Tollár Tibor nyá. határőr ezredes

Átírás

1 Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem Kossuth Lajos Hadtudományi Kar Hadtudományi Doktori Iskola Tollár Tibor nyá. határőr ezredes A központi költségvetési szervek feladatait jellemző költségvetési feladatmutatók kidolgozását és alkalmazását befolyásoló tényezők vizsgálata a Határőrségnél PhD ÉRTEKEZÉS TÉMAVEZETŐ: Prof. Dr. Gazda Pál nyá. ezds. egyetemi tanár CSc 2007 Budapest

2 Tartalomjegyzék Bevezető: A mutatószámok A mutatószámok csoportosítása és jellemzőik Következtetések Az állami (köz) feladatok meghatározásának áttekintése Az állam meghatározása Az állam feladata Az államháztartás A reform Az államháztartási reform kísérletek áttekintése Az államháztartási reformok gazdasági környezete Következtetések A teljesítmények mérése A költségelemzés gátjai Teljesítmény, illetve hatékonyság mérése Költségvetési számviteli rend sajátossága A működő tervezési folyamat megalapozatlansága A vezetői számvitel A vezetői számvitel segítségével kialakítható új tervezési folyamat Vezetői számvitel bevezetése során mérlegelendő feladatok Következtetések Szakfeladat rend és a feladatmutatók A szakfeladat rend kialakulása A költségvetési szervek helyrendje Az állami pénzügyekről szóló évi II. számú törvény (a továbbiakban Ápt) továbbá a az állami költségvetési szervek gazdálkodásáról szóló 19/1980. (IX. 27.) PM számú rendelet (továbbiakban R.) által képviselt változások hatásai és következményei Következtetések A Határőrség gazdálkodási feladatai és a végrehajtás körülményei A 60-as évektől a rendszerváltásig A tervezés rendszere a Belügyminisztériumban 1961-től a G-1. szerint A Határőrség gazdálkodása napjainkig Következtetések A nullaalapú költségtervezés A feladatfinanszírozáson alapuló tervezés elmélete és gyakorlati alkalmazásának eredményei, problémái A feladatfinanszírozás folyamata

3 6.1.3 A bázisszemléletű és a nullaalapú tervezés összehasonlítása A nullaalapú költségtervezés folyamata A Határőrségnél végzett 0 bázisú tervezés Következtetések A Belügyminisztérium feladat felülvizsgálata A felülvizsgálat szempontjai és ütemezése Az első ütemben beérkezett anyagok feldolgozásának tapasztalatai A második ütem tapasztalatai Következtetések Az elvégzett tudományos tevékenység összegzése. Új tudományos eredmények. Javaslatok Publikációk jegyzéke Jogszabályok, utasítások, belső szabályzatok Mellékletek jegyzéke

4 Bevezető: Vere scire esse per causas scire (Igaz tudás az okok tudása) Francis Bacon A tudományos probléma megfogalmazása. A rendvédelmi szervek, - ezen belül a Határőrség- alaptevékenységének ellátása alapvetően függ a tevékenység törvényi és egyéb szabályozásán, a megfelelő szervezeti struktúrán túl, a rendelkezésére bocsátott pénzügyi forrástól. Állandósult probléma, hogy az intézmények nem rendelkeznek a feladataik ellátásához általuk is elfogadható mértékű költségvetési támogatással. A források korlátossága miatt rendszeressé váltak a viták az intézményeket képviselő minisztériumok és a pénzügyminisztérium között az ellátandó feladatokról és a hozzárendelt pénzügyi támogatásokról. A vita két markáns vonulat mellet zajlik. Az egyik, a jelenleg ellátott feladatok szükségessége és a végrehajtás módjai. A másik az, hogy miért pont annyi pénzre van szükség, mint amit az intézmények megfogalmaznak. A feladat szükségességéről folyó vita visszanyúlik az állami feladatkörök, kötelezettségek értelmezéséig. A finanszírozás szempontjából az igazi tartalékok ennek a megválaszolásával tárhatók fel. Az, hogy mi mennyibe kerül és miért, egyszerűbbnek tűnik. Az elmúlt évek tapasztalatai azonban azt bizonyítják, hogy a megalapozott tervezéshez, a meglévő jogszabályi kényszer ellenére sem készülnek el a megbízható összehasonlítást biztosító feladatmutatók, így az éves költségvetési igény alátámasztása továbbra is az előző évi bázis adatok alapján, történik. A bázis adatokkal kapcsolatban azonban mindenképpen meg kell jegyezni, hogy azok nem minden esetben meggyőzőek. Ennek egyik alapvető oka, hogy az elmúlt időszak adatai leírják ugyan az eseményeket, de arra a kérdésre nem adnak választ, hogy 4

5 minden esetben a legoptimálisabb döntés mentén oldották-e meg a feladatokat. A másik ok, hogy a költségvetési szervek által alkalmazott szakfeladat rend, amelyre az adatgyűjtés folyik elnagyolt, intézményi szinten alkalmatlan bármilyen hatékony elemzés támogatására. A költségvetési szervek pénzforgalmi szemléletű számvitele, valamint a volt Belügyminisztérium szervei által alkalmazott számviteli-, ügyviteli rendszer a vizsgált időszak jelentős részében - néhány kivételtől eltekintve - szintén alkalmatlan volt, a részletes feladat mélységű adatszolgáltatásra. Ezek a körülmények tovább növelik a bázis adatokkal szembeni bizalmatlanságot, és akkor még az emberi tényezőről, felkészültségről, alkalmasságról egyáltalán nem beszéltünk. Jogos tehát az igény, hogy a tervezés során megalapozott, mérhető és számon kérhető adatokat használjunk. Ezen adatoknak megfelelő mélységben kell bemutatni az egyes feladatokat és a hozzá kapcsolódó tevékenységeket, amire a támogatási igény megfogalmazódik. Ez, pedig elképzelhetetlen a feladatok újragondolása rendszerezése nélkül. A jelenleg alkalmazott tervezési és finanszírozási rendszer alapvetően az intézményi struktúrára és nem az általuk ellátandó feladatokra épül. Indokolt tehát a feladatok számbavételén alapuló és ellátásuk módját meghatározó tervezési és finanszírozási rendszer kialakítása. A rendszer kialakításának egyik alapkérdése, hogy hogyan tudjuk megbízható és meggyőző módon mérhetővé tenni a feladatokat. Hogyan és milyen mutatószámokat lehet kidolgozni ezek egzakt mérésére? A kérdések megválaszolásához nélkülözhetetlen, hogy tisztázzuk milyen okok, és körülmények befolyásolták és befolyásolják az elvégzendő munkát. A befolyásoló körülmények tisztázásához jelentős segítséget adtak a közelmúltban lezajlott kutatások és azok eredményei. A téma szempontjából kiemelkedő jelentőségű segítség volt Dr. Tóth László hőr. dandártábornok, Dr. Faggyas Zoltán nyá hőr alezredes és Dr. Unger István nyá. hőr ezredes PhD értekezése. Az ő munkáik jelentős hiányt pótoltak, mert előttük a gazdasági terület kutatása elhanyagolt volt. Az általuk 5

