KÖRNYEZETJOG Bándi, Gyula

Méret: px
Mutatás kezdődik a ... oldaltól:

Download "KÖRNYEZETJOG Bándi, Gyula"

Átírás

1 KÖRNYEZETJOG Bándi, Gyula

2 KÖRNYEZETJOG Bándi, Gyula Szerzői jog 2011 Szent István Társulat ISBN Felelős kiadó: Dr. Rózsa Huba alelnök Felelős kiadóvezető: Farkas Olivér igazgató

3 Tartalom 1. A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE A környezet és a környezetvédelem A környezetvédelem jogi szabályozásának története AZ évi LIII. törvény A KÖRNYEZETJOG ELVEI Az elvek fontossága és csoportosítása A környezetpolitika elvei Szakterületi elvek A környezetjogi elvek A megelőzés elvei (forrásnál való fellépés, elővigyázatosság, helyreállítás) Megelőzés Forrásnál való fellépés elve Az elővigyázatosság elve A harmonikus vagy fenntartható fejlődés, illetve az integráció elve A tervszerűség elve Az állam kötelezettség- és felelősségvállalása A társadalmi részvétel Alapozás Információhoz jutás Az EU Bíróság gyakorlata az információhoz jutás jogáról Részvétel a jogalkotásban Az egyedi döntéshozatalban való részvétel Jogorvoslat Az együttműködés elve A szennyező fizet vagy a felelősség elve KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG Elvi alapozás Környezethez való jog az emberi jogok nemzetközi rendszerében ENSZ Lehetséges konfliktusok más emberi jogokkal Európa Környezethez való jog és Magyarország Elvi összegzés A évi alkotmány tervezet A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA A szabályozási módszerek csoportosítása A környezetjog belső és külső integrációja A jogi, állami befolyás érvényesülésének módszerei A hagyományos szabályozás módszere, a közigazgatás közvetlen beavatkozása A gazdasági szabályozás Az önszabályozás módszere A környezethasználat elfogadható mértéke Mértékrendelkezések A környezethasználat technikája, technológiája HOGYAN ALKALMAZZUK A SZABÁLYOZÁSI MÓDSZEREKET? EU KÖRNYEZETJOG Az Európai Unió környezetpolitikája akcióprogramok Az EK környezetpolitika kezdetei Az ötödik akcióprogram A hatodik akcióprogram ( ) Az Európai Unió környezeti jogának alkotmányos alapjai A Római Szerződés és az Egységes Európai Okmány között Az önálló környezetvédelmi jogalapok rendszerének áttekintése (az Egységes Európai Okmánytól Nizzáig) A Lisszaboni Szerződés Az elsődleges jog környezetvédelmi szabályozásának elvi szempontjai Célok iii

4 KÖRNYEZETJOG Elvek A környezetvédelmi döntések megalapozása Nemzetközi együttműködés EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN LEGKISEBB SZIGOR VAGY VÉDELMI ZÁRADÉK Szubszidiaritás Az arányosság elve Közvetlen hatály Egyéb általános jogelvek AZ EU MÁSODLAGOS JOGA ÉS A HAZAI KÖRNYEZETJOG INTÉZMÉNYEINEK VÁZLATA A másodlagos jog forrásai A környezetjog intézményei, eszközei a másodlagos jogban A hazai környezetjog intézményeinek, eszközeinek vázlatat ÉRTELMEZÉST SEGÍTŐ ESZKÖZÖK Alapvetés Preambulum és célok Hatály (és fogalmak) Tárgyi hatály és fogalmak Időbeli hatály Területi hatály Személyi hatály Szervi hatály ÁLTALÁNOS, TERVEZÉSI SZABÁLYOK A MEGELŐZÉST SZOLGÁLÓ KÖZIGAZGATÁSI JOGINTÉZMÉNYEK A bejelentés Az engedély általános keretei és a szakhatósági hozzájárulás Integrált szempontú környezetvédelmi engedélyek A környezeti hatásvizsgálat és egységes környezethasználati engedély kialakulása, esetkörei Előzetes vizsgálati eljárás, előzetes konzultáció A környezeti hatásvizsgálati eljárás Nemzetközi környezeti hatásvizsgálati eljárás Az egységes környezethasználati engedély A környezetvédelmi felülvizsgálat és teljesítményértékelés Teljesítményértékelés Változásjelentés A felszámolási eljárás és végelszámolás környezetvédelmi követelményei Határértékek Környezetvédelmi minősítés Osztályozás Nyilvántartás A KÖZIGAZGATÁS KÖZVETLEN BEAVATKOZÁSA A GAZDASÁGI SZABÁLYOZÁS ESZKÖZEI Elméleti alapok A gazdasági eszközök általános csoportosítása Az eu bíróság gyakorlata a gazdasági eszközök terén A gazdasági eszközök a mai magyar jogban ÖNSZABÁLYOZÁS, KÖRNYEZETI MENEDZSMENT Önkéntes megállapodás A környezeti menedzsment lehetőségei Ökocímke, környezetbarát termékjelzés CSR (a vállalatok társadalmi felelősségvállalása) AZ ELLENŐRZÉS FELELŐSSÉG KÖZIGAZGATÁSI JOGI FELELŐSSÉG Felelősségi szabályok az EU-jogban Követelmények a tagállami felelősségi rendszer felé Felelősség az Unió irányában Szankció, bírság Ideiglenes intézkedések iv

5 KÖRNYEZETJOG A közigazgatási felelősség általános kérdései A környezeti károk megelőzése és helyreállítása A környezetvédelmi bírság Szabálysértési felelősség A KÖRNYEZETVÉDELEM ÁLLAMI SZERVEZETRENDSZERÉNEK ALAPJAI Szervezeti elvárások az EU-jogban Környezetvédelem az állami szervek rendszerében Magyarországon Országgyűlés A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa Kormány Országos Környezetvédelmi Tanács Környezetvédelmi biztos Ügyészség Bíróságok Minisztériumok A környezet- és természetvédelem, illetve a vízügy szervezeteinek rendszere a minisztériumi szint alatt Önkormányzati környezetvédelmi feladatok és hatáskörök POLGÁRI JOG ÉS KÖRNYEZETVÉDELEM Alapozás A személyek jogi védelme és az iparjogvédelem Iparjogvédelem Szomszédjog és birtokvédelem A kártérítés a hazai jogban Egyezmény a környezeti károk megtérítéséről A KÖRNYEZET BÜNTETŐJOGI VÉDELME Bevezetés és EU-jogi követelmények Környezetkárosítás Természetkárosítás A hulladékgazdálkodás rendjének megsértése Halmazat és a jogi személy büntethetősége NEMZETKÖZI KÖRNYEZETJOG A Nemzetközi környezetjog története A kezdetekről az ENSZ megalakulásáig (1945) Az ENSZ megalakulásától Stockholmig ( ) Stockholmtól Rióig ( ) Rió után (1992-től) A nemzetközi környezetjog forrásai A nemzetközi környezetjog elvei Jogintézmények, jogi eszközök Áttekintés a nemzetközi szervezetek szerepéről A nemzetközi környezetjog egyes szabályozási területei Tengerjog, tengeri környezet védelme Légkörszennyezés, levegőszennyezés A szárazföldi vizek védelme Természetvédelem, biodiverzitás Vegyi anyagok, hulladék Kulturális, immateriális örökség A környezetegészségügy mint az új utak példája Nukleáris tevékenység és anyagok A KÖRNYEZETJOG EGYES SZABÁLYOZÁSI TERÜLETEI Területfejlesztés, területrendezés Településrendezés, az épített környezet alakítása és védelme Településrendezés Az építésrendészet Földvédelem A természet védelme Természetvédelem az EU jogban, Natura 2000 területek Természetvédelem Magyarországon VÍZgazdálkodás, vízvédelem v

