Az információszabadság elektronikus kézikönyve Jóri, András Szabó, Máté Dániel

Átírás

1 Az információszabadság elektronikus kézikönyve Jóri, András Szabó, Máté Dániel

2 Az információszabadság elektronikus kézikönyve írta Jóri, András és Szabó, Máté Dániel Publication date 2008 Szerzői jog 2008 Jogászoknak Kft

3 Tartalom 1. Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés Az információszabadság helyzete és az elektronikus információszabadság igénye Elektronikus információszabadság az Egyesült Államokban A törvény hatálya Adatkörök A kötelezően nyilvánosságra hozandó adatok A kötelezően (állandóan) hozzáférhetővé teendő adatok A kérelemre hozzáférhetővé teendő anyagok Egyéb lényeges rendelkezések Az amerikai példa tanulsága Információszabadság és elektronikus információszabadság Magyarországon Az magyar információszabadság-jog fő szabályai a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló évi LXIII. törvény szerint Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a jogalkotás nyilvánossága A jogalkotásról szóló évi XI. törvény rendelkezései: a társadalmi vitától az érdekegyeztetésig A Házszabály a jogalkotás nyilvánosságáról A Kormány ügyrendjének vonatkozó rendelkezései Az elektronikus információszabadságról szóló évi XC. törvény A lobbitevékenységről szóló évi XLIX. törvény Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a közvagyont érintő egyedi döntések nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás Üzleti titok és nyilvánosság A közbeszerzésről szóló évi CXXIX. törvény (Kbt.) nyilvánosságra vonatkozó szabályai A koncesszióról szóló évi XVI. törvény nyilvánosságra vonatkozó rendelkezései Az állami vagyonról szóló évi CVI. törvény nyilvánosságra vonatkozó szabályai Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a párt- és kampányfinanszírozás nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás A hatályos szabályok Javaslat a párt- és kampányfinanszírozás reformjára Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a hatósági engedélyezési eljárások nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás (Ket.) Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a közfeladatot ellátó személyek elszámoltathatóságára vonatkozó jogi szabályozás Vagyonnyilatkozat-tételre kötelezettek a hatályos magyar jog szerint A vagyonnyilatkozat-tétel szabályozása a Ktv. szerint A vagyonnyilatkozat-tétel szabályozása az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben A vagyonnyilatkozat intézményével szemben megfogalmazott kritikák A közfeladatot ellátó személyek vagyonnyilatkozati kötelezettségének jövője Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a közpénzügyi ellenőrzések nyilvánosságára vonatkozó jogi szabályozás Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseinek nyilvánossága A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal ellenőrzéseinek nyilvánossága Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a bírósági határozatok nyilvánosságára vonatkozó szabályozás A bírósági határozatok nyilvánossága az eljárási törvények szerint A bírósági határozatok nyilvánossága az Eit. szerint Az elektronikus információszabadságról szóló évi XC. törvény A közzétételi listák, a közérdekű adatok központi elektronikus jegyzéke és a közadatkereső rendszer iii

4 Az információszabadság elektronikus kézikönyve A jogalkotási folyamat és a jogszabályok nyilvánossága ez elektronikus információszabadságról szóló törvényben A bírósági határozatok nyilvánossága A közadatok újrahasznosítása A PSI-irányelv és az azzal kapcsolatos értelmezési kérdések Cél és meghatározások További felhasználási célú hozzáférés hozzáférés vs. további felhasználás A szerzői jog és a hozzáférés/további felhasználás Hozzáférési kérelem (igény) vs. felhasználási kérelem Elektronikus eszközök igénybevétele Díjazás A PSI-irányelv egyes rendelkezései és azok átültetésének helyzete Az Irányelv átültetése az Európai Gazdasági Térségben Az irányelv egyes rendelkezéseinek átültetése A továbbhasznosítás biztosításával kapcsolatos alapelv és a továbbhasznosítás iránti kérelmek Formátumok Díjazás Átláthatóság Felhasználási engedélyek Gyakorlati intézkedések A megkülönböztetés tilalma Kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma Intézmények és gyakorlat Az információszabadság törvényi szabályainak magyarázata A törvény célja, Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A törvény hatálya, 1/A Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A közérdekű adat definíciója: pont Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A közérdekből nyilvános adat definíciója, pont Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A közvélemény gyors és pontos tájékoztatásának kötelezettsége, 19. (1) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A közzétételi kötelezettség, 19. (2) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A nyilvánosság korlátozásának lehetőségei, 19. (3) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A közfeladatot ellátó szervek hatáskörében eljáró személyek adatainak minősítése és jogi sorsa, 19. (4) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A közszolgáltatók adatai, 19. (5) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok iv

5 Az információszabadság elektronikus kézikönyve 9.2. Történet Értelmezés Üzleti titok megítélése, 19. (6) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A nyilvánosság európai uniós korlátai, 19. (7) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A döntés megalapozását szolgáló adat, 19/A Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Adatigénylés, 20. (1)-(2) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Másolatigénylés, költségtérítés, 20. (3) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Kivonatolás, 20. (4) Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Közérthető és kért forma, 20. (5) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Az igény elutasításának határideje és módja, 20. (6) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Idegen nyelvű adatigénylés, 20. (7) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Adatigénylés-teljesítési szabályzat, 20. (8) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Elutasított adatigénylések bejelentése, 20. (9) bekezdés Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés A bírósági jogérvényesítés, Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Személyes adatok kezelésének elkerülése, 21/A Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Közhitelű nyilvántartások kivétele a szabályok alól, Alkotmányos kiindulópontok Történet Értelmezés Az adatvédelmi biztos, Magyarázat v

6 Az információszabadság elektronikus kézikönyve 25. Elektronikus közzététel, az elektronikus információszabadságról szóló évi XC. törvény első és második része A évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA Általános rendelkezések Az Országgyűlés A köztársasági elnök Az Alkotmánybíróság Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank A kormány A Magyar Honvédség és egyes rendvédelmi szervek A helyi önkormányzatok A bírói szervezet Az ügyészség Alapvető jogok és kötelességek A választások alapelvei A Magyar Köztársaság fővárosa és nemzeti jelképei Záró rendelkezések B évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK A SZEMÉLYES ADATOK VÉDELME A KÖZÉRDEKŰ ADATOK NYILVÁNOSSÁGA AZ ADATVÉDELMI BIZTOS ÉS AZ ADATVÉDELMI NYILVÁNTARTÁS KÜLÖNLEGES RENDELKEZÉSEK ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK C évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK A KÖZÉRDEKŰ ADATOK ELEKTRONIKUS KÖZZÉTÉTELE A JOGALKOTÁS NYILVÁNOSSÁGA A BÍRÓSÁGI HATÁROZATOK NYILVÁNOSSÁGA ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK Melléklet a évi XC. törvényhez D. 32/1992. (V. 29.) AB határozat a képviselőtestület üléseinek nyilvánosságáról /1992. (V. 29.) AB határozat INDOKOLÁS E. 34/1994. (VI. 24.) AB határozat a levéltári kutatásról /1994. (VI. 24.) AB határozat INDOKOLÁS F. 36/1994. (VI. 24.) AB határozat a közhatalmat gyakorlókra és közszereplőkre vonatkozó véleménynyilvánításról /1994. (VI. 24.) AB határozat INDOKOLÁS G. 60/1994. (XII. 24.) AB határozat a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységgel kapcsolatos nyilvánosságról /1994. (XII. 24.) AB határozat INDOKOLÁS H. 12/2004. (IV. 7.) AB határozat a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról /2004. (IV. 7.) AB határozat INDOKOLÁS I. 32/2006. (VII. 13.) AB határozat a kormányülések dokumentálásáról /2006. (VII. 13.) AB határozat Indokolás vi