6 bemutatott kutatási eredmények kiváló lehetőséget biztosítottak számomra, hogy a téma kidolgozása során a figyelembe veendő körülmények közül célirányosan válasszak ki néhányat. Ezek, az állami feladatok meghatározásának problémái, a tervezés és beszámolás folyamatai, a tervezés és a beszámolás során alkalmazott eszközök és módszerek. Nehezítette a munkámat, hogy 2006 nyarán megjelent az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről szóló 2118/2006 (VI. 30.) Korm határozat. A határozat előírta a Rendőrség és a Határőrség összevonásának vizsgálatát. A téma aktualitása szempontjából fontos tisztázni, hogy a kutatásaim alapvetően a költségvetési szervek részére előírt költségvetési feladatmutatók kidolgozottságának helyzetére koncentrálnak. A Határőrséget, mint költségvetési szervet a vizsgálat konkrét alanyaként alapvetően azért választottam, mert a Határőrség alaptevékenysége során számos, más típusú költségvetési szerv által -sokszor önállóan- is ellátott feladatot végez, vagy végzett komplex módon. A hatósági feladatok mellett megtaláljuk, például az ellátási, kiszolgálási, egészségügyi, oktatási tevékenységeket. Így egy szervezeten belül nyílik lehetőség arra, hogy a mutatók kidolgozottságának helyzetét több feladat típusra vizsgáljam. Megítélésem szerint, a vizsgált probléma szempontjából a Határőrség egy jó modell szervezet, és ezen az a tény sem változtat, ha 2008, január 01.-jén megtörténik az integráció. A második érvem, hogy a két szervezet működési körülményeit től, amikor a Határőrség a Belügyminisztérium állományába került - a dolgozat témáját érintő releváns szabályozási környezet azonos módon határozta meg és határozza meg ma is, amikor mindkét szervezet az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium állományába tartozik. A dolgozatban a Határőrséget, mint egységes szervezetet kezelem, de a vizsgálat alapvető megközelítése gazdasági aspektusú. A szervezeti és feladat-ellátási követelmények és lehetőségek összehasonlítása is ezen a területen történik meg 6

7 részletesen. Az egyéb szervezeti struktúrák és feladatok csak a dolgozat céljai szempontjából releváns mélységben jelennek meg. A kutatásokat december 31.- ig végeztem. Kutatási irányok és célok: 1. Történeti áttekintés keretében vizsgálni azokat a külső és belső tényezőket, amelyek meghatározták a Határőrség gazdasági szerveinek a szakfeladatok végrehajtásával, a feladatmutatók kidolgozásával, és használatával kapcsolatos teendőit. 2. Elemezni a mutatószámok készítésével és használatával kapcsolatos általánosítható követelményeket és azok érvényesülését, a Határőrségnél. 3. Vizsgálni az államháztartási reform kísérleteket, különös figyelemmel az állami feladat és az intézmény rendszer átalakítására. 4. Feltárni az alkalmazott számviteli rend hiányosságait, javaslatot tenni a szükségszerű változás irányának meghatározására. 5. Részletesen vizsgálni a feladatfinanszírozási módszert, feltárni a gyakorlati alkalmazás eredményeit és problémáit. A kutatásaim során az alábbi hipotéziseket állítottam fel: 1. A költségvetési feladatmutatók kidolgozásának meghatározó feltétele, hogy azok használata és hasznossága az érintettek számára egyértelműen bizonyított, a költségvetési forráshoz jutás meghatározó feltétele. 2. A mutatószámok kidolgozásának alapvető feltétele az egzakt módon meghatározott stabil feladatrendszer. A feladatmutatók jelenlegi kidolgozottságának szintje nagyban összefügg az állami feladatok meghatározásának folyamatosan visszatérő problémáival. 3. Az állam szerepvállalási hajlandóságát és szándékát meghatározza a gazdaság általános állapota, teljesítőképessége. Az állami kiadások visszafogásának lehetséges eszköze az állami feladatok felülvizsgálata utáni szűkítés, a feladatokat ellátó központi költségvetési szervek számának csökkentése. 7

8 4. Minden gazdálkodás alapvető célja, hogy a rendelkezésre álló erőforrásokat, az adott feladat megoldása érdekében, a lehető leghatékonyabban használja fel. A rendelkezésre álló erőforrások felhasználása a működés és a hozzá kapcsolódó gazdálkodás központi kérdése. Ennek figyelemmel kísérése, folyamatainak pontos feltárása és követése minden állami intézmény működésének elengedhetetlen feltétele. Az eredmények függvényében lehetséges a reális vezetői döntések előkészítése. 5. A költségvetési gazdálkodás sikere alapvetően függ a tervezés megalapozottságától, a feladatellátás várható körülményeinek megfelelő mérlegelésétől és a szükséges operatív intézkedések haladéktalan bevezetésétől. Ehhez nyújthat segítséget egy jól kidolgozott tervező rendszer használata. Kutatási módszerek: A kitűzött kutatási célok elérése érdekében a kutatás általános és specifikus módszereit használtam, mint a megfigyelés, könyvtári kutatás, statisztikai elemzések, az analízis, az indukció, adaptáció. Tanulmányoztam, a hazai és a külföldi szakirodalmat és kutatási eredményeket. Elemeztem a mutatószám rendszereket és vizsgáltam az adaptáció lehetőségét. Történeti összehasonlító elemzés keretében tanulmányoztam a hazai államháztartási reform kísérleteket, valamint az azokat övező makrogazdasági folyamatokat. Megfigyelésen alapuló tapasztalati adatok analízisével és szintézisével vizsgáltam az alkalmazott számviteli gyakorlatot és annak hatását a teljesítmények mérésére. Történeti összehasonlító módszerrel dolgoztam fel a szakfeladat rend és a kapcsolódó feladatmutatók kialakulásának folyamatát, annak hatását a Határőrségnél folyó gazdálkodási feladatok végrehajtására. Kiemelt figyelmet fordítva a tervezés, beszámolás és a pénzügyi információs rendszer működtetésére. Felülvizsgálat módszerével tanulmányoztam a Belügyminisztérium és az általa irányított és felügyelt intézmények feladatrendszerét. 8

