Civil szervezetek szerepe a regionális tervezésben 2.

Átírás

1 Civil szervezetek szerepe a regionális tervezésben 2. Az Organised Civil Society and European Governance (CIVGOV) c. nemzetközi kutatás második munkacsomagja keretében készült tanulmány Kıszeghy Lea február Tartalomjegyzék 1. Bevezetés A regionális politika-kidolgozásban megjelenı nem-kormányzati szervezetek A hazai regionális politikában megjelenı nem-kormányzati szervezetek típusai Képviselet Szervezeti struktúra Finanszírozás Kapcsolatok egymással Nemzetközi kapcsolatok Ügyek és kampányok A nem-kormányzati szervezetek és a közvélemény Szervezeti stratégiák Kompetenciák Hozzáállások Koalícióalkotás A politikai rendszer nyitottsága A politikai rendszer által nyújtott lehetıségek általános kép A politikai színtér fragmentáltsága Az EU hatása Közös vélemények, vélemény-eltérések A nem-kormányzati szervezetek sikeressége Jövıkép Konklúzió Források Bevezetés Az alábbi tanulmány a nem-kormányzati szervezetek részvételét 1 a regionális politikakidolgozás egy speciális fajtájában vizsgálja, a társadalmi-gazdasági kohéziót célzó regionális politika-kidolgozás területén. 1 Mint az a késıbbiekben nyilvánvalóvá válik, ebben az altémában a vizsgálódás körét nem lehet leszőkíteni a szőkebb értelemben vett civil társadalomra. Ezért elsı közelítésben inkább a nem-kormányati szervezet kifejezést használom, tág értelemben, minden olyan szervezetre értve, amelyet nem a személyes haszonszerzés céljából hoznak létre, a profit vagy többlet nem kerül felosztásra a tagok vagy a vezetıség körében, önkéntes alapon szervezıdik; valamilyen szintő szervezettség jellemzi; nem öncélú tevékenységében és 1

2 Mindenekelıtt tisztázni szükséges, hogy Magyarországon a regionalizmus fogalma csak az ún. puha regionalizmus formájában van jelen, amely elsısorban a különféle hatalmi szintek közötti decentralizációról szól, különös tekitettel a társadalmi-gazdasági kohéziót célzó, területi szemlélető politikák kidolgozására. Az erıs regionális identitással, etnikai, kulturális alapon autonómiára vagy nemzeti szuverenitásra törekvı kemény regionalizmus nincs jelen (Pálné 1999a, 1999b Dirven 1993). Ennek következtében tanulmányunk csak az elıbbi értelemben vett regionalizmussal összefüggésben elemzi a nem-kormányzati szervezetek szerepét. Ezen belül a tanulmány az Európai Unió (EU) stukturális alapjainak, illetve az ezeknek megfelelı, hasonló logikájú, Magyarországon elérhetı fejlesztési forrásoknak a megszerzéséhez szükséges regionális fejlesztési politika-kidolgozást elemzi. Ezen a helyen azonban fontos azt is leszögezni, hogy a társadalmi kohéziót területi dimenzióban megközelítı politikák köre ennél sokkal sokrétőbb, ide tartozik minden olyan területi logikájú fejlesztési politika, amely a társadalmi-gazdasági kohéziót célozza, legyen az egy település- vagy egy településrész területfejlesztési politikája, egy kistérség, egy régió, egy ország területére kiterjedı politika vagy akár globális irányvonalak. Fontos azt is leszögezni továbbá, hogy a társadalmi kohézióra számos más sokszor nem e politikák által kijelölt keretek között folyó tevékenység, mindenekelıtt gazdasági tevékenység is hat, a politikakészítık az általuk kidolgozott fejlesztési politikákon, programokon, ösztönzıkön stb. keresztül csak korlátozott befolyással bírnak arra, hogy az adott területen hogyan alakul a társadalmi-gazdasági kohézió. A gazdasági szereplık egy-egy döntése nagyobb hatással lehet az adott térség társadalmának alakulására mint megannyi fejlesztési dokumentum. Ez az a keret, amelyben az EU regionális fejlesztési politikáját szemlélni célszerő. Magyarország és az EU strukturális politikája A tanulmány témája szempontjából Magyarország speciális helyzetben van, mint az EU-hoz csatlakozó ország. Az EU társadalmi-gazdasági kohéziót célzó területfejlesztési politikái csak az utóbbi években fejtenek ki hatást, a PHARE, az elıcsatlakozási alapok elıírásain, valamint a strukturális alapok és a Kohéziós Alap fogadásához szükséges tervezési, koncepcióalkotási és programozási feladatokon keresztül. Ugyanakkor, mivel a hazai területfejlesztés forráshiányos, erısen ráutalt az EU területfejlesztési forrásaira, az EU elvárásai e téren nagyon erıs hatással vannak a hazai területfejlesztési politikára, mind tartalmilag, a tervek, koncepciók, politikák tartalmát tekintve (az ezekben megjelenı fejlesztési irányok, prioritások stb.) illetve a társfinanszírozás következtében a hazai területfejlesztési források becsatornázásán keresztül; mind a politika-kidolgozás formáját tekintve: a regionális intézményrendszer kialakítása gyakorlatilag teljes egészében az EU területfejlesztési forrásainak fogadására történik meg. Az alábbiakban hogy érthetı legyen, mi is az a politikai színtér, aminek a mőködését elemezni fogja a tanulmány elsıként egy rövid áttekintés következik Magyarország és az EU területfejlesztési forrásainak eddigi kapcsolatairól. Az EU területfejlesztési politikái eszköz- és intézményrendszerének meghonosítása irányába tett elsı lépés az között a PHARE (Pologne, Hongrie Aide a la Reconstruction értékrendszerében; célja, hogy a társadalmi jólétért egy szőkebb csoport vagy az egész közösség érdekében mőködjün, ugyanakkor kívül esik a formálisan a politika-kidolgozásra felhatalmazott szerveken. 2

3 économique) Területfejlesztési Program I. keretében Szabolcs-Szatmár-Bereg és Borsod- Abaúj-Zemplén megyékben lebonyolított kísérleti program volt, amely komplex fejlesztési programok végrehajtását, a területpolitika fejlesztését, a településközi együttmőködés elısegítését tőzte ki célul. Új típusú intézmények, megyei területfejlesztési tanácsok és fejlesztési ügynökségek kerültek kialakításra, ami lehetıvé tette a források decentralizáltabb elosztását, és elméletileg a társadalmi részvétel irányába is nyitottabb rendszert jelentett. Ezt követıen már több térségre kiterjedı hatással valósult meg a PHARE Területfejlesztési Program II tıl kezdıdıen, amely az északkelet-magyarországi régió mellett a délalföldi és dél-dunántúli területekre is vonatkozott, célul a területfejlesztés decentralizált, EU konform rendszerének megteremtésén túl a válságtérségek gazdaságának szerkezetátalakítását tőzte ki. A harmadik a területfejlesztés rendszerét érintı program a határmenti együttmőködéseket elısegítı, 1995-tıl induló PHARE CBC (Cross Border Cooperation, határmenti együttmőködés) volt. Ennek keretében komplex területfejlesztési programok valósultak-valósulnak meg Magyarország és több szomszédos ország (Ausztria, Szlovákia, Szlovénia, Románia) határmenti térségeiben. A társadalmi-gazdasági kohéziót célzó területfejlesztési politikában az 1996-ban elfogadott területfejlesztési törvény hozott áttörést (1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésrıl és területrendezésrıl). A törvény meghatározza a területfejlesztés célrendszerét, melyek közül témánk szempontjából a legfontosabbak: szociális piacgazdaság megteremtése, a fenntartható fejlıdés feltételeinek megteremtése, az innováció térbeli terjedésének elısegítése, a fıváros és az ország más területei közötti különbségek mérséklése, a térszerkezet harmonikus fejlesztése, a meglevı térségi identitások megtartása, erısítése. A törvény létrehozta a területfejlesztés egységes intézményrendszerét. Az új intézményrendszer legfontosabb elemei a fejlesztési tanácsok, országos, megyei és több megyére kiterjedı regionális szinten. A megyei területfejlesztési tanácsok számára a PHARE kísérleti programjainak kedvezı tapasztalatai nyomán decentralizáltan, az EU intézményrendszerével konform módon, ágazati logikát meghaladó komplex területfejlesztési dokumentumok: fejlesztési stratégia és program alapján elosztható forrásokról is rendelkezett a törvény. A regionális területfejlesztési tanácsok megalakulását nem tette kötelezıvé a törvény, csak ún. tervezési-statisztikai régiókat hozott létre, illetve emellett definiálta az alulról szervezıdı ún. fejlesztési régiók fogalmát. Két olyan speciális területegység van, amellyek kapcsolatban a törvény kötelezı jelleggel elıírta több megyére kiterjedı fejlesztési tanácsok alakítását: Budapest környéke és a Balaton. A törvény igyekezett elısegíteni az elaprózódott önkormányzati rendszerben szükséges kistérségi kooperációt, létrehozta az ún. statisztikai kistérségeket (a települések társadalmi-gazdasági-településszerkezeti jellegzetességei alapján), emellett meghatározta az ún. területfejlesztési önkormányzati társulás fogalmát. A törvény megnevezte a döntésekben részt vevı szereplıket is: önkormányzatok, kistérségek, kormányzati képviselet (minisztérium ill. dekoncentrált szervek), gazdasági szféra, munkavállalói képviselet. Külön törvényi rész foglalkozott a nyilvánosság és társadalmi részvétel kérdéskörével (25..). Ebben többek között deklarálásra kerül, hogy a térségi területfejlesztési és területrendezési tervek nyilvánosak, a tervezés folyamatáról és a tervek elfogadásáról pedig tényközlı és általános ismertetı híradást kell közzétenni az érintett térségi, szükség esetén országos tömegtájékoztatási eszközökben. A társadalmi részvételre vontakozóan a megyei területfejlesztési tanácsok munkájára vontakozó szabályozás is tartalmaz iránymutatást: a megyei területfejlesztési tanács feladatainak ellátásában együttmőködik ( ) az érdekelt társadalmi és szakmai szervezetekkel (Területfejlesztési törvény 13. (1)). A társadalmi részvétel szükségességének fenti deklarációját azonban nem egészíti ki a részvétel biztosítására vonatkozó részletesebb szabályozás illetve irányelvek kidolgozása. 3

