A SZOCIÁLIS SZOLGÁLTATÁSOK ELLÁTÁSA ÉS ÁLLAMI TÁMOGATÁSA

Átírás

1 INTERDISZCIPLINÁRIS KONFERENCIA KÖZBESZERZÉSEK A FENNTARTHATÓ ÉS INNOVATÍV FEJLŐDÉS SZOLGÁLATÁBAN BUDAPEST, NOVEMBER HELYSZÍN: PPKE-JÁK DÍSZTEREM A SZOCIÁLIS SZOLGÁLTATÁSOK ELLÁTÁSA ÉS ÁLLAMI TÁMOGATÁSA 1 DR. GYULAI-SCHMIDT ANDREA PPKE JÁK

2 SZOCIÁLIS SZOLGÁLTATÁSOK Koronként változnak Társadalmi berendezkedés, kultúra függvénye Az általános érdekű szociális szolgáltatások sokfélék: egészségügyi szolgáltatások, a hosszú távú betegápolás, gyermek-, idős- vagy fogyatékos-gondozás, visszatérés a munkaerőpiacra, szociális lakásépítés, szociálisan rászoruló csoportok felzárkóztatása A szolgáltatás megfelelő ellátásának követelménye: a közösség számára megfelelő áron, Objektív minőségi jellemzőkkel Folytonosság A szolgáltatáshoz való hozzáférés biztosítása 2

3 KÖZÉRDEKŰ SZOLGÁLTATÁSOK I. ÁLLAM ÁLTAL A KÖZSZFÉRA FELADATKÖRÉBEN NYÚJTOTT SZOLGÁLTATÁSOK KÖZÉRDEK CÉL: A POLGÁROK ALAPVETŐ IGÉNYEINEK KIELÉGÍTÉSE ÁTLAGOS ÉLETSZÍNVONAL BIZTOSÍTÁSÁVAL Állami gondoskodás köre ÁÉSZ/ÁGÉSZ Gazdasági szolgáltatás nem gazdasági jellegű szolgáltatás Szociális és egészségügyi szolgáltatás? A TEVÉKENYSÉG JELLEGE DÖNTI EL (vállalati jelleg) 3

4 4

5 KÖZÉRDEKŰ SZOLGÁLTATÁSOK II. ÁÉSZ/ÁGÉSZ ÁÉSZ tág értelemben nem gazd. ÁÉSZ/ÁGÉSZ A Lisszaboni Szerződés (EUMSz) hatálya csak az ÁGÉSZ-re terjed ki. Egységes belső piaci, a közbeszerzési és Versennyel kapcsolatos szabályok A primerjog nem ad definíciót 5

6 KÖZÉRDEKŰ SZOLGÁLTATÁSOK III. ÁÉSZ/ÁGÉSZ Az ÁGÉSZ az Uniós jog része (EUMSz 14. cikk) A biztonságos ellátás érdekében figyelemmel kell lenni a szubszidiaritás elvére! Az Unió és a tagállamok saját hatáskörükben és a Szerződések alkalmazási körén belül gondoskodnak e szolgáltatások nyújtásáról A tagállamok gondoskodnak e szolgáltatások más által való ellátásáról, illetve finanszírozásáról. 26. sz. Protokoll kulturális, szociális jellegű szolgáltatások tagállami kompetenciában maradnak Mérce: sokszínűség, minőség, megfizethetőség, esélyegyenlőség Tagállami hatáskörök tiszteletben tartása 6

7 ÁÉSZ (NEM GAZDASÁGI SZOLGÁLTATÁS) Hagyományosan állami felségjogú feladatok Rendőrség, igazságszolgáltatás, szociális biztonsági rendszerek Fogvatartottak pszichiátriai kezelése Nemzetbiztonság, hadsereg Ivóvíz-szolgáltatás Oktatás, kultúra, szociális v. egészs.ügyi alapellátás Javakat, szolgáltatásokat nem kínálhat a piacon piaci szereplőknek EB: nem a szolgáltató státusza, vagy az ágazat határozza meg a minősítést, hanem a tevékenység természete. Nem kell közbeszerezni Nincs tiltott állami támogatás 7