6 KÖRNYEZETJOG Az EU vízügyi politika keretei A vizek mennyiségi védelme A vizek minőségi védelme A felszíni vizek védelme A felszín alatti vizek védelme Egyes vízminőségi célok és határértékek Levegőtisztaság-védelem EU jogi alapok A hazai szabályozás mai helyzete Egyes szennyező anyagok és tevékenység levegőminőségi szabályai Üvegházhatású gázok kibocsátásának korlátozása Hulladékgazdálkodás A szabályozás alapjai, alapintézményei A hulladék fogalma és más alapvető fogalmak Tervezés, engedélyezés, felelősség A veszélyes hulladékok szabályozása A települési hulladékok szabályozása A hulladékok határokon túli mozgása A hulladékra vonatkozó egyes különös szabályok Vegyi anyagok, ipari baleseti kockázat, biotechnológia Vegyi anyagok és készítmények Állatkísérletek A veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezés Biotechnológia A zajártalom és a rezgések elleni védelem AJÁNLOTT IRODALOM vi

7 1. fejezet - A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE A környezet és a környezetvédelem A környezetjogi szabályozás rövid történetének áttekintését meg kell előzze legalább két alapvető fogalom bemutatása, a környezet és a környezetvédelem fogalmainak legalább általános ismerete nélkül aligha kezdhetünk mondandónkhoz. Egyik fogalom esetében sem törekszünk sem teljességre, sem kizárólagosságra, hiszen egyes szerzők, egyes tudományágak, egyes források másként és másként fogalmaznak, és az eltérő megközelítések között nem szándékozunk igazságot tenni. Az e tekintetben nemzetközi téren is kiemelkedő hazai tudományos vállalkozás, a Környezet- és Természetvédelmi Lexikon 1 a környezet fogalmát négyféle módon is definiálja: 1. Az élő szervezeteket körülvevő fizikai, kémiai és biológiai körülmények összessége; 2. A valakit körülvevő személyek összessége; 3. A biológiai, ökológiai környezet (az élőlény vagy társulás életfeltételeit megszabó külső tényezők, amik az élőlényre, társulásra hatnak); 4. Az a tér, terület, amelyben az ember és kisebb közösségeinek élete zajlik. A négy meghatározás valójában együtt adja meg a környezet teljes fogalmát, de talán a jogászi gondolkodás számára kissé túl bonyolult módon, hiszen nem feledkezhetünk meg arról, hogy a fogalmaknak a jogalkotás és jogalkalmazás során is fontos szerepük lehet. Ezért közvetlenebb, hasznosíthatóbb és általánosabb az a megfogalmazás, amit az Európa Tanács a környezetre veszélyes tevékenységekkel okozott károkkal kapcsolatos polgári jogi felelősségről szóló egyezménye tartalmaz (Lugano, 1993): A környezet magában foglalja a természetes erőforrásokat, legyenek azok élők vagy élettelenek, mint amilyen a levegő, a víz, a talaj, a flóra és a fauna és mindezek közötti kölcsönhatások; ugyancsak idetartoznak mindazok a vagyontárgyak, amelyek a kulturális örökség részeit alkotják; illetve a tájkép meghatározó jellemzői. Ez a definíció éppen elegendő ahhoz, hogy a környezettel kapcsolatos jogi szabályozást jobban megértsük. A ma hatályos hazai környezetvédelmi törvény évi LIII. törvény egy ehhez hasonló megfogalmazást ad: 4. E törvény alkalmazásában: 1. környezeti elem: a föld, a levegő, a víz, az élővilág, valamint az ember által létrehozott épített (mesterséges) környezet, továbbá ezek összetevői; 2. környezet: a környezeti elemek, azok rendszerei, folyamatai, szerkezete; A környezet fogalmával kapcsolatban elöljáróban még az ökológia jelenkori tudományának egyik érdekes személyiségétől, Barry Commonertől is érdemes idéznünk egy rendkívül plasztikus képet, amely egyszerű szavakkal próbálja mindenki számára érthetővé tenni a környezet jelentőségét. A következő magyarázat mert fogalomnak ezt nem nevezhetjük távolról sem jogi megközelítésű, de a jogászok számára is nélkülözhetetlen értelmezést közvetít: A környezet egy nagy, hihetetlenül komplex élő gépezet, amely a Föld felszínén vékony, dinamikus réteget alkot, ahol minden emberi tevékenység e gépezet integritásától és megfelelő funkcionálásától függ. A zöld növények fotoszintetizáló aktivitása nélkül nem lenne oxigén gépeink, kohóink, erőműveink számára, nem is beszélve az emberi és állati életről. A növények, állatok és a bennük élő mikroorganizmusok működése nélkül nem lenne tiszta víz folyóinkban és tavainkban. A termőtalajban évezredek alatt végbement biológiai átalakulások nélkül nem lennének növényeink, sem olajunk, sem szenünk. Ez a gépezet a mi biológiai tőkénk, az a bázis, amelyen az egész termelésünk alapul. Ha leromboljuk, a legelőrehaladottabb technológiánk is haszontalanná válik, és minden gazdasági és politikai rendszer, amely erre épül, eltűnik. A környezeti válság a közeledő katasztrófa jele. 2 A környezetfogalom definiálásának részletkérdéseit a továbbiakban nem elemezzük, hanem a fenti egyezmény megközelítését elfogadhatjuk kiindulópontnak. A környezet fogalmát azért is a lehető legtágabb értelemben 1 Második kiadás, 2002, Akadémia Kiadó. 2 COMMONER, Barry: The Closing Circle. New York, 1971., old. 1