7 1. fejezet - Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés E fejezetben az információszabadság-jog és ezen belül az elektronikus információszabadság - kialakulásának rövid történeti vázlatát adjuk: ennek során ismertetjük az amerikai szabályozás példáját, külön kitérve az elektronikus információszabadság kérdéseire; röviden összefoglaljuk a hazai információszabadság-jog történetét, valamint tárgyaljuk az elektronikus információszabadság megteremtésére irányuló eddigi kísérletek mellett az adatok újrahasznosításával kapcsolatos hazai jogi helyzetet. 1. Az információszabadság helyzete és az elektronikus információszabadság igénye Amíg az adatvédelem esetében a technológia fejlődése a jogi védelmet kevéssé hatékonnyá, diszfunkcionálissá teheti, az információszabadság, a közérdekű adatokhoz való hozzáférés terén ugyanez a technológia segítheti a jogérvényesítést, élővé tehet csak papíron létező jogszabályokat. Álláspontunk szerint a személyes adatok védelméhez fűződő jog sikertörténete mellett az ikerjog információszabadság karrierje jóval szerényebb a rendszerváltás utáni Magyarországon. Az első adatvédelmi biztos első beszámolójában, 1997-ben megjelenik a megállapítás: a közérdekű adatok nyilvánosságára irányuló igény - tapasztalataink szerint - lényegesen elmarad a személyes adatok védelmének határozott követelésétől, és a sajtó információéhsége, érzékenysége a közigazgatás információkorlátozó reflexeivel szemben [...] gyakran meglehetősen visszafogottnak látszik 1. Számos jel utal arra, hogy a témával foglalkozó jogászok körén kívül az információszabadság fogalma sem ismert, ill. annak jelentése nem egyértelmű. A biztosi beszámoló által átfogott időszakban jónevű publicisták még nem tudtak arról, hogy van Magyarországon információszabadság-törvény, s annak megalkotását követelték (pl. A kitörési pont [a helyzetből, amelyben a média nem nagyon él ] a tényfeltárás lenne, amelyhez viszont előbb össznépileg, majd törvényileg el kéne fogadtatni, hogy jogunk van az információhoz, különben lehúzhatjuk a demokrácia rolóját. Törvényileg ez pont úgy nézne ki, mint az Egyesült Államokban éppen harminc éve elfogadott Freedom of Information Act (FOIA), tehát az információ szabadságáról szóló törvény [...] 2 ). Olyan parlamenti párt is akadt, amely 2000-ben látta elérkezettnek az időt, hogy hasonló törvény megalkotását szorgalmazza. Az elektronikus információszabadságról szóló szabályozás megalkotásának kezdeményezése mögött az a felismerés állt, hogy a személyes adatok védelméhez fűződő jog sikertörténete mellett az ikerjog információszabadság karrierje jóval szerényebb volt a rendszerváltás utáni Magyarországon. Már az első adatvédelmi biztos első beszámolójában, 1997-ben megjelenik a megállapítás: a közérdekű adatok nyilvánosságára irányuló igény - tapasztalataink szerint - lényegesen elmarad a személyes adatok védelmének határozott követelésétől, és a sajtó információéhsége, érzékenysége a közigazgatás információkorlátozó reflexeivel szemben [...] gyakran meglehetősen visszafogottnak látszik 3. Az adatvédelmi biztos éves beszámolóiban az információszabadság-ügyek rendre töredékét tették ki az adatvédelmi ügyeknek 4 - bár az arány maga a két jog iránti érdeklődés az adatvédelmi biztos által már korán érzékelt különbségéből is adódhat 5. Az abszolút számok azonban szintén alátámasztják állításunkat ben összesen 28 esetben fordultak a biztosi hivatalhoz a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő panasszal. 6 Az elektronikus információszabadság szabályozásának elsődleges indoka tehát az volt, hogy egyszerűbbé, könnyebbé tegye a joggyakorlást az állampolgárok számára, cselekvésre (közzétételre) ösztökélve a közigazgatást (erre utal a törvény preambuluma is, amely a jogállamiság, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez fűződő jog érvényesülését jelöli meg a szabályozás által elérni kívánt célnak, valamint az 1., amely a törvény alapján a 1 Az adatvédelmi biztos beszámolója , OBH 1997, 7. o. 2 Seres László: A tökéletes áldozat, Magyar Narancs, május Az adatvédelmi biztos beszámolója , OBH 1997, 7. o. 4 A év panaszügyeiben az információs ágak megoszlása: 86.3% adatvédelem, 5.2% információszabadság, egyéb/vegyes 8.5%; lásd Az adatvédelmi biztos beszámolója 2002, OBH 2003, 30. o. 5 És megjegyzendő, hogy újabb beszámolók szerint az arány változik: Ez a folyamat 2004 ben megfordult és 2005-ben sem változott, mivel a közérdekű információk kezelését kifogásoló beadványok száma most is több, mint 8 százalékot tesz ki, szemben a korábbi 6 százalékkal. Az Adatvédelmi Biztos beszámolója 2005, OBH 2006, 33. o ban azonban az ilyen ügyek aránya újra 5 százalék, ehhez adódik az ügyek 1 százaléka, amelynek tárgya egyszerre kapcsolatos adatvédelemmel és információszabadsággal; a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő ügyek száma összesen 191 (ebből panaszügy 102) lásd az Adatvédelmi Biztos Beszámolója 2006, OBH 2007, o. 6 Az adatvédelmi biztos beszámolója 2002, OBH 2003, 29. o 1

8 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés törvény célja annak biztosítása, hogy a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében a közérdekű adatok e törvényben meghatározott körét elektronikus úton bárki számára személyazonosítás és adatigénylési eljárás nélkül, folyamatosan és díjmentesen közzétegyék. Az elektronikus információszabadság tehát nem csak egy hozzáférési mód megteremtését jelenti a közérdekű információkhoz, hanem az az információszabadság tényleges érvényesülésének eszköze lehet, legalábbis nálunk. Az elektronikus információszabadságról szóló első törvény az Amerikai Egyesült Államokban született meg: ennek főbb rendelkezéseit tárgyaljuk az alábbiakban. 2. Elektronikus információszabadság az Egyesült Államokban Az Egyesült Államok 1966-ban elfogadott információszabadság-törvényét (The Freedom of Information Act, 5 U.S.C ; a továbbiakban: FOIA) 1996-ban módosították az ún. elektronikus információszabadságra vonatkozó módosítással (Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996). A törvénymódosításban nagy szerepe volt az Egyesült Államok internettel, informatikával kapcsolatos jogára egy sor más esetben is nagy hatással lévő Patrick Leahy szenátornak 8. Az elektronikus információszabadságra vonatkozó törvénymódosítás ismertetése előtt röviden bemutatjuk az Egyesült Államok információszabadság-törvényét. Látható lesz, hogy az elektronikus információszabadság érvényesülése céljából előírt kötelezettségek megfogalmazása kodifikációtechnikailag azért volt egyszerű, mert az Egyesült Államok szabályozása eredendően, az elektronikus információszabadság gondolatának felmerülése előtt is tartalmazott az adatok aktív közzétételére vonatkozó kötelezettségeket, amelyek a magyar jogban csak deklaratív módon jelennek meg A törvény hatálya A FOIA hatálya alá a kormányügynökségek (agency, a továbbiakban: ügynökség) tartoznak. Ilyennek minősül a törvényi meghatározás 9 szerint bármely központi közigazgatási szerv (executive department), állami vállalat (Government corporation), az állam által ellenőrzött vállalat (Government controlled corporation), vagy bármely más, a végrehajtó hatalomhoz tartozó szerv (other establishment in the executive branch of the Government), ideértve az elnöki hivatalt (Executive Office of the President) is, vagy bármely független szabályozó hatóság (independent regulatory agency). A törvény tárgyi hatályára vonatkozó bírói gyakorlat szerint az nem ölel fel olyan intézményeket, amelyeket nem a szövetségi kormány alakított ill. azokat nem is írányítja, így nem minősül ügynökségnek és nem tartozik a FOIA személyi hatálya alá az Amerikai Vöröskereszt, a New York-i Értéktőzsde, egy olyan magántulajdonban lévő fejlesztőcég, amely szoftverei számára a kormányzatnek nem kizárólagos felhasználási jogot adott 10. Nem tartoznak továbbá a FOIA hatálya alá a bírói gyakorlat szerint az állami kormányzatok (state governments) és a helyi önkormányzatok szervei, a bíróságok, a kongresszus, egyes magánszemélyek 11. Az ügynökség fogalmának értelmezésekor a bírói gyakorlat azt is figyelembe veszi, hogy a szóban forgó testület tevékenysége miben áll: míg az elnök akár miniszterekből álló tanácsadó testületei nem esnek e fogalom alá, mivel a miniszterek nem minisztériumok vezetőiként, hanem az elnök munkatársaival (assistants) azonos funkcióban járnak el, ám amennyiben a testület a tanácsadáson túl egyéb jogkörökkel (vizsgálat, ajánlás kibocsátása) is rendelkezik, akkor ügynökségnek minősülhet a FOIA értelmezésekor Adatkörök A kötelezően nyilvánosságra hozandó adatok 7 A továbbiakban: FOIA 8 Leahy volt például az, aki már elfogadásakor bírálta a később részben alkotmányellenesnek minősített, a szólásszabadságot az Internet közegében korlátozó 1996-os Communications Decency Act-et (lásd Jóri András: Illetlenség a hálózaton, Café Bábel, 1996/3) U.S.C. 552(f)(1) 10 A bírói gyakorlatra lásd: Freedom of Information Guide, May 2002, Procedural Requirements, Entities Subject to FOIA, 5 lábjegyzet; 11 Uo., a bírói gyakorlatra lásd a lábjegyzeteket. 12 Uo. 2