8 ELHATÁROLÁS ÁGÉSZ 1. Nagy hálózati kereskedelmi szolgáltatások (posta, energiaellátás, gázellátás, elektronikus hírközlési szolgáltatások, tömegközlekedés) hulladékkezelés, csatornázás Közszolgálati műsorszolgáltatás Vízgazdálkodás? (szennyvízkezelés) egészségügyi és a szociális szolgáltatások (nem alapellátás) Területei: iskolák, óvodák, kórházak, egészség- és nyugdíjbiztosítási rendszer, időseknek és a fogyatékos személyeknek nyújtott ápolás-gondozás, állami gondozottak, öregek otthona, oktatás, kultúra, szociális lakásépítés. DE tagállami hatáskörök tiszteletben tartása: szubszidiaritás elve Szabályozási keret: közszolgáltatási irányelv 8

9 A SZOCIÁLIS SZOLGÁLTATÁSOK SAJÁTOS HELYZETE Nagy részük az ÁGÉSZ-hez tartozik Kisebb részben nem gazdasági szolgáltatások Az EU Bizottság 2 csoportot határoz meg (2007-es közlemény) Kölcsönösségen alapuló törvényileg előírt és kiegészítő szociális védelmi rendszerek Öregség, betegség, baleset, fogyaték, Közvetlenül az egyénnek nyújtott egyéb szolgáltatás (jellemzően helyi szinten, klg. vetéstől függ) szociális segítségnyújtás munkaközvetítés, képzés munkanélküliség szoc. lakás, hosszú távú gondozás 9

10 NEM GAZDASÁGI SZOCIÁLIS SZOLGÁLTATÁSOK ISMÉRVEI Alapellátási rendszerek a szociális biztonság érdekében nem minősülnek vállalkozásnak Poucet und Pistre Rs. C-159/91 ( ) Nem gazdasági jellegű a szolgáltatás, ha 1. szociális célú feladat ellátása 2. a szolgáltató nem nyereségorientált 3. nemzeti szolidaritás jegyében törvényes szolgáltatás fix árért (kötelező tagság) BUPA 2003 Közoktatás ide tartozik, privát iskola nem Wirth Rs. C. 109/92 ( ) 10

11 GAZDASÁGI JELLEG VIZSGÁLATA, ÁGÉSZ 2. A szolgáltatást térítés ellenében nyújtják Nem feltétlenül a jogosult/kedvezményezett fizet pl: betegbiztosító A szolgáltató személye nem releváns Höfner und Elser C-41/90, , vállalatfogalom Aéroports de Paris ügy (rendőri és tisztán kereskedelmi jellegű tevékenység) C-82/01, Mérvadó, hogy a szolgáltatást milyen módon nyújtják, szervezik és finanszírozzák. Állami hatáskörbe tartozás Szolidaritási kötelezettség megléte, (BUPA 2003) 11

12 MINDEN TEVÉKENYSÉGET KÜLÖN KELL VIZSGÁLNI 12

13 ELHATÁROLÁS Nincs taxatív katalógus Eseti elemzés alapján alapvető kérdés a szolgáltatás gazdasági jellege továbbá a belső piaci relevancia vizsgálata. Uniós jog alkalmazandó Az EU Bizottság egyre több esetben szorgalmazza az EUB-nál az ÁÉSZ gazdasági minősítését. 13

14 GAZDASÁGI, TÁRSADALMI VÁLTOZÁSOK 1. Az európai polgárok szükségletei nőnek Pénzügyi források szűkössége (változások a szervezés és finanszírozás terén) A korábban közvetlenül az állami szervek nyújtotta szolgáltatásokat kiszervezik Decentralizáció a helyi önkormányzatokhoz DILEMMA 14

