing vagy városmarketing elengedhetetlen fontosságú a település sikeréhez. Ugyanakkor a marketing és PR tevékenység forradalmi változáson megy keresztül a hagyományos marketing eredményessége folyamatosan csökken. Számos vállalkozás felismerve ezt a hagyományos marketing tevékenység mellett fokozatosan vezet be új eszközöket ügyfelei hatékonyabb elérése érdekében. Bár a városok lassabban reagálnak, nemzetközi szinten egyre több jó gyakorlat van arra is, hogy miként tudja egy település kihasználni az internet és a közösségi hálózatok nyújtotta új lehetőségeket saját PR tevékenysége részeként. Miért van szükség WEB 2.0 eszközök alkalmazására a települési kommunikációban? Az internethasználat robbanásszerű terjedésével az információgyűjtési és vásárlási szokások drasztikusan megváltoztak. Az emberek egyre növekvő hányada ma információinak nagy részét a következő csatornákon keresztül szerzi: keresőszolgáltatásokon keresztül (pl. Google); az átlag internethasználó napi több tucat keresést végez; blogok olvasásán keresztül a legnépszerűbb blogok olvasótábora több tízezres, vagy akár több százezres lehet, véleményformáló hatásuk pedig igen erőteljes; a közösségi médián keresztül (Facebook, Twitter, fotó- és videomegosztó helyek). Fokozottan igaz ez a fiatalokra, akik alig használnak ma már más csatornákat a legfontosabb őket érdeklő információk beszerzésére nem olvasnak újságot, alig néznek hírműsorokat (helyi televíziót), nem érdeklik őket a kiadványok, PR anyagok. Ami történik, komoly filozófiaváltást jelent: a hagyományos marketing és PR arra épült, MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 86

87 hogy rendszeres időközönként megzavarjuk az embereket a saját céljainkat szolgáló üzenetekkel (pl. tv reklám, óriásplakát) ezzel szemben az új irányzat szerint el kell érnünk, hogy megtaláljanak bennünket, azonosuljanak értékeinkkel és elkötelezetté váljanak. Mindezek miatt bármely szervezet legyen az vállalkozás, kulturális intézmény, vagy akár települési önkormányzat, amely kommunikálni akar célcsoportjaival, az vagy beépíti kommunikációs eszköztárába ezeket az új megoldásokat, vagy bizonyos célcsoportokat egyre kevésbé lesz képes elérni. Melyek a fő lépések a települési kommunikáció modernizálásában? Mivel a közeg is gyorsan változik, nem célszerű hosszas tervezéssel előkészíteni egy komplex, drága megoldásokra épülő programot, ami esetleg mire elindul, már elavulttá válik. Ennek megfelelően a leghatékonyabb az intenzív beavatkozás, amely minimális tervezést, előkészítést követően a változások gyors bevezetésére koncentrál. 46. ábra Az önkormányzati kommunikáció modernizálásának lépései Webes stratégia, márka és márkaüzenet Weboldal továbbfejlesztés Közösségi média jelenlét megteremtése Működtetés, továbbfejlesztés Forrás: saját szerkesztés Ahogy a fenti ábra is mutatja, a kommunikáció megújítása négy egyszerű (de nem könnyű!) lépésben megvalósítható: 1. Webes stratégia, márka és márkaüzenetek megfogalmazása: a hosszas, gondos tervezgetés helyett egy gyors, gyakorlatorientált terv elkészítésére van szükség, amelynek középpontjában az alábbi elemek állnak: a. a település, mint márka tartalmának és a márkaüzeneteknek a megfogalmazása; MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 87

88 b. Tartalom stratégia: hogyan biztosítható a folyamatos, érdekes tartalom előállítása a márkaüzenetekkel összhangban; c. Eszközök körének és alkalmazásuk módjának meghatározása, két fő csoportra bontva: (i) weboldal és blog; (ii) közösségi média. 2. Weboldal továbbfejlesztése: bár számos településnek működik viszonylag korszerű weboldala, nagy biztonsággal állítható, hogy egy honlap-auditra és néhány kisebb változtatásra mindenképpen szükség van, különösen: a. Városvezetői blog hozzáadása; b. Közösségi oldalak linkelése; c. Keresőoptimalizálás. 3. Közösségi média jelenlét megteremtése: célszerű a lehető leggyorsabban megteremteni a település határozott, egységes arculatra épülő jelenlétét a közösségi oldalakon is, mert ezeken keresztül jelentősen javítható a célcsoportok elérése. Első körben az alábbi lépések javasolhatóak: a. Hivatalos facebook rajongói oldal létrehozása b. Twitter profil létrehozása c. Youtube videómegosztó profil létrehozása d. Flickr képmegosztó profil létrehozása 4. Működtetés, továbbfejlesztés: az internet alapú marketing nem egyszeri feladat, hanem folyamatos energiát, befektetést igényel. Ennek legfontosabb eleme a minőségi tartalom folyamatos előállítása és közzététele a különböző felületeken. A működtetés további fontos része az eredmények folyamatos mérése. Szintén a webes stratégia keretében meg kell határozni alapvető indikátorokat (pl. hírlevél olvasók száma, facebook rajongók száma stb.), amelyeket rendszeresen mérni kell, és a mérések alapján a szükséges módosításokat, továbbfejlesztéseket végre kell hajtani. Mik a WEB 2.0 használatából származó előnyök az önkormányzat számára? A települések számára a WEB 2.0 eszközök megfelelő használata számos előnyt és lehetőséget rejt, ezek közül a legfontosabbak az alábbiak: sokkal olcsóbb, mint a hagyományos marketing eszközök használata, helyes használat mellett egy-egy ember elérésének költsége lényegesen alacsonyabb; megerősödő települési márka, javuló települési arculat, különösen a fiatalabb célcsoportok körében; valós interaktív kommunikáció a városi lakossággal, különösen a fiatal és középkorú lakosokkal; növekvő bizalom a lakosság részéről; MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 88

89 potenciális befektetők jobb elérése. Az előnyök mellett célszerű számbavenni azt is, hogy mi a kockázata annak, ha egy település nem, vagy csak késve él a WEB 2.0 nyújtotta lehetőségekkel: a települési arculat fokozatos erodálódása; a fiatal lakosság kommunikációs szempontból történő elveszítése; versenyhátrány a hasonló településekkel szemben; hosszú távon csökkenő lakosságmegtartó erő. WEB 2.0 alapú kommunikáció gyorsan, egyszerűen, olcsón? A WEB 2.0 alapú kommunikáció megfelelő tervezettség és következetes végrehajtás mellett önmagában költséghatékony kommunikációs megoldás, különösen a hagyományos kommunikációs csatornák használatával összehasonlítva. (Ez természetesen nem jelenti azt, hogy ezeket az eszközöket a hagyományos eszközök helyett kellene használni sokkal inkább a hagyományos eszközökkel összehangolva célszerű alkalmazásuk!) A webes stratégia, márka és márkaüzenetek megfogalmazása, a weboldal továbbfejlesztése és a közösségi média jelenlét megteremtése intenzív munkával 2 hónap alatt elvégezhető, vagyis a fentiekben javasolt lépéssorozat gyors és olcsó megoldást jelent az újszerű kommunikáció alapjainak kialakításához. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 89