8 A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE kell használni, mert minden további pontosítás, értelmezés a környezettel kapcsolatos elképzeléseinket meg nem engedhető módon szűkítheti. (Ha például a víz fogalmát a természetes vizekre próbáljuk szűkíteni, felvetődhet a kérdés, hogy a mesterséges tavak vize és az ottani élővilág vajon része-e az ilyen értelemben vett környezetnek, avagy csupán egyszerű vagyontárgy.) A környezetvédelem fogalmát is sokszor és sokat használták a környezet megőrzésére irányuló aktív tevékenységek összefoglaló neveként. A Környezet- és természetvédelmi Lexikon szerint: A környezetvédelem olyan céltudatos, szervezett, intézményesített emberi (társadalmi) tevékenység, amelynek célja az ember ipari, mezőgazdasági, bányászati tevékenységéből fakadó káros következmények kiküszöbölése és megelőzése az élővilág és az ember károsodás nélküli fennmaradásának érdekében. E tevékenység tudományos alapjait elsősorban műszaki tudományok, alkalmazott természettudományok és az ökonómia képezik. Hatékonyságát és működőképességét a használók felelősségén alapuló törvényi szabályozás és intézményrendszer biztosítja. A hatályos környezetvédelmi törvény már általánosabb fogalmat használ: környezetvédelem: olyan tevékenységek és intézkedések összessége, amelyeknek célja a környezet veszélyeztetésének, károsításának, szennyezésének megelőzése, a kialakult károk mérséklése vagy megszüntetése, a károsító tevékenységet megelőző állapot helyreállítása; Ugyanezt a törvényi fogalmat veszi át az MPKP körlevele 3 is. A környezetvédelem fogalma ugyan tovább finomítható, de megfogalmazása inkább elvi, mintsem gyakorlati jelentőségű. A környezet fogalmának tartalma ugyanakkor jogi jelentőséget is kaphat, ha a környezetet érő károkat kívánjuk meghatározni ekkor ugyanis tisztában kell lenni azzal, meddig is terjed a környezet. Ezzel szemben a környezetvédelem nagyon leegyszerűsítetten nem más, mint mindaz a magatartás, amely e környezet állapotát fenntartja, javítja stb. Éppen ezért e tankönyvben a környezetvédelmi jog helyett a sokkal szélesebb értelmű környezetjog fogalmát alkalmazzuk, utalva egyben a környezetre mint egészre irányuló átfogó megközelítésmódra A környezetvédelem jogi szabályozásának története Mai szemmel nézve a környezetvédelminek mondott szabályoknak számos előzménye megtalálható akár Platón Törvények című művében, amelyek azt igazolják, hogy az ember, amióta a földön él, egyre határozottabb befolyást gyakorol környezetére, és a különböző korokban egyképpen szükséges volt a káros környezeti hatások elleni fellépés 4. A szabályozás történetének elemzése során megismerkedhetnénk az 1581-től jegyzett székely falutörvényekkel, amelyek közül számosan részletesen szabályozzák pl. az erdőhasználatot (Gyergyóújfalu, Zalán, stb.) 5 A csábító történeti kalandozás lehetősége ellenére e kötetben csupán a XX. század közepétől vizsgáljuk a környezeti szabályozás történetét, amikor egyre erőteljesebb jelei mutatkoztak a környezeti ártalmak sokasodásának (ilyen volt pl. a hírhedt londoni szmog 1952-ben 6 ). A környezetvédelmi gondolkodás történetét vizsgálva nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt a világhírt szerzett levelet, amelyek Seattle indián főnök írt az Államok elnökének 1854-ben 7. Az itt megfogalmazottak jól jellemzik azt, amit az elmúlt szűk két évszázad rohamos változásai hoztak az ember és környezet viszonyába: Tudjuk, hogy a fehér ember nem érti a mi gondolkodásunkat. Számára, az egyik földdarab olyan, mint bármelyik másik, mert ő idegen, aki éjszaka jön, és elveszi a földtől, amire csak szüksége van. A föld neki nem testvére, hanem ellensége, és ha meghódította, továbbmenetel. Mohósága el fogja nyelni a földet, és nem marad utána más, mint a pusztaság. A levegő különösen értékes a vörös ember számára, hiszen minden részesedik belőle: állat, fa, ember. A fehér ember mintha nem is venne tudomást a levegőről, mint ahogy a hosszú ideje haldokló ember már nem érzékeli a bűzt. 3 Felelősségünk a teremtett világért A Magyar Katolikus Püspöki Konferencia körlevele a teremtett világ védelméről, Különösen szép példákat olvashatunk erre vonatkozóan BAKÁCS Tibor Magyar környezetjog című könyvében. Budapest, 1992, Springer Hungarica. 5 Lásd erről bővebben: IMREH István: Rendtartó székely falu. Faluközösségi határozatok a feudalizmus utolsó évszázadából. Bukarest, december 5-től kezdődően egyre sűrűbb füstköd szmog telepedett Nagy-Britannia fővárosára. A látástávolság néhány tíz méterre csökkent, a gyilkos légszennyezés pár nap alatt négyezer ember életét követelte. 7 A történet szerint a washingtoni nagy fehér főnök ajánlatot tett, hogy indián földeket vásároljon, megígérve egyben, hogy létrehoznak egy rezervátumot a bennszülött lakosság számára. A szöveget teljes terjedelemben először a Seattle Sunday Star jelentette meg, október 29-én. 2

9 A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE A fehér ember, a hatalom ideiglenes birtokosa, Istennek képzeli magát, aki birtokolja a Földet. De hát hogyan birtokolhatná az ember a tulajdon anyját? A fehér emberekre is elmúlás vár, talán még előbb is, mint az összes többi törzsre. Csak szennyezzétek tovább tulajdon ágyatokat: egy éjjel majd saját piszkotokban fulladtok meg. Ami az állatokkal történik, az történik rövidesen az emberrel is. Minden összefügg mindennel. A különböző jövőképek jelenkori helyzettel való összevetésével és a jövőkép felvázolásával foglalkozó tudósokból álló társaság, a Római Klub megalapítója, Aurelio Peccei írta még a hetvenes években: A változások gyökereinél az anyagi világ forradalmait találjuk az ipari, tudományos, majd a technikai forradalmakat. Az utóbbi, amelyik az előzőek egyesített hatásait gyűjti össze még teljes lendületben van, és folyamatosan lendületbe jön Azt mondhatjuk leegyszerűsítve, hogy egészen az elmúlt néhány évtizedig a világ három egymásra ható, de viszonylag állandó elemből állt, ezek: a Természet, az Ember és a Társadalom. Manapság negyedikként az emberi rendszer egy rakoncátlan összetevője emelkedik fel, és ez a Technika. 8 Az emberi fejlődésnek és e fejlődés erősödő gazdasági-technikai vetületének így szinte kikerülhetetlen velejárójaként, nemkívánatos melléktermékeként jelent meg a környezeti értékek károsítása, szennyezése, veszélyeztetése, hiszen a mára világossá vált következményekkel évtizedekkel ezelőtt még senki sem számolt. Ennek megfelelően a környezettel kapcsolatos válságjelenségekkel szembeni fellépésre sem kerülhetett sor addig, amíg ennek egyértelműen káros és az emberi létet mennyiségében és minőségében egyképpen fenyegető hatásai nem váltak tartósan és mindenki számára érezhetővé. Az emberi fejlődés felgyorsulásának és a technika előretörésének hatásai révén a környezetet érő hatások jellemzői közül számos olyan elemet ragadhatunk ki, amelyek együttesen meghatározói az egész témakör jelenlegi és majdani kezelésének. Az alábbiakban néhány ilyen jellemzőt idézünk fel, távolról sem a teljesség igényével, hanem a jogi szabályozás irányainak bemutatása érdekében: Az ember környezeti befolyása a kezdetektől megfigyelhető, de szemben az egykor elszigetelt, csak az egyes környezeti összetevőket, elemeket érintő hatásmechanizmussal, a mai emberi beavatkozás szinte teljességgel áthatja a környezet természetes és mesterséges összetevőit. A káros, veszélyes környezeti hatások térben is szinte korlátlanul terjednek, területi határokat nem ismerve. A környezet válságjelenségei így előbb regionálissá, majd globálissá válnak, sőt lassan még a Föld határain is túllépnek. Az együtthatások, a térbeli korlátlanság mellett harmadikként jelenik meg a káros környezeti következmények időbeli elhúzódása, mely tovább erősíti a veszélyhelyzeteket, és nehézzé teszi az azokkal szembeni fellépés vagy azok kivédésének, megelőzésének, a káros következmények enyhítésének esélyeit. Az előbb említett áttételek, együtthatások, térbeli és időbeli kiterjedtség újabb következménye a várható hatások prognosztizálásának, kiszámíthatóságának nehézsége is. A keletkező hatásmechanizmusok eredményét nem lehet előre látni, legalábbis kevéssé lehet felmérni. A technikai eszközök, az alkalmazott technológiák, a környezetben elő nem forduló anyagok környezeti következményeinek három értelemben is nem kellő kiszámíthatósága mellett növekszik az emberi mulasztások, hanyagság révén előidézett veszélyhelyzetek vagy káresemények lehetősége, sőt a szándékos magatartással előidézett károk súlya is. Az előbb említett tényezővel együtt értékelve pedig egyre kedvezőtlenebb helyzetekre számíthatunk. Ugyancsak növekszik a balesetek előre ki nem számítható következményeinek potenciális környezeti veszélye. (E két utóbbi tényezőre volt példa a 2000 eleji tiszai ciánszennyezés vagy a évi vörösiszapkatasztrófa.) Végezetül nem feledkezhetünk meg még egy emberi tényezőről sem, mégpedig a fejlődéssel szoros összefüggésben állóan: az egyes emberi értékek, érdekek rangsorolásáról, amelyen belül a környezeti értékek nem jelennek meg kellő súllyal. Az MKPK körlevele szerint: 22. Egész gazdasági berendezkedésünk a korlátlan növekedésen és az ezt megteremtő kíméletlen piaci versenyen alapul. Mivel a gazdasági, pénzügyi logika diktálja a politikai döntéseket és gyakran társadalmi értékítéleteinket is, ezért hajlamosak 8 PECCEI, Aurelio: The Human Quality. Oxford, New York, Toronto, Sydney, Párizs, Frankfurt, 1977., 17. old. 3