9 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés A törvény hatálya alatt álló ügynökségeknek több különböző módon kell eleget tenniük tájékoztatási kötelezettségüknek. Az adatok első csoportja az, amelyet a Federal Register c. hivatalos lapban 13 kell publikálniuk. Ezen adatok a következők: a. a központi és a helyi (field) szervezet, azon helyek, és azon munkavállalók (employees) ill. egyenruhás testületek (uniformed services) esetében azok tagok, amelyeken és amelyektől a nyilvánosság tagjai (the public) információt szerezhet, akik részére beadványt vagy kérelmet terjeszthet elő (make submittals), vagy döntéseket szerezhet be, valamint azok a módok, amelyeken mindezt megteheti; b. azon általános ügymenet és módszer ismertetése (statements of the general course and method), amellyel funkcióit szervezi és ellátja (by which its functions are channeled and determined), ideértve minden formális vagy informális eljárás jellemzői és az azok során érvényesített követelmények; c. az eljárási szabályok, a rendelkezésre álló űrlapok vagy azok a helyek, amelyekről az űrlapok beszerezhetők, és minden olyan utasítás, amely az iratok (papers), jelentések (reports) vagy vizsgálatok (examinations) tartalmi elemeire és területére (scope) vonatkoznak; d. a jogszabály felhatalmazása alapján alkotott, általánosan alkalmazott, lényegi szabályok (substantive rules), az ügynökség által kidolgozott és elfogadott általános policy-k vagy általánosan alkalmazott értelmezések ismertetése és; e. bármely, a korábbiakban felsoroltakkal kapcsolatos kiegészítés, módosítás, vagy visszavonás. A naponta megjelenő Federal Register számai az Interneten is elérhetők, s azokban az ügynökségek szerinti csoportosításban közlik a fenti körbe tartozó adatokat; a Federal Register évfolyamaiban tárgyszavas keresésre is mód van 14. A törvény szerint senki nem kötelezhető olyan szabály betartására, amelyet kötelezően közölni kellett volna a Federal Register-ben, ám a közlés elmaradt, ill. senkit nem érinthet hátrányosan olyan tény, amelynek közlése elmaradt (kivétel mindkét esetben az, ha a szóban forgó személy a megfelelő időben értesült a szabályról/tényről) A kötelezően (állandóan) hozzáférhetővé teendő adatok A második adatkörbe azok az adatfajták tartoznak, amelyeket az ügynökség nem köteles közzétenni, de köteles azok állandó hozzáférhetőségét (és másolhatóságát) biztosítani. Ezen adatkör nyilvánossága szempontjából nagy jelentősége van az elektronikus információszabadságnak: az új hozzáférési csatorna esetében ugyanis elmosódik a különbség a nyilvánosságra hozatal és a hozzáférhetővé tétel között 16. A nyilvánosságra hozott anyagokhoz a felhasználó bármikor hozzáférhet; a nyilvánosság két szintje közötti különbség eltűnik. Az e pont alá tartozó adatköröket az 1996-os törvénymódosítás kiegészítette. Ezt megelőzően megvizsgálásra és másolatkészítésre az alábbi adatfajtákat kellett az ügynökségeknek nyilvánosan elérhető szabályzat szerint - hozzáférhetővé tenni (make available) 17 : a. az ügy érdemében hozott (made in adjudication of cases) végleges álláspont (opinion), a párhuzamos és különvéleményekkel együtt, valamint határozat; b. azon, az ügynökség által elfogadott policy-k és értelmezések ismertetése, amelyek nem kerülnek közlésre a Federal Register-ben, és; c. az ügyintézők (administrative staff) számára kiadott útmutatók (manuals) és a tisztviselőknek címzett azon utasítások, amelyek érintik a nagyközönséget. 13 A Federal Register-t a National Archives and Records Administration (NARA) adja ki, lásd: 14 Lásd a oldalt. A Hungary szóra történő kereséssel kísérletezve jól érzékelhetővé válik, mennyire bő a Federal Register-ben online elérhető és kereshető információtartalom: részletes adatok szerezhetők pl. a magyar NABI Rt. egyesült államokbeli közbeszerzései kapcsán született egyes határozatokról (a) 16 Vö. a push és pull média megkülönböztetésével, ill. e megkülönböztetésnek az Internet esetében történő relativizációjával. (Bár az Internet számos szolgáltatást ölel fel, amelyek közül nem egy push jellegű, a médiára döntően a pull minőség jellemző.) (a)(2) 3

10 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés Mindhárom esetben kivételt jelent a közlési kötelezettség alól, ha a szóban forgó adatfajtát azonnal nyilvánosságra hozzák, s az azt tartalmazó anyagok megvásárolhatók. A nyilvánosságra hozatal során az ügynökség a magánszféra nyilvánvalóan jogtalan sérelmének megakadályozásához szükséges mértékben (to the extent required to prevent a clearly unwarranted invasion of personal privacy) törölhet olyan részleteket a közölt anyagból, amelyek magánszemélyt azonosítanának, ám az ilyen törléseket minden esetben írásban indokolni kell. További kötelezettsége az ügynökségnek, hogy olyan mutatót (katalógust, index ) tartson fenn és tegyen nyilvánosan hozzáférhetővé és másolhatóvá, amely segítségével a fenti két csoportba tartozó bármely döntés, határozat, stb. azonosítható 18. Az anyagokat főszabály szerint legalább negyedéves gyakorisággal kell kiadni és hozzáférhetővé tenni. Az ügynökség határozhat úgy is, hogy a mutató publikálása szükségtelen és gyakorlati nehézségekbe ütközik (unnecessary and impracticable) ebben az esetben ezt a határozatot közzé kell tenni a Federal Register-ben, s a mutatót erre irányuló kérelem esetében ekkor is ki kell adni (ez ezért felszámított költégtérítés pedig nem haladhatja meg a másolás közvetlen költségét). A törvény szerint bármely harmadik személyt (a nyilvánosság tagját member of the public ) érintő végleges döntés (final order), állásfoglalás, policy, értelmezés, ügyintéző számára kiadott útmutató vagy utasítás (instruction) csak abban az esetben hivatkozható, használható, vagy idézhető precedensként az ügynökség által másik féllel szemben (kivéve azt az esetet, ha a másik fél is ügynökség), ha azt felvették a törvény által előírt mutatóba, és azt a törvény szerint közzétették vagy hozzáférhetővé tették, vagy az érintett fél a szóban forgó norma tartalmával tisztában volt, és az időben jutott a tudomására ( has actual and timely notice of the terms thereof ). Az 1996-os törvénymódosítás még két adatkört sorolt ebbe a kötelezően hozzáférhetővé teendő adatok osztályába: a kérelem alapján hozzáférhetővé tett adatok másolatát (megjelenési formára, formátumra tekintet nélkül), amelyek esetében az ügynökség ítéli meg, hogy azok további kérelmek tárgyává válhatnak, ill. az ezen adatokra vonatkozó mutatót (index). Ennek az adatkörnek a tárgyalása során kell említeni bár a törvény más helyen szabályozza 19 - a FOIA azon rendelkezését is, amely szerint minden olyan ügynökség, amely nem egyetlen tagból (döntéshozóból) áll, köteles minden, az ügynökség által folytatott eljárásban történt végszavazás során a tagok által leadott szavazatokról nyilvántartást vezetni, és azt a nyilvánosság számára hozzáférhetővé tenni A kérelemre hozzáférhetővé teendő anyagok A fenti igen széles két adatkörön kívül eső adatfajták esetében az ügynökségnek kérelemre kell az adatot (pontosabban, a törvény fogalomhasználatával: iratot, rekordot ( record )) Az előbbiekben ismertetett két adatkörbe nem tartozó iratot ( record ) az ügynökségnek haladéktalanul rendelkezésre kell bocsátania, amennyiben arra vonatkozó olyan kérelem érkezik, amely megfelelően (reasonably) meghatározza a szóban forgó iratot, és azon közzétett szabályok szerint nyújtották be, amelyek meghatározzák a kérelem benyújtásának eljárását, helyét, idejét, s ha van, az azért fizetendő díjat. A kérelemre hozzáférhetővé teendő anyagok vonatkozásában az Electronic Freedom of Information Amendments szintén lényeges módosításokat tartalmaz: ezeket az alábbiakban, annak ismertetésekor részletezzük Egyéb lényeges rendelkezések A FOIA igen érdekes rendelkezéseket tartalmaz a kérelmek teljesítéséért fizetendő eljárási díjjal kapcsolatban. Minden ügynökségnek díjszabást kell meghatároznia, amelynek meg kell felelnie az elnök alárendeltségében működő (őt elsősorban a szövetségi költségvetés összeállításában segítő) Office of Management and Budget 20 igazgatója által irányelveknek. Maga a törvény is meghatároz egyes olyan követelményeket, amelyeknek az ügynökségek által a díjazás vonatkozásában elfogadott szabályoknak meg kell felelniük. A szabályozás szerint az adatkérés célja a releváns a díj mértékének meghatározásakor. Abban az esetben, ha az iratokat (record) kereskedelmi felhasználás céljából igénylik, a díjak nem haladhatják meg a dokumentumok felkutatásának, másolásának és azok felülvizsgálatának ésszerű, átlagos költségét (standard charges for document search, duplication and review). Ha az iratokat nem kereskedelmi célból igénylik, és a kérelem 18 A kötelezettség csak az július 4. után elfogadott/kibocsátott határozatokra és egyéb dokumentumokra vonatkozik 19 U.S.C (5) 20 Az OMB honlapja: 4