90 6.3 Települési kormányzás megújítása Feladatreform A feladatreform segítségével jelentős költségmegtakarítás érhető el már középtávon is! Mi a feladatreform? A modernizáció kiindulási alapjaként a feladatreform keretében meghatározzák az önkormányzat által ténylegesen ellátott feladatok körét, kialakítják az egyes feladatok pontos tartalmát, és optimális esetben megtervezik az egyes feladatok ellátásának egységköltségét is. A feladatreform legfontosabb eredménye a részletes feladatkataszter. Hogyan fogjuk ezt elvinni? Miért van szükség a feladatreformra? Mi a probléma? Az önkormányzatok sok esetben maguk sem látják át az ellátandó feladataik teljes körét. A feladatok megoszlása az önkormányzat egyes szervezeti egységei/intézményei között gyakran egyenlőtlen, ami különböző szintű leterheltséget eredményez bizonyos egységek túlterheltek, míg más egységeknek nincsen elég feladata. Egyes szolgáltatásokra az ügyfeleknek egyáltalán nem vagy csak nagyon ritkán MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 90

91 van szüksége az önkormányzat mégis kapacitásokat tart fenn az adott feladat ellátására, míg az ügyfelek bizonyos szolgáltatási igényei megfelelő kapacitások hiányában kielégítetlenek maradhatnak. Gyakran nincsen pontosan körülhatárolva egy-egy szolgáltatás tartalma, és hogy milyen követelményeknek kell megfelelnie. Mivel nem ismert a feladatok ellátásának pontos költsége, így a költségvetés nem tükrözi az egyes feladatok elvégzésének sem a valós költségét, sem pedig az adott feladat volumenét. Melyek a feladatreform fő lépései? 1. Felelősök kijelölése: egyfelől az önkormányzat szervezetén belül ki kell jelölni azt a személyt, aki felelős a teljes folyamat lebonyolításáért, valamint azokat, akik aktívan részt vesznek benne, másfelől külső szakértőket is be kell vonni a feladatreform előkészítésébe és végrehajtásába, akik objektív módon képesek felmérni, elemezni és értékelni a feladatokat. 2. Feladatkataszter összeállítása: össze kell gyűjteni és rendszerezni az önkormányzat szervezeti egységei és/vagy intézményei által ellátott összes belső (más önkormányzati egységeknek/intézményeknek nyújtott) és külső (ügyfeleknek nyújtott) szolgáltatást az alábbi bontásban: polgármesteri hivatal által közvetlenül ellátott feladatok, önkormányzati intézmény által ellátott feladatok, többségi önkormányzati tulajdonban lévő cég által ellátott feladatok, kiszervezett, külső cég által ellátott feladatok. 3. Normajegyzék összeállítása: a feladatkataszterben szereplő szolgáltatásokhoz olyan számszerűsíthető mutatókat kell rendelni, amelyek alkalmasak a szolgáltatások elemzésére, értékelésére és összehasonlítására (pl. ügymenet száma/év, ügyintézési idő/ügymenet, feladatot ellátó alkalmazottak száma, szolgáltatás nyújtásához kapcsolódó bevételek és költségek stb.) 4. Feladatok elemzése és értékelése: a mutatók összegyűjtött értékei alapján részletesen meg kell vizsgálni az egyes feladatokat, és amennyiben rendelkezésre állnak hasonló jellemzőkkel bíró önkormányzatok adatai, célszerű összehasonlító elemzést is végezni. 5. Igényfelmérés: az ügyfelek igényeinek és elvárásainak megismeréséhez széleskörű kérdőíves felmérést kell végezni, amely történhet online kérdőívezéssel és/vagy az önkormányzatnál megjelenő ügyfelek körében elvégzett személyes megkérdezéssel (mindkét módszernek megvannak a maga előnyei és hátránya, optimális esetben kombinálhatóak egymással). MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 91

92 47. ábra Az online és a személyes kérdőív előnyei és hátrányai ONLINE KÉRDŐÍV RÖVID SZEMÉLYES INTERJÚ Előnyök: széleskörű elérhetőség rugalmas, egyénre szabott kitöltési körülmények gyors, azonnali eredmények költséghatékonyság Előnyök: bonyolultabb kérdések lekérdezhetősége magasabb válaszadási arány pontosabb válaszok Hátrányok: alacsony internetpenetráció esetében szűk válaszadói kör nem ellenőrizhetők a kitöltés körülményei kérdések félreértelmezése Hátrányok: csak a jelenlegi ügyfelek elérése nagyobb idő- és erőforrásigény Forrás: saját szerkesztés 6. Új feladatkataszter összeállítása: a folyamat lezárásaként össze kell állítani a jogszabályi kötelezettségeknek és az ügyféloldali igényeknek teljes mértékben megfelelő feladatkatasztert, amelyhez hozzárendelhetők különböző elvárt célértékek, mutatók is, valamint tartalmazza az egyes feladatok rövid leírását is. 7. Rendszeres felülvizsgálat: az újonnan kialakított feladatkatasztert meghatározott időszakonként (évente vagy a releváns jogszabályok módosításakor) felül kell vizsgálni. Mindez lényegesen kevesebb időt és kapacitást igényel az önkormányzat részéről, hiszen a szükséges adatok jelentős része rendelkezésre áll és folyamatosan frissíthető. Mik a feladatreform előnyei az önkormányzat számára? A feladatreform eredményeként minden érintett (önkormányzat, hivatalnok, ügyfél) számára egyértelműen láthatóvá válik a jelenleg ellátott feladatok köre és kapacitásigénye. Az igényfelmérésnek köszönhetően erősödik a kapcsolat az önkormányzat és az ügyfél között, a véleménynyilvánítás lehetősége pedig már önmagában is növeli az ügyfelek elégedettségét. Tovább növelhető az ügyfél-elégedettség olyan új (akár fizetős) szolgáltatások MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 92