4 Az elfogadott törvénynek megfelelıen 1996 július 30.-ig minden megyében megalakultak a megyei fejlesztési tanácsok, bár az operatív programok kialakítását és végrehajtását végzı fejlesztési ügynökségek sok helyen csak több évvel késıbb jöttek létre. (Rechnitzer 2001) A törvénynek megfelelıen létrejött a Balatoni Fejlesztési Tanács, és a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács (utóbbi kapcsán történt meg a Budapesti Agglomeráció új határainak kijelölése, a 89/1997. kormányrendelettel) Élve a funkcionális régiók kialakítására adott lehetıséggel 1997-ben több megyét összefogó funkcionális régiók is létrejöttek (Északkelet-Magyarország, Észak-Dunántúl, Dél-Dunántúl, Dél-Alföld). Az a tény, hogy a területfejlesztési törvény a statisztikai kistérségek számához kötötte a megyei területfejlesztési tanácsokban részt vevı kistérségi társulások számát a területfejlesztési önkormányzati társulások alakulásának hullámát indította meg. A területfejlesztési törvényben közvetlenül jelentkezik az EU területfejlesztési politikájához való alkalmazkodás törekvése. A törvény mellett ugyanebbe az irányba hatottak az országba továbbra is folyamatosan érkezı PHARE források (a PHARE II., a PHARE CBC). A területfejlesztés egységes cél- és prioritásrendszerének kialakulása szempontjából fontos esemény volt a területfejlesztési törvény elfogadása óta készülı Országos Településfejlesztési Koncepció 1998-ban történt elfogadása (35/1998-as sz. ogy. határozat). A koncepció meghatározza a térszerkezet alakítását, a területi politika irányelveit, prioritásait, a beavatkozási térségeket, eszköz- és intézményrendszerre vonatkozó elveket, egyes ágazatok fejlesztési irányait, az EU-csatlakozás területi politikai intézkedéseit. (Rechnitzer 2001). A területfejlesztési törvényben szereplı szabályozással ellentétben a Koncepció immár kötelezı jelleggel elıírja a kijelölt tervezési-statisztikai régiók létrehozását. A létrejött tervezésistatisztikai régiók: - Közép-Magyarország: Budapest, Pest megye - Nyugat-Dunántúl: Gyır-Moson-Sopron, Vas, Zala megye - Közép-Dunántúl: : Komárom-Esztergom, Fejér, Veszprém megye - Dél-Dunántúl: Somogy, Tolna, Baranya megye - Észak-Magyarország: Borsod-Abaúj-Zemplén, Heves, Nógrád megye - Észak-Alföld: Jász-Nagykun-Szolnok, Hajdú-Bihar, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye - Dél-Alföld: Bács-Kiskun, Csongrád, Békés megye 4

5 Vas Zala N y u g a t - D u n á n t ú l Gyır- Moson- Sopron K ö z é p - D u n á n t ú l Veszprém Somogy Komárom- Esztergom Fejér Tolna D é l - D u n á n t ú l K ö z é p - M a g y a r o r s z á g Pest Nógrád Bács-Kiskun É s z a k - M a g y a r o r s z á g Heves Jász- Nagykun- Szolnok D é l - A l f ö l d Csongrád Borsod-Abaúj-Zemplén É s z a k - A l f ö l d Békés Szabolcs-Szatmár-Bereg Hajdú-Bihar Baranya 1. ábra: Magyarország megyéi és tervezési-statisztikai régiói forrás: KSH A régió mint területi szint beágyazatlanságát, nehéz beilleszkedését jelzi a hazai területfejlesztési, közigazgatási rendszerbe, hogy számos vita merült fel az egyes megyék között a tekintetben, mely megyék tartozzanak egy régióhoz, a tervezési-statisztikai régiók kialakítása több helyen ütközik a megyék által létrehozott fejlesztési régiókkal, a megyék által megfelelınek gondolt térségi kapcsolódásokkal. A társadalmi részvétel keretéül szolgáló területi politika intézményrendszerének alakulásában a területfejlesztési törvény 1999-ben történt módosítása jelöli ki a következı határvonalat. A területi politika rendszerváltás utáni történetének e harmadik szakasza várhatóan a területfejlesztési törvény most készülıfélben levı módosításával fog lezárulni. A területfejlesztési törvény 1999-es módosításának (1999. évi XCII. törvény) egyik fontos eleme volt a régiók szerepének erısítése. Alapvetıen megváltozott a régiók helyzete: kötelezı tervezési-statisztikai egységekké váltak saját szervezettel és (mérsékelt) erıforrásokkal. Megkezdıdött a reginális tervezés, koncepciók készítése, programozás, 2001-tıl a régiók már önállóan döntöttek bizonyos fejlesztési forrásokról. A megyék ettıl a pillanattól kezdve ismerték fel, hogy a jövı területfejlesztésében fontos területegységrıl van szó (Rechnitzer 2001), megindult a verseny a régiókért : komoly konfliktusok alakultak ki a tekintetben, hogy hol legyen a régió székhelye (olyan eset is elıfordult, hogy a fejlesztési tanács és a fejlesztési ügynökség székhelye megosztásra került a rivalizáló megyei jogú városok között), ki legyen a vezetıje (a legtöbb regionális fejlesztési tanács a hatékonyságát tekintve nem a legkedvezıbb, de a megyék konkurrenciaharcában jobb egyensúlyi állapotot jelentı rotációs megoldást választotta: a három megye közgyőlésének elnöke váltja egymást ezen a poszton). A törvény legnagyobb hatást, legtöbb vitát kiváltó elemei azonban a területfejlesztés szereplıinek körével kapcsolatos, a partnerség elvét érintı módosítások voltak. A törvény 1996-os elfogadása után a megyei és a regionális fejlesztési tanácsokban a kamarák, a 5

6 munkavállalói érdekképviselet és a kistérségek teljes jogú képviseletet kaptak. A módosítás nyomán az állami, különösen a kormányzati szereplık túlsúlya növekedett a területfejlesztési tanácsokban. A kamarák és a munkavállalói érdekképviselıi szervezetek kikerültek a tanácsok teljes jogú tagjai közül, csak tanácskozási joggal ruházza fel ıket a módosított törvény, radikálisan csökkentésre került a kistérségi képviselık száma (a megyei területfejlesztési tanácsokban számuk a kistérségekkel megegyezırıl 3-ra csökkent, a regionális tanácsokban 6 helyett megyénként 1-re), bekerültek viszont korábban tagsággal nem rendelkezı kormányzati, állami szervek (minisztériumok, dekoncentrált szervek). A törvényben a korábbiakhoz hasonlóan külön rész (25. ) foglalkozik a nyilvánosság és társadalmi részvétel kérdésével. Szövege megegyezik az eredeti törvényszöveggel: deklarálja a térségi területfejlesztési és területrendezési tervek nyilvánosságát, a tájékoztatás szükségességét. A megyei területfejlesztési tanácsok munkájában továbbra is említést tesz az érdekelt társadalmi és szakmai szervezetekkel való együttmőködés szükségességérıl, ám ezt a regionális fejlesztési tanácsoktól már nem várja el: a regionális fejlesztési tanács feladatainak ellátásában együttmőködik a területfejlesztési önkormányzati társulásokkal, a megyei területfejlesztési tanácsokkal, a térségi fejlesztési tanáccsal, a régió fejlesztésében közvetlenül és közvetve közremőködı területi államigazgatási szervekkel, továbbá a területi gazdasági kamarákkal. (17. (1)), az érdekelt társadalmi és szakmai szervezetek itt már nincsenek kiemelve, emellett a törvény de a társadalmi részvétel követelményrendszerére vonatkozóan nem tartalmaz szabályozást. A politikai kultúrában továbbélı erıs centralizációs jellegnek, az ebben a szakaszban megjelenı relatív centralizációnak a jele, hogy mindkét utóbbi kormányzatnak (az 1998 és 2002 közötti Orbán- és a 200 óta mőködı Medgyessy-kormánynak) voltak-vannak a kistérségi önkormányzati társulások központi ellenırzésének erısítését célzó törekvései ben, az Orbán-kormány alatt nagy botrányt kavart az FVM által pályáztatás nélkül, felülrıl delegált ún. kistérségi megbízottak kirendelése az önkormányzati társulásokhoz, a 2002-es kormányváltás után pedig ugyanez a helyzet látszik megismétlıdni, ezúttal a Medgyessy-kormány alatt: az elızı vezetés által delegált megbízottak nagy része pályáztatás nélkül ideiglenes kinevezéssel lecserélésre került, és egyelıre úgy tőnik, hogy az ideiglenesen kinevezett kistérségi megbízottak jelentıs része a jövıben is a helyén marad. Emellett a területfejlesztési törvény 1996-os elfogadása óta folyamatosan jelen van az alulról, területfejlesztési logika alapján szervezıdı kistérségi együttmőködéseknek a felülrıl, statisztikai jellemzık alapján létrehozott statisztikai kistérségekhez való alkalmazkodásának irányába ható nyomás, a területfejleszetési törvény módosítása a kistérségi határok újabb átrajzolása után várhatóan már feladatokat is rendel ehhez a szinthez. Az EU területfejlesztési logikájának meghonosítását a továbbra is futó PHARE programok mellett 2000-tıl az elıcsatlakozási alapok: ezek közül is elsısorban a Strukturális Alapok, valamint az Európai Mezıgazdasági és Garancia Alap fogadására felkészítı SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development), de a Kohéziós Alap fogadását elıkészítı ISPA (Instrument Structurel de Pré-Adhésion) is igyekezett a továbbiakban elımozdítani. Ezek hatása számottevı az intézményrendszer alakulásában, a programozás elvének megfelelı fejlesztési dokumentumok kidolgozásában. A SAPARD programokkal kapcsolatosan ugyanakkor az elmúlt években komoly politikai vitát kavart a szükséges intézményrendszer kiépülésének, emiatt a fejlesztési források egy részének elmaradása. 6