10 A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE vagyunk eltekinteni a gazdasági növekedés azon közvetett költségeitől, amelyek más területeken, a természeti környezetben vagy a szociális szektorban hosszú távon jelentkeznek. 9 A környezetvédelem mint követelmény ugyan már megjelent az ötvenes években, sőt jogi szabályozásának egyes kezdeményei is fellelhetőek a fent már említettek szerint akár századokkal ezelőtt is, mégis, ha a fenti együttes hatások eredményeképpen e szabályozási terület tényleges erősödésétől követjük nyomon a környezet érdekeinek védelmét, akkor az szűken az elmúlt ötven évet jelenti. Nemzetközi téren az ENSZ 1972-es stockholmi környezetvédelmi világkonferenciája számítható fordulópontnak, nem csoda, hogy számos újabban érvényesülő tendenciát ehhez az évszámhoz viszonyítanak. A konferencia idején a részes országok többségében már létezett valamiféle környezetvédelmi szabályozás, de a komplexitás igénye nélkül. A környezetvédelem eme kezdeti lépéseit a problémák és megoldások szektorális kezelése fémjelezte, inkább az orvoslást segítő, mint a megelőzést szolgáló eszközökkel. A környezeti szabályozás e kezdeti szakaszának minősítésére a csővégi (end-of-pipe) kifejezést alkalmazhatjuk. (Igaz, hogy a környezetvédelmi szempontból nem igazán fejlett országok jelentős részében még ma is e megközelítés jellemző.) E rendszerben például a hulladékot kezelik, lerakják, égetik, de az olyan megelőzésre épülő gondolkodásmód, mint például a bölcsőtől a sírig folyamat, a hasznosítás preferálása alapvetően hiányzik. Az 1972-es konferenciának jelentős hatása volt az egész probléma kezelésére, és a fejlődés újabb tendenciák mentén indult meg. (A nemzetközi jogról szóló fejezetben külön szólunk a stockholmi konferenciáról.) Húsz évvel később, 1992-ben az ugyancsak az ENSZ égisze alatt szervezett környezet és fejlődés világkonferencia Rio de Janeiróban egy alapvetően megváltozott környezetvédelmi szemléletet tükrözött, melynek jellemző kulcsfogalma a fenntartható fejlődés, tehát a gazdasági fejlődés olyan formája, amely tekintettel van a környezet érdekeire, sőt azokkal együtt értelmezhető csupán. A fejlődés és a felfogások változásai tehát sokkal dinamikusabbak, mint a társadalmi-gazdasági élet vagy az ahhoz kapcsolódó jogi szabályozás bármely más területén. Nem csoda, ha a fenntartható fejlődés gondolatát, de különösen az ebből származó következményeket még ma is jobbára csak ízlelgetjük, illetve ennek másik végleteként, egyre gyakrabban alkalmazzák, minden tényleges tartalom nélkül. Újabb 10 év elteltével került sor a következő környezetvédelmi csúcstalálkozóra, Johannesburgban, amelynek a fenntartható fejlődés gondolata nem csupán következménye, hanem címe is. Az előkészítő dokumentumok elismerik, hogy a Rióban elfogadott egyezmények, programok végrehajtása a vártnál lassabban halad, és ennek legalább négy oka van: Továbbra sem működik a környezetvédelem integrációjának elve; A világ sokkal több erőforrást használ fel, mint amit az ökoszisztéma elviselne; A pénzügy, kereskedelem, beruházás és technológia terén hiányoznak az összefüggő politikák és a hosszú távú szemlélet; Kevés a végrehajtáshoz szükséges pénzügyi erőforrás. A csúcstalálkozó egyik vezérmotívuma a globalizáció okozta következmények megválaszolása, illetve e folyamat környezetvédelmi célú felhasználása volt. A johannesburgi tanácskozás lényeges kérdése volt, hogy a jelenlegi fenntarthatatlan erőforráshasználat előidézői, a fejlett államok hajlandók-e a szükséges vállalásokra, megszorításokra, de sajnos ebben a kérdésben nem született eredmény. A konferencia legfontosabb dokumentuma a közel öt oldalas politikai nyilatkozat, valamint a több mint 50 oldalas cselekvési terv. A politikai nyilatkozat 37 pontjának lényege, hogy a fenntartható fejlődést minden kultúra és civilizáció fontos és közös feladatának definiálja, melynek megoldásáért együtt kell cselekedni. A nyilatkozat lényeges eleme a szegénység felszámolása, a globalizáció egyenlőtlen költség- és haszonviselésének kiegyenlítése, a pusztuló környezet védelmének hangsúlyozása. A politikai nyilatkozatban is említett 50 oldalas cselekvési terv legfőbb vállalásai a következőkhöz kapcsolódnak: egészséges ivóvíz, modern energiarendszerek terjesztése, az energiahatékonyság fokozása, a megújuló energiák használatának növelése, a vegyi anyagok emberi egészséget veszélyeztető hatásainak kizárása, a mezőgazdaság kiemelt támogatása, a biodiverzitás csökkenésének megállítása, illetve a fenntartható termelésről és fogyasztásról szóló 10 éves program indítása. Az új minőségű hatások új minőségű reakciókat váltottak ki, s ezek közé kell sorolni a jogi szabályozást is. Amíg a környezetvédelmi problémák valójában nem is jelentek meg, csupán mai szemmel nézve mutathatunk rá egyes jogszabályokra, állami beavatkozásokra mint a mai környezetvédelmi jog előfutáraira, addig ilyen 9 Lásd: 3. sz. lábjegyzet. 4