93 bevezetésével, amelyekre jelentős igény mutatkozik. Jelentős költségcsökkentés érhető el már rövid távon is a nem igényelt szolgáltatások megszüntetésével, illetve a volumennek a valós igényhez történő igazításával. A feladatok költségeinek és várható volumenének ismeretében az önkormányzati költségvetés elkészíthető feladatalapon is minden részleg (és intézmény) annyi forráshoz jut, amennyire feladatainak elvégzéséhez ténylegesen szüksége van, a költségvetési alkuk objektív alapon lebonyolíthatóak. Lehetőség nyílik a szervezeten belül az egyes részlegek, vagy éppen intézmények teljesítményének összehasonlítására. A feladatreform megalapozza a további megújítási és racionalizálási lépések végrehajtását. Feladatreform gyorsan, egyszerűen és olcsón? Az önkormányzatok feladatainak jelentős részét az önként vállalt feladatok alkotják. Mivel ezek ésszerűsítésével jelentős költség-megtakarítás érhető el, ezért első körben célszerű az önként vállalt feladatokra elvégezni egy egyszerűbb, 2-3 hónap alatt végrehajtható feladatreformot a következő lépésekkel: 1. Feladatkataszter összeállítása a jelenleg nyújtott önként vállalt feladatokra. 2. Éves ügymenetszám hozzárendelése az egyes feladatokhoz. 3. Online igényfelmérés a jelenleg nyújtott önként vállalt feladatokhoz kapcsolódóan. 4. Nem igényelt és/vagy nagyon ritkán igénybe vett szolgáltatások megszüntetése. 5. Az igényelt feladatokhoz alapmutatók hozzárendelése, a feladat költségének és végrehajtási folyamatának meghatározása. 1. Feladatkataszter összeállítása az önként vállalt feladatokra 2. Éves ügymenetszám hozzárendelése az egyes feladatokhoz 3. Igényfelmérés a jelenleg nyújtott önként vállalt feladatokhoz kapcsolódóan 4. Nem igényelt vagy ritkán igénybe vett szolgáltatások megszüntetése 5. Alapmutatók, költség, folyamat meghatározása MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 93

94 6.3.2 Szerződésmenedzsment A szerződésmenedzsment bevezetésével átláthatóbbá válik az önkormányzat működése, így nagyobb teljesítményre ösztönöz egyéni és szervezeti szinten is. Mi a szerződésmenedzsment? A szerződésmenedzsment az önkormányzati irányítás kétoldalú megállapodásokon alapuló formája. Az önkormányzat gyakorlatilag szerződést köt saját részlegeivel és intézményeivel, amelyben meghatározzák, hogy mely feladatokat milyen minőségben, mekkora összegből és milyen feltételek mellett kell ellátni. Van jövője a játéknak, de néhány változtatásra szükség lenne Miért van szükség a szerződésmenedzsmentre? Mi a probléma? Az önkormányzati feladatok ellátása nem elég átlátható, emiatt az önkormányzati vezetés kevéssé tudja nyomon követni a valós teljesítményeket. A hagyományos működési forma nem ösztönzi a jó gazda -szemléletet, a nagyobb teljesítmény elérését. A felelősségi körök sok esetben tisztázatlanok, az egyes szervezeti egységek, intézmények vezetői gyakran nem mernek/tudnak döntéseket hozni, ami feleslegesen meghosszabbítja a döntéshozatal folyamatát. Az önkormányzat és intézményeik kapcsolatát a túlzott kontroll és a folyamatos MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 94

95 információhiány kettőssége jellemzi bár nagyon sok információ keletkezik az intézmények működése során, ezek sokszor nem a megfelelő struktúrában, helyen és időben állnak rendelkezésre, ami nehezíti a hatékony menedzsmentet. Melyek a szerződésmenedzsment bevezetésének fő lépései? 1. Felelősök kijelölése: egyfelől az önkormányzat szervezetén belül ki kell jelölni azt a személyt, aki felelős a szerződésmenedzsment bevezetéséért, valamint azokat, akik aktívan részt vesznek benne (pl. szerződések és tárgyalások előkészítése), másfelől külső szakértőket is be kell vonni, akik objektív módon képesek segíteni a folyamat beindítását és végrehajtását. 2. Érintett feladatok/feladatcsoportok kiválasztása: nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy nem feltétlenül szükséges az összes önkormányzati feladat esetében a szerződésmenedzsment alkalmazása (ld. a 4.2 fejezetben az ontariói alternatív szolgáltatási mechanizmust). Ezért a feladatkataszter alapján meg kell határozni azoknak a szolgáltatásoknak a körét, amelyek esetében indokolt megállapodások kötése (kritériumok lehetnek pl. az egyértelmű szervezeti elkülönültség, a számszerűsíthető feladatok stb.). 3. Partnerek kiválasztása: a szerződésmenedzsment lehetőséget teremt arra, hogy az önkormányzat átgondolja, mely szervezeti formában célszerű ellátni az adott feladatokat (önkormányzat szervezetén belül, önkormányzati intézmény vagy vállalkozás által, illetve harmadik fél megbízásával). Így kiválasztható minden érintett feladathoz a legmegfelelőbb szervezet (külső szereplő esetén közbeszerzési eljárás keretében). 4. Szerződések előkészítése és tárgyalások lebonyolítása: a feladatkataszter mutatói alapján az önkormányzat meghatározza a szerződés tartalmi és szakmai elemeit, amelyek a tárgyalások sarokköveit is képezik: ellátandó feladatok, számszerűsített célok, minőségi elvárások, felelősségi és hatáskörök, a feladatok ellátásához rendelkezésre bocsátott eszközök és források (pl. globális költségvetés keretében). 5. Teljesítés ellenőrzése: az érintett szervezeteknek jelentéstételi kötelezettsége van, vagyis meghatározott időszakonként előrehaladási jelentéseket kell benyújtania, illetve a költségvetési év lezárásakor egy végleges elszámolást. Ezek alapján a finanszírozó egyértelműen ellenőrizni és értékelni tudja a feladat teljesítését, majd erre támaszkodva indulhatnak újra a tárgyalások (szükség esetén más szervezetek bevonásával). MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 95

96 Mik a szerződésmenedzsment előnyei az önkormányzat számára? A finanszírozó rákényszerül átlátható és objektív elvárások megfogalmazására, a szolgáltatás nyújtója pedig előre meghatározott keretek között teljesítheti ezeket az egyértelmű elvárásokat. A szerződésmenedzsment versenyhelyzetet teremt az egyes szervezetek között, így nagyobb teljesítményre ösztönöz szervezeti és ebből kifolyólag egyéni szinten is. A feladatok decentralizációjának köszönhetően nagyobb a szervezeti és döntési autonómia, vagyis az adott szervezet vezetője önállóan is meghozhat bizonyos döntéseket. Szerződésmenedzsment gyorsan, egyszerűen és olcsón? A szerződésmenedzsmenthez hasonló formában működnek sok esetben a különböző önkormányzati intézmények és vállalkozások is, de kevésbé szabályozott formában, legtöbbször ugyanis csak felsorolják az ellátandó feladatokat, majd mellé rendelik az ellátáshoz szükséges személyi és dologi jellegű kiadásokat. Ennél célszerűbb tovább menni, és megteremteni feladatellátás minél inkább objektív és átlátható feltételeit a következő módon (az 1-4. lépések becsült időigénye megközelítőleg 1,5-2 hónap): 1. Az önkormányzati intézmények és vállalkozások esetében az ellátandó feladatok körének felülvizsgálata és pontosítása. 2. Számszerűsíthető célok megfogalmazása szervezetenként és feladatonként. 3. Pénzügyi és egyéb feltételek, felelősségi körök meghatározása. 4. Tárgyalások előkészítése és lebonyolítása. 5. A feladatellátás rendszeres ellenőrzése egyszerű, formalizált jelentések alapján. 1. Az egyes szervezetek feladatainak pontosítása 2. Számszerűsíthető célok meghatározása 3. Feltételek és felelősségi körök meghatározása 4. Tárgyalások lebonyolítása 5. A feladatellátás rendszeres ellenőrzése Pozitív tapasztalatok esetében célszerű a polgármesteri hivatalon belül is bevezetni a szerződésmenedzsmentet először kísérleti jelleggel néhány olyan részleg esetében, amelynek vezetője nyitottnak mutatkozik a változásokra és az aktív együttműködésre. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 96