7 A strukturális alapok (legfıképpen az 1. Célkitőzés révén elnyerhetı támogatások) és a Kohéziós Alap fogadására való felkészülés jegyében 2001 elejétıl kezdve került sor Magyarország Nemzeti Fejlesztési Tervének (NFT), valamint az ehhez kapcsolódó Operatív Programok (OP-k) kidolgozására, ezek 2003-ban kerültek megküldésre Brüsszelbe, és a elfogadásra a brüsszeli Bizottság által, jelenleg a konkrét feltételeket tartalmazó programkiegészítı dokumentumok kidolgozása zajlik, és kiírásra kerültek az elsı pályázatok. Az NFT és az OP-k a 2004-es csatlakozás és 2006 közötti idıszakra vonatkoznak, és egy régióként kezelik Magyarországot, a regionális intézményrendszer a tervkidolgozás folyamatában is csak a terv és programok véleményezését és helyi egyeztetését végezte. Szigorú értelemben véve tehát Magyarországon 2006-ig nincsen a szó klasszikus EU-s értelmében vett regionalizmus. Nem csak ebbıl fakadóan, más tényezık miatt sem kiforrott a regionális intézményrendszer jövıje. A területfejlesztési törvény módosítása jelenleg van folyamatban, egyelıre nem tudni pontosan hogy mely javaslatok fognak végül bekerülni a végleges változatba. Emellett a jelenlegi kormány programja szerint 2006-tól önkormányzati régiók kialakítását irányozza elı, azonban a szakigazgatásban továbba is viták vannak az önkormányzati régiók létrehozásának szükségességérıl, és az ehhez szükséges politikai támogatás megléte is kétséges. A fentiekbıl következıen a regionális politika jelenlegi rendszere és jövıje is kevéssé átlátható, nemcsak a benne lévık számára (regionális fejlesztési tanácsok tagjai, regionális fejlesztési ügynökségek munkatársai stb.), a nem-kormányzati szervezetek számára, hanem a közvélemény számára sem. Feltehetıen ez az oka annak, hogy Magyarországon eltekintve néhány olyan idırıl idıre reflektorfénybe kerülı témától mint az önkormányzati régiók kérdése vagy a régiók területi összetétele a regionális politika nem erısen tematizált a médiában, és az ezzel szoros összefüggésben nincsen a közérdeklıdés középpontjában. A tanulmány alapja egy interjú-sorozat, amely civil szervezetek képviselıivel, regionális fejlesztési ügynökségek vezetıivel illetve munkatársaival 2, valamint az regionális fejlesztési politikák kidolgozását valamilyen más szempontból szemlélı szakértıkkel készült, emellett a szervezetekrıl elérhetı dokumentumok. 2. A regionális politika-kidolgozásban megjelenı nemkormányzati szervezetek A területfejlesztési politikák kidolgozása a vizsgálat keretében elemzett politikai szférákhoz képest speciális, amennyiben a területfejlesztési törvény kidolgozásában is részt vett szakemberek szerint alapelvét tekintve egy széles körő, sokszereplıs érdekegyeztetı folyamat, maga a politika a kívülrıl beérkezı inputokra épül, a különféle kompetenciák, érdekek, értékek megjelenítésére, a tervezés folyamatába való behozására. A Nemzeti Területfejlesztési Hivatal (NTH) alelnöke szerint a területfejlesztési törvény és a területfejlesztési koncepciók kidolgozását szabályozó rendeletek célja az volt, hogy azok akik 2 Azért fejlesztési ügynökségek munkatársait kerestem fel, mert a politika-kidolgozás lényegileg itt zajlik, a döntéshozatal során a tervek, koncepciók, programok tartalma már ritkán változik nagyot, tehát amennyiben bármilyen nem-kormányzati szervezet érdemben befolyásolni kívánja a politika-készítést akkor az elıbbi folyamatban törekszik megjelenni, ezért úgy értékeltem, hogy az elemzés során is erre a munkafolyamatra célszerő koncentrálni. 7

8 a döntéshozatalban nincsenek ugyan bent de olyan meglevı tudásuk, felelısségük van amely a társadalmi élet szempontjából fontos, bevonásra kerüljenek a politika-kidolgozásba. Ebbıl kifolyólag más elemzett szférákhoz képest sokkal szélesebb azon nem-kormányzati szervezetek köre, amelyek megjelenhetnek a politika-kidolgozásban, ami rögtön definíciós kérdéseket is felvet: hol húzzuk meg a nem-kormányzati szervezet fogalmának a határát? A nem-kormányzati szervezet fogalma(i) A nem-kormányzati szervezet fogalmát a hazai törvények nem szabályozzák pontosan, és a szakértık között sincsen e tekintetben közmegegyezés. Az NGO-k legfontosabb tulajdonságainak szokás tekinteni azt 3, hogy nem a személyes haszonszerzés céljából hozzák létre, a profit vagy többlet nem kerül felosztásra a tagok vagy a vezetıség körében; önkéntes alapon szervezıdnek és általában önkéntesek is dolgoznak a szervezetben; valamilyen szintő szervezettség jellemzı rájuk; nem öncélúak tevékenységükben és értékrendszerükben, céljuk, hogy a társadalmi jólétért egy szőkebb csoport vagy az egész közösség érdekében mőködjenek. A legtágabb értelemben eszerint a szakszervezetek, szakmai szervezetek, de akár a gazdasági kamarák, sıt a pártok és önkormányzatok is nem-kormányzati szervezetnek tekinthetık. A legszélesebb értelemben vett nem-kormányzati szervezet-meghatározásban ezen a ponton érdemes az elsı szőkítést tenni: az alábbiakban a közhatalom részeivel, így a pártokkal, önkormányzatokkal és kisebbségi önkormányzatokkal nem foglalkozom, mivel az ı legitimációs bázisuk a választói akarat alapvetıen megkülönbözteti ıket a többi felsorolt szervezettıl, máshol és máshogyan tudnak belépni a politika-alakítás formálásába, melynek elemzése nem a tanulmány tárgya. Az alábbiakban a nem-kormányzati szervezetek tágan értelmezett fogalmán az így meghatározott szervezeti kört értem, amelybe beletartoznak a köznyelvben és az interjúkban is civil szervezetként azonosított szervezetek, a szakmai-társadalmi szervezetek, a szakszervezetek, a gazdasági kamarák. A nem-kormányzati szervezetek fogalmának egy szőkebb értelmezése kizárja azokat a szervezeteket, amelyek közvetlenül a tagság érdekeit képviselik, így a szakszervezeteket és a gazdasági kamarákat, eszerint azok a szervezetek tartoznak ide, amelyek valamilyen a közvetlen tagság érdekein túlmutató célokat képviselnek. Ez a lehatárolás sem tisztázza teljesen a szőkebb értelemben vett nem-kormányzati szervezet fogalmát: nem egyértelmő hogy a szakszervezetek, gazdasági kamarák csak saját tagjaikat képviselik, hiszen az általuk képviselt értékek és érdekek a munkavállalókat/gazdasági vállalkozásokat általában jellemzik, és az sem vehetı biztosra hogy egy-egy civil szervezet nem elsısorban a saját tagsága érdekeit képviseli. Mindazonáltal munkadefiníciónak használható a fenti meghatározás, még egy pontosítással: szükségesnek tartom megkülönböztetni a köznyelvben és az interjúkban is civil szervezetként azonosított szervezeti kört és a szakmai-társadalmi szervezeteket. Mindkettı valamilyen a közvetlen tagság érdekein túlmutató célt képvisel, azonban a szakmai-társadalmi szervezetek kifejezetten egy-egy szakma vagy szakmacsoport sajátos érték- és érdekrendszerén keresztül képviselik ezt a célt, míg a köznyelvben és az interjúkban civil szervezetként azonosított szervezetek a közügyekben résztvenni kívánó állampolgári 3 A nem-kormányzati szervezetek fogalmának meghatározásakor Az Európai Bizottság és a nem kormányzati szervezetek: szorosabb kapcsolat címő EU vitaanyagra támaszkodom amit Fonyó Attila bocsátott rendelkezésre. 8