11 A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE értelmű önálló környezetvédelmi jellegű szabályozásra nem volt szükség. Így a ma környezetvédelminek tekintett szabályok akkoriban más célok szolgálata mellett, mellékesen voltak környezetvédelmi jellegűek is. III. Károly évi dekrétuma például megtiltotta a vadászatot és madarászatot a szaporodási idő alatt, de ez még nem feltétlenül a természetvédelem, sokkal inkább a vadászat érdekeit szolgálta. Ugyancsak inkább az ipar megfelelő fejlődése mellett volt környezetvédelmi vonzata az évi XVII. törvénycikknek, mely iparhatósági telepengedély kiadásához kötötte az olyan üzlettelepek felállítását, melyek fekvésük vagy az üzlet minősége révén a szomszédos birtokosokat, lakókat vagy a közösséget háboríthatják, megkárosíthatják, veszélyeztethetik. Noha így a környezetvédelem gyökereit századokkal vezethetjük vissza, mégis a tényleges szabályozásról csak akkor ejthetünk szót, ha az részben a problémakör egyszerre több elemére vonatkozik, és nem marad elszigetelt szabályozás, részben pedig közvetve vagy közvetlenül sajátosan a védelem érdekeit szolgálja, és nem csupán más tartalmú szabályozások mellékvágánya. A környezeti válságjelenség komplexitásának fentebb ismertetett elemeire vetítve úgy is mondhatjuk, hogy attól kezdve szólhatunk a környezetvédelem szabályozásáról, amióta a károsító hatásokra, jellemzőkre próbál a jog valamiképpen reagálni. A környezetvédelem gyökerei tehát elsőként a természetvédelem, a vízjogi szabályozás, az iparhatósági követelmények körében jelentek meg, és csak sokára, a XX. század második felében beszélhetünk a környezetvédelmi jog mindjobban megkülönböztethető sajátosságairól. Ennek jele a mindinkább önállósodó szabályozás megjelenése, amely eleinte esetenként, később egyre inkább függetleníti magát az egyéb jogi rendelkezésektől. Ugyanakkor számos területen a másodlagos jelleg megmarad gondolhatunk itt a földvédelemre, amely tipikusan a mezőgazdasági művelésű földre koncentrál (még ma is), vagy az erősen vízgazdálkodás-függő vízvédelem sorsára. Az első évtizedekben hiányzott a környezet mint egész összefüggéseinek felismerése, a mindenoldalú fenyegetettség érzete és ennek megfelelően az átfogó védelem iránti igény is. A környezeti ártalmak az évek múltával nem csupán sokasodtak, hanem egyre nagyobb potenciális veszélyt is jelentettek, mind összetettebbé váltak, s mind kevésbé maradtak meg keletkezésük helyén. Ehhez járult számos egyéb ún. globális válságtünet, mint amilyen egyebek között a népességnövekedés, magával hozva a környezeti veszélynek kitett embertömegek gyarapodását és az őket érő káros hatások erősödését; a vegyi vagy a nukleáris háború veszélyének lehetősége, felvetve a már eddig felhalmozott, egyelőre csupán passzív fegyverzetből származó baleseti veszélyek növekedését is. A gazdaság és a technika fejlődése, a társadalom igényeinek növekedése hatványozott mértékben jelentkezik, és ezzel a lehetséges veszélyforrások száma és a veszély mértéke is hatványozott. Ilyen pl. a genetikailag módosított szervezetek terjedése a mezőgazdaságban, amelynek egyik okaként a jobb élelmiszer-ellátást szokták az ebben érdekeltek emlegetni. A környezetet érő hatások szabályozott keretek között tartása így nem maradhatott esetleges és elszigetelt, hanem annak egységes, integrált kezelése közvetlen szükségletté vált. Mindez igaz hazai és nemzetközi értelemben egyaránt. Az egyes országok társadalmi-gazdasági fejlettsége eltérő időpontokban kívánta meg a környezetvédelem önállósodását. Az Egyesült Államok nyitotta a sort 1969-ben, amely nemzeti környezetpolitikai törvényével (NEPA) az első igazán meghatározó jelentőségű környezetvédelmi szabály. Az EK 1967-ben a veszélyes anyagok szabályozásával kezdődő környezetjogi szabályozása révén nem maradt le a sorból. A hetvenes években sorra születtek a környezetvédelmi törvények; Magyarországon 1976-ban. A hazai környezetvédelmi törvény évszáma viszonylag korai, mégsem ekkor kezdődik a tényleges környezetvédelem története, hanem már idesorolhatjuk a hatvanas években alkotott egyes jogszabályokat is. Akárcsak a nemzetközi, európai jogfejlődésben, a környezetjogi szabályozás első időszaka itthon is a széttagoltság, az egyes szabályozási területek (föld, víz, természet, stb.) eltérő fejlődési körülményeinek sajátosságaival jellemezhető. A környezet, mint egész, védelmének érdekei jobbára másodlagosként jelentek meg. Nem csoda, ha már 30 évvel ezelőtt felmerült az egységesítés gondolata, megfelelve az akkori évek tendenciáinak 10. Az elképzelést követte az évi II. törvény, az emberi környezet védelméről, amely egészen 1995-ig elvileg a környezetügy központi alapokmánya maradt, gyakorlatilag azonban aligha hozott érdemleges változást a vonatkozó szabályozási területen, hiszen kevés kivétellel nélkülözte a közvetlenül értelmezhető kötelező rendelkezéseket. A törvény így közbenső állomásnak tekinthető, amelyet megelőztek tehát egyes környezetvédelmi tárgyú jogszabályok, még többen pedig kö vettek, anélkül azonban, hogy a közöttük lévő összefüggés vagy összhang nyilvánvalóan kimutatható lenne. Az 1976-os környezetvédelmi törvény jelentősége az elvi megközelítésben rejlik, amely alapvetően ugyan helyes úton járt, de további tényleges jogkövetkezmények nélkül. Az intézményes szabályozás részben a különböző környezetvédelmi szakterületek keretében történt, amikor tehát a szabályozás célja közvetlenül környezetvédelmi, illetve számos 10 A korszakra meghatározó módon hatott az ENSZ Stockholmi Környezetvédelmi Konferenciája, június