11 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés oktatási vagy az üzleti szférába tartozó kutató intézménytől (noncommercial scientific institution) származik, amelynek a célja tudományos (scholarly or scientific) research, kutatás, vagy a kérelem a sajtótól (news media) származik, akkor a díj felső határa a dokumentumok másolásának ésszerű, átlagos költsége. Minden más esetben a díj felső határa a dokumentumok felkutatásának és másolásának ésszerű, átlagos költsége. A szabályozás tehát a díjmaximum meghatározásakor privilegizálja a tudományos célú adatkéréseket és a média képviselői által benyújtott adatkéréseket, és szélesebb körben ismeri el érvényesíthetőnek az ügynökség költségeit, ha az adatkérés üzleti célból történik. A díj a fentiekben megállapított maximumhoz képest is csökkenthető, vagy akár el is engedhető, ha a kért információ közzététele közérdek, mert jelentős mértékben hozzájárulhat a kormányzat tevékenységének a nyilvánosság általi megértéséhez. A díjkedvezménynek azonban feltétele az is, hogy a kérelem teljesítése elsődlegesen ne a kérelmező üzleti érdekét szolgálja. A díjazást megállapító ügynökségi szabályzatokkal szemben törvényi követelmény, hogy a díj összege nem lehet magasabb, mint amely a kutatás, másolás és felülvizsgálat közvetlen költségeit fedezi, a kutatásért felszámolt díj pedig csak azon vizsgálat közvetlen költségeket fedezheti, amelynek célja annak meghatározása, hogy az igényelt dokumentum a FOIA alapján hozzáférhetővé teendő-e, ill. melyek a dokumentum azon szakaszai, amelyeket a FOIA alapján nem szabad hozzáférhetővé tenni. A felülvizsgálattal kapcsolatos költségek nem tartalmazhatnak olyan költséget, amely jogi vagy a szabályozással kapcsolatos, a kérelem e szakasz szerinti feldolgozása során felmerült üggyel kapcsolatban merül fel. Az ügynökség nem követelhet díjat abban az esetben, ha a díj begyűjtésével és feldolgozásával kapcsolatos eljárás költsége azonos vagy nagyobb, mint a díj összege. Nem követelhető díj a kutatás első két órájáért az első száz lemásolt oldalért sem (!), kivéve, ha üzleti célú adatkérésről van szó. Előzetes díjfizetés is csak akkor követelhető, ha az ügynökség szerint a díj meghaladja majd a 250 USD-t, vagy a kérelmező korábban késedelembe esett a díjfizetéssel. A FOIA díjfizetésre vonatkozó rendelkezései természetesen nem alkalmazhatók abban az esetben, ha az adatkérések valamely körére külön törvény eltérő díjat állapít meg. A törvény részletesen szabályozza azt is, miképp lehet adatkérés elutasítása esetén bírósághoz fordulni, s a bíróság hogyan jár el az ügyben. Ennek ismertetésétől mivel az a magyar és az amerikai eljárásjog különbségei miatt tanulságokat kevéssé hordozna eltekintünk. Az ügynökségnek az adatkérés számára történő kézbesítését (receipt) követő 20 munkanapon 21 belül kell döntést hoznia abban a kérdésben, hogy teljesíti-e a kérelmet: a döntésről valamint annak indokairól haladéktalanul értesítenie kell a kérelmezőt. Szintén 20 munkanap az üggyel kapcsolatos fellebbezés (appeal) elbírálásának határideje is. Rendkívüli körülmények (unusual circumstances) esetén egy esetben 10 munkanappal a határidő meghosszabbítható; ebben az esetben a hosszabbításról és annak indokairól írásban kell a kérelmezőt tájékoztatni. Amennyiben egy ilyen, hosszabbított határidő sem tartható, úgy az ügynökség köteles a kérelmezőt erről tájékoztatni, és felajánlani azt a lehetőséget, hogy az az adatkérés körét úgy szűkítse, hogy annak az ügynökség a törvény által előírt határidőben eleget tehessen. A kérelmezőnek arra is lehetősége van, hogy új határidőben állapodjon meg az ügynökséggel. Rendkívüli körülményt jelent az, ha a kért információ a kérelmet feldolgozó szervezeti egységtől elkülönült egységnél vagy terepen elhelyezkedő létesítményben kell a kért információkat felkutatni ill. összegyűjteni; ha egy kérelemben igényelt nagy számú, különálló adat felkutatásáról, összegyűjtéséről és felülvizsgálatáról van szó; illetve ha egyeztetés szükséges valamely másik, az ügyben érdekelt ügynökséggel, vagy az ügynökség két, az ügyben érdekelt szervezeti egysége között (az egyeztetést a lehető leggyorsabban kell lefolytatni). Mindhárom esetben csak a kérelem megfelelő feldolgozásához szükséges mértékben jelenthet az adott tényező rendkívüli körülményt. Abban az esetben, ha ugyanazon kérelmező egymással összefüggő több kérelme, vagy több együttműködő kérelmező egymással összefüggő több kérelme az ügynökség szerint valójában egy, a rendkívüli körülményekre vonatkozó meghatározásnak eleget tévő kérelemnek minősül, az ügynökség a kérelmeket a tárgyban előzetesen alkotott szabályzata szerint egyesítheti ám nem egyesíthető ilyen módon több olyan kérelem, amelyek tárgya eltérő. A határidő további meghosszabbítását csak a bíróság engedélyezheti akkor, ha a kormányzat bizonyítja, hogy kivételesen rendkívüli (excepcional) körülmények állnak fenn és az ügynökség megtesz minden elvárhatót (excercising due diligence) a kérelem teljesítése érdekében. Nem minősülhet azonban különlegesen rendkívülinek a helyzet abban az esetben, ha a késedelem a benyújtott kérelmek által okozott előrelátható munkateher következménye, kivéve, ha az ügynökség jelentős (reasonable) előrehaladást tud felmutatni az ügyhátralék csökkentése terén. Ha a kérelmező előzetesen elutasította azt, hogy a kérelmezett adatkört szűkítse, 21 A határidót a FOIA módosította 20 munkanapra (twenty days, excepting Saturdays, Sundays and legal public holidays). 5

12 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés vagy új határidőben állapodjon meg az ügynökséggel (lásd előbb), ez a körülmény a kivételesen rendkívüli körülmények fennállásának elbírálásakor értékelhető. Abban az esetben, ha döntés születik arról, hogy az ügynökség teljesíti a kérelmet, azt azonnal teljesíteni is kell. A kérelmezőnek küldött olyan értesítésben, amely a kérelem megtagadásáról szól, minden esetben közölni kell a kérelem megtagadásáról döntő személy nevét és beosztását. A FOIA lehetővé teszi az ügynökségek számára azt is, hogy a kérelmek feldolgozására több párhuzamos eljárást is szabályozzanak ( multitrack processing of requests ), vagyis külön kezeljék az eltérő energia- és időráfordítást igénylő kérelmeket. A törvény kifejezetten kötelezővé teszi olyan szabályozás alkotását, amely meghatározott esetekben gyorsított eljárásra ad módot (a törvény szerint ezt biztosítani kell akkor, ha a kérelmezőnek az adatkéréshez kényszerítő érdeke (compelling need) fűződik, más eseteket az ügynökség határozhat meg). Kényszerítő érdeknek a törvény által adott meghatározás szerint az minősül, ha kért adatok gyorsított eljárásban történő megszerzésének elmaradása nyomán okkal lehetne arra számítani, hogy valamely személy életét vagy testi épségét közvetlen (imminent) veszély fenyegeti, vagy főhivatásként tájékoztatással foglalkozó személy által benyújtott kérelem esetében az, ha a közvéleményt sürgősen kell tájékoztatni a szövetségi kormányzat valamely tényleges vagy állítólagos tevékenységéről. A törvény részletesen szabályoz egyes, a gyorsított eljárással kapcsolatos kérdéseket is (a gyorsított eljárásról való döntés, a kérelmezőnek e döntésről való értesítése, az ügynökség mulasztása vagy hallgatása). Különös figyelmet kell szentelni a nyilvánosság korlátainak, hiszen a kivételi körök, azok meghatározása és értelmezése a magyar jogalkotót és jogalkalmazót is nehéz feladatok elé állították az utóbbi években. A törvény hatálya alól az alábbi adatkörök 22 jelentenek kivételt: 1. a minősített adatok köre, vagyis azon ügyekkel kapcsolatos információk, amelyeket nemzetbiztonsági vagy külpolitikai érdekből a vonatkozó jogszabály (Executive order) szabályai szerint titkosnak minősítettek, és a minősítés szabályszerűen történt; 2. a kizárólagosan az ügynökség belső személyzeti ügyeire vonatkozó szabályok; 3. azon adatok köre, amelyeket valamely a FOIA-n kívüli törvényi rendelkezés kivételi körbe utal, abban az esetben, ha ez a rendelkezés oly módon korlátozza az adatkör nyilvánosságát, hogy nem ad diszkrecionális jogkört a jogalkalmazónak és meghatározott feltételek esetében vagy meghatározott ügyek vonatkozásában írja elő a korlátozást; 4. üzleti titkok, valamely személytől származó kereskedelmi vagy pénzügyi információk, amelyek valamely titokkörbe tartoznak (privileged) vagy bizalmasak (confidential); 5. olyan ügynökségek közötti vagy ügynökségen belüli feljegyzések vagy levelek, amelyek jogszerűen nem lennének hozzáférhetők az ügynökséggel perben álló másik ügynökségen kívüli fél számára; 6. olyan személyzeti, egészségügyi vagy hasonló állományok, amelyek hozzáférhetővé tétele nyilvánvalóan a magánszféra indokolatlan (unwarranted) sérelmét jelentené; 7. meghatározott bűnüldözési célú adatok; 8. meghatározott, a pénzügyi intézmények felügyeletét ellátó szervekkel kapcsolatos iratok; 9. a kutakkal (wells) kapcsolatos meghatározott geológiai adatok Az amerikai példa tanulsága A fentiek alapján látható, hogy a FOIA rendszere jóval összetettebb, mint az elektronikus információszabadságról szóló törvény elfogadását megelőzően a hazai törvényi szabályozásé, s a hozzáférés számos fokozatát biztosítja a kötelező publikálástól kezdve az állandó hozzáférhetővé tételen át a kérelemre hozzáférhetővé tételig, amely fokozatok között ráadásul egyes rendelkezések átminősítési kötelezettséget írnak elő (kérelemre hozzáférhetővé teendő adatból kötelezően hozzáférhetővé teendő adattá ez a visszacsatolást később a magyar szabályozás is átvette, lásd alább). Ilyen körülmények között az elektronikus információszabadság megteremtése kodifikációtechnikailag pusztán néhány rendelkezést igényelt. Az 1996-os 22 A törvény ebben a rendelkezésben a matter (ügy) szót használja, vagyis az adott ügyekkel kapcsolatos bármilyen iratról, dokumentumról van szó. 6