9 felelısségen alapulva ami nem zárja ki a szaktudás bevonását tevékenykednek valamilyen a társadalom jólétére irányuló cél érdekében. Tulajdonképpen ez utóbbiak állnak a CIVGOV kutatás középpontjában, ezért bár a politika-kidolgozásban való megjelenésüket, az általuk képviselteket és szerepüket tekintve a nem-kormányzati szervezetek tágan értelmezett fogalmába tartozó szervezetekrıl lesz szó annak érdekében hogy teljesebb kép alakuljon ki errıl a politikai színtérrıl, bizonyos kérdésekben, így a belsı struktúra, finanszírozás tekintetében csak a civil szervezeteket elemzem. A fenti meghatározások, fogalmi elkülönítések csak munka-definíciók, tisztában vagyok azzal hogy számos ponton vitathatók, örülnék is, ha új gondolatokat, vitákat indukálnának, mivel nemcsak a köznyelvben, de a szakmai fogalomkészletben sem tisztázottak ezek a fogalmak. 2.1 A hazai regionális politikában megjelenı nem-kormányzati szervezetek típusai A hatályos területfejlesztési törvény szerint az Országos Területfejlesztési Tanács tagjai között szerepelnek a regionális területfejlesztési tanácsokon és állami szerveken túl az országos gazdasági kamarák elnökei, az országos önkormányzati érdekszövetségek közös képviselıje, tanácskozási joggal jelen van a Magyar Vállalkozásfejlesztési Alapítvány kuratóriumának elnöke és a Magyar Tudományos Akadémia elnöke, valamint a természet- és környezetvédelmi szervezetek képviselıje is. A téma szempontjából kiemelt regionális fejlesztési tanácsok tagjai között a megyei területfejlesztési tanácsokon és állami szerveken túl tag az az érintett területfejlesztési önkormányzati társulások megyénként egy-egy képviselıje; a tanács illetékességi területén mőködı megyei jogú városok polgármesterei; Közép- Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács tekintetében a fıpolgármester vagy képviselıje; a fıvárosi kerületi önkormányzatok egy képviselıje, valamint a régió területfejlesztési önkormányzati társulásainak további legfeljebb kettı képviselıje, tanácskozási joggal jelen lehetnek térségi fejlesztési tanács és területfejlesztési önkormányzati társulások képviselıi - akik nem tagjai a tanácsnak - a területüket érintı fejlesztési programok tárgyalása során. A strukturális alapok fogadásának alapját képezı Nemzeti Fejlesztési Terv társadalmi egyeztetése során olyan szervezetek kerültek felkeresésre, amelyek az NFT-ben markánsan megjelenı érdekek mentén szervezıdnek, illetve a társadalomban jelentıs befolyással rendelkezı csoportokat reprezentálnak. (Nemzeti Fejlesztési Terv a partnerség jegyében 2003) Igen széles azon szervezetek skálája akik kívül esnek a politika-kidolgozók legszőkebb körén, a felsorolt szervezet-típusok köre még szélesebb, mint amit a nemkormányzati szervezetek szélesebb meghatározása magába foglal. A civil szervezetek ( a Parlament hivatalos lobbylistáján regisztrált, illetve a szakmai és ágazati szervezetek által javasolt, fontos civil érdekeket képviselı, országos szinten mőködı szervezetek ); régiókban mőködı, regionális és helyi érdekeket megjelenítı csoportok; szociális partnerek (szakszervezeti és munkavállalói szövetségek); szakmai szervezetek (gazdasági, társadalmi szervezetek, ágazati szövetségek); tudományos mőhelyek mellett olyan szervezetek is megjelennek a társadalmi egyeztetésben mint az állami szervezetek (az NFT elkészítésében és végrehajtásában potenciálisan érintett állami szervezetek), önkormányzati szövetségek, gazdasági társaságok (állami és magánkézben lévı vállalkozások, melyek ágazatukban kulcsszerepet töltenek be, illetve amelyek véleményüket saját kezdeményezésre juttatták el az illetékes hivatalokhoz). 9

10 A NFT és az operatív programok, mindenekelıtt a téma szempontjából kiemelt Regionális Operatív Program (ROP) helyi egyeztetését a Regionális Fejlesztési Tanácsok illetve azok munkaszervezetei, a Regionális Fejlesztési Ügynökségek végezték. Az alábbiakban elsısorban a regionális szintő tervkidolgozással, illetve az NFT és a ROP regionális szintő egyeztetésének folyamataival foglalkozom. A fejlesztési ügynökségek szempontjából a politika-kidolgozásban szerepet játszó nemkormányati szervezetek között szerepelnek a pártok, önkormányzatok, kisebbségi önkormányatok, gazdasági érdekképviseletek, szakmai-társadalmi szervezetek, valamint a különféle civil szervezetek (elsısorban környezetvédı szervezetek), itt is szélesebb a szervezetek skálája még a tág értelemben vett nem-kormányzati szervezet fogalomnál is. Az alábbiakban a nem-kormányzati szervezetek tágan értelmezett fogalmába tartozó szervezeti körrıl lesz szó. Civil szervezetek A regionális politika-kidolgozásban megjelenı civil szervezetek túlnyomórészt környezetvédı szervezetek. Ennek több oka van. Egyrészt a környezetvédı civil szervezetekre inkább jellemzı, hogy részvételt igényeljenek a politika-kidolgozási folyamatokban mint másfajta civil szervezetekre. A szociális szférában tevékenykedı civil szervezetek aktivitása például elsısorban szolgáltatás-ellátásra, sok esetben állami, önkormányzati feladatok átvállalására irányul, míg a környezetvédı szervezetek amellett hogy itt is elıfordul más tevékenység, akár szolgáltatás-ellátás a legtöbb esetben a tevékenységüknek kereteket szabó rendszer kereteit is igyekeznek megváltoztatni, mivel rájöttek hogy ha ebben nem vesznek részt, akkor igencsak szőkre szabott a mozgásterük. Másfelıl a regionális politika mint politikai színtér olyan kompetenciákat és szervezeti stratégiákat kíván meg a szervezetektıl, amelyeket elsısorban a más civil szervezeti köröknél professzionálisabb és szervezettebb környezetvédı civil szervezetek tudnak produkálni. A regionális politika összetett intézményrendszer, bonyolult mőködési szabályokkal, emellett a tervekhez való hozzászólás komoly szakmai kompetenciát igényel, errıl a késıbbiekben még lesz szó. Ennek következtében erre a színtérre a környezetvédı civil szervezetek közül is csak a nagyobb, szakmailag kompetens szervezetek tudnak belépni, illetve a szervezetek különféle erıforrásokat aggregáló koalíciói (Movement Advocacy Coalition, MAC). A civil szervezetek részvétele a regionális politika-kidolgozásban nem alulról szervezıdı folyamatként indult, hanem mindenekelıtt a Magyar Természetvédık Szövetsége által koordinált, A társadalmi részvétel intézményesítése a területfejlesztésben program eredménye. A program 2001 októberében indult a Milieukontakt Oosteuropa közremőködésével, a holland kormány MATRA alapja támogatásával, majd a PHARE bekapcsolódásával. Célja egyfelıl a társadalmi részvételi intézményrendszer kialakítása országos szinten és a létrejött 7 tervezés-statisztikai régióban, valamint a fenntartható fejlıdés szempontjainak megjelenítése a regionális és országos tervekben. A program elıször négy (Dél-Alföldi Régió, Észak-Alföldi Régió, Észak-Magyarországi Régió, Nyugat-Dunántúli Régió), majd 2002 novemberétıl mind a hét magyarországi régióra terjedt ki. A projekt regionális koordinációját tapasztalt zöld szervezetek végzik: a CSEMETE (Dél-Alföldi Régió), a Hajdúböszörményi Ifjúsági Természetvédı Kör (Észak-Alföldi Régió), az Ökológiai Intézet a Fenntartható Fejlıdésért Alapítvány (Észak-Magyarországi Régió), a GATE Zöld Klub Egyesület (Közép-Magyarország), a Csalán Környezet- és Természetvédı Egyesület (Közép-Dunántúl), a Reflex Környezetvédı Egyesület (Nyugat-Dunántúli Régió), a Somogy 10