12 A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE olyan más irányú szabályt sorolhatunk fel, melyek egyebek mellett környezetvédelmi célt is szolgálnak, a földtörvénytől a polgári jog egyes rendelkezéseiig. A környezetvédelem jogi szabályozását az évi II. törvény tájékán és azt követően, egészen a kilencvenes évek elejéig a következők jellemezték: Jogtechnikai szempontból általában törvénynél alacsonyabb szintű szabályozás valójában a környezetvédelmi törvényen túl más nem kapja meg a törvényi szinten, ami számos esetben inkább miniszteriális jogalkotást jelent. Ez a helyzet egyrészt a védett érdek tényleges súlyára utal, másrészt sajnálatos módon megfelel a hetvenes, nyolcvanas évek jogalkotási szokásainak. A környezetvédelmi kérdések egyáltalában nem integrálódtak más szabályozási területek különösen a gazdasági életre gondolunk keretei közé, hanem attól jobbára elkülönítetten, gyakran gyökértelenül és összefüggéseik nélkül jelentek meg, de legjobb esetben is párhuzamos érdekként. A környezetvédelem ágazati politika, a szónak olyan értelmében, amely egy kissé az egyedülállóságot is jelzi. A környezetvédelem részkérdései (az alaptörvény hat környezeti elemet különböztetett meg: föld, víz, levegő, táj, élővilág, települési környezet) eltérő mélységű megközelítése és eltérő részletességű szabályozása, általában egymásra tekintet nélkül. Nincs tehát meg a környezetvédelem ún. belső integrációjának lehetősége, a környezeti hatások együttes kezelésének szempontrendszere. Számos fontos szabályozási terület alig-alig mutatkozott a kilencvenes évek, sőt esetenként az ezredforduló előtt az egyik legsúlyosabb lemaradás e téren a hulladékgazdálkodásban érzékelhető, ahol a veszélyes hulladékra vonatkozó viszonylag korszerű jogszabályok mellett más hulladéktípusokra szinte semmit sem találhattunk. Ugyancsak figyelmen kívül maradtak a veszélyes anyagok, az ipari baleseti kockázatok kezelése, stb. A megelőzési vagy a közvetlen beavatkozásnak teret engedő szemlélet gyengesége, sokszor hiánya. Ennek legjobb mutatója az engedélyezés jogintézményének általános, illetve a sajátos környezetvédelmi engedélyezési követelmények szinte teljes negligálása. Az építési engedély pedig nem képes minden szempontot pótolni. Amúgy pedig a környezetvédelmi szabályozás inkább a felelősségi eszközökre kíván összpontosítani. Mindez az akkor szokásos csővégi megoldások alkalmazását jelenti. Annak ellenére, hogy a felelősségi eszközök jelentik a szabályozás túlsúlyos elemét, világosan érzékelhető ezeknek részben a szabályozásban is megmutatkozó, részben a gyakorlat hiányosságain alapuló erőtlensége. A felelősségen belül is kiemelt figyelem jut a környezetvédelmi bírságnak, ami inkább a hatékony szabályozás helyetti alibi, semmint visszatartó erő. Végezetül számot kell adni arról is, hogy a kortárs európai környezetvédelmi jogi szabályozásban alapvetőnek mondható, nemcsak közvetlenül a környezeti érdekeket érintő háttérintézmények hiányoztak, de legalábbis nagyon kezdetlegesek ilyen pl. a társadalmi nyilvánosság, a megfelelő információhoz való jog, a közigazgatás és a környezethasználó közötti együttműködés intézményesülése, stb. Ugyanakkor arról sem feledkezhetünk meg, hogy a fentiek elsősorban a közigazgatás szabályozására jellemzőek, amely ugyan meghatározó jelentőségű a környezetvédelem mindennapjaiban, de nem kizárólagos. A polgári jog és büntetőjog számára az 1976-os környezetvédelmi törvény már megfelelőbb utat jelöl ki. A kártérítést a környezeti kárra vonatkozóan a veszélyes üzemi felelősség mintájára objektív felelősségként határozza meg, illetve ugyancsak megjelenik az első büntetőjogi tényállás. A polgári jog egyébként is alkalmas a környezeti érdekek befogadására a birtokvédelem és szomszédjog, a személyek jogi védelme mind megfelelő keretet adnak a környezeti jogok, érdekek védelméhez. A továbbiak itt már a joggyakorlatban dőlnek el, amihez természetesen szükséges az egész környezetvédelmi szabályrendszer egyre intenzívebb működése is. A rendszerváltás a környezetjog terén valójában nem hozott előrelépést. A hetvenes-nyolcvanas években a környezetvédelmi problémákat azért nem kezelték kellő súllyal, mert ez főként állami tulajdonban lévő gazdaság számára járt volna komoly korlátozásokkal, illetve átalakulási kényszerrel. A kilencvenes évek pedig azzal a gondolattal indultak, hogy helyre kell állítani a piacgazdaságot, amelynek a környezetvédelem kellemetlen korlátokat jelenthet, sőt jelentős anyagi erőt is igényel, ezért még további türelmi időt kell hagynunk. A kilencvenes években az új környezetvédelmi törvényig (1995) mindössze két érdemleges változás történt: az üzemanyagok környezetvédelmi termékdíjának bevezetésével (1992) egy eddig ismeretlen gazdasági eszköz jelent meg a hazai szabályozásban, illetve a környezeti hatásvizsgálat végre ténylegesen is kötelezővé vált (1993). A hatásvizsgálat két szempontból is hangsúlyozott: általa erősödik a megelőzési lehetőségek 6