9 Az értekezés felépítésének bemutatása. Az első fejezetben tisztázom a mutatószámokkal kapcsolatos fogalmakat, azok tartalmi kérdéseit. Bemutatom a mutatószámokkal, mutatószám rendszerekkel szemben megfogalmazható követelményeket, a kialakításukkor figyelembe veendő szempontokat. Részletesen kifejtem a kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám rendszer alkalmazásának lehetőségét a közszférában. Bemutatom a Határőrségnél alkalmazott feladatmutatókat. A második fejezetben az állam meghatározásából levezetem az államháztartás fogalmát, majd a reform fogalmi tisztázását követően bemutatom a magyarországi államháztartási reform kísérleteket. Rávilágítok az állami feladat meghatározásában véleményem szerint fellelhető jogszabályi ellentmondásra. Bemutatom a reformkísérletek gazdasági környezetét. A harmadik fejezetben a teljesítmények mérésének problémáit elemzem. Ismertetem a jelenleg alkalmazott számviteli gyakorlat hiányosságait, hatását a tervezés megalapozottságára. Bemutatom a vezető számvitelt, a segítségével kialakítható tervezési folyamatot és a vele szemben megfogalmazható követelményeket. A negyedik fejezetben a szakfeladat rend és a feladatmutatók kialakulásának folyamatát ismertetem. Elemzem a jogszabályi környezet változásának hatását a gazdálkodási folyamatokra. Kiemelt figyelmet fordítva, a tervezési beszámolási feladatok végrehajtására. Bemutatom az alkalmazott tervezési módszerek változását. Az ötödik fejezetben elemzem a negyedik fejezetben ismertetett változások hatását a Határőrség gazdálkodási tevékenységére, a 60-as évektől napjainkig. Elemzem azokat a sajátos körülményeket, amik ezen kívül még befolyásolták a kialakuló gyakorlatokat. 9

10 A hatodik fejezetben a nullaalapú költségtervezés elméleti és gyakorlati problémáival foglalkozom. Bemutatom a Határőrségnél 1992-ben kísérleti jelleggel végrehajtott 0 bázisú tervezés végrehajtásának menetét. A tervezési rendszer elméleti alapjainak ismertetése után összehasonlítom a bázisszemléletű és a 0 bázisú tervezést. Végül bemutatom a határőrségi 0 bázisú tervezés és a valódi nullaalapú költségtervezés közötti különbséget. Feltárom a különbség lehetséges okait. A hetedik fejezetben ismertetem a Belügyminisztériumban a vezetésemmel végrehajtott közigazgatási termék típusú feladat felülvizsgálat elgondolásait, valamint a beékezett adatok feldolgozását, az általánosítható tapasztalatokat. A nyolcadik fejezetben összegzem az elvégzett munkát, következtetéseket vonok le, ajánlásokat fogalmazok meg a munka további irányaira. Ismertetem az általam újnak vélt tudományos eredményeket. 10

11 1. A mutatószámok 1.1 A mutatószámok csoportosítása és jellemzőik Az információ feldolgozás egyik fő problémája az összegyűjtött adathalmazok kezelése, a vezetés munkáját segítő, racionális tartalommal bíró mutatószámok, 1. meghatározása. Értékadási módja szerint háromféle típusa van: lehet méréssel meghatározott mutató ebben az esetben, a mutatószám mértékegységben kifejezett, mért értékkel rendelkező mérőszám; lehet képzett mutató, amely képzési módja szerint kétféle: kalkulált mutató értéke mérőszámokból, vagy más mutatószámokból valamilyen matematikai algoritmus, függvénye szerint számított, legtöbbször valamilyen arányszám; értékelt mutató szubjektív mérőskála alkalmazásával alkotott, értékítéleten alapuló, mértékegység nélküli számértéket adó mutatószám. Minősítés célja szerint lehetnek: Eredménymutatók teljesítménymutatók egy típusa. Egy program, vagy tevékenység, valós eredményeinek és szándékolt céljainak összehasonlítása. Hosszú távú és múltbeli mutató. Outputmutatók kvantitatív, vagy kvalitatív módon jellemzett tevékenység, vagy erőfeszítés kimutatása, kalkulációja, vagy rögzítése. Rövid távú és előrejelző mutató. Feladatmutatók az intézmény rendeltetését, alapfeladat ellátását, jellemző legfontosabb mutatószám. Input jellegű mutató. Kapacitásmutatók jelzik, hogy az adott működési elem (szervezet, folyamat vagy egyén) milyen erőforrásokkal rendelkezik, mire lenne képes, mennyire áll rendelkezésre az adott feladat ellátásához, a szükséges előfeltétel rendszer. Teljesítménymutatók eredmény, folyamat, vagy tevékenység kimenetének mérésére használt egyedi érték, vagy jellemző. 1 Tervezésben, statisztikában: gazdasági jelenségeket, összefüggéseket és eredményeket mennyiségileg jellemző szám. Magyar Értelmező Kéziszótár Budapest 1987 Akadémia Kiadó p

12 A vizsgálat tárgya szerint vonatkozhat: az intézmény egészére; egyes részegységekre; különböző funkcionális területekre. Statisztikai forma szerint meghatározhatóak: időpontra; időszakra; fizikai mennyiségekben; pénzegységben, folyóáron, bázisáron. A mutatószámok felhasználásának főbb területei: a tervezés, az ellenőrzés és az operatív irányítás megvalósítása; az elemzés, az elért eredmények és pozíciók belső és külső összehasonlítása; a vezetői információs rendszerek kialakítása. A mutatószámok fent bemutatott, nem teljes körű rendszerezési lehetőségeiből jól érzékelhető, hogy a szakmai, gazdasági események mérésére a mutatószámok széles köre áll rendelkezésre és a felhasználási lehetőségük is nagyon kiterjedt. A kutatásom központjában a költségvetési feladatmutatók állnak. Azok a mutatók, amelyek használatától azt várjuk, hogy általuk képet kapjunk az intézmény alapvető rendeltetéséről, miért hoztuk létre, mit várhatunk el tőle. Az intézmény rendeltetését az ellátott alapfeladatokon keresztül határozhatjuk meg a legpontosabban. Álláspontom szerint a költségvetési feladatmutatókkal szembeni alapvető elvárás, hogy az intézmény részére előírt faladatokat jellemezzék: egzaktan, azonosítható, összehasonlítható módon. Így biztosítsanak megfelelő alapot a tervezéshez, beszámoláshoz, vagy a döntés előkészítéshez. 12

13 Király 2 szerint, mind a közszolgálat mind a magánszféra teljesítményének mérésére szolgáló mutatóknak még számos követelményt kell kielégíteniük. Véleményem szerint, az általa meghatározott kritériumok tartalmuk alapján két csoportra bonthatók. Az első csoportba 3 azok tartoznak, amelyek a mutatókkal szembeni tartalmi követelményeket határozzák meg, ilyenek például a homogenitás, többoldalúság. A második csoportot azok a követelmények alkotják, amelyek az előállításuk, vagy alkalmazhatóságuk körülményeit jellemzik, mint például a mellékhatás nélküliség, vagy a racionalitás, a költség-haszon összhangja. Azt azonban nem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy a mutatószámok alkalmazásának alapvető célkitűzése, hogy az adatokban rejlő egyedi információkat tömörítsük, a folyamatok, események összefüggéseit a maguk komplexitásában kezeljük. Nagyon lényeges, hogy a kidolgozás során a különböző követelményeket mikor, milyen súllyal vesszük figyelembe. A mérőszámokkal kapcsolatban fontos még kiemelni, hogy önmagukban elég kevés információt jelentenek a felhasználó számára. A teljesítmény értékelése, összehasonlítás keretében valósulhat meg, amelynek több változata is lehet, az értékelés céljától függően, például fejlődés mérése, szervezeti összehasonlítás, optimális működés vizsgálata. 2 Király László György Teljesítménymérés és -értékelés a közigazgatásban. Vezetéstudomány (1999.) 7-8. p Ezek a: Homogenitás. A szervezeti egységek összehasonlíthatósága érdekében az azonos mutatóknak azonos tartalommal kell bírniuk, és a mérés körülményeinek is azonosaknak kell lenniük. Alkalmasság. Olyan dolgokat kell mérni, amelyek alakulása a szervezet működésétől függ. Szintbeli megfelelés. A szervezeten belül az aggregáltság szintjétől függően különböző mérőszámokat kell alkalmazni ugyanazon tevékenység mérésére. Mellékhatás nélküliség. Olyan mutatókat kell keresni, amelyek értékének növelése nem vezet nem kívánatos mellékhatások kialakulásához. Racionalitás. Ez a kritérium a költség és haszon összhangjára vonatkozik, kerülni kell a teljesítményt ugyan pontosan mérő, de csak túl költségesen előállítható mutatószámokat. Többoldalúság. Amennyiben a szervezet többféle teljesítményt is létrehoz, akkor több mérőszámot kell alkalmazni, vagy egy olyan összetett mutatót, amely alkalmas a szervezeti tevékenységek együttes mérésére. 3 Vizsgálataim alapvetően az ebbe a csoportba tartozó követelmények érvényesülésére irányulnak. 13