11 Természetvédelmi Egyesület (Dél-Dunántúl). A regionális és országos tevékenységek fontos partnerei további nagy szakmai presztízső szervezetek, mint például az Életfa, vagy az Emisszió, e tevékenységeket egy másik projekt keretében a WWF, a Levegı Munkacsoport és a Hulladék Munkaszövetség is segíti. A program keretében megvalósuló tevékenységek: a területfejlesztésben kompetens és elfogadott módon fellépni képes civil szervezetek hálózatának kialakítása, ennek jegyében regionális fórumok szervezése a civil szervezetek és a régió képviselıinek találkozására, a szervezetek számára szervezett képzések, kiadványok, információs iroda alakítása, érdekérvényesítés országos és EU szinten, twinning programok, nemzetközi konferenciák, országos szinten a Nemzeti Területfejlesztési Terv kidolgozásában való részvétel, emellett regionális szinten az EU-val kapcsolatos fórumok, civil hálózatok, monitoring bizottságok, regionális információs irodák létrehozása, regionális szintő érdekérvényesítés, regionális EU-hírlevelek kiadása. A program keretében regionális, országos és nemzetközi szintő együttmőködés alakul ki a részt vevı civil szervezetek között, különféle formákban (esernyıszervezet létrehozása, informális fórum). (MTVSZ 2003) Gazdasági érdekképviseletek A gazdasági érdekképviseletek közül a leghangsúlyosabban a gazdasági kamarák jelennek meg a regionális politika-kidolgozásban. A gazdasági kamarákat a területfejlesztési törvény 1996-ban a megyei és regionális tanácsok teljes jogú tagjaként formálisan is elismerte a területfejlesztés teljes jogú szereplıiként. A területfejlesztési törvény 1999-es módosításával a kamarák kikerültek a megyei és regionális területfejlesztési tanácsok teljes jogú tagjai közül, a megyei területfejlesztési tanácsokban állandó meghívotti státuszt kaptak, a regionális fejlesztési tanácsokban a tanács döntésétıl függ a részvételük. A kamarákat nemcsak a területfejlesztési törvény módosítása érintette kedvezıtlenül, hanem az is hogy november 1.-je óta a vállalkozásoknak nem kötelezı a gazdasági kamarai tagság, azóta jelentısen csökkent a kamarák taglétszáma (a korábbinak kevesebb mint 10%- ára) ezzel párhuzamosan pedig tagdíj-bevételük is. A területfejlesztési törvény módosítása és a kötelezı tagság megszüntetése erısen legyengítette e szervezeteket, de az általuk képviselt gazdasági erı és gazdaságfejlesztési kompetencia révén a legtöbb régióban még mindig a politikakidolgozók által is elismert helyük van a politika-kidolgozásban, jók a lobby-kapacitásaik. A Területfejlesztési törvény módosítása után pedig feltehetıen újra a megyei és regionális fejlesztési tanácsok teljes jogú tagjai lesznek. Szakmai-társadalmi szervezetek A társadalmi-gazdasági kohéziót célzó politikák kidolgozásában részt vevı következı társadalmi szervezet-típust a szakmai társadalmi szervezetek jelentik. Ezek a szervezetek a rendszerváltás elıtt alakultak, a településfejlesztéssel összefüggı szakmákban tevékenykedı szakembereket tömörítik (ez általában inkább reál- mint humánértelmiséget jelent), mára már több évtizedes múlttal, szakmai elismertséggel rendelkeznek. A szakmai társadalmi szervezetek nem teljes jogú tagjai a területfejlesztési tanácsok munkájának, de közremőködnek a tervdokumentumok elkészítésében, véleményezésében. Ezek a szervezetek nem kifejezetten egy-egy társadalmi csoporthoz vagy területhez kötıdnek, hanem a kifejezetten a területfejlesztéssel összefüggı szakmai tudásukat viszik be a fejlesztési politikák kidolgozásába. 11

12 E szervezeti körben kiemelhetı a Magyar Urbanisztikai Társaság (MUT) és a Mőszaki és Természettudományi Egyesületek Szövetsége. Bár szervezetileg eltérı a hátterük, résztvevıiket és képviselt értékeiket, céljaikat tekintve ehhez a körhöz sorolhatók a különféle kutatóintézetek és egyetemek is. Nem-megjelenı szervezetek A nem-kormányzati szervezetek közül a magyar regionális politikában nem jelennek meg számottevı mértékben a szakszervezetek, elsısorban mivel a mai napig alapvetıen ágazati logikával szervezettek, nem jellemzı rájuk a területi alapú szemlélet; szintén nem képviselnek itt jelentıs erıt az egyházak, mivel világi szerepük elsısorban a szolgáltatás-ellátásban van, ilyen típusú politika-készítésben nem látszik a részvételi szándékuk. Átfedések Bizonyos szervezet-típusok között gyakoriak a személyi átfedések. Elıfordul hogy egy-egy civil szervezet képviselıje valamely szakmai-társadalmi szervezet tagja, egyetemi, fıiskolai oktató, kutató. Ennél bonyolultabb helyzet, ha ugyanaz a személy egyszerre kormányzati és nem-kormányzati szervezet képviselıje, ezek a példák is gyakoriak. Mindkét helyzet, különösen az utóbbi szerepzavarokat eredményezhet, a legtöbb nem-kormányzati közszereplınek többszörös identitása- és zavara is van egyben hogy most kinek a nevében nyilatkozik. (BF), sıt konliktusokhoz vezethet: a civil szervezetben is aktív önkormányzati képviselık gyakran találják magukat szemben saját frakciójukkal. Az ilyen átfedések más helyzetekben elınyösek is lehetnek, növelhetik az átjárást, a kommunikációt a szereplık között. A Dél-Alföldi Régióban egy ilyen személyi átfedés révén indult el a CSEMETE és a regionális fejlesztési ügynökség kapcsolata: az egyesület képviselıje a környezetvédelem tanári szak megalapítója a fıiskolán, ıt mint szakembert behívták egy bizottságba, de mint egy egyesület képviselıje lépett fel. A megkérdezettek legtöbbje hasznosnak ítélte meg az átjárást a civil szervezetek és a környezetvédelem kormányzati szervezetei között is. 2.2 Képviselet Civil szervezetek A regionális politikában megjelenı környezetvédı civil szervezetek önmeghatározásuk szerint alapvetıen a környezet érdekeit képviselik. Egyes szervezeteknél ez morális megalapozottságú érték-képviseletet jelent: a civil szervezetek nem a tagokat képviselik hanem a tagok lépnek azért oda mert választottak valami értéket ( ) ezért a tagok közelednek a szervezet felé és belépnek és fenntartják. Ez nem olyan mint a politika és nem is kell olyannak lennie mint a politika, nem azt kell kérdezni hogy kit képvisel mert a választott értékeit képviseli. Azért civil társadalom. A politikában azt mondja valaki hogy figyeljetek én most megpróbálok felmenni a csúcsra, gyertek utánam ha ti is hisztek ebben ki támogat, kit képviselhetek? A civil pedig választ valamit, azt mondja hogy a társadalmat akarja képviselni, nem emberek véleményét képviseli mint darabszám hanem ügyeket képvisel. Mások a környezeti érdeket mint nagyon is kézzelfogható, az életminıséget meghatározó tényezıt kezelik. Sok szervezet kettıs identitású amennyiben emellett a tagság képviseletét is 12

13 fontosnak tartják, más szervezeteknél ez az elem nem hangsúlyos, akár mert nincs tagságuk, akár a szervezet döntéseként. Van olyan szervezet, amely feladatának tekinti a lakosság képviseletét, de ez a regionális politika-kidolgozásban ritkán jelent közvetlen kapcsolat útján létrejövı képviseletet, általában arról van szó hogy a szervezet által képviselt értékek megítélésük szerint a lakosság számára is hasznosak, aminek maga a lakosság esetleg nincs is tudatában. Abban a legtöbb megkérdezett aktivista egyetértett, hogy a környezetvédı civil szervezetek társadalmi bázisa általában gyenge, mivel a magyar lakosság értékrendjében az általuk képviselt értékek nem prioritások, a hazai lakosság nem környezettudatos, és különösen nem kezeli a környezet védelmét prioritásként ha az gyakorlati következményekkel járna (pl. fogyasztási szokások módosítása). Eltérıek a vélemények a tekintetben, hogy mely társadalmi csoportokat érnek el a civilek jobban, melyeket kevésbé. Egyesek szerint a magasabban iskolázottak környezettudatosabbak, ezért nagyobb valószínőséggel esnek egybe a civil szervezetek által képviseltek ezen csoportok értékrendjével, illetve mivel e szervezetek aktivistái általában magasabban iskolázottak e csoportok nagyobb valószínőséggel kerülnek közvetlen kapcsolatba környezetvédelmi civil szervezetekkel. Többen úgy látják hogy a magas társadalmi státusz amelynek egyik dimenziója az iskolai végzettség esetenként éppen fordítva hat: van egy olyan felsı rétege a társadalomnak, amelyet a környezetvédı szervezetek azért nem érnek el, mert közvetlen érdekütközéseik vannak gazdasági érdekek mentén. Mások szerint nincs ilyen egyértelmő összefüggés a társadalmi státusz és a környezettudatosság, illetve a környezetvédelmi szervezetekkel való kapcsolat között: azokat akik nem aktívak köz-ügyekben a civil szervezetek nem érik el, ez összekapcsolódhat alacsony iskolázottsággal, státusszal de nem az a fı indikátor. Megint mások generációs eltéréseket tapasztalnak: a gyerekek, fiatalok fogékonyabbak a környezeti kérdések iránt, az idısebbek pedig kevésbé fogékonyak. Szirmai Viktória, a téma egy hazai kutatója szerint az hogy kit képviselnek ezek a szervezetek szorosan kapcsolódik az aktivistáik társadalmi hátteréhez, ennek következtében a középosztály bizonyos szakmacsoportjainak az érdekeit képviselik. Az e szervezetek által képviselt értékek azonban nem köthetık egyértelmően státusz-csoportokhoz. A politika-kidolgozók oldaláról szemlélve azt a kérdést hogy kit képviselnek a szervezetek kétféle képpel lehet találkozni. Az egyik kép szerint azok a szervezetek akik átlépték a küszöböt, megjelennek a politika-kidolgozásban valóban legitim képviselıi azoknak az értékeknek amelyeket felvállal (itt sem a lakosság képviselete az ami hangsúlyos), részben épp ezért is engedték be ıket a politika-kidolgozásba. A másik kép szerint a regionális fejlesztési ügynökségek illetve a regionális tervezésért felelıs állami szervek nem látnak rá arra hogy kit képviselnek ezek a szervezetek. Kicsit átláthatatlan számunkra hogy ki kit képvisel, milyen rétegeket hány szervezet képvisel. Van akit többszörösen is, van akiket meg nem képvisel ilyen szervezet. Ez a probléma hogy nehéz átlátni. És valószínőleg nemcsak nekünk nehéz átlátni hanem a lakosságnak is hogy bizonyos érdekeit milyen szervezeten keresztül tudja képviselni. Nincs errıl háttérinformáció. Különféle fórumokon ha hasonló dolgok jönnek elı akkor lehet azt mondani hogy biztos valamennyire képviselik a lakosságot. Nehét megítélni. 13