13 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés módosítás előírta azt, hogy az 1996 november 1-én vagy azután keletkezett kötelezően hozzáférhetővé teendő anyagok esetében egy éven belül (tehát november 1-ig) nyilvánosságra kell hozni az adatokat számítógépes hálózati úton (by computer telecommunications) vagy ha az az ügynökségnél nem lehetséges, más elektronikus úton - ezzel megteremtve az elektronikus olvasószobát. A kötelezően hozzáférhetővé teendő adatok körében a mutató (index) számítógépes hálózat útján történő nyilvánosságra hozataláról is rendelkezik a jogszabály. A kérelemre hozzáférhetővé teendő anyagok körében a módosítás azon kötelezettséget írja elő, hogy a kérelem tárgyát - ha az az ügynökség által minden további nélkül reprodukálható (readily reproducable) - akkor a kért formában és formátumban kell szolgáltatni. Minden ügynökségnek oly módon (formában és formátumban) kell iratait tárolnia, hogy azok a törvényben írtak szerint reprodukálhatóak legyenek. A törvény előírja azt is, hogy az ügynökségnek a kérelem megválaszolása során ésszerű, elvárható (reasonable) erőfeszítéssel kell elvégeznie az elektronikus iratok közötti keresést, kivéve, ha az jelentősen befolyásolná informatikai rendszerének működését. Ezekkel a rendelkezésekkel - és a Federal Register online publikálásával - az információszabadság-törvény minden adatkörével kapcsolatban megteremtődött az elektronikus információszabadság az Egyesült Államokban. 3. Információszabadság és elektronikus információszabadság Magyarországon Az Avtv. természetesen az elektronikus információszabadságról szóló törvény elfogadását megelőzően is széles körben biztosította a közérdekű adatokhoz való hozzáférést. Az ilyen adatokat kezelő szerveknek lehetővé kellett tenniük, hogy az általuk kezelt közérdekű adatot bárki megismerhesse. A törvény akkor hatályos szövege is ismerte azt a rendelkezést, amely szerint ezek a szervek rendszeresen közzé- vagy más módon hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükrõl szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó - adatokat. A törvény e rendelkezése tkp. magában foglalta az elektronikus információszabadság lehetőségét is: a szervek akár elektronikusan is hozzáférhetővé tehették az kezelésükben lévő közérdekű adatokat. A rendelkezés azonban általános, alapelvi jellegű volt, s részletes kötelezettségek előírásának hiányában a gyakorlatban csak esetlegesen érvényesült 23. Az Avtv. közérdekű adatokra vonatkozó szabályozásának sajátossága volt azonban, hogy (1) csak általános, alapelvi szinten fogalmazott meg közzétételi kötelezettséget (amely a gyakorlatban nem érvényesült) és (2) negatív definícióval, a közfeladatot ellátó szervek kezelésében lévő összes adat köréből kiindulva (ebből meghatározott adatköröket kizárva) határozta meg a közérdekű adatok körét. Ez utóbbi, a nyilvánosságot alapesetként tételező, igen előremutató sajátosság az elektronikus információszabadság körében azt eredményezi, hogy a törvény rendszere nem illeszhető olyan könnyen az új körülményekhez, mint azt az amerikai jogalkotó tette. (Maga e sajátosság az Eit. elfogadását követően is megmaradt, ám a közzétételi listák intézményének bevezetése, valamint a fent már említett, a kötelezően és kérelemre szolgáltatandó adatkör közötti kapcsolat megteremtése segítségével a jogalkotó konkretizálta a közzétételi kötelezettsége alá eső adatköröket.) A Magyar Köztársaság Alkotmányának 61. (1) bekezdése szerint A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. A közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos jog gyakorlásának kereteit a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló évi LXIII. törvény (a továbbiakban ebben a fejezetben is: Avtv.) határozza meg. A magyar jogalkotás úttörő megoldása volt a korabeli Európában a személyes adatok védelmének és a közérdekű adatok nyilvánosságának együttesen, egymásra tekintettel egyfajta egységes információszabályozás keretében történő szabályozása. Az Avtv. információszabadságra vonatkozó rendelkezései azóta módosításra (2005. évi XIX. törvény) és kiegészítésre kerültek az elektronikus információszabadságra vonatkozó szabályozással: az alábbiakban külön alfejezetben kitérünk az elektronikus információszabadságról szóló évi XC. törvény rendelkezéseinek elemzésére is. Később kitérünk a közérdekű adatok (pontosabban ebben a kontextusban inkább közadatok ) újrafelhasználásának európai kereteit meghatározó, a közszféra információinak további felhasználásáról szóló 23 Lásd ezzel kapcsolatban az Eötvös Károly Intézet felmérését a megyei jogú városok honlapjairól: 7

14 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés 2003/98/EK irányelv (a továbbiakban PSI-irányelv vagy irányelv magyar jogba történő átültetésének fő kérdéseire is Az magyar információszabadság-jog fő szabályai a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló évi LXIII. törvény szerint Az Avtv. 19. (1) bekezdése általános tájékoztatási kötelezettséget fogalmaz meg a közfeladatot ellátó szerv/személy számára: Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását. Ezt az általános tájékoztatási kötelezettséget egészíti ki a (2) bekezdés, amely meghatározott meghatározott közzétételi, illetőleg a hozzáférés biztosítására irányuló kötelezettségeket ír elő a szabályozás tárgyi hatálya alá eső szervek számára: Az (1) bekezdésben meghatározott szervek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzéteszik, továbbá erre irányuló igény esetén a 20. rendelkezései szerint hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó - adatokat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja. Bár a szabályozás korábban is technológiasemleges volt azaz nem zárta ki az Avtv ban meghatározott kötelezettségek elektronikus úton történő teljesítését, a jogalkotó a évi XIX. törvény által bevezetett módosítással hangsúlyossá tette az elektronikus út választásának lehetőségét a tájékoztatási kötelezettség teljesítése során, majd megalkotta az elektronikus közzétételre vonatkozó részletes törvényi szabályozást is (lásd alább). Az Avtv. szabályozza azt is, hogy mely esetekben korlátozható az adatok előzőekben ismertetettek szerint biztosított nyilvánossága. Ilyen eset az, ha az adatot jogosult államtitokká vagy szolgálati titkokká nyilvánította, vagy az adatok nyilvánosságát az adatfajták meghatározásával törvény korlátozza; ez utóbbi csak meghatározott okokból (honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből, külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra, bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel) lehetséges. A 19. (7) bekezdése szerint A közérdekű adatok nyilvánosságát korlátozhatja, továbbá az Európai Unió jogszabálya az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel, beleértve a monetáris, a költségvetési és az adópolitikai érdeket is. A évi XIX. törvénnyel történt módosítás hatálybalépését követően az Avtv. közérdekből nyilvános adatnak minősíti az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adata, továbbá egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. Ilyennek nyilvánítja az Avtv. a 2005-ös módosítást követően törvény eltérő rendelkezését kivéve - a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő adatokat is. A miniszteri indokolás szerint A módosítást a kötelezően igénybe veendő szolgáltatásokat nyújtó szervek esetében az indokolja, hogy ezen közszolgáltatások nyújtása olyan állami, illetve önkormányzati szervek aktusain alapul, amelyek kezelésében levő nem személyes adatok közérdekűnek minősülnek, a más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek esetében pedig a monopolhelyzet tényével támasztható alá a működés fokozottabb nyilvánosságának előírása. A közérdekből nyilvános adatok e köreit meghatározó rendelkezésekkel kapcsolatban (Avtv. 19. (4)-(5) bek.) érdemes felhívni a figyelmet arra az újabb keletű bírói gyakorlatra, amely szerint a jogbiztonság elvébe ütközne az Avtv. módosított 19. (4) bekezdésének az az értelmezése, amely szerint a jogszabály hatálybalépését követően előterjesztett megismerési kérelem időpontjában hatályos rendelkezések szerint kell megítélni a korábban keletkezett nem nyilvános személyes adatok körét. A szerződéskötéskor hatályos jogszabályi rendelkezések alapján dönthették el ugyanis a szerződő felek, hogy személyes adatuk védelme mellett polgári jogi jogviszonyt létesítenek-e vagy sem. (BH ). 8

15 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés További értelmezési kérdéseket vet fel a gyakorlatban az üzleti titok védelmének és a közérdekű adatok nyilvánosságának ütközése. Az Avtv. 19. (6) bekezdése szerint A közérdekű adatok megismerésével és nyilvánosságával összefüggésben az üzleti titok megismerésére a Polgári Törvénykönyvben foglaltak az irányadók. Korábban ez a rendelkezés nem szerepelt az Avtv-ben, így e körben is jelentős a fent idézett jogeset alapján körvonalazódó bírói gyakorlat, amely kizárja a védendő érdekekre tekintettel (személyes adatok védelme, üzleti titok) korlátozott nyilvánosságú adatok nyilvánosságának visszamenő hatályú előírását. A gyakorlatban korábban az adatvédelmi biztos egyes, minősítetten közérdekű adatok, így a környezetszennyezésre vonatkozó adatok kivételével elismerte azt, hogy az üzleti titoknak minősülő közérdekű adat nyilvánosságát az adatkezelő korlátozhatja. A közérdekű adatok nyilvánosságával kapcsolatos fontos rendelkezése a magyar szabályozásnak a nyilvánosság korlátozhatósága a döntés megalapozását szolgáló adatok tekintetében. Ezek az adatok a törvényi meghatározás szerint az állami vagy helyi önkormányzati feladatot ellátó szervek feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adatok azok keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvánosak, azzal, hogy az adatkezelő szerv vezetője engedélyezheti azok megismerését. A miniszteri indokolásból megismerhető jogalkotói cél szerint a döntés megalapozását szolgáló adat szövegezés az adat előállításának célját állítja középpontba, vagyis az adat ilyen minősülése független attól, hogy annak alapján valóban születik-e döntés. Az Avtv szerint a döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné (19/A. (2) bekezdése). Az Avtv. közérdekű adatok nyilvánosságával kapcsolatos szabályozásának további fontos eleme az adatok megismerésére vonatkozó szabályrendszer (arra vonatkozóan, hogy milyen kérdések merülnek fel a megismerési kérelem (igény) illetőleg a felhasználási igény viszonyára, illetőleg általában a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog és felhasználásra vonatkozó jog kapcsolatára vonatkozóan, lásd részletesebben alább a PSI-irányelv harmonizációjáról szóló részt). Az Avtv. 20. (1) bekezdése szerint a közérdekű adat megismerése iránt bárki szóban, írásban vagy elektronikus úton igényt nyújthat be. A megismerési igénynek az adatot kezelő szerv az igény tudomására jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül tesz eleget (20. (2) bek.), az igénylő az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről, annak tárolási módjától függetlenül másolatot kaphat. (20. (3) bek.) A másolat rendelkezésre bocsátását akkor is biztosítani kell, ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz; ilyenkor a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni ((4) bekezdés). A 20. (5) bekezdése szerint az adatigénylésnek közérthető formában és amennyiben az aránytalan költséggel nem jár az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell eleget tenni. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthető formában nem lehet eleget tenni. A rendelkezik még a megtagadás közlésére nyitvaálló határidőről (8 nap, a megtagadással együtt közölni kell annak indokait is), az anyanyelv használatának jogáról az eljárásban, illetőleg arról, hogy a szabályozás hatálya alatt álló szerveknek a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét rögzítő szabályzatot kell készíteniük. A 2005-ös novella nyomán a törvény a közérdekű adatkérésekkel kapcsolatban konkretizálja a törvény adatvédelemre vonatkozó részének a célhozkötött adatkezelésére és az adatkezelés szükséges mértékűre korlátozásával kapcsolatos szabályait: az információszabadság-jog hatálya alatt álló szervek a közzétett adatok megismerését személyazonosító adatok közléséhez nem köthetik. Az elektronikusan közzétett közérdekű adatokhoz történő hozzáférés biztosításához személyes adat csak annyiban kezelhető, amennyiben az technikailag elengedhetetlenül szükséges; a személyes adatokat ezt követően haladéktalanul törölni kell. (Avtv. 21/A (1) bekezdése.) Ugyane (2) bekezdése szerint igénylés alapján történő adatszolgáltatás esetén az adatigénylő személyazonosító adatai csak annyiban kezelhetők, amennyiben az az igény teljesítéséhez beleértve az esetleges költségek megfizetését is elengedhetetlenül szükséges. Az igény teljesítését, illetőleg a költségek megfizetését követően az igénylő személyes adatait haladéktalanul törölni kell. A törvény szabályozza az ún. elutasított kérelmek nyilvántartását is: a szabályozás hatálya alatt álló szerveknek évente értesíteniük kell az adatvédelmi biztost az elutasított igények ről, valamint az elutasítások indokairól. Ez az intézmény a gyakorlatban nem tölti be funkcióját, az adatvédelmi biztos már korábban kezdeményezte annak megszüntetését Lásd pl. Az Adatvédelmi Biztos Beszámolója 2000, Adatvédelmi Biztos Irodája 2001, 190. o. 9