14 A közszektorban 4 még nincs kialakult módszer arra, hogy a több különféle mérőszámot egyetlen, a szervezeti teljesítmény egészét lefedő mutatóvá alakítsuk. A piaci szféra vállalatai sem pusztán egy célt követnek. A piac mégis nyújt olyan gazdasági mérőszámot a teljesítmény megítéléséhez, mint például az eredmény, a piaci részesedés vagy az eszközarányos megtérülés. A pénzügyi teljesítmény mérése azért lehet alapja a szervezeti teljesítmény megítélésének, mert a vállalatok bevételeit is a teljesítmény határozza meg. Ezzel ellentétben, a közszektorban a bevételi oldal többnyire adottság, politikai alku eredményeként jön létre. A hivatalok teljesítménye, csak a szűk körben érvényesülő saját bevételek tekintetében meghatározó. A költségvetési szervek esetében a teljesítmény összesítése azért ütközik problémákba, mert több lehetséges módszer is nyílik adott teljesítmény mérésére, továbbá több felhasználó igényét is figyelembe kell venni. A közvélemény ugyan sokszor kritizálja az állami szolgáltatások minőségét, de ez az elégedetlenség csak benyomásokon és nem egy jól definiált teljesítménymérő rendszeren alapul. Miller 5 szerint, olyan elméletileg megalapozott, átlátható és reprodukálható aggregálási folyamatra van szükség, amely egyetlen összefoglaló mérőszámot nyújt arról, hogy relatíve milyen hatékony volt a szervezet az inputok outputtá alakításában, kezelni képes a különböző output és input információkat, nem függ előzetesen megállapított súlyoktól vagy áraktól, és a mennyiségi adatok mellett minőségi adatok kezelésére is képes. A feladatmutatók tekintetében ezzel a megállapítással, csak bizonyos feltételek megléte esetén értek egyet. Egyik ilyen fontos feltétel a homogenitás, mert a szervezet által ellátott homogén feladatok aggregálása következtében nem történik adatvesztés és az aggregáltság legfelső szintjén is értelmezhető értékkel, bír a mutató. Ilyen 4 Az állam, gazdasági szerepvállalásának intézményrendszere. 5 Miller, Trudi (1984.): Public sector performance: a conceptual turning point. Hopkins University Press, Baltimore. p

15 például az oktatás. Az intézmény rendeltetése a képzés. A képesítést az oktatás folyamatában lehet megszerezni. Az oktatás egy intézményen belül is több szakon folyhat, ugyanakkor az oktatás alanya minden esetben a diák. Az intézmény működésének hatékonyságát lehet elemezni szakonként, de az egész intézményre vetített kibocsátott összes hallgatói létszám is alkalmas a teljesítmény megítélésére. A közszektorban jó néhány területen megoldást jelenthetne egy ilyen rendszer kialakítása, például egészségügy, kormányhivatalok, az igazságszolgáltatás néhány területe. Ugyanakkor, nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy az intézmények néhány típusa, összetett feladatot lát el, aminek következtében a feladatmutatók aggregálása csak az elkülönült feladatok szintjén történhet meg. Vegyük például a Határőrséget. Ellátja a jogszabályok által meghatározott feladatait, mint például határőrizet, határforgalom ellenőrzés, idegenrendészet, bűnügyi-felderítő tevékenység. Ezek a feladatok értelmezhetőek és feladatmutatóval meghatározhatóak a végrehajtás minden szintjén, de ezek együttes leírása egy feladatmutatóval nem valósítható, meg mert a mutatók magas aggregáltsági szintje információ veszteséget okoz. Ezt példázza a jelenlegi szakfeladat rendben, 6 véleményem szerint elhibázottan alkalmazott Határőrségi feladatok mint egyetlen szakfeladat. Az érvényes jogi szabályozási eszközök nem ismernek ilyen feladatot, ezért nem is ad semmi információt a Határőrség rendeltetéséről és alapfeladatáról. Az összetett feladatok magas aggregáltsága esetén a homogenitás megszűnése mellett bekövetkező adatvesztést igazolta a Belügyminisztériumban 2002 őszén megkezdett munka is, melynek során munkatársaimmal elvégeztük a minisztérium és az általa irányított és felügyelt szervezetek feladatrendszere közigazgatási-termék 7 alapú átvilágítását. 8 Bebizonyosodott, hogy az információ az azt megtestesítő feladat és 6 A szakfeladat rend teszi lehetővé a költségvetési szervek tervezett, illetve tényleges kiadásainak bevételeinek, támogatásának, állományi létszámának feladatonként történő megtervezését és elszámolását 7 Minden feladat ellátás konkrétan kimutatható költségekkel jár, és előre meghatározható mértékben járul hozzá az intézmény eredményes működéséhez. Ezért a feladatokat egyfajta termékként kell vizsgálni, amely elkülöníthető költségekkel és hasznossággal rendelkezik. 8 A téma részletes kifejtése a 7. fejezetben található. 15