97 6.3.3 Outputorientált kontrolling Alapvető szemléletváltás szükséges az ellenőrzések során: nemcsak a felhasznált erőforrásokat, hanem az elért teljesítményeket is ellenőrizni kell. Mi az outputorientált kontrolling? Az outputorientált kontrolling lényege, hogy nemcsak a felhasznált erőforrások, hanem az azokkal elért eredmények és hatások is egyértelműen mérhetővé és ellenőrizhetővé válnak. A költségcsökkenés óriási de repülni is tud? Miért van szükség az outputorientált kontrollingra? Mi a probléma? Az önkormányzatok sok esetben csak szövegszerűen fogalmazzák meg céljaikat, nem határoznak meg hozzájuk célértékeket, így gyakorlatilag nem követhető nyomon a kitűzött célok teljesítése. Az önkormányzatok jellemzően csak a tevékenységek elvégzéséhez szükséges források felhasználását ellenőrzik, azonban a források felhasználásával előállított eredményeket és hatásokat nem. Tapasztalatok alapján gyakoriak azok a tevékenységek, amelyek nem járulnak hozzá érdemben az önkormányzati célok eléréséhez. Melyek az outputorientált kontrolling bevezetésének fő lépései? 1. Felelősök kijelölése: egyfelől az önkormányzat szervezetén belül ki kell jelölni azt a személyt, aki felelős az outputorientált kontrolling bevezetéséért, valamint azokat, akik aktívan részt vesznek benne, másfelől külső szakértőket is be kell vonni, akik szakmailag támogatják a folyamat beindítását és végrehajtását. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 97

98 2. Informatikai rendszer kialakítása: az outputorientált kontrolling technológiai alapját egy testreszabott informatikai szoftver kialakítása jelenti, amelyben pontosan rögzíthetők a folyamatos nyomon követéshez szükséges adatok. 3. Hatásútvonal feltérképezése: fel kell tárni, hogy a felhasznált erőforrások, illetve az egyes feladatok milyen módon járulnak hozzá a célok eléréséhez. 4. Kontrollingszámítások elvégzése: fel kell tárni, hogy a felhasznált erőforrások, illetve az egyes feladatok milyen mértékben járulnak hozzá a célok eléréséhez. Ennek keretében meg kell határozni az egyes feladatok mennyiségi mutatót a feladatkataszterre alapozva, majd számszerűsíthető mutatókat és reális célértékeket kell rendelni az önkormányzat, illetve az egyes szervezeti egységek céljaihoz, továbbá számszerűsíteni kell az ügyfelek szubjektív hasznát célzott kérdőíves felméréssel (részletesen ld. a fejezetben). Mindezek alapján világosan kirajzolódnak az inputok-outputok-eredmények-hatások közötti mennyiségi kapcsolatok (részletesen ld. a 4.4 fejezetben). 5. Folyamatok átszervezése: a vizsgálatok eredménye alapján megtörténhet az adminisztratív folyamatok ésszerűsítése (pl. szükség esetén bizonyos tevékenységek elhagyásával, rövidítésével vagy bevezetésével ld fejezet). 6. Vezetők felkészítése: az outputorientált kontrolling bevezetése csak abban az esetben lehet valóban eredményes, ha a szükséges ellenőrzéseket a vezetők rendszeresen el is végzik. Ennek érdekében tudatosítani kell az érintett vezetőkben a kontrolling fontosságát, valamint pontosan meg kell ismerniük a kontrolling menetét. 7. Rendszeres felülvizsgálat: az output-orientált kontrollingnak be kell épülnie az önkormányzat rendszeresen végzett tevékenységei közé. Mivel a szükséges adatok jelentős része rendelkezésre áll és folyamatosan frissíthető, ezért a felülvizsgálat lényegesen kevesebb időt és kapacitást igényel az önkormányzat részéről. Mik az outputorientált kontrolling előnyei az önkormányzat számára? Egyértelműen nyomon követhető az egyes szervezeti egységek teljesítménye és közreműködése a magasabb szintű célok elérésében. Kiszűrhetők azok a tevékenységek, amelyek nem járulnak hozzá az önkormányzati célkitűzések teljesítéséhez. Az outputorientált kontrolling elősegíti az eredményes, költséghatékony és hatásos önkormányzati működést. Outputorientált kontrolling gyorsan, egyszerűen és olcsón? Az outputorientált kontrolling bevezetése alapvetően egy viszonylag hosszú és költséges folyamat, amelyet egységesen, a teljes önkormányzati működésre célszerű MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 98

99 bevezetni. Ennek hiányában is érdemes azonban legalább néhány lépést megtenni annak érdekében, hogy a teljesítmény mérhető és vezetői szinten nyomon követhető legyen: 1. A feladatkataszter alapján egyértelmű szervezeti célok meghatározása (lehetőség szerint szervezeti egységenként/intézményenként). 2. A célkitűzések számszerűsítése megfelelő mutatók alkalmazásával, a kiindulási és célértékek meghatározásával. 3. A célértékek elérésének havi szintű nyomon követése, szükség esetén beavatkozás. 4. Azon célokhoz kapcsolódó folyamatok részletes vizsgálata, kontrollingja, amelyek esetében a célértékek nem teljesültek. Az 1-2 hónap alatt megvalósítható első lépésekhez még komoly informatikai támogatásra sincsen szükség, elegendő, ha minden szervezeti egység havi rendszerességgel méri és a vezetés felé továbbítja az előre megállapodott kontrolling mutatók aktuális értékét. Erre építve kialakítható egy olyan egy-két oldalas kontrolling jelentés, amely a vezetők asztalára kerülve havi szinten világos képet mutat a működés eredményességéről. 1. Szervezeti célok meghatározása 2. Célkitűzések számszerűsítése 3. Célértékek elérésének ellenőrzése 4. A nem teljesült célok esetében részletes kontrolling MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 99