13 A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE tárháza, illetve nagy lépést tettünk az integrált, egységes környezetvédelmi szemléletmód irányában. Egy-két más területen is történt előrelépés, nem közvetlenül csak a környezetvédelem érdekében pl. a közérdekű adatok nyilvánossága az adatvédelmi törvényben 11. A kilencvenes években egyre nagyobb szükség van az áttekinthető, preventív, világos és integrált jogi szabályozásra. Sajnálatos módon azonban ez még ma sem mondható el a jelenlegi magyar környezeti jogi szabályozásról. Ennek alátámasztására álljon itt egy-két gondolat a környezetvédelmi törvény indokolásából. Az indokolásban foglalt kritikus értékelés ugyan csupán utal egy akkor meglévő helyzetre, de ugyanúgy tanulságul szolgálhat a mára: A környezetvédelmi szabályozás megújítása elsődlegesen a környezetbarát jogrendszer fogalmával jellemezhető. E fogalom lényege, hogy a törvényalkotás illetve törvényszerkesztés tekintettel van a környezet védelme érdekeire Nem létezhet párhuzamosan egymás mellett a környezetvédelmi jogterület és a rajta kívüli minden más jogterület. Ennek ellentmondásait a hatályos jog érvényesülésének érzékelhető zavarai igazolták. Tegyük hozzá: igazolják ma is. A kilencvenes évek közepe tehát jelentős változást hoz, melynek legfőbb tényezője a környezetvédelem általános szabályairól szóló évi LIII. törvény, melyet tekinthetünk a szabályozás újabb korszaka meghatározó termékének. A törvény részben összegzi a környezetjog elvi alapjait preambulum, elvek részben pedig áttekinti a legfontosabb jogintézményeket, közöttük elsősorban a környezetvédelmi igazgatást meghatározó jogintézményeket, de összegzi a felelősségi intézményeket is. A másik meghatározó tendencia az európai integrációhoz való csatlakozás, amelynek közvetlenebb hatása ugyancsak ekkoriban válik érzékelhetővé. A kilencvenes évek közepén elfogadásra került a környezetvédelmi törvény, a vízügyi törvény, a természetvédelmi törvény, majd három-négy év érdemi jogalkotási szünetet követően aránytalan módon felgyorsult a jogalkotás, mégpedig elsősorban a közelgő EU csatlakozás nyomása alatt őszétől 2002 végéig mennyiségében is több és a szabályozott területeket illetően pedig még látványosabb módon terjedelmes jogalkotási dömpingnek lehettünk tanúi. Valójában két év alatt igyekeztük pótolni az EU követelményekben érzékelhető lemaradást hulladékgazdálkodási törvény, felszín alatti vizek védelme, levegőtisztaság-védelem, stb. Mindez figyelemre méltó akkor, ha megemlítjük, hogy még a évi ún. országjelentés még a következőket állapította meg: Mindeddig csak korlátozott eredményt értek el ezen a területen. 12 A kérdés persze az, vajon a jogalkalmazói gyakorlat és a jogszabályok alkotása azonos nehézségi fokot jelent-e. Ettől az időszaktól válik nagyon jellemzővé a közösségi környezetjog érvényesítésére kiadott kézikönyv megállapítása: A jogszabályokat végrehajtani gyakran nehezebb mint megalkotni. 13 Nem újkeletű felismerés a jogalkalmazás, a jogérvényesítés fontossága. Lemaradásunk elsősorban a törvények és előírások alkalmazása (implementációja) terén van. Ez többnyire tudati, vagy pénzkérdés. Gyakran hibás jogpolitikai döntés, szándékhiány, szervezetátalakítási elmaradás, vagy információhiány áll az alacsony fokú implementáció mögött. 14 A kilencvenes években és a csatlakozási időszak alatt kettős feladattal kellett megküzdeni: Az egyes környezeti szabályozási területek korszerű védelmi szükségleteinek való megfelelés, amely nem egy esetben az alapok és a részletek együttes fejlesztését jelentette; A szabályozási rendszer megelőzési irányba fordítása és különösen az integrált szemléletmód meghonosítása, kiegészítve újabb módszertani felfogást tükröző elemekkel (mint a BAT l. később), és mindez új jogintézmények rendszerbe állítását követelte meg és szemléletváltást a jogalkalmazásban. Összességében a magyar környezetjogi szabályozás és jogalkalmazás rendszere jól érzékelhetően a többi európai jogrendszer hasonló fejlődési irányával együtt halad egy megelőző jellegű, integrált környezetjogi rendszer felé, de attól még valamelyest távolabb áll, mint az EU tagállamok legtöbbje. Az alábbiakban rövid áttekintést adunk arról, mi is történt a környezetvédelmi törvény elfogadása óta eltelt időszakban a környezetjog rendszerének kialakítása érdekében: évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról. 12 A Bizottság évi jelentése Magyarország csatlakozási előrehaladásáról, november fejezet: környezetvédelem, Összesített elemzés. 13 Handbook on the implementation of EC Environmental Legislation, 2000, kiadja az EK Bizottsága, 2. Implementation and the accession process c. fejezet, 11. old. 14 Magyarország az ezredfordulón, MTA Stratégiai Kutatások ZÖLD BELÉPŐ EU-csatlakozásunk környezeti szempontú vizsgálata 59. szám: KEREKES Sándor KISS Károly: EU-csatlakozásunk környezetvédelmi feltételei és következményei, 1998, 10. old. 7

14 A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE Gyakorlatilag a környezetvédelem minden, Európában szabályozott területe megjelent hazánkban is, a hulladékgazdálkodástól a genetikailag módosított szervezetekig. Mindez jobbára az EU jog legtöbbször formális átvétele volt, kevésbé átgondolt fejlesztés, így a hazai sajátosságok nem kaptak kellő figyelmet. A megelőzés lehetőségeire nagyobb hangsúlyt fektettünk, így különösen kiemelendő, hogy az engedélyezés nálunk is alapvető követelménnyé vált. A flexibilisebb keretengedélyezés alkalmazásáig viszont nem jutottunk el, terhelve ezzel a hatósági jogalkalmazást, sőt nem élünk megfelelően a bejelentés hasonló tartalmú eszközével sem. Az egyes szabályozási területek közötti belső integráció megteremtésére alkalmas jogintézményeket is átvettük, noha ezek tényleges jelentősége, alkalmazásukban rejlő értékek még nem kellően felismertek. A külső integráció megteremtése jelenti a legnagyobb problémát, tehát a környezeti követelmények és a gazdasági-társadalmi szabályozási területek közötti egyenrangúság, harmónia megteremtése, vagyis a fenntartható fejlődés. E téren minden jogrendszer jelentős elmaradással küzd, mi egy kicsit még kevésbé alkalmazzuk a rendelkezésre álló lehetőségeket. Gondolhatunk pl. a vizsgálati elemzés elhanyagolására, annak megfelelő kihasználása helyett 15. A külső integráció egyik lehetőségét jelentik a gazdasági eszközök, amelyek alkalmazása terjedőben van, noha e téren sem a meglévő gazdasági-pénzügyi eszközök pl. adók környezetvédelmi tartalommal való megtöltését preferálja a hazai jog, hanem új, sajátos eszközök termékdíj, környezetterhelési díj, stb. alkalmazását. Megjelennek a legújabb jogi eszközök is, mint a kibocsátási jogok kereskedelme, anélkül azonban, hogy alapvető kérdéseket tisztáztunk volna pl. mi a jogi jellege a kibocsátási egységnek? Az önkéntesség, önszabályozás felé mutató jogintézmények ugyancsak megjelentek a hazai jogban környezetbarát termékjelzés (ökocimke), környezeti management és audit rendszerek (EU EMAS rendszer), mediáció vagy a közigazgatási szerződés hatósági szerződésként. A társadalmi részvétel feltételei teljességének hazai jogba integrálása jelentős eredmény volt, és ez egyben jelentős változás a jogállamiság irányában. Ennek egyes elemei a már említett közérdekű információ nyilvánossága vagy a társadalmi szervezetek ügyféli joga a kilencvenes években folyamatosan erősödtek, míg összesített módon az Aarhus-i Egyezmény törvénybe iktatásához vezettek, amihez azonban más eszközök is társultak. A társadalmi részvétel szélesedő gyakorlata egyebek között kiváltotta az ezzel kapcsolatos jogegységi határozat elfogadását is. A közigazgatási felelősség intézményei jobbára változatlanok maradtak, de az előző időszakhoz képest nagyobb választékot jelentenek, különösen a környezetvédelmi bírság, amelynek számos változata van, de még mindig nem alkalmazkodik kellőképpen a cselekmények súlyához. Alkalmazása mechanikus, nem követeli meg pl. a környezetkárosítással szerzett előny elvonását, illetve nem teszi lehetővé a megfelelő enyhítés alkalmazását is, helyreállítás vagy jogkövető célú beruházás esetén. A felszíni vizek minősége védelmének szabályairól szóló 220/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet önmaga négyféle bírságot ismer, anélkül, hogy élne azzal a lehetőséggel, hogy a bírság összegét visszatartva azt fejlesztésre fordíthatná a környezethasználó. Ezzel valójában a bírság proaktív jellegét teljesen negligáljuk. A polgári jog környezetvédelmi vonatkozásai viszonylag változatlanok, megfelelve a lehetséges elvárásoknak, ami azonban nem mondható el a jogalkalmazásról. A polgári jog, a mellérendeltségi jogviszonyok működőképessége elsősorban tehát a jogérvényesítő szerepek ellátásának mikéntjétől függ a jogalanyok reakcióitól, a jogsérelem felismerése és eltűrése készségétől, a jogalkalmazásban szinte kizárólagos szerepet játszó bíróságok új kihívásokhoz való alkalmazkodó képességétől, és nem a polgári jogi viszonyok alapvető jogi megjelenésétől. Természetesen a jogalkotás révén a polgári jogi viszonyok alkalmazási lehetőségét elmozdíthatjuk némileg a megvalósítás irányába, de éppen a túlzott szabályozás az, ami leértékelheti a polgári jog eddig elmondott rugalmasságát. Segítségül jelentek meg a környezetvédelmi törvényben az egyetemlegesség és vélelem szabályai a tulajdonos és használó viszonyában, a környezeti 15 Megjelenésekor az integráció megvalósíthatósága szép példájának tartottuk a környezetvédelmi törvény aiban megjelenő vizsgálati elemzés intézményét, amely a környezetvédelem érvényesítése a szabályozásban és más állami döntésekben alcímmel jelent meg. Ennek értelmében a környezetre várhatóan hatást gyakorló jogszabálytervezetek vagy országos, illetve regionális hatást eredményező döntések elfogadása előtt azok potenciális környezeti hatásait is fel kellett volna mérni, majd ezt az elemzést az Országos Környezetvédelmi Tanács elé tárni. A gyakorlatban erre szinte soha nem került sor, illetve csak formálisan, egyes környezetvédelmi szabályok elfogadása előtt, holott a célzott szabályozási tárgy nyilván nem ez volt. Az EK követelmények megjelenésével a környezeti vizsgálat került a vizsgálati elemzés mellé, amelynek lehet nagyobb gyakorlati szerepe. 8