16 tevékenység- magas aggregáltsági szintje megnehezíti, szélsőséges esetben meggátolhatja a megfelelő mutatók kialakítását. A költségvetési szervek által ellátott feladatok összegzésére jelenleg alkalmazott szakfeladat rend feladat oldali aggregáltsági szintje nem egységes. A szakfeladatok áttekintése során kétséget kizáróan megállapítható, hogy az összetett feladatok az átlagos mértéket lényegesen meghaladó módon nem rendelkeznek mutatókkal. Az intézményi éves költségvetés űrlapjai és kitöltési tájékoztató 5. számú melléklete 9 a szakfeladatok tartalmi meghatározását és a hozzájuk rendelt feladat és teljesítménymutatókat tartalmazza. Összesen 229 szakfeladatot sorol fel. Ebből mindösszesen 84 esetben találhatunk mutatókat, ez 36, 7% csupán. Ha a megoszlást vizsgáljuk, akkor látható, hogy az oktatás, egészségügy, szociális ellátások, diákszállás és étkeztetés esetében a mutatók kidolgozottsága szinte 100%. A többi területen, pedig egyáltalán nincsenek kidolgozott mutatók. Idetartoznak a határőrségi, a rendőrségi feladatok is. A Határőrség és évi elemi költségvetésének áttekintése során megállapítottam, hogy az A jelű elemi intézményi költségvetési garnitúra 37-es űrlapja 10 szerint a Határőrség a főiskolai oktatás szakfeladatot és 01 nappali hallgatók száma (fő), 02 nappali hallgatóra számított (fő) mutatókat, foglalkozás-egészségügyi ellátás szakfeladatot és 01 napi orvosi órák száma (óra) mutatót, fogorvosi ellátás szakfeladatot és 01 napi szakorvosi órák (óra) mutatót használja. Az alapfeladatai ellátásával kapcsolatosan nem rendelkezik kidolgozott és használatba vett feladatmutatóval. 9 Internet htp:/ rticles/97cca68f2636b63c EE7EA/$File/ 10 A 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 2. számú melléklete. 16

17 Összetett feladatok esetére már nem nyújt egyértelmű megoldást a Miller által megfogalmazott elmélet így felmerül a mutatószám rendszerek alkalmazásának kérdése. Az összetett mutató számokat részmutatókra lehet bontani, ami lehetővé teszi egy hierarchizált mutatószám-rendszer felépítését. A mutatószámrendszeren 11 általában mennyiségi változók összességét értjük, melyben szoros kapcsolat van az egyes mutatók között, egyik kiegészíti a másikat. A mutatószám-rendszerek felépítésében az alábbi szempontokat kell figyelembe venni: 12 A mutatókat számszerű formában kell kifejezni, alkotóelemeinek naturális mértékegységében, vagy pénzben mérhetőnek kell lenniük. A mutatószám-rendszer elemeit tárgyi, logikai kritériumok szerint konfliktusmentes egészbe kell rendezni, ellentmondásmentes, konzisztens rendszert kell kialakítani. A mutatószám-rendszerek tartalmaznia kell a vállalat céljait, valamint a legfontosabb meghatározó tényezőit. A rendszernek rugalmasnak kell lenni, hogy a megváltozott körülményeket figyelembe lehessen venni, de az önkényes átalakítás kerülendő. 11 A legismertebb mutatószám-rendszerek az alábbiak: A Du Pont rendszer lényege, hogy nem a profitmaximalizálásra kell törekedni, hanem az eszközarányos nyereséget, a tőkemegtérülést kell a középpontba állítani.(return on Investment, ROI) A Financial Controll Du Pont mutatószám-rendszert a Du Pont vegyipari konszern szakemberei dolgozták ki 1919-ben. A ROI-t tekintik a rendszer csúcsmutatójának, melyet egyedi mutatókra osztanak, így lehetővé válik a befolyásoló tényezők elemzése. ZVEI mutatószám-rendszer legfőbb célja, a vállalati hatékonyság meghatározó tényezőinek meghatározása kiértékelése. A 70-es években a ROI mutatószámrendszer koncepciójából kiindulva fejlesztették ki a főképpen pénzügyi területetekhez kapcsolódó mutatószám-rendszereket. A ZVEI (Zentralverband der elekrotechnischen Industrie) 1969-ben publikálta először, majd a 70-es években bővítette, fejlesztette a mutatószám-rendszert. A hatékonyság értékelése tartalmi szempontból egy növekedési és egy strukturális komponensre osztható. RL rendszer, jövedelmezőségi és likviditási mutatószám-rendszer.(rl) Azt a törekvést, hogy általános érvényű, elméletileg megalapozott üzletágtól, vállalati struktúrától függetlenül alkalmazható mutatószámrendszert dolgozzanak ki, eddig még nem koronázta siker Az RL rendszer monetáris mutatókat tartalmaz, elemzési célokra használható. A rendszer legfontosabb mért értékei: eredmény és likviditás. Break-even-time, megtérülési idő, amely a termékfejlesztési ciklus hatékonyságát méri, a Hewlett- Packard szakemberei dolgozták ki. A megtérülési idő azt az időt jelenti, mely a termékfejlesztéstől, az értékesítést követően annyi nyereséget hoz, hogy fedezze a befektetett összegeket. Balanced Scorecard (kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám rendszer) alapesetben négy nézőpontot (dimenziót) tartalmaz: pénzügyi és vevői, a működési folyamatok, valamint a tanulási fejlődési folyamatok dimenzióját.a jó Balanced Scorecarnak a vállalati stratégia megvalósítását kell támogatnia. 12 Hanyecz, Lajos (2006.): A controlling rendszere Saldó. Budapest p

18 Az egyes mutatószámok meghatározásakor érvényre kell juttatni a gazdaságossági szempontokat, racionális viszonynak kell lenni az információ előállításával kapcsolatos költségek és az információ haszna között. A mutatószám-rendszereknek a lényeget teljes körűen és koncentrált formában kell kifejezniük. A közigazgatásban több kísérlet is történt a piaci környezetben sikerrel alkalmazott módszerek transzformálására. Ilyen a kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám rendszer ötlete, amely a szervezet jövőképét és stratégiáját fordítja le egy olyan átfogó mutatószám-rendszerre, amely egyben kijelöl egy stratégiai teljesítményértékelési és vezetési rendszer keretet is. Kaplan-Norton 13 szerint a rendszer négy szempont: a pénzügyi teljesítmény, a vevők, a működési folyamatok, valamint a tanulás és fejlődés között próbál egyensúlyt teremteni. Másrészt kapcsolatot alakít ki a vállalati stratégia és az operatív működés között. Egyetlen jól áttekinthető kimutatásban foglalja össze a vállalat számára legfontosabb tényezőket. A pénzügyi dimenzió főbb mutatói, illetve mutatószám csoportjai: nyereség, cash-flow, 14 saját tőke megtérülés, árbevétel növekedés összetétele, költségcsökkentés/a termelékenység javítása, eszközkihasználtság. Értékes összefoglaló információkkal szolgál az elmúlt időszak gazdasági eseményeinek azonnal mérhető gazdasági, pénzügyi következményeiről. A pénzügyi teljesítménymutatók jelzik, hogy a vállalat stratégiájának végrehajtása hozzájárul-e a jövedelmezőséghez. 13 Kaplan R Norton D P (1999.): Balanced Scorecard: Kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám-rendszer. KJK, Budapest p Pénzáramlás: Olyan mérleg, amely a pénzeszközökben bekövetkezett változásokat mutatja be. 18