100 6.3.4 Önkormányzati szervezet-átalakítás A szervezeti átalakítás bár sokszor ellenérzéseket szül rugalmas felépítést, kiegyensúlyozott feladatmegosztás és hatékony működést eredményez. Mi a szervezet-átalakítás? Az önkormányzati szervezet átalakítása értelemszerűen a kialakult szervezeti felépítés átfogó megújítását, módosítását jelenti. Ez a modernizációs lépések közül az, amely mindenkit érint, amely a leglátványosabb, leginkább kézzel fogható az alkalmazottak számára és éppen ezért gyakoriak a szervezeti átalakítással szembeni ellenérzések, amelyek azonban megfelelő eszközökkel és vezetői hozzáállással megelőzhetők. A változtatások alapját az összeállított feladatkataszter adja. Miért van szükség az önkormányzati szervezet átalakítására? Mi a probléma? Az önkormányzatok hagyományos felépítése jellemzően rugalmatlan, kevéssé tud alkalmazkodni a mindenkori feladatokhoz. A feladatok, a kompetenciák és a felelősség megosztása esetenként ésszerűtlen és egyenlőtlen. Gyakori az önkormányzatok felépítésének változása, amelyet azonban sokszor nem ésszerű hatékonysági elvek vezérelnek, hanem részben politikai vagy akár személyes indokok is. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 100

101 Melyek az önkormányzati szervezet átalakításának fő lépései? 1. Felelősök kijelölése: egyfelől az önkormányzat szervezetén belül ki kell jelölni azt a személyt, aki felelős a teljes folyamat lebonyolításáért, valamint azokat, akik aktívan részt vesznek benne, másfelől külső szakértőket is be kell vonni a szervezetátalakítás előkészítésébe és végrehajtásába, akik objektív módon képesek felmérni, elemezni és értékelni a jelenlegi struktúrát, és megfelelő alternatív javaslatot tudnak tenni. 2. Kritériumok meghatározása: a feladatreform eredményeire támaszkodva és a feladatkataszterhez illeszkedve azonosítani kell azokat az alapvető stratégiai és menedzsment kritériumokat, amelyek mentén kialakítható az új, optimális szervezeti struktúra (pl. feladatok, létszám, ügyfélkör). 3. Az elsődleges kritérium kijelölése: elemezni kell az egyes szempontok alkalmazásának lehetséges előnyeit és hátrányait. Ez alapján meghatározható, hogy melyik kritériumot érdemes a legnagyobb súllyal figyelembe venni a szervezet átalakításakor. 4. Javaslatok az új szervezeti felépítésre: az érintettek minél szélesebb körű bevonásával célszerű több alternatív javaslatot felvázolni, amelyek az alábbi tényezők tekintetében különbözhetnek egymástól: szervezeti struktúra, feladatok, kompetenciák, felelősségek, függőségi és kommunikációs kapcsolatok. 5. Optimális szervezeti struktúra kiválasztása: a felvázolt javaslatok előnyeinek és hátrányainak meghatározásával és értékelésével kiválasztható az adott körülmények között optimális szervezeti struktúra. 6. Alkalmankénti felülvizsgálat: a külső vagy belső körülményekben bekövetkező jelentősebb változás esetén célszerű felülvizsgálni a szervezeti felépítést, ami lényegesen kevesebb időt és kapacitást igényel az önkormányzat részéről, hiszen az elemzés és javaslattétel elvégzéséhez szükséges információk rendelkezésre állnak. Mik a szervezet-átalakítás előnyei az önkormányzat számára? Rugalmasan és átláthatóan működő szervezet, amely hatékonyan képes ellátni a feladatokat. A feladatok, a kompetenciák és a felelősségi körök egyensúlya, vagyis a feladatokat ott látják el, ahol megvannak hozzá a szükséges kompetenciák, és az adott személy/részleg egyértelműen felelős is a feladat megfelelő színvonalú ellátásáért. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 101

102 Hosszú távon is stabil, fenntartható önkormányzati struktúra. Szervezet-átalakítás gyorsan, egyszerűen és olcsón? A szervezeti átalakítás nem önmagáért való folyamat, vagyis a változásnak igazolhatóan hozzá kell járulnia a feladatok hatékonyabb és magasabb színvonalú ellátásához, ami alapos előkészítést és hosszú időt igényel. Mindez pedig csak akkor vezet eredményre, ha előzetesen pontosan felmérik az ellátandó feladatokat és az ahhoz kapcsolódó folyamatokat, és ha az önkormányzat egészére kiterjed. Ennek megfelelően egyszerű és gyors részmegoldásokat ebben az esetben nem lehet javasolni, mert az kétségessé tenné, hogy az önkormányzat hosszú távon is stabilan és rugalmasan tud működni. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 102

103 6.3.5 Működési folyamatok racionalizálása A folyamatoptimalizálás eredménye gyakran megdöbbenti az önkormányzati vezetőket: akár nagyságrendekkel csökkenhet az egyes feladatok ellátásához szükséges idő. Mi a folyamatoptimalizálás? A folyamatoptimalizálás a jelenlegi folyamatok feltárására és részletes elemzésére építve a feladatok ellátásához szükséges folyamatok ésszerű és hatékony újratervezését jelenti. Biztos, hogy ez a szántás legegyszerűbb módja? Miért van szükség a folyamatoptimalizálásra? Mi a probléma? Az önkormányzati erőforrások jellemzően szűkösek, azonban gyakran nem áll rendelkezésre elegendő információ a feladatellátás tényleges folyamatáról. A működési folyamatok nem hatékonysági szempontok szerint kerülnek kialakításra a működési folyamatok gyakran jelentős hatékonysági tartalékokat rejtenek. Melyek a folyamatoptimalizálás fő lépései? 1. Felelősök kijelölése: egyfelől az önkormányzat szervezetén belül ki kell jelölni azt a személyt, aki felelős a teljes folyamat lebonyolításáért, valamint azokat, akik aktívan részt vesznek benne, másfelől külső szakértőket is be kell vonni a folyamatoptimalizálás előkészítésébe és végrehajtásába, akik objektív módon képesek felmérni, elemezni és értékelni a jelenlegi folyamatokat, és megfelelő alternatív javaslatot tudnak tenni. 2. Előkészítés: az előkészítő fázisban először az érintett részleg/intézmény releváns teljesítménymutatóit kell megvizsgálni, majd ezt követően rögzítjük az elérni kívánt célállapotot és az azt leíró mutatókat. 3. Folyamatelemzés: a lépés célja a jelenlegi működési folyamatok pontos rögzítése (a szükséges mértékegységek (elsősorban az időigény) hozzárendelésével. Mindez MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 103