16 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés A törvény a továbbiakban szabályozza a közérdekű adatkérés megtagadása esetén igénybe vehető bírósági út egyes kérdéseit. Az Avtv. az adatot kezelő szervre rója a közérdekű adat iránti kérelem jogszerűségének és megalapozottságának bizonyítására vonatkozó kötelezettséget (21. (2) bekezdés). A perbeli jogképességre vonatkozó szabály valamint a kizárólagos illetékességet megállapító rendelkezés mellett jelentősége van annak, hogy a bíróság az ilyen ügyekben soron kívül jár el ennek is köszönhető, hogy az utóbbi időben megnőtt a közérdekű adat közlése végett indított perek száma. Lényeges még és erre is kitérünk az alábbiakban a PSI-irányelv kapcsán hogy az Avtv. közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó szabályozása nem alkalmazhatók a közhitelű nyilvántartásból történő külön törvényben szabályozott adatszolgáltatásra, azokra a külön törvény így pl. az ingatlan-nyilvántartásról, a cégnyilvántartásról, stb. szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni Információszabadság az Avtv. szabályain túl: a jogalkotás nyilvánossága A jogalkotásról szóló évi XI. törvény rendelkezései: a társadalmi vitától az érdekegyeztetésig A jogalkotásról szóló, még a rendszerváltás előtt született évi XI. törvény (a továbbiakban: jogalkotási törvény) módosításával május 16-tól helyezték hatályon kívül a társadalmi vita intézményét. A törvényalkotás egyfajta nyilvánosságát biztosító társadalmi vitát a törvény szerint 25 a lakosság széles körét érintő törvényjavaslat előkészítése során kellett szervezni, ám más jogszabály esetén is lehetett. A társadalmi vitában való részvételre a törvény vagy más jogszabály kezdeményezője (Minisztertanács, előkészítő miniszter, államtitkár) kérte fel az érdekelt társadalmi és érdekképviseleti szervezeteket, amelyek a törvény szerint egyébként maguk is kezdeményezhették a társadalmi vitát. A vita tárgya főszabály szerint a jogszabály tervezet volt, ám a szabályozás lehetőséget adott arra is, hogy a jogszabály elveit, a szabályozási alternatívákat vitassák meg az érdekeltek. A jogalkotási törvény a jogszabály előkészítéséért felelős szervnek előírta, hogy a vita résztvevőit a sajtó útján, a vita szervezésében közreműködő társadalmi és érdekképviseleti szerveket pedig közvetlenül tájékoztassa az észrevételek, javaslatok értékeléséről. Az előterjesztőnek a jogalkotó szervet is tájékoztatnia kellett a társadalmi vitában felmerült javaslatokról, észrevételekről, így azokról is, amelyeket a jogszabálytervezet elkészítésénél figyelembe vettek. A hatályos jogban is maradt egyfajta az érdekegyeztetési kötelezettség, méghozzá magában az Alkotmányban is: a 36. szerint feladatának ellátása során a kormány együttműködik az érintett társadalmi szervekkel. A jogalkotási törvénynek is vannak olyan rendelkezései ha ezek a gyakorlat ismeretében sokszor puszta deklarációknak tűnnek is -, amelyek a jogszabályok megalkotásának folyamata során végzett érdekegyeztetésről szólnak. A törvény 18. (1) bekezdése szerint a jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdek-összeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell. A törvény deklarálja azt is, hogy az állampolgárok - közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján - közreműködnek az életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában (19. ), valamint meglehetősen absztrakt módon rögzíti azt a követelményt, amely szerint a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik (20. ). A jogalkotási törvény jelentős jogszabálytervezet előkészítése során lehetőséget ad a kormánynak arra, hogy elrendelje: az igazságügy-miniszter vagy a szakminiszer kodifikációs bizottságot alapítson; ebben részt vesznek az érintett állami szerveknek, társadalmi szervezeteknek, érdekképviseleti szerveknek, valamint a megfelelő tudományágnak a képviselői is (25. ). Szintén kiemelendők a törvénynek a jogszabálytervezetek véleményezésére vonatkozó rendelkezései. Ezek szerint a kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről a miniszterek mellett az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek is véleményt nyilvánítanak (27. c) pont). Miniszteri rendelet alkotása esetén is követelmény, hogy azt a szabályozásban érdekelt társadalmi szerezetnek és érdekképviseleti szervnek is meg kell küldeni (29. ). 25 Az intézményt a törvény ai szabályozták. 10

17 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés A jogalkotási törvényben foglalt véleményezési jogosítvány természetéről az Alkotmánybíróság több esetben állást foglalt. Egy ügyben az indítványozó egy kormányrendelet egyes rendelkezései vonatkozásában az alkotmányellenesség kimondását és azok megsemmisítését kérte a testülettől, többek között azért, mert a jogszabály megalkotására úgy került sor, hogy arról a szakszervezet véleményét nem kérték ki. Az Alkotmánybíróság bár az alkotmányellenességet más okból megállapította úgy foglalt állást, hogy a jogalkotásról szóló évi XI. tv. 27. c) pontjában foglalt rendelkezés a szakszervezetek és érdekképviseleti szervek részére véleménynyilvánítási jogot biztosít. Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában rámutatott: önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintett szervektől nem kértek véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. Az Alkotmánybíróság a döntésben alkotmányos ajánlásnak minősíti az Alkotmány 36. -ában foglalt azon fordulatot, hogy feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel ; a testület álláspontja szerint ez a módszerbeli ajánlás nem azonos a jogalkotási törvényben foglalt véleményeztetési kötelezettséggel, s olyannyira tág értelmű és általános kötelezettség, hogy abból végképp nem vezethető le az adott az együttműködés elmulasztása mellett alkotott jogszabály alkotmányellenessége 26. A testület álláspontja szerint a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi érdekképviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele 27. Más úton jutott el ugyanezen következetéshez a testület, amikor kimondta: az előterjesztő által lefolytatott eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, így az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik 28. Megjegyzendő, hogy a testület a közhatalmi jogosítványokkal rendelkező szervezetekkel, valamint a jogszabályban konkrétan meghatározott szervezetekkel történő egyeztetési kötelezettség megtörténtét ugyanakkor a közjogi érvényesség feltételének tekinti, s megsemmisített például egy jogszabályt azon az alapon, hogy egy törvényben kijelölt szerv (az Országos Környezetvédelmi Tanács) véleményét a Kormány a törvényi előírás ellenére nem kérte ki, s így sérült a jogállamiság Alkotmányban rögzített követelménye 29. A 20 évvel ezelőtt megalkotott, azóta sok tekintetben elavult és hiányos jogalkotási törvény által biztosított véleményezési jog jelen állapot szerint nem érvényesül megfelelően. (Képviselői önálló indítványok esetében egyáltalán nem. 30 ) E törvény keretei között nem biztosítható a jogalkotási folyamat szükséges nyilvánossága, sőt, még az egyes közjogi méltóságoknak biztosított jogszabály-véleményezési jogosítványok érvényesítése is igen nehéz a gyakorlatban. Az adatvédelmi biztosnak pl. véleményezési joga van a személyes adatok védelmét és a közérdekű adatok nyilvánosságát illető jogszabályok vonatkozásában 31. A biztos azonban kénytelen volt állásfoglalásban szóvá tenni azt a gyakorlatot, amely szerint nem kiforrott javaslatokat kap véleményezésre, illetőleg a jogszabály-előkészítő gyakran irreális határidőt szab a véleményezésre (a konkrét esetben egy napos) határidőt szab a vélemény kifejtésére 32. Az Alkotmányban rögzített és a jogalkotási törvényben a társadalmi vita intézményének kiiktatását követően maradt véleményezési jogosítványok tehát a gyakorlatban kevéssé érvényesülnek; valójában ezek az intézmények, a társadalmi vita intézménye, mind pedig a szakszervezetek jogalkotási folyamatba való intézményes beillesztése - a korábbi, alapvetően államigazgatási típusú jogalkotás dominanciáját volt hivatva ellensúlyozni [...].A hatalmi ágak megosztására épülő államszervezetben azonban szükséges az állami és érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a jogalkotás - mint közhatalmi tevékenység - nem tehető függővé a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek állásfoglalásaitól /1991 (VI. 5.) AB határozat; lásd még a 14/1992. (III. 3.), a 7/1993. (II. 15.) sz. határozatokat /1999. (XII. 21.) AB határozat 28 7/2004. (III. 24.) AB határozat; de lásd az AB azon újabb keletű határozatát, amelyben ezzel szemben kimondja: A demokratikus jogállam az eljárási rendnek megfelelő döntések láncolatán alapul. A demokratikus jogállamiságból fakadó követelmény tehát az előre meghatározott eljárás szabályszerű lefolytatása. Ez a követelmény a jogalkotási eljárásra, mégpedig ennek egész folyamatára is vonatkozik, amelynek a Jat. szerint része a jogszabály-előkészítés, illetve a jogszabály-tervezetek véleményeztetése. [A jogszabály-előkészítést a Jat.-hoz hasonlóan a legújabb jogfejlődés is a jogalkotás elemeként kezeli. A törvényalkotó ugyanis az elektronikus információszabadságról szóló évi XC. törvényben (a továbbiakban: Einfotv.) a jogalkotás részeként rendelkezik a jogszabály-előkészítés nyilvánossá tételéről.] A jogalkotás és jogszabály-előkészítés kapcsolata következtében a jogalkotással szemben támasztott követelmények vonatkoznak a jogalkotás részét képező jogszabály-előkészítésre is. E követelmények teljesítését tehát a jogszabály-előkészítés folyamatában is biztosítani kell. (1098/B/2006 AB határozat) 29 Lásd a 30/2000. (X. 11.) AB határozatot. 30 Lásd Kovács Gyula: Az érdekképviseleti szervezetek részvétele a törvényhozásban és a bizottságok munkájában, In: A bizottsági munka, I. rész, Parlamenti dolgozatok, 1994., idézi Pap András László: Lobby alkotmányos jog vagy törvénytelen káosz, Parlamenti levelek 4-5/1998, 155. o évi LXIII. tv. 25. (1) bek. 32 Lásd Állásfoglalás: az adatvédelmi biztos jogszabály-véleményezési feladata a közigazgatási egyeztetéseket követő kiérlelt tervezetekre vonatkozik; a Belügyminisztérium irányítása alatt lévő szervek jogalap nélkül kezelik állampolgárok több millió személyes adatát, május 5., Az adatvédelmi biztos beszámolója 1998, Országgyűlési Biztosok Hivatala, /1993. (II. 15.) AB határozat 11