19 A költségvetési szervezet sikere az előzőekkel szemben, nem mérhető azzal, hogy a kiadások milyen közel kerültek a költségvetésben szereplő összegekhez, ahogy azzal sem, hogy mennyire sikerült visszafogniuk a kiadásaikat, így a tényleges költségeket a tervezett alá szorítani. Az a tény, hogy egy költségvetési intézmény tényleges teljesítési összegei 0,5 %-os pontossággal megközelítik a költségvetésben szereplő összeget, még semmit sem fog elárulni arról, hogy az intézmény hatékonyan és eredményesen működött-e az adott időszakban. A kiadások nagymértékű csökkentése sem tekinthető sikernek, ha közben a szervezet nem teljesíti az alapvető feladatait. A siker mértéke az, hogy milyen hatékonyan végzik a feladataikat, az érintettek igényeinek kielégítését, emiatt a pénzügyi megfontolások nem kapnak helyet az elsőrendű célkitűzések között. A vevői dimenzió alapvető mutatószámai: piaci részesedés, új vevők, megosztott/ visszatérő vevők, vevői megelégedettség, vevői jövedelmezőség. Itt azonosítani kell azokat a vevői/fogyasztói és piaci szegmenseket, ahol a vállalat vagy üzleti egység versenyezni óhajt, valamint a kiválasztott célpiacokra lebontják a szervezeti egységek teljesítményének mérőszámait. Ebben a dimenzióban kell feltérképezni a vállalat vevőinek és alkalmazottainak megelégedettségét, az újonnan megnyert, illetve megtartott fogyasztókat a különböző piaci szegmenseken. A vevői nézőpont képessé teszi a szervezeti egységeket olyan vevőként és piaconként tagolt stratégia megfogalmazására, amely kiemelkedő pénzügyi eredményeket hozhat a jövőben. A működési folyamatok főbb mutatószámai. A termékfejlesztés mutatói: megtérülési idő, új termék bevezetése tervhez képest/versenytárshoz képest, a termék kifejlesztéséhez szükséges idő. 19

20 Az előállítási folyamat mutatói: ciklusidők vagy átfutási idők csökkentése, hibaarány, selejt, hulladék, javított tételek, hagyományos költségmutatók, folyamatköltség mutatók. Itt a vevők azonosítják azokat a kritikus folyamatokat, amelyekben a szervezetnek kiemelkedő teljesítményt kell nyújtania. A pénzügyi helyzetre és a feladatellátásra legnagyobb hatást gyakorló folyamatokra kell koncentrálni. Ezeknél a folyamatoknál kell a működésre hatni, a vevők jobb kiszolgálása és a ráfordítások csökkentése érdekében. A tanulási és fejlődési dimenzió főbb mutatószámai: Alapvető kulcsmutatók: az alkalmazottak magatartása, az alkalmazottak elégedettsége. Teljesítményt eredményezők: az alkalmazottak képességei, technológiai infrastruktúra, munkahelyi légkör. Itt kell meghatározni azt az infrastruktúrát, amelyet a szervezetnek ki kell alakítania a hosszú távú fejlődés és növekedés biztosítása érdekében. A szervezeti tanulásnak és fejlődésnek három alapvető forrása van: az emberek, a rendszerek és az eljárások. A meglévő és jövőbeni teljesítmények közötti különbség eltűntetésére a szervezetnek be kell fektetni az alkalmazottak továbbképzésébe, az információtechnológiába és az információs rendszerek javításába, valamint a szervezeti eljárások és rutinok összehangolásában 20

21 Értelemszerűen, a többi nézőpont is megfeleltethető a költségvetési szerveknél, hisz ügyfelek kiszolgálása, pl. útlevéligénylés, rendőri intézkedés,( vevő ) a belső hatékonyság, a munka hatékonysága, szervezettség,(működési folyamatok) valamint az innováció és tanulás szintén kritikus pontok az intézményi tevékenység megítélésében. Hársvölgyi 15 és szerzőtársai a mutatószám rendszert olyan kölcsönösen kapcsolódó célok, sikertényezők, mérőszámok és célértékek együttesének tekintik, amely leírja egy szervezet stratégiáját és kijelöli azt az utat, amelyen ez a stratégia megvalósítható. A mutatószám rendszer tehát nem a stratégiaalkotás, hanem a stratégia végrehajtásának eszköze, vagyis megteremti a kapcsolatot a stratégiai és a menedzsment kontroll között. Kaplan-Norton 16 szerint a kiegyensúlyozott mutatószám rendszer nem azt jelenti, hogy minden belső folyamat állandó és egyidejű tökéletesítésére kell törekedni. Éppen ez az eszköz segít a szervezeteknek, hogy egyre inkább az értékteremtő, lényeges üzleti alapfolyamataikra összpontosítsanak. Az ún. kritikus sikertényezők alapján meghatározzák, hogy a szervezet teljesítménye szempontjából melyek a legfontosabb folyamatok, s ezek mutatóit rendszeresen figyelik és javítják. Várkonyi 17 azt mondja, a mutatószám rendszer előnye az, hogy a stratégia áttekintésével strukturált, világosan megfogalmazott célokat ad, feltárja a célok közötti összefüggéseket, továbbá hosszú távon lehetővé teszi a célok közötti kapcsolatok ellenőrzését, és lehetőséget ad azok felülvizsgálatára is. A mutatószám rendszer kiváló eszköz a stratégia vállalaton belüli megismertetéséhez és elősegíti, hogy az erőforrásokat a legfontosabb helyekre irányítsák. 15 Hársvölgyi-Bokor-Csillag (2002): A Balanced Scorecard (BSC) gyakorlati adaptálása. Vezetéstudomány 2. p Kaplan R- Norton D P (2002): A stratégia központú szervezet. Hogyan lesznek sikeresek a Balanced Scorecard vállalatok az új üzleti környezetben. Panem-IFUA Horváth&Partner, Budapest. p Várkonyi Gábor (2003): A Balanced Scorecard alkalmazása ennek hazai tapasztalatai. Minőség és Megbízhatóság 4. p

22 Tapasztalatok alapján a bevezetés csak projektszerűen lehetséges. Nagy szervezetekben informatikai támogatás nélkül nem kivitelezhető. A résztvevők továbbképzése és elkötelezettségének megteremtése céljából a folyamatos tájékoztatás elengedhetetlen. A mutatók kiválasztását és a célértékek kijelölését felülről kell irányítani az érintett területek bevonásával. Koncentrálni kell az alaptevékenységekre, és a mutatószám rendszer kialakítását követően, folyamatos karbantartásra. A mutatószám rendszer bevezetésekor gyakran a teljesítménymérés hogyanjára adják meg a választ, mielőtt tisztáznák, hogy mit és miért kell mérni. Elsőként arról kell dönteni, hogy a terméket vagy szolgáltatást, az előállítás folyamatát, vagy az eredményt kívánjuk-e mérni. A termék vagy szolgáltatás mérésekor ezek jellemzőit, tulajdonságait vizsgáljuk (mit nyújtottunk), a folyamat mérése a működésre (hogyan valósítottuk meg) az eredménymérés, pedig a stratégiai szándék elérésére koncentrál (miért tettük mindezt). Lengyel 18 úgy véli, hogy a kiegyensúlyozott mutatószám rendszer kudarcát okozhatja azonban a helyzet alapvető megváltozása (pl. felső vezetés cserélődése), a gyenge minőségű mutatószám rendszer (túl sok vagy túl kevés mérőszám, nem kiegyensúlyozott), és a bevezetéskor felmerülő problémák (nem elkötelezett a vezetés, kevés érintettet vonnak be, elhúzódik a kialakítás). A szakirodalomból, történő hivatkozásokból érzékelhető, hogy a kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám rendszer alkalmazása megoldást jelenthetne az összetett feladatokat ellátó szervezetek mutatószámai kidolgozásában. Az alkalmazhatóság elengedhetetlen feltétele, hogy az intézmény rendelkezzen jól definiált célokat megfogalmazó stratégiával. Álláspontom szerint a Határőrség Középtávú Stratégiája 19 kielégíti ezt az igényt. 18 Lengyel Csaba (2001): Balanced Scorecard : A huszonegyedik század vezetési szabványa? Kontrolling 1. p A Határőrségi Középtávú Szakstratégia célja, hogy a Belügyminisztérium átfogó stratégiai fejlesztésének kulcsterületei és fő irányai szellemében az elkövetkező 5-6 évre célokat, cselekvési sávokat jelöljön meg a testület számára, körvonalazza a szervezet helyét, szerepét és a továbblépéshez szükséges teendőket. (2003.) 22