104 gyakran csak in situ felmérésékkel lehetséges, akár úgy, hogy stopperrel mérik az egyes részfolyamatok elvégzéséhez szükséges időt. Az ezt követő részletes elemzéssel azonosíthatók a fő problématerületek, mint például a szűk keresztmetszetek, vagy akár a felesleges(en hosszú) tevékenységek. 4. Folyamattervezés és -modellezés: a jövőbeni működési modell kialakítása, új hatékony fő- és részfolyamatok kialakítása és összehangolása a következő technikákkal: felesleges munkafolyamatok, párhuzamosságok megszüntetése, bizonyos folyamatok összevonása, eltérő részfolyamatok időben párhuzamos végrehajtása, egyes folyamatok kiszervezése, új folyamatok beillesztése. Az új folyamatmodell bevezetése előtt vizsgálni kell a megvalósíthatóságot is a lehetséges előnyök, hátrányok és kockázatok feltárásával. Mik a folyamatoptimalizálás előnyei az önkormányzat számára? Az ügyintézési idő csökkenésével rövid távon is számottevő megtakarítás érhető el. A módszer következetes alkalmazása a teljesítményelv erőteljesebb érvényesülését eredményezi az adott szervezetben. További eszközökkel kiegészítve a szervezeti problémák mély és egyúttal komplex megértéséhez, elemzéséhez nyújt segítséget, ezáltal megalapozhatja az átfogó változásmenedzsment programokat. Folyamatoptimalizálás gyorsan, egyszerűen és olcsón? A folyamatoptimalizálás előnye, hogy egy-egy szervezeti egységen belül, de akár egyegy szolgáltatásra vonatkozóan is elvégezhető az alábbi fő tevékenységek megvalósításával: 1. A folyamatba bevonandó részlegek/szolgáltatások/feladatok kiválasztása. 2. A kiválasztott folyamatok összes lépésének leírása és részletes elemzése. 3. A folyamatok pontos újratervezése a (rész)folyamatok leírásával és az időigény megjelölésével. 4. A kialakított modell gyakorlati kipróbálása, majd a visszacsatolást követően a folyamatleírás véglegesítése. A 1,5-2 hónapos kísérleti jellegű projektek eredményei jól alkalmazhatók az eszköz eredményességének illusztrálására, így később az érintettek meggyőzését követően elterjeszthető a teljes önkormányzati igazgatásban és feladatellátásban. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 104

105 1. Vizsgálandó folyamat(ok) kiválasztása 2. Folyamat leírása és elemzése 3. Folyamat újratervezése 4. Tesztelés, visszacsatolás, véglegesítés MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 105

106 6.3.6 Költségvetés-optimalizálás A költségvetés-optimalizálás eredménye az önkormányzati kiadások és bevételek hosszú távú egyensúlya. Mi a költségvetés-optimalizálás? A költségvetés optimalizálása vagy konszolidálása egy közép távon tervezendő és végrehajtandó folyamat, amely során meg kell keresni a lehetőségeket mind a kiadások csökkentésére, mind a bevételek növelésére. Fontos, hogy az optimalizálás nem egyedi beavatkozások sorozata, hanem egy világosan kijelölt útvonal mentén megvalósított program. Miért van szükség költségvetés-optimalizálásra? Mi a probléma? A csökkenő központi normatívák és a visszaeső helyi adóbevételek hatására az önkormányzatok az elmúlt években egyre jobban eladósodtak, ami számos település esetében súlyos finanszírozási problémákat okoz. Ezzel egyidőben ugyanakkor a szolgáltatásokkal szemben támasztott minőségi elvárások is növekedtek mind a finanszírozó, mind a közszolgáltatások igénybevevői részéről. A közintézményeknél sokszor egyidejűleg van jelen a forráshiány és az MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 106

107 erőforrásokkal való pazarlás vagy a többletbevételi lehetőségek figyelmen kívül hagyása. Melyek a költségvetés-optimalizálás fő lépései? 1. Felelősök kijelölése: egyfelől az önkormányzat szervezetén belül ki kell jelölni azt a személyt, aki felelős a teljes folyamat lebonyolításáért, valamint azokat, akik aktívan részt vesznek benne, másfelől külső szakértőket is be kell vonni a költségvetésoptimalizálásba, akik objektív módon képesek felmérni, elemezni és értékelni a jelenlegi költségvetést, és megfelelő alternatív javaslatot tudnak tenni. 2. A befolyásolható költségvetés meghatározása: ahhoz, hogy átalakítható legyen az önkormányzat költségvetése, azonosítani kell azokat a tételeket, amelyeket az önkormányzat ténylegesen képes befolyásolni azaz tisztában kell lenni a jelenlegi helyzettel és a lehetőségekkel. 48. ábra A befolyásolható költségvetés meghatározásának formulája Rendszeres költségvetési tételek Befolyásolható költségvetés Kötelező kiadások Diszkrecionális kiadások Bevételek Közvetlenül befolyásolható Közvetlenül befolyásolható Közvetlenül befolyásolható Közvetetten befolyásolható Közvetetten befolyásolható Közvetetten befolyásolható Forrás: saját szerkesztés 3. Világos pénzügyi jövőkép kialakítása: az önkormányzat által ellátandó feladatok alapján és a várható makrogazdasági, társadalmi, jogszabályi tendenciák ismeretében össze kell állítani egy középtávú előrejelzést, amely világosan mutatja, hogy amennyiben nem történik beavatkozás, mire számíthat az önkormányzat néhány éves távlatban. Általában ez az igazság pillanata amikor a döntéshozók szembesülnek azzal, hogy a pénzügyi helyzet valóban tarthatatlan. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 107

108 4. Pénzügyi tervezés: a konszolidált költségvetés kialakításának első lépéseként meg kell határozni a kiadási és bevételi oldal sarokszámait, amelyekhez következetesen ragaszkodni kell a következő eszközök segítségével: egyfelől fel kell tárni a megtakarítási lehetőségeket, amelyekkel mérsékelhető a kiadások nagyságrendje (pl. önerős beruházások korlátozása, készletek csökkentése, kisebb intézmények feladatainak integrálása más szervezetbe); másfelől fel kell kutatni potenciális új forrásokat, tevékenységeket, amelyekkel emelkedhet az önkormányzati bevétel (pl. hatékonyabb ingatlankezelés, új fizetős szolgáltatások bevezetése). 5. Folyamatos kontrolling: a költségvetés konszolidációja egyfelől szigorú ellenőrzést igényel a költségvetés sarokszámai tekintetében, másfelől azt is nyomon kell követni, hogy a pénzügyi célok teljesítéséhez szükséges tevékenységeket milyen ütemben és minőségben valósítják meg. Mik a költségvetés-optimalizálás előnyei az önkormányzat számára? Közép távú költségvetési stratégiát alakít ki az önkormányzat, amely egyértelműen rögzíti a költségvetési célokat. A konszolidációs intézkedéseknek köszönhetően hosszú távon is egyensúlyba kerül az önkormányzat kiadási és bevételi oldala, ezzel mérsékelhetők vagy megszüntethetők a likviditási problémák is. Csökkenthető az önkormányzat eladósodottságának mértéke, az aktuális törlesztő részleteket időben és megszorítások nélkül tudja fizetni az önkormányzat. 49. ábra A költségvetés-optimalizálás hatása Forrás: saját szerkesztés Költségvetés-optimalizálás gyorsan, egyszerűen és olcsón? Az önkormányzati költségvetés konszolidálása hosszú távú folyamat, s jóllehet célszerű a teljes önkormányzati intézményrendszerre bevezetni, már egyszerűbb intézkedésekkel is elérhetők bizonyos részeredmények (elsősorban a megtakarítási oldalon): 1. A diszkrecionális kiadások közvetlenül befolyásolható tételeinek azonosítása. 2. Az érintett tételek és az ahhoz kapcsolódó feladatok, folyamatok elemzése. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 108