15 GAZDASÁGI, TÁRSADALMI VÁLTOZÁSOK 2. Privátszféra bevonása a teljesítésbe Egyre több szociális szolgáltatás gazdasági minősítésbe kerül és egyben a közösségi szabályok hatálya alá. Versenyjogi szabályok alkalmazása Közbeszerzési alapelvek alkalmazása (fair verseny, diszkrimináció tilalma, transzparencia) Veszteséges ágazatok bevételkieséséért kompenzáció illetve állami támogatás 15

16 DILEMMA Bizonyos tevékenységeket a piaci szereplők egyáltalán nem, vagy azon az áron nem olyan minőségben képesek nyújtani ÁÉSZ/ÁGÉSZ Támogatási politika a nem rentábilis közszolgáltatásoknál Válság, szociális szempontok értékelése a közbeszerzésekben Közbeszerzés idegen szempontok 16

17 AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁS FOGALMA Állami forrásból, szelektíven nyújtott vagyoni előny, tényleges gazdasági tevékenységet folytató vállalkozásnak (Höfner-eset) Vélelmezett versenytorzító hatás ha van belső piaci relevancia a tagállamnak kell ellenbizonyítani 17

18 JOGI MEGÍTÉLÉSE Főszabály Az EUMSZ 107. cikk (1) bek. szabályozza a tilalmat Vannak kivételek, ha a belső piaccal összeegyeztethető EUMSZ 107. cikk (2) és (3) bek. magánszemély fogyasztóknak nyújtott szociális jellegű támogatás tilos, de van kivétel Főszabály szerint ha az állami támogatás valamely szociálisan elmaradott térség gazdasági fejlődésének előmozdítására, vagy a kultúra támogatására irányul 18

19 A SZABÁLYOZÁS CÉLJA Egyenlő versenyfeltételek biztosítása a vállalkozások számára A tagállamok közötti kereskedelem, szolgáltatás nyújtás befolyásolásának megakadályozása Jogtalan előnyhöz jutás megakadályozása 19

20 KIVÉTEL A PRIMERJOGBAN EUMSz 106. cikk 2. bek. (versenyszabályok alóli kivétel) Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel. 20

21 AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSI SZABÁLYOK ÉRINTETTSÉGE, MEGSÉRTÉSÜK KÖVETKEZMÉNYE Vizsgálati eljárás az Európai Bizottság előtt Hivatalból Panaszra Belső piaccal való összeegyeztethetőség vizsgálata Visszafizetés elrendelése 21

22 ÁÉSZ (NEM GAZDASÁGI SZOLGÁLTATÁS) Hagyományosan állami felségjogú feladatok Javakat, szolgáltatásokat nem kínálhat a piacon piaci szereplőknek Alapellátási rendszerek a szociális biztonság érdekében nem minősülnek vállalkozásnak Nem tilos támogatni őket 22

23 ESETI VIZSGÁLAT SZOCIÁLIS SZOLGÁLTATÁSOK A nem rentábilis szociális Á(G)ÉSZ-t közérdekből az állam kénytelen támogatni. Kérdés: vannak-e olyan kifizetések, amelyek nem minősülnek állami támogatásnak és nem kell EU Bizottsági kontrollnak alávetni? Freibad Dorsten ügy, Beihilfe N 258/2000 Helyi sportlétesítmény Irisch Hospitals ügy, Beihilfe N 543/2001 A helyi kórház nem vonz be külföldi betegeket 23

24 BUPA KOCKÁZATKIEGYENLÍTÉS Speciális eset speciális bizottsági válasz Ír egészségügyi biztosítási rendszer 2 konkurens (BUPA, VHI) Betegbiztosító Hatóság (HIA) kockázatkiegyenlítő gyakorlata (RES) Bejelentés nyomán a Bizottság egyetértett az ír rendszerrel Nem tiltott állami támogatás, mert összeegyeztethető A privátbiztosítónak kedvezőbb a rizikóprofilja, ezért fizet. BUPA az EB-hez fordul. Ítélet: Az ír rendszer nem versenykorlátozó Arányos, széleskörű egészségügyi szolg. biztosítása Az ÁGÉSZ definiálása tagállami kompetencia 24