23 Nem szabad azonban megfeledkezni arról, hogy az ilyen típusú rendszer kidolgozása bevezetése rendkívül idő és munkaigényes. Az intézmények jelenlegi létszámviszonyai kétségessé teszik, hogy ezt egyénileg megoldják. A központi kidolgozás és helyben, a konkrét intézményre igazítás működhetne Következtetések Az információ feldolgozás egyik fő problémája az összegyűjtött adathalmazok kezelése, a vezetés munkáját segítő, racionális tartalommal bíró mutatószámok meghatározása. A mutatószámok alkalmazásának egyik fő célkitűzése, hogy az adatokban rejlő egyedi információkat tömörítsük, a folyamatok, események összefüggéseit a maguk komplexitásában ragadjuk meg. A mutatók magas aggregáltsági szintje azonban információ veszteséget okoz. A költségvetési szervek által ellátott feladatok összegzésére jelenleg alkalmazott szakfeladat rend, feladat oldali aggregáltsági szintje nem egységes. A magasan aggregált feladatok az átlagos mértéket lényegesen meghaladó módon nem rendelkeznek mutatókkal. A Belügyminisztériumban végrehajtott feladat felülvizsgálat eredménye alapján bizonyított, hogy az információ az azt megtestesítő feladat és tevékenység- magas aggregáltsági szintje megnehezíti, többszörösen összetett feladatok esetében meggátolja a megfelelő mutató kialakítását. Ennek alapvető oka, hogy a feladat tartalma elveszti a mutatószám kialakítása szempontjából legfontosabb tulajdonságát, a homogenitást. Ennek következtében, pedig megkérdőjeleződik, hogy az esetlegesen kialakított mutató naturális mértékegységben vagy pénzben mérhető-e. Ez, pedig egy másik alapvető kritérium. A Balanced Scorecard mutatószám rendszernek a határőrségi hasznosítása során egyik legfontosabb előnye lehet, hogy a gazdálkodás hatékonyságára vonatkozó mutatók mellett 20 megjeleníti a külső célok teljesítését is, a társadalmi 20 Váczi és szerzőtársa lehetőségeket mutat be a költségvetési szervek elemzése során a mérlegből, a pénzforgalmi jelentésből és az analitikus nyilvántartásokból számítható mutatókra. Váczi Mária dr.- Koháriné dr.papp Edit (1992): Könyvvezetés- Beszámoló- Elemzés- Controlling a költségvetési gyakorlatban. SALDO Budapest. 23

24 elégedettséget. A költségvetési szervek estében talán még nagyobb lehetőséget nyújt a vezetési folyamatok javítására, mint a piaci szektorban. A profitorientált vállalatok számára a pénzügyi nézőpont nem az egyetlen, de fontos, a gazdálkodás során a pénzügyi siker elérésében. A költségvetési szerveknél azonban ez nem célként, hanem korlátként jelentkezik. Ezeknél a szerveknél a kiadásokat a költségvetési kereten belül kell tartani. Értelemszerűen, a többi nézőpont is megfeleltethető a költségvetési szerveknél, hisz ügyfelek kiszolgálása, pl. útlevéligénylés, rendőri intézkedés,( vevő ) a belső hatékonyság, a munka hatékonysága, szervezettség,(működési folyamatok) valamint az innováció és tanulás szintén kritikus pontok az intézményi tevékenység megítélésében. Az alkalmazhatóság elengedhetetlen feltétele, hogy az intézmény rendelkezzen jól definiált célokat megfogalmazó stratégiával. A Határőrség Középtávú Stratégiája kielégíti ezt az igényt. Ezzel megteremtette alapját egy lehetséges teljesítmény mérési rendszer kialakításának, amire feltétlenül szükség van mivel a Határőrség, más költségvetési szervekhez hasonlóan, pl. Rendőrség, nem rendelkezik az alapfeladatai ellátásával kapcsolatos kidolgozott és használatba vett költségvetési feladatmutatóval. A feladatmutatók kidolgozásának feltétele a pontos, egyértelmű, feladat meghatározás. A következő fejezetben megvizsgálom az állami feladat meghatározásának, meghatározottságának, a helyzetét. 24

25 2. Az állami (köz) feladatok meghatározásának áttekintése 2. 1 Az állam meghatározása Az állam kialakulásáról, működéséről, számos elmélet és számolatlanul sok mű született, az elmúlt idők során. Az államról alkotott elképzelések, a kialakult kép, szinte a kialakulásától kezdve ellentmondásos. Az elméletek, a politikai nézetek az állam teljes tagadásától, a totális államig mindent felölelnek. Az értekezésben nem cél ezen elméletek részletes bemutatása. Az állam jellemzőivel és szerepével csak annyit kívánok foglalkozni, amennyi segíti megérteni a későbbi felvetéseket. Magyary 21 szerint az állam a legmagasabb rendű társadalmi alakulat. Élete elvben örökkévaló, tagjai állandóan megújulnak. Georg Jellinek 22 szerint: Az állam, a földfelszín elhatárolt területén letelepedett, legfőbb hatalommal rendelkező, és ez által egységgé összefogott emberi sokaság. Ennek alapján született meg a modern államra vonatkoztatható, tartalmi jelzőjétől független definíció, vagyis: az ÁLLAM egy meghatározott területen élő népesség felett gyakorolt közhatalom. László 23 szerint az ideális állam egyik definíciója lehet: a közérdekében közhatalmi alapon és eszközökkel ellátja azon feladatokat, amelyeket magánszemélyek, illetve önkéntes alapon működő szervezetek, vállalkozások nem képesek ellátni, vagy a feladat ellátása így oldható meg a legkevesebb erőforrás felhasználásával. Véleménye szerint ez a meghatározás megfogalmazza azt a követelményt, amelyet Lincoln kritérium -nak szoktak nevezni. Az állam azt tegye meg az emberek számára, amit meg kell tennie, de amit ők maguk egyéni erőfeszítéseik révén egyáltalán nem vagy nem jól tudnak tenni. 21 Magyary Zoltán Dr. (1923): A magyar állam költségvetési joga. Budapest. 22 Georg Jellinek ( ) német államjogász, egyetemi tanár. A pozitivista iskola híve volt. Új magyar lexikon László Csaba (1994): Tépett vitorlák Aula Kiadó p