109 3. Megtakarítási lehetőségek feltárása az érintett tételek vonatkozásában. 4. Új részköltségvetés megalkotása és nyomon követése. 1. Közvetlenül befolyásolható diszkrecionális kiadások azonosítása 2. Részletes elemzés 3. Megtakarítási lehetőségek feltárása 4. Új részköltségvetés megalkotása és kontrollingja Mivel ez az egyszerűsített folyamat is teljes szemléletváltást, valamint viszonylag jelentős adatgyűjtést igényel, ezért a többkörös egyeztetésekkel és a kipróbálással együtt 3-4 hónapot célszerű rászánni a bevezetésére. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 109

110 6.3.7 Feladatalapú költségvetés A feladatalapú költségvetés akár már a következő költségvetési évben jelentős megtakarítást eredményezhet! Mi a feladatalapú költségvetés? A feladatalapú költségvetési tervezés a közszolgáltatások és közfeladatok ellátásának valós költségén nyugvó tervezési módszer. Ennek megfelelően a költségvetés tervezésekor nem azon van a hangsúly, hogy a jelenlegi erőforrásokat mennyibe kerül fenntartani, illetve hogy mekkora normatív finanszírozás áll rendelkezésre. Azt hiszem, már látom, mi a problémájuk Miért van szükség a feladatalapú költségvetésre? Mi a probléma? ICG A csökkenő központi normatívák és a visszaeső helyi adóbevételek hatására az önkormányzatok az elmúlt években egyre jobban eladósodtak, ami számos település esetében súlyos finanszírozási problémákat okoz. Ezzel egyidőben ugyanakkor a szolgáltatásokkal szemben támasztott minőségi elvárások is növekedtek mind a finanszírozó, mind a közszolgáltatások igénybevevői részéről. A költségvetések a meglévő erőforrás inputokhoz igazodnak, és nem veszik figyelembe a konkrét feladatokat és teljesítményeket. Az önkormányzatok gyakran olyan szolgáltatásokat is biztosítanak, amelyek nem kötelezőek számukra, önkormányzati keretek közt történő biztosításuk pedig nem hatékony, túlzottan költséges. Melyek a feladatalapú költségvetés bevezetésének fő lépései? 1. Felelősök kijelölése: egyfelől az önkormányzat szervezetén belül ki kell jelölni azt a személyt, aki felelős a teljes folyamat lebonyolításáért, valamint azokat, akik aktívan részt vesznek benne, másfelől külső szakértőket is be kell vonni a feladatalapú költségvetés bevezetésébe, akik objektív módon képesek felmérni, elemezni és értékelni a jelenlegi költségvetési struktúrát, és megfelelő alternatív javaslatot tudnak tenni. 2. Feladatokhoz kapcsolódó paraméterek meghatározása: mint számos más eszköz MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 110

111 esetében, a feladatalapú költségvetésnél is a feladatkataszter és az ahhoz kapcsolódó normajegyzék jelenti a kiindulási alapot. 3. Adatgyűjtés: ahhoz, hogy a költségvetést a valós tevékenységek alapján össze lehessen állítani, szükséges az összes releváns adat rendelkezésre állása. 4. Feladatalapú költségvetés összeállítása: az adatok és információk birtokában lehetséges a költségvetés átalakítása oly módon, hogy az ne az előző évi tételeket tükrözze (bázisalapú költségvetés), hanem azoktól teljesen függetlenül lehessen összeállítani (null-bázisú költségvetés). 5. Rendszeres felülvizsgálat: a feladatalapú költségvetési tervezést értelemszerűen minden évben el kell végezni. Az átdolgozás további idő- és erőforrásigénye elsősorban a külső környezet változásaitól függ (pl. jogszabály-módosítás, ügyféligény jelentős megváltozása). Mik a feladatalapú költségvetés előnyei az önkormányzat számára? A feladatellátás valódi költségeire épülő költségvetés már rövid távon is jelentős megtakarítást eredményezhet: akár már a következő költségvetési évben is megtérülhet az új tervezési módszer bevezetésére fordított összeg. Kirajzolódnak az önkormányzat szervezetén belüli esetleges egyenlőtlenségek (pl. ha egy-egy szervezeti egységhez eddig túl magas/alacsony összegeket rendeltek). Feladatalapú költségvetés gyorsan, egyszerűen és olcsón? Az önkormányzat költségvetés-tervezési folyamatának átalakítása erőforrás- és időigényes folyamat, amellyel csak akkor érhetők el valódi eredmények, ha a teljes önkormányzati intézményrendszert lefedve vezetik be a feladatalapú költségvetést. Ezért a 2-3 hónapos kísérleti projektek leginkább a döntéshozók és az alkalmazottak meggyőzésében játszhatnak szerepet: 1. A folyamatba bevonandó részlegek/szolgáltatások/feladatok kiválasztása. 2. A kiválasztott részlegekhez/szolgáltatásokhoz/feladatokhoz paraméterek és értékek rendelése. 3. Új (rész)költségvetés megállapítása az adott részlegek/szolgáltatások/feladatok esetében. 4. A régi bázisalapú és az új feladatalapú költségvetés összehasonlító elemzése. MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 111

112 1. Vizsgálandó részlegek/feladatok kiválasztása 2. Számszerű adatok összegyűjtése 3. Új költségvetés összeállítása 4. Régi és új költségvetés összehasonlítása MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 112