18 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés Érdekes, hogy a jogalkotó egyes esetekben a rendszerváltozás után is kreált majd visszavont hasonló véleményezési jogosítványokat. A szövetkezetekről szóló évi I. tv. pl. előírta, hogy a szövetkezeteket vagy azok tagságát érintő javaslatoknak a Kormány vagy az Országgyűlés elé terjesztése előtt meg kell szerezni az érdekelt országos érdekképviseleti szerv, illetőleg a közös, országos érdekképviseleti szerv véleményét. Ha a véleményeltérés lényeges, azt döntés végett a Kormány, illetve az Országgyűlés elé kell terjeszteni. A törvény szabályozása szerint a közös, országos érdekképviseleti szerv előzetesen véleményt nyilvánít az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó összszövetkezeti kérdésben január 1-jével azonban a jogalkotó hatályon kívül helyezte a szövetkezeti törvény e rendelkezését: az indokolás szerint a törvény nem kíván [sic!] a továbbiakban lehetőséget biztosítani arra, hogy a szövetkezeti szövetségek az Országgyűléshez benyújthassák véleményüket az őket illető jogszabálytervezetekről ban az Igazságügyi Minisztérium közzétette előbb egy új jogalkotási törvény koncepcióját, majd 2003 áprilisában annak tervezetét is. A tervezet egyes rendelkezései korszerű formában megidézték a társadalom vita hajdani intézményét: a jogi szabályozás sokoldalú megalapozása érdekében a jogszabály előkészítőjének biztosítania kellett volna, hogy az országban működő bármely szervezet véleményt nyilváníthasson, illetve javaslatokat tehessen azon jogszabályok tervezetével kapcsolatban, amelyek őt, valamint az általa képviselt és védett érdekeket illetőleg társadalmi viszonyokat és csoportokat közvetlenül érintik. A tervezet a korábbi társadalmi vita intézményén túllépve, a jogalkotási folyamat valódi nyilvánosságának biztosítása érdekében előírta, hogy a véleményezésre bocsátott jogszabálytervezet szövegét közzé kell tenni a jogszabályt előkészítő minisztérium honlapján, a honlapot a vélemények, javaslatok fogadására alkalmassá kell tenni, továbbá meg kell jelölni a véleményadásra nyitva álló határidőt, valamint a végrehajtási jogszabály tervezetét, ennek hiányában koncepcióját is. A jogszabály-előkészítőnek mérlegelnie kell a véleményezőnek az általa képviselt érdeket érintően tett észrevételeit, az elfogadott észrevételekről pedig a honlapján tájékoztatást ad 36. A törvényjavaslatot az előterjesztő végül 2006 áprilisában visszavonta. Annak több eleme azonban megjelent az elektronikus információszabadságról szóló szabályozás jogszabály-előkészítéssel kapcsolatos részében, valamint a Kormány ügyrendjének módosításában A Házszabály a jogalkotás nyilvánosságáról A jogalkotó szervek közül értelemszerűen a főszabály szerint nyilvánosan működő Országgyűlés tevékenysége a leginkább átlátható. A törvényhozási folyamat a törvényjavaslatok beterjesztésétől a zárószavazásig nyomon követhető. Ellenőrizhető, hogy az egyes képviselők, frakciók mely kérdésben milyen álláspontot fogalmaztak meg és miként szavaztak A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 41. -a szerint az Országgyűlés ülései - a 42. (1) bekezdésében meghatározottak kivételével - nyilvánosak. Az Országgyűlés nyilvános üléseinek hiteles jegyzőkönyvei az Országgyűlési Könyvtárban, azok irattárban elhelyezett mellékletei és a számítógépes szavazási lista az Országgyűlési Könyvtár útján a nyilvánosság számára hozzáférhetőek. Az Országgyűlés nyilvános ülésének jegyzőkönyveit és a nyilvános ülésen tárgyalt irományokat, továbbá az ezzel összefüggő szavazási listát az Internet hálózaton is hozzáférhetővé kell tenni. Az Országgyűlés nyilvános üléseiről készült videofelvételek megtekintését az Országgyűlési Könyvtár biztosítja. A nyilvánossággal kapcsolatos szabályt tartalmaznak még a Házszabály 66. (4)-(6) bekezdései is: az Országgyűlés nyilvános üléséről készült hiteles jegyzőkönyvet - a mellékletek nélkül [ ] kinyomtatva ki kell adni az országgyűlési képviselőknek, a köztársasági elnöknek, a Kormány tagjainak, az Alkotmánybíróság elnökének, a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek, az országgyűlési biztosoknak, az Állami Számvevőszék elnökének, a Magyar Nemzeti Bank elnökének, továbbá el kell juttatni a fővárosi, megyei és az egyetemi könyvtáraknak. Az országgyűlési képviselő írásban nyilatkozhat, hogy nem igényli a nyomtatott jegyzőkönyv megküldését. [ ] Az Országgyűlés nyilvános üléséről készült hiteles jegyzőkönyvek alapján ülésszakonként ki kell adni és elektronikus adathordozón is hozzáférhetővé kell tenni a tárgymutatót és névmutatót is tartalmazó Országgyűlési Naplót. A kiadásról az Országgyűlés elnöke gondoskodik. [ ]Az Országgyűlés nyilvános üléséről készült szó szerinti jegyzőkönyv jegyzők által hitelesített példányát el kell helyezni az irattárban, a nyomtatott, hiteles jegyzőkönyvet és az Országgyűlési Naplót át kell adni az 34 Pap idézett tanulmánya szerint a szövetkezeti törvény a véleményezési jog absztrakt biztosítása mellett már garanciális elemeket is tartalmaz ; Pap: i.m o. 35 Kérdés, hogy az ilyesféle indokolás amelynek silánysága sajnos nem ritka hogyan viszonyul a jogalkotási törvény 40. (1) bekezdésében foglalt azon követelményhez, amely szerint a törvényjavaslathoz az előterjesztő indokolást csatol, amelyben bemutatja azokat a társadalmi, gazdasági és szakmai körülményeket, amelyek a javasolt szabályozást szükségessé teszik, továbbá ismerteti a jogi megoldás szempontjait. 36 Lásd a áprilisában közzétett tervezet 40. és 41. -ait. 12