25 ALTMARK-TRANS ÜGY RS. C 280/00, ( ) Nem állami támogatás, ha az Altmark ítéletben megfogalmazott 4 kritérium teljesül: 1. A vállalkozásnak ténylegesen rendelkeznie kell világosan meghatározott közszolgáltatási kötelezettségekkel, melyeket teljesítenie kell. 2. A kompenzáció számításának alapját képező paramétereket előre, objektíven és átlátható módon meg kell határozni. 25

26 ALTMARK-TRANS ÜGY A kompenzáció mértéke nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítésével kapcsolatban felmerült költségek teljes vagy részleges fedezéséhez szükséges mértéket, figyelembe véve az ésszerű profitot és a vonatkozó bevételeket. 4. Amennyiben a közszolgáltatási kötelezettséget teljesítő vállalkozást nem közbeszerzési eljárással választják ki, akkor a szükséges kompenzáció mértékét azon költségek elemzése alapján kell megállapítani, amelyek egy tipikus hatékonyan vezetett és felszerelt vállalkozásnál felmerülhettek volna (profit, bevétel). 26

27 MONTI-CSOMAG 2005 I. 2005/842/EK határozat Az EK-Szerződés 86. cikke (2) bekezdésének az ÁGÉSZ működtetésével megbízott vállalkozásoknak közszolgáltatásért járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásokra történő alkalmazásáról (ABl. L 312 vom ) Csoportmentességi szabályok ÁT az EUMSZ 107. cikk (1) bek. értelmében, DE nem kell előzetes Bizottsági jóváhagyás A TVI-nek előzetesen be kell jelenteni A Határozat alkalmazásakor figyelemmel kell lenni az EU közbeszerzéssel és versennyel kapcsolatos szabályaira. 27

28 MONTI-CSOMAG 2005 II. A közszolgáltatásért járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabály. (HL C , ) A Határozat hatályán kívül nyújtott ellentételezéseket a Bizottságnál előzetesen be kell jelenteni. A Keretszabály az EUMSZ 106. cikk (2) bek. alkalmazási feltételeit részletezi Figyelemmel kell lenni az EU közbeszerzéssel és versennyel kapcsolatos szabályaira. Időbeli hatály: december 28

29 MONTI-CSOMAG 2005 III. Általános kivételi kör: kórház, szoc. lakásépítés / (2) év alatt nem tilos állami támogatást nyújtani, nem kell bejelenteni a Bizottságnál (de minimis rendelet) ÁGÉSZ számára 100 millió éves árbevételnél 30 millió -ig nem kell bejelenteni a Bizottságnál, de a nyilvánossági követelménynek meg kell felelni. Minden más támogatást be kell jelenteni az EU Bizottságnál, aki a feltételek vizsgálatát követően engedélyez. További gyakorlati nehézségek miatt 2010-től új stratégia, Monti-jelentés. Cél: egyszerűsítés, modernizáció, értékhatárok emelése 29

30 REFORMFOLYAMAT 2011/ ALMUNIA-CSOMAG I. Négy dokumentum helyezi új alapokra a szabályozást: Bizottsági Közlemény az ÁGÉSZ nyújtásának ellentételezésére Az EUMSz 107. és 108. cikkeinek az ÁGÉSZ-t nyújtó vállalkozásoknak de minimis rendelete csekély összegű támogatás esetére Bizottsági Határozat az EUMSZ 106. cikk 2. bek. alkalmazásáról az ÁGÉSZ-t nyújtó vállalkozás javára adott állami támogatásokhoz Közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásokról szóló Keretszabály 30