113 6.3.8 Humánerőforrás-fejlesztés A humán erőforrás fejlesztésével nemcsak a hivatali munka hatékonysága növelhető, hanem az alkalmazottak elhivatottsága és a motivációja is. Mi a humánerőforrás-fejlesztés? Az önkormányzati dolgozók fejlesztése egy komplex folyamat, amely az egyén fejlesztésén keresztül járul hozzá a szervezet hatékony és eredményes működéséhez. Mindehhez a személyzetmenedzsment teljes átalakítására van szükség. Miért van szükség a humánerőforrás-fejlesztésre? Mi a probléma? Az önkormányzati alkalmazottak olykor nem elég motiváltak és elhivatottak. Ennek több oka is lehet: o teljesítményüket sokszor nem követik nyomon megfelelő módon és gyakorisággal; o nincsenek egyértelmű szervezeti célok, vagy ha vannak, akkor azokkal nem tudnak/akarnak azonosulni; o nem látják az egyéni fejlődési és karrierlehetőségeket. A vezető beosztású személyek sokszor nincsenek tisztában feladat-, hatás- és jogkörükkel. A modern menedzsment módszerek alkalmazása mind a vezetőktől, mind a közigazgatás munkatársaitól újfajta hozzáállást, viselkedést igényel, aminek alapja a többször említett szolgáltatói, ügyfélcentrikus felfogás. Melyek a humánerőforrás-fejlesztés fő lépései? 1. Felelősök kijelölése: egyfelől az önkormányzat szervezetén belül ki kell jelölni azt a személyt, aki felelős a teljes folyamat lebonyolításáért, valamint azokat, akik aktívan részt vesznek benne, másfelől külső szakértőket is be kell vonni a humánerőforrásfejlesztésbe, akik objektív módon képesek felmérni, elemezni és értékelni a jelenlegi MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 113

114 munkaköröket és munkaerőt, és megfelelő fejlesztési javaslatot tudnak tenni. 2. Változtatás a személyzettervezésben: az aktuális feladatkataszterre építve azonosítani kell a szükséges munkaköröket. 3. Változtatás a kiválasztásban és alkalmazásban: meg kell határozni a munkakörök betöltéséhez szükséges szakmai ismeretet, tapasztalatot és kompetenciákat, majd ezeket következetesen érvényesíteni kell a kiválasztás folyamatában is. 4. Változtatás a munkaügyi adminisztrációban: a munkaügyi adminisztrációnak is követnie kell a teljesítmény- és célorientált működést, vagyis az adminisztrációs rendszernek támogatnia kell a hatékonyság érvényesülését (pl. időben jelezni és kezelni az esetleges létszámhiányt, -többletet) és közvetett módon a teljesítmények nyomon követhetőségét. 5. Változtatás a bérezési és ösztönzési rendszerben: az önkormányzatok esetében a bérezést alapvetően országos szintű jogszabályok határozzák meg, de ezek is adnak bizonyos mozgásteret a munkaadók számára a teljesítményalapú bérezésben. Ennek rendszerét és feltételeit pontosan meg kell határozni, és előre lefektetett kritériumok mentén rendszeresen értékelni kell az alkalmazottak tevékenységét. Az ösztönzésnek természetesen nem a bérezés a kizárólagos eszköze, ezért célszerű alternatív motivációs technikákat is bevezetni (pl. karrierlehetőség, béren kívüli juttatások, rugalmas munkaidő, távmunka, szóbeli/írásbeli dicséret rendszerének kialakítása). 6. Változtatás a személyzetfejlesztésben: az egyes munkavállalókkal közösen egyéni fejlesztési terveket kell összeállítani. Ezek tartalmazzák a munkakör elvégzéséhez szükséges ismeretek bővítését és a kompetenciák fejlesztésének lépéseit. A programszerű megvalósítás sokkal eredményesebb, mint egy-egy képzésen, tréningen való ad hoc jellegű részvétel. Mindemellett figyelembe kell venni az adott munkavállaló terheltségét, és lehetővé kell tenni a szükséges képzéseken, tréningeken stb. való részvételt. Mik a humánerőforrás-fejlesztés előnyei az önkormányzat számára? A munkaerő szaktudásának és képességének hatékony alkalmazása, aminek köszönhetően az önkormányzat magas minőségben, az ügyfelek elvárásainak megfelelő színvonalon képes ellátni a feladatait. Optimális szinten tartott munkaerőköltség. Jól képzett, motivált és elégedett alkalmazottak rendelkezésre állása. Mérsékelt fluktuáció és a távollétek, hiányzások alacsony száma. Humánerőforrás-fejlesztés gyorsan, egyszerűen és olcsón? Az előző leírások jól mutatják, hogy a humánerőforrás-fejlesztés egy több elemből felépülő, moduláris folyamat, amelynek előnye, hogy egyes elemei önállóan is MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 114

115 megvalósíthatók akár egy-egy intézmény/részleg/munkavállalói csoport vonatkozásában is (bár így nyilvánvalóan az elért eredmény is korlátozott hatókörű lesz): 1. Az egyes intézmények, szervezeti egységek vezetőinek fejlesztése megfelelő alapot teremthet a humánerőforrás-fejlesztés kiterjesztéséhez (a vezetőfejlesztés elemeit a 4.5 fejezet tartalmazza). 2. Az egyéni szintű teljesítmények folyamatos nyomon követése és rendszeres értékelése az erre felkészített vezetők által. 3. A teljesítményalapú bérezés bevezetése az esetleges feszültségek és konfliktusok megelőzésével és kezelésével párhuzamosan. A folyamat a vezetőfejlesztéssel és az új rendszerek bevezetésével együtt 3-4 hónapot vesz igénybe. 1. Vezetőfejlesztés 2. Teljesítményértékelési rendszer 3. Teljesítményalapú bérezés MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 115

116 6.3.9 A változási folyamat menedzselése Az integrált változásmenedzsment nem csodaszer, de nélküle kétségessé válik az önkormányzati megújítás sikere. Mi az integrált változásmenedzsment? Az integrált változásmenedzsment az önkormányzati modernizációhoz kapcsolódó változási folyamatok megtervezését, előkészítését, végrehajtását, ellenőrzését és irányítását foglalja magában. Gyakorlatilag szakmai, módszertani és időbeli keretet nyújt a szükséges tevékenységek elvégzéséhez. Miért van szükség integrált változásmenedzsmentre? Mi a probléma? A közigazgatási szervezetek többsége jellemzően kisebb mértékű, elszigetelt szervezeti és működési változtatásokat hajt végre, sokszor tűzoltás jelleggel az éppen megjelenő problémákra reagálva, mivel látszólag ezek költség- és időigénye alacsonyabb, valamint végrehajtásuk is könnyebbnek tűnik. Sem a döntéshozók, sem a változási folyamatok közvetlen érintettjei nem látják be az átfogó megújítás szükségességét, és nincsenek tisztában annak előnyeivel sem. Nincs egyértelmű felelőse, irányítója az egész átalakításnak, senki nem fogja össze a szükséges tevékenységeket. Nem kezelik megfelelően a munkatársak változásokkal szembeni ellenérzéseit. Melyek az integrált változásmenedzsment fő lépései? 1. Döntéshozók meggyőzése: ideális esetben a változás szükségszerűségét maguk a politikusok és vezetők is felismerik, és ők kezdeményezik az átalakításokat. Ennek hiányában (de ettől függetlenül is) elengedhetetlen, hogy minden releváns döntéshozó tisztában legyen a folyamat céljával, idő- és erőforrásigényével, MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda 116