14 Gazdasági kamarák A gazdasági kamarák formálisan azokat a vállalkozásokat képviselik akik beléptek a tagjaik közé. A hazai vállalkozásoknak azonban kevesebb mint 10%-a kamarai tag (igaz, hogy mivel a nagyobb vállalkozások rendszerint fenntartották tagságukat a GDP 2/3-át elıállító vállalkozásokat képviselik közvetlenül), ezért ez önmagában nem erıs legitimációs alap. A formális döntéshozatali struktúrák elvileg e vállalkozások érdekeit csatornázzák be a kamarán keresztül a döntéshozatali folyamatokba, de az interjúkból világosan látszik hogy a kamarák megjelenésének legitimitását nem ez adja, hanem a szakmai tapasztalatuk, valamint az hogy mivel a tag- és nem tag-vállalkozások érdekei sok tekintetben egybeesnek voltaképpen egy a tagságnál szélesebb szervezeti kört képviselnek, a kamarákra a legtöbb politika-készítı a csekély tagság ellenére úgy tekint mint a gazdasági vállalkozók képviselıjére. Szakmai-társadalmi szervezetek A szakmai-társadalmi szervezetek küldetése egy adott szakma vagy szakma-csoport szakmaiságának a képviselete, amely e szakma, szakmák érték-alapvetése szerint a társadalom érdekeit is szolgálja, bár ez általában nem jelenti azt hogy ennek komoly társadalmi bázisa lenne, vagy hogy közvetlen kapcsolat lenne a lakosság és az adott szakmai szervezet között. 2.3 Szervezeti struktúra A téma szempontjából elsıdleges fontossággal a civil szervezetek koalícióinak (MAC-ok) mőködése bír, ezért az alábbiakban errıl lesz szó. A civil szervezetek koalíciói úgy jöttek létre, hogy a 7 régió területi koordinátor szervezetei felkeresték az adott régióban mőködö civil szervezeteket nem feltétlenül csak környezetvédı civil szervezeteket, sıt kifejezetten törekvés volt arra hogy sokféle szervezet legyen és a felkeresésre aktívan reagáló szervezetek részvételével regionális fórumokat szerveztek. A fórumok hálózatos jelleggel mőködnek, ugyanakkor a régiós koordinátoroknak kiemelt szerepük van amennyiben ık szervezik a hálózat mőködését, és ık fogják össze a kialakuló véleményeket is. Az információcsere többféle formában zajlik, amelyek eltérı módon adnak lehetıséget a kommunikációra. es levelezılisták üzemelnek, amelyeken keresztül a szervezetek folyamatosan, kölcsönösen elérik egymást, kommunikálhatnak. Rendszeres idıközönként hírlevelek kerülnek szétküldésre, amelyeket a régió-koordinátor szervezet munkatársai szerkesztenek, ezekben a hálózatban aktív szervezetek tagjainak írásai olvashatók, nemcsak a hálózat tagjai számára hanem szélesebb körben: a régió szervezeteinek, önkormányzatoknak is elküldik, ezáltal kifele is kommunikálva a hálózat munkáját. Emellett fórumok kerülnek megszervezésre amelyen a hálózat tagjai, de esetenként más szervezetek, akár nem civil szervezetek is megjelenhetnek, itt többirányú, többoldalú, személyes kommunikációra nyílik lehetıség. A koalícióba tömörült szervezetek közös vélemény kialakítására törekszenek a régió fejlesztési terveivel, az NFT-vel, operatív programokkal kapcsolatban, amelyet eljuttatnak a politika-készítıkhöz. A hálózatok képviselıt választanak aki a képviseletükben a Regionális Fejlesztési Tanácsnál és Ügynökségnél felléphet. 14

15 A koalíciók határai nem merevek. Igaz ez olyan értelemben is hogy az országos koordinátor MTvSZnek a hét regionális koordinátor közül három nem is tagja, a program stratégiai döntéseinek meghozatalakor nincs különbség a tagszervezetek és nem-tagszervezetek között. Egy-egy regionális hálózatban is a tevékenység aktivitásától függ egy-egy szervezet részvétele, nincsenek formálisan bent és kint lévı szervezetek. Bár az MTvSZ részérıl volt olyan törekvés, hogy a fórumok legitimitásuk növelésére formális szervezetekké váljanak, ettıl a részt vevı szervezetek többsége elzárkózott, összefüggésben a hazai környezetvédı szervezetek hagyományosan erıs autonómiaigényével. Az MTVSz vezetıje szerint a formális megszervettség hiánya nincsen összefüggésben a mőködés hatékonyságával, sıt az informális, személyes kapcsolatok sokkal rugalmasabbá teszik a hálózatok mőködését. A formalizáltság hiánya ugyanakkor felértékeli a bizalom jelentıségét az együttmőködésekben: egy-egy régió hálózataiban bent lévı szervezetek a fejlesztési koncepciók, programok véleményezésekor megküldhetik véleményüket a regionális koordinátornak, e véleményekbıl a regionális koordinátor állítja össze a regionális fórum véleményét. Ilyenkor azonban már nincs még egy visszacsatolás a szervezetek felé hogy mely vélemények kerültek bele az integrált anyagba és milyen formában, erre sem idı, sem energia nincs, a szervezetek egyetlen biztosítéka a kölcsönös bizalom a regionális koordinátorral. Egy területi szinttel feljebb, országos szinten szintén ez mőködik: a regionális koordinátorok megküldik a véleményüket az MTvSZ- nek, de hogy ebbıl hogyan válik egy integrált anyag országos szinten, az alapvetıen az MTvSZ-en múlik. Kérdés, hogy a koalíció-formálás mennyire jár együtt egy-egy szervezet autonómiájának csorbulásával. A fentiek alapján látszik, hogy szervezeti vonatkozásban a koalícióformálásnak nincs ilyen hatása. További kérdés azonban a szakmai álláspontok autonómiája. A koalícióba tömörült szervezetek törekednek arra, hogy kifele lehetıleg egységes véleményt képviseljenek, a belsı általában nem alapvetı véleményeltéréseket összehangolják, hogy ki tudják aknázni az összefogásból eredı elınyöket (ezekrıl a stratégiák c. részben lesz szó). A szervezetek meginterjúvolt képviselıi szerint azonban meg lehet találni azokat a módokat amelyekkel elkerülhetı hogy egy-egy szervezetnek be kelljen áldozni álláspontját. Az MTvSZ szerint nagyobb dolgokban megéri egységes álláspontot megfogalmazni, kisebb dolgokban lehet többféle véleményt megjeleníteni. A Levegı Munkacsoport képviselıje szerint nem érdemes minden belsı ellentétet kommunikálni kifelé mert nem akkora és nem antagonisztikus ellentétek, legfeljebb a sajtó szenzációéhségét tudnák kielégíteni. Ugyanakkor a civil szervezeteknek az az erıssége hogy bizonyos esetekben összefognak, más esetekben vállalják a különbségeket, a mindenáron egységes véleményre való törekvés pedig éppen ezt szüntetné meg. Az egyik regionális koordinátorszervezet szerint meg lehet tenni hogy nagyobb vélemény-eltérések esetén a koalíció nem foglal állást a kérdésben, vagy párhuzamos, alternatív javaslatokat fogalmaz meg. A szervezetek közötti specializáció növeli a megállapodás esélyét: bizonyos szak-kérdésekben a szervezetek elfogadják a legnagyobb szaktekintélynek számító szervezet álláspontját és nem jelennek meg saját eltérı véleménnyel, ez a helyzet pl. hulladék-ügyben a Hulladék Munkaszövetséggel, közlekedési kérdésekben a Levegı Munkacsoporttal. A megkérdezettek véleménye szerint komoly nézeteltérések nem jellemzık a környezetvédı civil mozgalmon belül. A megjelenı eltérések elsısorban szakmai kérdések mentén merülnek fel (olyan nézeteltérés amely a koalíció stratégiájára vonatkozna nem jellemzı). Ezek a nézeteltérések megoldhatóak, nincsen akkora nyomás a közös véleményre hogy mindenáron fel kelljen áldozni az egyéni álláspontokat. 15