31 ALMUNIA-CSOMAG II. A közszolgáltatás fogalmi körét messzemenően a tagállamok definiálják szubszidiaritás elve Az EU Bizottság: csak nyilvánvaló jogsértésre avatkozik be Az Altmark-Trans ítélet értelmezésével állami támogatásnak minősül Állami finanszírozás, ami szelektív előnyökhöz juttat A kedvezményezett gazdasági tevékenységet folytat Tagállamok között a kereskedelem potenciálisan sérülhet Nem gazdasági általános érdekű szolgáltatások nem esnek a vizsgálandó körbe 31

32 KETTŐS CÉL A mentességi kör értékhatárra tekintet nélkül bővül (szociális és egészségügyi szolg.) Kórház, rendelőintézet, sürgősségi ellátás Szociális szolgáltatások az egészségügyre, a hosszú távú betegápolásra, gyermek- és fogyatékos-gondozásra, visszatérés a munkaerőpiacra, szoc. lakásépítésre, szociálisan rászoruló csoportok felzárkóztatására tekintettel Egyéb ÁGÉSZ számára a mentességi küszöb 30 millió -ról 15 millió -ra csökkent. DE kikerül az árbevétel vizsgálata ÉS maximum 10 évre lehet szerződni A közbeszerzés, a fair verseny jelentősége nő 32

33 DE MINIMIS RENDELET Értékhatár alatt nincs bejelentési kötelezettség Általában marad a küszöb Speciális de minimis-szabály az ÁGÉSZ körében: 3 adóévre összesen megbízott vállalkozásonként. De kezességvállalás szociális intézmények javára 1.5 millió helyett ig. Az általános szabály előnyösebb lehet Nem lehet kumulálni! 33

34 BIZOTTSÁGI HATÁROZAT 15 Millió alatti ÁGÉSZ-re nincs előzetes bizottsági bejelentési kötelezettség Szociális szolgáltatások mentességi körben A fennmaradó esetekben az Altmark-Trans ítélet négy kritériumán túlmutató feltételek érvényesülnek. Hatékony megvalósítás követelménye Versenyelemek érvényesítése Transzparencia követelmények Időtartam 10 év 34

35 KERETSZABÁLY 15 Millió feletti ÁGÉSZ-re vonatkozik Előzetes bizottsági bejelentés Alaposabb módszerek Közbeszerzési ill. a 4. Altmark-kritérium vizsgálata Amennyiben nem tartják be maradéktalanul a közbeszerzési szabályokat, akkor a támogatás úgy minősül, hogy a tagállamok közötti kereskedelmet korlátozza. In-house is oda lehet ítélni a szerződést, de a nyílt eljárás a legalacsonyabb ellenszolgáltatással a legbiztonságosabb. Hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás nem megfelelő. Hatékony megvalósítás követelménye konzultáció, optimalizációs kényszer, nettó elkerülhető költség módszere,utólagos ellenőrzés biztosítása, túlkompenzáció visszafizetése, korlátozott szerz. időtartam 35

36 VIZSGÁLATI MÓDSZER Fennáll-e az állami támogatás az EUMSZ 107. cikk (1) bek. alapján? Tilalmi kör igen és ÁGÉSZ Alkalmazandó a Határozat? (EUMSZ 106. cikk (2) bek.) NEM Keretszabály (EUMSZ 106. cikk (2) bek.) IGEN Előzetes bejelentési kötelezettség Bizottság + TVI 36

37 ÉRTÉKELÉS A Bizottság szerint egy koherens csomag jött létre, amely messzemenően megvalósítja a támogatásokkal összefüggő versenyszemléletű célokat Kritika a jogalkalmazók részéről Bonyolult számítások Nem könnyít egyértelműen Számos szociális szolgáltatást kivéve az ÁGÉSZ számára a mentességi küszöböt 15 millió -ra csökkenti, de behozza a három évre számító küszöböt. Az Altmark-Trans ítélethez képest a további feltételek szigorítást jelentenek, különösen az optimalizációs kényszer Valódi egyszerűsödés a szociális szolgáltatások körében 37