26 2. 2 Az állam feladata. A fenti meghatározások alapján az államnak számos olyan feladattal kell foglalkoznia, amelyeket nem célszerű a piacra bíznia. Ezek magukba foglalják a közjavak biztosítását, melyek hasznából sokan részesednek, és fogyasztásukból nem lehet kizárni a társadalom tagjait. Klasszikus példaként az árvízvédelmi gátak és a rendvédelem említhető, de ide sorolhatjuk a közúthálózatot, vagy az oktatást és az egészségügyet is. Az államnak világos felelőssége van fontos társadalmi funkciók ellátásában. Azonban nem feltétlenül tudja önmagában betölteni ezeket a funkciókat, ezért e szolgáltatások biztosításában harmadik közreműködőt is bevonhat, mint például non-profit magánszervezeteket (iskolák, kórházak), vagy éppen profitorientált magáncégeket (autópálya építése és fenntartása, stb.). A közérdek biztosítását az állam nem csak közvetlen szolgáltatással, hanem a piac jogi szabályozása útján is gyakorolhatja. Az állami beavatkozás optimális mértékéről megoszlanak a vélemények, és az uralkodó nézetek is jelentős változáson mentek keresztül az idők során. A jóléti állam felfogása szerint nem elegendő csupán egy biztonsági hálót kifeszíteni a szegények alá, hanem a középosztály szélesítése és erősítése érdekében néhány bonyolult és drága szolgáltatást mindenki számára biztosítani kell nyugdíjakat, egészségügyi ellátást, oktatást (a felsőoktatásig bezárólag), lakásépítési és lakhatási támogatásokat, közlekedési kedvezményeket. Nem világos ugyanakkor, hogy mekkora állami költekezés tekinthető méltányosnak egy ilyen, szélesen értelmezett biztonsági háló fenntartásához. A jóléti állam felfogását az elmúlt két és fél évtizedben számos kritikai észrevétel és jelentős támadás érte, a nyugati társadalmakban meg is kezdődött a jóléti intézmények karcsúsítása. Ennek során vetődött fel igényként, hogy meghatározzák az állam alapvető és kiegészítő feladatait. Alapfeladatnak azokat kell tekintenünk, amelyek nem, vagy csak nem kielégítően lehetne biztosítani piaci tranzakciókkal ilyen 26

27 például az alapvető szabadságjogok biztosítása, beleértve a szerződési szabadságot és a magántulajdon védelmét, a jog uralmának megőrzése, a közjavak mint például a rendvédelem biztosítása. A kiegészítő szolgáltatások közé azokat a szolgáltatásokat sorolhatjuk, amelyeket a magánszféra is biztosítani tudna, de helyette részben, vagy egészben különböző okokból az állami szervek végzik. Az állam működése egy olyan láthatatlan társadalmi szerződésen 24 alapul, amelyben a társadalom tagjai, intézményei az állami feladatok ellátása érdekében lemondanak szabadságuk, önállóságuk, egy részéről és elfogadják az állam létéből fakadó következményeket. A társadalmi szerződés körüli feszültségek legfeljebb az állam rendszerének változását vagy az államot irányítók leváltását eredményezték, de az állam fennmaradása a társadalom eddig ismert fejlettségi szintjein nem kérdőjeleződött meg. Az állam szempontjából a leglényegesebb probléma, hogy az ellátandó feladatokat milyen szempontok alapján határozza meg. Az államháztartási reformoknak is folyamatosan kulcs kérdése az állami feladatok meghatározása. A reformok áttekintésénél erre még részletesen visszatérek. László 25 véleménye szerint a lincolni kritérium alapján látszólag könnyű a helyzet, a valóságban azonban felhívja a figyelmet néhány fontos tényezőre. A társadalom preferenciái nem egyértelműek, az egyes feladatok haszna nehezen számszerűsíthető, egymással közvetlenül össze nem mérhető. Ki tudja megmondani, mi hasznosabb és mennyivel? Ezer rendőrrel több az utcákon, öt iskolai tornaterem a gyerekeknek, vagy éppen harminchét km autópálya? Külön gondot okoz, hogy az állam teljesítményének a mérése rendkívül nehéz, egyes feladatoknál szinte lehetetlen, és olyan tényezőkre kell hagyatkozni, mint megérzés, politikai éleslátás. 24 A társadalmi szerződés az állam és a jog keletkezésének elmélete, amely szerint a társadalom, az állam és a jog az emberek közötti tudatos megegyezésen alapuló szerződés eredménye. A gondolat már az ókorban felmerült, (Szókratész, Epikurosz) legfejlettebb formáját a században érte el (Grotius, Hobbens, Rousseau). Akadémiai kislexikon László Csaba (1994): Tépett vitorlák. Aula Kiadó Budapest. P

28 Nem egyértelműen aggregálhatók a társadalom céljai. A különböző célfüggvények különböző állami feladat-ellátási és újraelosztási rendszert tételeznek fel. Figyelembe kell venni olyan, nem számszerűsíthető tényezőket is, mint az igazságosság Az államháztartás. Amióta a társadalmi rétegződés olyan fokra jutott, hogy intézményesülten elvált az irányító hatalom és az irányítottak sokasága, vagyis létrejött az állam, azóta létezik államháztartás is. Az államháztartás az állam közhatalmon alapuló funkciójának ellátását szolgáló gazdálkodási rendszer, illetve pénzügyi mérleg. Az államháztartás a központi kormányzat, az elkülönített állami alapok, a társadalombiztosítás és a helyi önkormányzatok pénzügyi tevékenységét fogja át. Mérete, a bevételek és kiadások szerkezete, a kiadási célok, a költségvetési intézményhálózat és a költségvetési transzferek, az állam társadalmi szerepvállalása által meghatározott, illetve annak kifejezője. Az államháztartás a legtágabban értelmezett kormányzat gazdálkodásának rendszerét, másképpen fogalmazva az állampénzügyek összességét jelenti. Feladata a társadalom közös szükségleteinek ellátása, az ehhez szükséges forrásokat, pedig jellemzően közpénz, az adófizetők pénze biztosítja. Az államháztartás által ellátott feladatok köre, az állami szerepvállalás mértéke az idők folyamán jelentősen változott, és az országok között is igen nagy eltéréseket mutat. Míg kezdetben az állam leginkább a tradicionális feladatok (védelem, közigazgatás, igazságszolgáltatás) ellátására szorítkozott, a 20. század elejétől egyre nagyobb hangsúlyt kaptak a gazdaságpolitikai és a jóléti funkciók is. Az állam kiterjedtsége 26 függ az érintett társadalomban érvényesülő értékrendtől: az úgynevezett 26 Az állami szerepvállalás mértéke a társadalom életében. 28