16 2.4 Finanszírozás A civil szervezetek legfontosabb finanszírozási forrását az állami és önkormányzati források adják. A szervezetek ezt általában ha nem is ideális de elfogadható megoldásnak tartják. Ennek az egyik legfontosabb oka, hogy e források nélkül gyakorlatilag nem mőködne a szektor. A másik indok, hogy bizonyos tevékenységeket csak az állam finanszírozhat mert csak ı képes/hajlandó erre, ilyenek például a szemléletformáló programok, gazdasági érdekeltségő szervezetek nem fognak arra forrást adni, nem érdeke hogy valaki ellenpropagandát csináljon nekik, illetve sérül a tevékenység ha nem állami forrásból valósul meg, ennek tipikus példái a hatásvizsgálatok. Ráadásul a civil szervezetek sokszor közfeladatokat látnak el, állami feladatokat vállalnak át, méghozzá sokkal olcsóbban mint ahogyan azt az állam meg tudná valósítani, ezért pedig elvárható az állami támogatás. A harmadik érv, amely a köz-források elfogadhatósága mellett szól az, hogy e forrásokról nem az állam valamely szerve dönt, hanem nagyrászt e célra kijelölt, civil szervezetek képviselıibıl álló testületek (bár a nemrég elfogadásra került Nemzeti Civil Alapprogramról megoszlanak a vélemények, ez azonban nem e tanulmány témája). Összességében a szervezetek nem érzékelik azt hogy az állam a forrás-biztosítással egyidejőleg befolyást is vásárolna a szervezetekben: a környezeti tanácsadó irodák hálózatának a Környezetvédelmi Minisztérium a legnagyobb támogatója, akkor is ha eközben pereket nyernek a Környvéd Felügyelıség ellen. Attól hogy a kormányzattól kapunk támogatást attól még nyugodtan tüntethetünk ellenük. Az egyik szervezet képviselıje szerint ennél rizikósabb az önkormányzati források elfogadása, mert az önkormányzatok esetében volt már olyan tapasztalat hogy az anyagi hozzájárulás fejében támogatást várt a testület. Szirmai Viktória egy nemrég lezajlott kutatásukra utalva ugyanakkor az állami, önkormányzati forrásoktól való erıs függést azzal is összefüggésbe hozta, hogy a szervezetek egy része az elérhetı állami források miatt nem motivált, illetve sokan kompetencia-hiány következtében nem képesek pályázati források szerzésére. (Regionális forrás-abszorbciós képesség vizsgálata, 2003) A civil szervezetek esetében a másik kritikus finanszírozási forrást a vállalatok jelentik. A megkérdezett szervezetek többsége nem fogad el vállalattól finanszírozást, nagyon szeretnének minket néha vállalatok támogatni, elutasítjuk ıket, ennek oka hogy kicsit megkaparva sok ronda dolog van a felszín alatt, nincs konkrét ismeretünk sokszor az adott vállalatról aztán kiderül hogy gondok vannak, az meg ne legyen hogy velünk festi magát zöldre. Ez a szervezetet is kompromittálná. Van más álláspont is e tekintetben, az MTvSZ például elfogad támogatást vállalatoktól, de meggondolja hogy kitıl. A szervezeteknek nem jelentıs de az elıbbiektıl eltérı logikájú forrása a szakértıi tevékenységért kapott pénz. Abban megegyeznek a vélemények hogy ez korrekt, elfogadható hiszen itt a szaktudását adja el a szervezet, különösen szakértıi szervezeteknél nem lehet az önkéntességre építeni hiszen míg aktivista munkát egy bizonyos pontig lehet önkéntes alapon végezni szakértıi munkát nem lehet önkéntes alapon, pelenkamosás után csinálni. Komoly szakértıi anyagok készültek, ehhez kell pénz, tagdíjból meg senki nem bír semmit fenntartani. 2.5 Kapcsolatok egymással 16

17 A regionális politika-kidolgozásban megjelenı nem-kormányzati szervezet-típusok között éles választóvonalak vannak. A sokszor koalícióban megjelenı civil szervezetek, gazdasági érdekképviseletek, szakmai-társadalmi szervezetek egymástıl függetlenül, sokszor egymás ellenében jelennek meg a politika-kidolgozásban, külön-külön próbálnak kapcsolatot teremteni a politika-kidolgozókkal. Az alábbiakban külön-külön lesz szó a szereplık kapcsolatairól. A civil szervezetek kapcsolatai egymással A civil szervezetek szféráján belül általában elkülönülnek a környezetvédı civil szervezetek és a többi civil szervezet. Mivel a regionális politikák formálásában elsısorban elıbbiek vesznek részt az ı kapcsolataikról lesz szó az alábbiakban. A környezetvédı civil szervezetek körén belül jól meghatározható a legjelentısebb szervezetek köre, ebben széles körő közmegegyezés van. Ami az országos szintet illeti, a regionális politikában az MTvSZ a kulcsszereplı, mint a társadalmi részvétel a területfejlesztésben program központja. Emellett országos szinten az egy-egy témára specializált, nagy, professzionális, általában ernyıszervezetek jelentısek, mint például a Levegı Munkacsoport és a HUMUSZ. Regionális szinten is jól meghatározhatók a legfontosabb szervezetek, a regionális politikát tekintve ezek gyakorlatilag a társadalmi részvétel a területfejlesztésben program regionális koordinátorai. Összességében Magyarországon 10 körüli a regionális politikában központi szerepet játszó környezetvédı civil szervezetek száma. A nagy és kicsi környezetvédı civil szervezetek köre a regionális politika szféráján belül jól meghatározható, és lehetıségeik is jelentısen különböznek. A nagyobb szervezeteket mindenekelıtt anyagi lehetıségeik és kapacitásaik különböztetik meg a kicsiktıl. Az ország erıs centralizáltsága egyértelmően a nagyobb budapesti szervezeteket erısíti mi [kis szervezet vagyunk], nem akarunk országos akciókat csinálni, arra ott van a HUMUSZ, Pesten közel vannak, ott vannak a minisztérium mellett, mi nem tudunk odavonulni. Gödöllırıl, Debrecenbıl, Szegedrıl, Hatvanból nem lehet országos politikát csinálni, csak Pestrıl lehet. Szívesen csatlakozunk, részt veszünk, szakértıt küldünk, szakértıi véleményt mondunk, bírálunk de az országos politikát csinálják ık, a pesti nagy szervezetek akiknek számtalan tagszervezetük van, mi pedig igenis csináljunk helyi programokat. A környezetvédı szervezetek közötti kapcsolatokat az MTvSZ megfogalmazása szerint egyszerre jellemzi kommunikáció, kooperáció és verseny, utóbbi elsısorban a forrásokért, befolyásért, esetenként szakmailag. Összességében a kooperáció jellemzi a kapcsolatokat. Kérdés hogy az esernyıszervezetek erısödése, a koalíció-formálás mennyiben vezet a kisebb szervezetek pozíció-vesztéséhez? A megkérdezett aktivisták szerint nincsen olyan törekvés a nagyobb szervezetekben hogy rátelepedjenek a kisebbekre, ez a zöld szervezetek hagyományosan erıs autonómia-igényével is szemben áll, bár az interjúkban elhangzottak arra vonatkozó utalások, hogy a nagyobb szervezeteknek lehetıségük van dominálni az együttmőködéseket: a kicsik csak úgy tudnak fennmaradni ha megtalálják a saját specialitásaikat. Ha eredményt akarnak elérni akkor nagy segítség viszont ha egy naggyal együtt csinálják. A HUMUSZ az más dolog mint az MTVSZ az nem olyan hogy van egy nagy aki elbabusgatja a sok kis tagszervet ( ). 17