19 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés Országgyűlési Könyvtárnak. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény hatálybalépését követően annak rendelkezései törvényi szinten szélesebb körben biztosítanak nyilvánosságot az Országgyűlés törvényalkotói munkája során keletkező dokumentumoknak. Az Országgyűlés működésének nyilvánosságát biztosítja továbbá a plenáris ülések televíziós és internetes közvetítése A Kormány ügyrendjének vonatkozó rendelkezései A törvényalkotási folyamat ma mindenütt a kormányzati szervek összehangolt szakmai előkészítő munkáján alapul és a kormány és a parlament folyamatos közös tevékenysége. Ezért a törvényhozás folyamatának nyilvánossága nem ítélhető meg pusztán a parlamenti tárgyalásra vonatkozó szabályok alapján. Míg azonban a népképviseleti szerv működésének szinte az egésze a nyilvánosság előtt zajlik, a kormányzati szervek jogszabály-előkészítő munkájának egy része érthető módon nem nyilvános. A Kormány ügyrendjéről szóló sokszor módosított 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat (Ügyrend) szerint az ügyrendben meghatározott tartalmi feltételekkel elkészített előterjesztés halaszthatatlan esetet kivéve elsőként szakmapolitikai egyeztetésre kerül. Az előterjesztés tervezetének közigazgatási egyeztetésre és a miniszteri rendelet tervezetének véleményezésre bocsátásáról - a kormányprogrammal való összhang, az időszerűség, továbbá a jogi, szakmai és pénzügyi feltételek meglétének, valamint jogszabálytervezetek esetében a természetes személyek és a vállalkozások adminisztratív terheire gyakorolt hatásának előzetes vizsgálatával, az előterjesztő javaslata alapján - a Miniszterelnöki Hivatalban szervezett, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, a miniszterelnököt helyettesítő miniszter, az igazságügyi és rendészeti miniszter, valamint a pénzügyminiszter által kijelölt vezetőkből álló munkacsoport dönt, illetőleg a miniszteri rendeletek esetében véleményt nyilvánít (szakmapolitikai egyeztetés). A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter egyes előterjesztéseket (miniszteri rendeleteket) halaszthatatlan esetben mentesíthet a szakmapolitikai egyeztetés alól. (Ügyrend 18. a.). A szakmapolitikai egyeztetés után küldik meg az előterjesztést észrevételezés, illetőleg véleménynyilvánítás céljából a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek (a Kormányiroda vezetőjének), a Miniszterelnöki Hivatal koalíciós koordinációért felelős államtitkárának, a feladatkörében érintett miniszternek, kormánybiztosnak és kormányhivatal vezetőjének, akik a tervezetre észrevételt tehetnek, valamint határidő megjelölésével a többi miniszternek és kormánybiztosnak, akik a tervezetről véleményt nyilváníthatnak, illetve - ha megjelölik, hogy a tervezet a feladatkörüket miként érinti - észrevételt tehetnek (közigazgatási egyeztetés). Ebben a szakaszban küldik meg az őket érintő tervezeteket a Legfelsőbb Bíróság elnöke, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, az MNB és a GVH számára, illetőleg, ha az feladatkörüket érinti, a helyi önkormányzatoknak. Az ügyrend rögzíti azt is, hogy Jogszabály megalkotására irányuló előterjesztések előkészítésénél a jogalkotásról szóló törvény előírásaira kell figyelemmel lenni. Az ilyen előterjesztéseket egyeztetni kell az ügyben érdekelt országos önkormányzati, társadalmi és érdekképviseleti szervekkel, valamint országos köztestületekkel. Az ügyrend szerint a következő szakasz a társadalmi érdekegyeztetés, amelynek rendjére külön jogszabályok, illetőleg megállapodások irányadók. A benyújtott előterjesztés először államtitkári értekezletre, majd ha az államtitkári értekezlet (illetőleg meghatározott esetekben a Kormány kabinetje, az Államreform Bizottság vagy a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület) azt napirendre tűzésre javasolja a Kormány napirendjére kerül. Az ügyrend szerint a Kormány rendeleteit, határozatait, elvi állásfoglalásait és irányelveit az üléstől számított 8 napon belül kell kihirdetni (közzétenni), illetőleg az érdekeltek részére megküldeni, kivéve, ha a miniszterelnök más határidőt állapít meg; a Kormány határozatait általában a Határozatok Tárában kell közzétenni, a Kormány elrendelheti a jelentősebb határozatainak a Magyar Közlönyben való közzétételét is. A nyilvánosságot szolgálja az a rendelkezés is, amely szerint a kormányszóvivő az ülésről hivatalos sajtóközleményt jelentet meg, és tájékoztatja a sajtó képviselőit. Ha a kormány döntéshozatali eljárása az első szakaszokban szükség szerint a nyilvánosság kizárásával folyik is, a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos jog garanciáját jelenti az, hogy a Kormány ülésein elhangzottak utólag rekonstruálhatók legyenek. Bár [n]em tekinthető alkotmányos követelménynek, hogy a kormányzati ülésekről teljes körű dokumentáció, azaz szó szerinti jegyzőkönyv, hang- vagy/és képfelvétel készüljön, a jogalkotónak [t]ekintettel kell lennie arra, hogy a kormány mint testület nem magánemberek gyülekezete, hanem a politikai intézményrendszerben kulcsszerepet játszó szerv. Működésének tartalmi 13

20 Információszabadság történeti vázlat és helyzetértékelés dokumentálása és nem pusztán döntéseinek közzététele kiemelkedő közjogi és politikai pozíciója miatt elengedhetetlen. 37 Ezt a tartalmi dokumentációt szolgálja a Kormány üléséről készített összefoglaló és hangfelvétel. Az Ügyrend szerint a Kormány üléséről szóló összefoglaló tartalmazza a jelenlévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, szavazás esetén ennek tényét és számszerű arányát, a koalíciós egyetértési jogot gyakorló kormánytag esetleges ellenvéleményére való utalást, valamint a döntést ; az összefoglaló mellékleteként meg kell őrizni az előterjesztéseket, a rendeletek, határozatok, az Országgyűlés elé terjesztett javaslatok, átiratok, irányelvek, elvi állásfoglalások emlékeztetők, stb. egy-egy példányát is. Az ügyrendben foglalt szabály szerint Az összefoglaló eredeti példányát és a mellékleteket, valamint az ülésről készült hangfelvételt a Miniszterelnöki Hivatal őrzi; ezek az iratok nem selejtezhetők, kezelésükre a levéltári anyag védelméről és a levéltárakról, valamint az államtitokról és a szolgálati titokról szóló rendelkezéseket kell alkalmazni. Az összefoglaló egy-egy példányát a Kormány tagjai, a Kormány üléseinek állandó meghívottai, valamint az államtitkárok kapják meg, a hangfelvétel a Kormány tagjai és az állandó meghívottak személyes használatára az Államtitkárnál rendelkezésre áll. A Kormány és a kormányzati szervek jogszabály-előkészítő munkája nyilvánosságának szabályozásról a következő pontokban lesz szó Az elektronikus információszabadságról szóló évi XC. törvény Az elektronikus információszabadságról szóló törvényben foglalt, a jogszabály-előkészítés nyilvánosságára valamint a jogszabályok nyilvánosságára vonatkozó rendelkezéseket alább, e törvény tárgyalásánál ismertetjük részletesen A lobbitevékenységről szóló évi XLIX. törvény A közérdekű ügyekben születő döntések befolyásolásának egyik legismertebb és a legtöbb gyanúval övezett formája a lobbizás. Míg egyesek egyenlőségjelet tesznek a lobbizás és a korrupció közé, mások úgy vélik, pontos szabályozás és széleskörű nyilvánosság előírása esetén a lobbizás a döntésbefolyásolás legitim eszköze lehet. Korábbi próbálkozásokat követően 2006-ban született törvény Magyarországon a lobbitevékenység kereteinek szabályozásáról. A törvény preambuluma szerint annak célja a közhatalmi döntések kapcsán megjelenített érdekek nyilvánosságának biztosítása, ezzel erősítve a döntéshozó szervek tevékenységébe vetett bizalmat ; a miniszteri indokolás szerint [a] szabályozás célja egyrészt annak biztosítása, hogy nyilvánosságra kerüljenek azok az érdekek, amelyek egy-egy jogalkotói, közhatalmi döntés mögött állnak, másrészt pedig, hogy a lobbisták eddig specifikus szabályozás nélküli tevékenységét a jog eszközével korlátok közé lehessen szorítani, rendezve kötelességeiket és jogaikat. (A közhatalmi döntés fogalmát a törvény meg is határozza: az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat, ezek szervei, tagjai vagy tisztségviselői, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó döntés.) A törvény a lobbitevékenység nyilvánosságának biztosítását tűzi ki; ez a használt meghatározás szerint közhatalmi döntés befolyásolását vagy érdekérvényesítést célzó minden olyan tevékenység vagy magatartás, melyet megbízás alapján, üzletszerűen folytatnak (5. c. pont). A jogalkotó kifejezetten kizárta a törvény hatálya alól a gazdasági, társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetek[et], melyek tagságuk érdekeit képviselik a közhatalmi döntéseket hozó szerveknél, és azon érdekegyeztetési mechanizmusokat, amelyek az egyeztetés, a véleménykérés, a tájékoztatás, a konzultáció vagy a közhatalmi döntés befolyásolására vonatkozó egyéb tevékenység lehetőségét a közhatalmi döntést hozó szerv vagy jogszabály teremtette meg a gazdasági, társadalmi vagy egyéb érdekek megismerése céljából. (1. (3) bekezdés). Szintén nem terjed ki a törvény hatálya az Alkotmány 64. -ában rögzített ún. petíciós jogra mely alapján mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. Bár a miniszteri indokolásból kitűnik, a jogszabály-előkészítő tisztában volt azzal, hogy az Alkotmány 64. -ában rögzített jog gyakorlása közhatalmi döntés befolyásolására is irányulhat, az ilyen tevékenység nem esik egybe a törvényben rögzített lobbitevékenységgel. 37 A kormányülések dokumentálásával, a dokumentumok megőrzésével és nyilvánosságával kapcsolatban lefolytatott adatvédelmi biztosi vizsgálat eredményeit összegző ajánlás, Az adatvédelmi biztos beszámolója 1999, OBH 2000, 301. o. 14