38 KORREKCIÓS INTÉZKEDÉSEK A Bizottság aggályos támogatási programok bevezetése esetén javaslatot tesz megfelelő korrekciós intézkedés meghozatalára (EUMSZ 108. cikk 1. bek.). Ha a Bizottság megállapítja, hogy az érintettek figyelmeztetése ellenére valamely tagállam az EUMSZ 107. cikkébe ütköző támogatást nyújtott, akkor határozatot hoz a jogellenes állapot megszüntetésére. Ha az érintett állam a Bizottság határozatának nem tesz eleget, a Bizottság vagy bármely érdekelt tagállam az EUB-hez fordulhat (EUMSZ 108. cikk 2. bek.). 38

39 BIZOTTSÁGI SZEMLÉLETVÁLTÁS? Zweckverband Tierkörperbeseitigung Rheinland-Pfalz Törvény által előírt speciális feladat: állati tetemek feldolgozása, ártalmatlanítása Közegészségügyi, szociális vonzat! Monopolhelyzet a veszélyesség miatt tonna állati tetem üzemi megsemmisítése Ezért a tagság évente 1,7 millió -t fizet További klg: díjbeszedés valamint hasznosítási eladás Ezen kívül: tartalékképzés járvány ellen 39

40 BIZOTTSÁGI VIZSGÁLAT: ÁPRILIS 25. ZWECKVERBAND TIERKÖRPERBESEITIGUNG I. 1. és 2. kategóriás tevékenység+járványtartalék 3. kategóriás tevékenység nem olyan veszélyes és van piaci kapacitás a szolgáltatás nyújtására (csont és zsír feldolgozás kereskedelmi árucikk) A járványtartalék ÁGÉSZ? Fő vitapont! Nem jelentették be a Bizottságnál A BUPA szerint is tagállami jogkör, csak nyilvánvaló hiba esetén avatkozik be a Bizottság Mérlegelési hibát nem vizsgál, csak hogy el tudják-e látni a piaci szereplők a feladatokat. 40

41 BIZOTTSÁGI VIZSGÁLAT: ÁPRILIS 25. ZWECKVERBAND TIERKÖRPERBESEITIGUNG II. Mások ezt a tevékenységet kiírják! Esetünkben nem volt közbeszerzés (2., 3., és 4. Altmark-kritériumok megsértése) A Zweckverband árai túl alacsonyak Az okozati elv (az fizet aki okozta) nem érvényesült Versenykorlátozó jelleg Marasztaló bizottsági határozat: 1998 óta folyósított támogatások nagy része jogosulatlan gazdasági előny Megnyílik ca. 40 millió 4 hónapon belüli visszakövetelése További juttatás ilyen címen nem nyújtható Fair versenyben kell odaítélni a szerződést 41

42 ZWECKVERBAND TIERKÖRPERBESEITIGUNG III. 44 kommuna perli a saját cégét visszafizetés miatt a Trieri Közig.Bs. előtt Zweckverband és a Bundesrepublik az EUB-hez fordult Marasztalása esetén át kell gondolni az önkormányzati együttműködéseket, mert ezekre is vonatkoznak az állami támogatási szabályok. 42

43 MAGYAR VONATKOZÁSOK 37/2011. (III. 22.) Korm. rendelet az európai uniós versenyjogi értelemben vett állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről Minden állami támogatást be kell jelenteni előzetesen a TVI-nél. Szabálytalanság esetén, módosítani kell a támogatási szerződést. 30 millió feletti ÁGÉSZ a Bizottság előtt még nem volt. Az újabb szabályozás nyomán egyelőre nincs változás, de feltehetően lesznek ügyek. A szociális szolgáltatások mentesülése egyszerűsödést hoz. 43

44 KÖSZÖNÖM A FIGYELMET! 44 a.gyulaischmidt@gmail.com