18 Környezetvédı civil szervezetek és a többi nem-kormányzati szervezet A környezetvédı civil szervezetek és a többi nem-kormányzati szervezet között egy-egy speciális programban való esetleges együttmőködésen túl jellemzıen nincsenek kapcsolatok. Ennek oka e szereplı-csoportok teljesen eltérı képviseleti, szervezeti, érték- és érdekmegalapozottsága, sıt esetenként az egymásról kialakult negatív vélekedés is szerepet játszik. A gazdasági kamarák felépítése teljesen más alapelveken nyugszik, van bennük egy ellenérzés a zöldekkel szemben, van bennük egy kis gyanú hogy a civilség mint olyan fogalmi kategória hova is tartozik és hogy mit tudnának ık ebbıl profitálni. A másik hogy van olyan tagszervezet aki elzárkózik ettıl, valószínőleg a zöldmozgalom történetével összefüggésben. Aki a rendszerváltás környékén lett zöld abban erıs az ellenérzés a piacgazdaság ellen, az a szó hogy cég meg gazdaság olyan vörös posztó elıttük hogy ha megemlítik lelohad a lelkesedésük az együttmőködésre. Ez fordítva is igaz. Direktben [a kamara] nem is nagyon kerül kapcsolatba a zöldekkel, általában nagyon agresszívak és támadóak és ez nem segíti az együttmőködést. Ugyanakkor mivel a szereplı-csoportok egyenként igyekeznek bejutni a politika-készítésbe sokszor nem is tudnak egymás tevékenységérıl több megkérdezett a társadalmi részvétel a területfejlesztésben-programról sem hallott ez is hozzájárul a kapcsolatok hiányához. Egyes értékelések szerint a nem-kormányzati szervezetek között egyfajta rivalizálás is van az erıforrásokhoz és befolyásolási lehetıségekhez való hozzájutásban, az egyik civil szervezet szerint például néhány szakmai-társadalmi szervezet, egyéb civil szervezeti szövetség is elkezdett mozgolódni hogy ebbe bele lehet szólni, pénz lehet benne. Szakmai kapcsolatunk kevés volt, kevés téma volt amihez hozzászóltak, az érdekérvényesítésben ık is mozgolódnak ami nem baj, csak ha ezt úgy teszik hogy elnyomnak más civil szervezeteket. Gazdasági érdekképviseletek, szakmai-társadalmi szervezetek kapcsolatai Az egyes szereplı-csoportokon belül sincsen mindig kapcsolat: míg a civil szervezetek között jellemzı a koalíció-formálás, a gazdasági szereplık érdekében fellépı szervezetek, és a szakmai társadalmi szervezetek között is elıfordul hogy nincsen kapcsolat, vagy konfliktusos kapcsolat van (pl. gazdasági kamarák és vállakozásfejlesztési alapítványok, illetve a MUT és a MTESZ között), mindenki a saját kis gesztenyéjét szereti külön sütögetni.. Személyfüggı sajátosságok A fentiekben az interjúkból kirajzolódó általános képrıl volt szó. Ugyanakkor erısen személyfüggı, hogy az egyes szervezetek között hogyan alakulnak a kapcsolatok. Nyugat- Magyarországon például a regionális koordinátor egyébiránt az ország egyik legjelentısebb zöld szervezete Reflex Egyesület jó kapcsolatokat tart fenn a szakmai-társadalmi szervezet MTESZ-el, egyéb szakmai szervezetekkel mint pl. az MTA NYUTI, a Nyugat-Magyarországi Egyetem, a Mérnökkamara, emellett van kapcsolatuk a helyi gazdasági kamarákkal is. Az intézményi kapcsolatok kialakulását egy-egy személy többes szervezeti kötıdése is elısegíti. 2.6 Nemzetközi kapcsolatok Európai szintő kapcsolatok 18

19 Európai szintő kapcsolatokat a legnagyobb környezetvédı szervezetek pl. az MTVSZ, a Levegı Munkacsoport, a kamarák és a szakmai-társadalmi szervezetek tudnak kiépíteniépítenek ki. Már most látható és az EU-csatlakozás után feltehetıen még egyértelmőbbé váló folyamat lesz a szervezetek differenciálódása e tekintetben: brüsszeli kapcsolatokat csak az eleve nagy erıforrásokkal rendelkezı (anyagi erıforrások, szaktudás, kapcsolatok stb.) szervezetek tudnak kiépíteni, mely kapcsolatok tovább növelik erıforrásaikat, ezáltal pedig a különbségeket a kis és nagy szervezetek között. A kis szervezeteknek legfeljebb valamely nagy esernyıszervezet vagy koalíció tagjaként van és lesz lehetıségük a brüsszeli szervezetekkel való kapcsolattartásra. Egy-egy program kapcsán kialakult szervezeti kapcsolatok Egy másik típusú kapcsolatrendszert jelentenek az egyes programok keretében kialakult kapcsolatok ( ahonnan a pénz jön ), ezek jellemzıen nem Brüsszellel hanem a tagországok egy-egy meghatározott régiójával vagy meghatározott szervezetekkel épülnek ki. Erısek pl. a környezetvédı civil szervezetek hasonló holland szervezetekkel való kapcsolatai, mivel a holland kormány támogatta a társadalmi részvétel a területfejlesztésben-programot. Határmenti együttmőködések Egy további fontos típust képviselnek a határmenti együttmőködések, részben a PHARE CBC-INTERREG III programhoz kapcsolódóan Ausztria (Burgenland) felé, de más irányba, nem csatlakozó országok felé is, a szegedi CSEMETE például rendszeres kapcsolatokat tart fenn erdélyi és vajdasági szervezetekkel, közös programokat szerveznek. Nemzetközi kapcsolatok tapasztalatai A nemzetközi kapcsolatok elsısorban információ- és tapasztalatszerzés szempontjából fontosak illetve gyakran a forrásszerzésben is szerepet játszanak. Ugyanakkor a kinti tapasztalatok nem tehetık át egy az egyben hazai környezetbe: hiába kerülnek bemutatásra különféle jó gyakorlatok (az EU kortárs divat-kifejezésével élve good practices ), másfajta intézményi környezetben, és legfıképpen másfajta attitődök között ezek nem feltétlenül mőködnek, illetıleg másképp mőködnek: ott [Hollandiában] láttuk hogy milyen szépen mőködik a dolog, aztán hazajöttünk és láttuk hogy itt meg milyen szépen szeretnénk hogy mőködjön és mégse így fog. A jelenlegi tagországok szervezeteivel való kapcsolatok egy további fontos hozadéka, hogy egy egészen másfajta vonatkoztatási kerettel ismertetik meg a szervezeteket: a tagságra pályázó, különféle valós vagy vélt feltételeknek való megfelelés kereteiben történı gondolkodás helyett egy az EU politikáit sokkal kritikusabban szemlélı, azokat nem feltétlenül megvalósítandó keretként, házi feladatként kezelı gondolkodásmóddal. Többeket ért meglepetésként Hollandia példája, ahol miután az ország nettó befizetı a regionális politika abban a formában, ahogy Magyarországon kiépül nincsen jelen, elıtérbe kerülnek a szervesebb, történelmi hagyományokkal rendelkezı térségi elemek és kapcsolatok. 19

20 A nemzetközi kapcsolatok a civil szervezetek legitimitását növelhetik a politikakidolgozásban, amennyiben gyakran korábban jutnak hozzá információkhoz mint az államigazgatás: néha jobban informáltak vagyunk mint az államigazgatás. Fıleg környezeti ügyekben, mert a brüsszeli szervezetektıl hamarabb jönnek javaslatok, megközelítések annak alapján hogy épp mi történt a Bizottságban mint az amíg a magyar bürokráciában végigfut. Úgyhogy ez is számít mondjuk Magyarországon hogy hivatkoznak az Európai Unióra és akkor lehet azt mondani hogy de hát ez nem is így van hanem úgy van. ( )Ezek visszaigazolnak minket, hogy ha volt egy civil valami aztán késıbb ez tényleg így lesz akkor az valamit azért tudhat. A brüsszeli szervezetekkel, mint a kutatás egy kiemelt szervezeti körével kapcsolatban ellentmondásosak a tapasztalatok: bizonyos funkciókra: információszerzésre, tudás- és tapasztalatszerzésre jók, de nyomásgyakorló tevékenységet nem lehet folytatni rajtuk keresztül, ennek oka nemcsak Magyarország jelenlegi státusza, hanem egyrészt az hogy ott is kapacitáshiány van, egyénileg egy-egy országgal nem tudnak foglalkozni, másrészt azért ık is függıségben vannak, nem teljesen önállak. Vannak önkorlátozások, öncenzúrák, megvannak azok a határok amik fölé nem mennek, aminél mélyebben nem mennek bele dolgokba. İk nagyjából tudják az EU adminisztráció elvárásait, amin túl nem mennek, aminek az alapjait nem kérdıjelezik meg. 3. Ügyek és kampányok A regionális politikában a legfontosabb ügyeket-kampányokat alapvetıen a politikakidolgozás keretei határozzák meg: ez a regionális szintő illetve regionális relevanciájú tervdokumentumok kidolgozása. Ez gyakorlatilag a régiók struktruális alapok fogadásához szükséges fejlesztési terveinek, operatív programjainak a kidolgozását jelenti, illetve Magyarország speciális helyzetébıl adódóan az NFT illetve operatív programjai, mindenekelıtt a Regionális Operatív Program kidolgozásában való részvételt. 4. A nem-kormányzati szervezetek és a közvélemény A szakmai-társadalmi szervezetek és a kamarák az általuk képviseltekbıl következıen nem tartják fontosnak a lakossággal való közvetlen kapcsolattartást. A kutatás alapfeltevése, az hogy a civil szervezetek egyfajta közvetítı szerepet tölthetnek be a lakosság és a politikakészítık között ugyanakkor indokolja annak a részletesebb vizsgálatát, hogy a civil szervezetek milyen mértékben gondolják fontosnak a lakossági támogatottságot és milyen mértékő lakossági támogatottságot érzékelnek az általuk képviselt értékek, érdekek mögött. Minden interjú megerısítette, hogy a lakosság gyakorlatilag nincsen tudatában a regionális politika mint politikai színtér létezésének, ami az itt megjelenı nem-kormányzati szervezetek attitődjeit is befolyásolja a közvéleménnyel való kapcsolattartásban. A lakosság informáltságának hiánya mögötti alapvetı ok, hogy a regionális politika mint politikai színtér létezése kevéssé érzékelhetı a lakosság számára. Regionális szinten egyelıre nem kerülnek elosztásra akkora források amelyek érzékelhetı hatással volnának egy-egy terület fejlıdésére, az NFT-ben és OP-kban leírtak alapján csak a jövıben várhatók fejlesztési források, a regionális intézményrendszer mőködésérıl kevés az információ, nincsen közvetlen kommunikáció a régiók és a lakosság között, a regionális politika gyakorlatilag még nem közügy. A regionális politika mint színtér létezése egyelıre csak azok számára érzékelhetı akik 20