15 A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE terhek ingatlan-nyilvántartási bejegyzésének lehetősége. Szintén garanciális szerepe lehet a biztosítás vagy biztosítékadás követelményének, amely azonban nem kapott megfelelő jogi hátteret egészen a legutóbbi időkig, így nem számolhatunk be ennek tényleges érvényesülési gyakorlatáról. A büntetőjogi tényállások terén elsőként a kilencvenes években beszélhetünk komolyabb fordulatról a veszélyeztetési tényállások bevezetésével, majd szeptember 1-én lépett hatályba a Btk. jelenlegi rendszere, amelyik már a megelőzést jobban szolgálja, illetve igazodik az EK csatlakozáshoz. A környezetkárosítás (Btk ) új szabályozása, amely a büntethetőséget kizárja vagy a büntetés korlátlan enyhítését teszi lehetővé, ha az elkövető megszünteti a veszélyt, illetve helyreállítja a károsodott környezetet. A gyakorlat e téren is a gyenge pontot jelenti. Az elmúlt években különösen 2000 második felétől soha nem látott mértékben gyorsult fel a szabályozás, amelynek oka továbbra is az EU tagságból eredő felé tett jogközelítési feltételek teljesítése. Számos új szabályozási területen értünk el eredményeket ezek között kiemelkedően fontos a hulladékgazdálkodás, míg számos más területen átalakult, megújult, alapvetően átrajzolódott a jogi szabályozás képe. A tömegméretű jogalkotásnak természetesen nem csupán előnyei, hanem hátrányai is szép számmal akadnak, hiszen az egyes környezeti jogterületek megfelelő harmóniájának, összerendezésének lehetősége fel sem merült ez a következő időszak alapvető feladatát jelentheti, illetve a számos új követelmény végrehajtása, alkalmazása körében sincs meg minden feltétel. A jogalkalmazás erősítése így nem csupán az EU közötti prioritása, hanem legalább ennyire a hazai környezetjogé is. A fentiekről a most hatályos Nemzeti Környezetvédelmi Program 16 hasonlóképpen gondolkodik: Az Európai Közösséggel kapcsolatos jogközelítési feladatok teljesítéséből adódóan az utóbbi évtizedben Magyarországon is felgyorsult a környezetjogi szabályozás fejlesztése. A környezetet érő hatások szabályozásának alapvetően két fő iránya alakult ki: a közvetlen (engedélyező-tiltó, korlátozó jellegű) és a közvetett (gazdasági) szabályozási módszer. A környezetvédelmi szabályozórendszer sok új területre terjedt ki, számos más területen pedig átalakult, megújult. A hazai és a közösségi jogalkotás szintjén ugyanakkor a továbbiakban is szükséges a kialakult rendszer vívmányainak megtartása mellett az egyes környezeti jogterületek közötti összhang javítása, valamint a végrehajthatóság, alkalmazhatóság feltételeinek biztosítása. A hazai szabályozási rendszerben több területen történt előrelépés a környezeti szempontok integrációja érdekében, azonban továbbra is szükséges a szabályozási tárgyak, célok áttekintése és a korrekciós döntések meghozatala. Az elővigyázatosság és a környezeti felelősség elvét szem előtt tartva a Program célja, hogy a környezeti szempontok beépüljenek a hazai jogrendszer egészébe, azaz a környezetet érő hatások szabályozása ne elszigetelt maradjon, hanem annak egységes, a kölcsönhatásokat figyelembe vevő, integrált kezelése alakuljon ki mind a szakpolitikák, mind azok megvalósítása szintjén. Szükséges továbbá egyes eljárások ügyfélbarátabbá tétele, az eljárások lehetőség szerinti egyszerűsítése és gyorsítása, amely azonban nem jelentheti a tartalmi követelmények fellazítását. További feladat a szabályozók szükség szerinti felülvizsgálata, korszerűsítése is AZ évi LIII. törvény A környezetvédelmi törvény a már mondottak szerint elvi jelentőségű kérdéseket próbál tisztázni, illetve rendszerezi az alkalmazott jogintézményeket, elsősorban a közigazgatás terén. A törvény egyes részkérdéseinek bemutatására a következő fejezetekben, azok témáinak megfelelően kerül sor, de legfontosabb elemeit már most kiemelhetjük, hiszen jól jellemzik az elmúlt években a környezetjog alakulásában bekövetkezett változásokat. A törvény kiemelést érdemlő részei: a preambulum, amely alapvető elvi kérdéseket tisztáz; a környezetjog szabályozási rendszerének vázlata a kapcsolódó jogszabályok előzetes listájával; az alapfogalmak, amelyek azonban túlzottan nagy számuk miatt kevés gyakorlati szerepet töltenek be; a környezetvédelem alapelveinek felvillantása, a preambulum által vázolt elvi alapozás folytatásaként, a környezetjog rendszerszemléletét bizonyítandó; az egyes környezeti elemek, illetve az azokat veszélyeztető egyes tényezők felsorolása az általánosság szintjén; 16 96/2009. (XII. 9.) OGY határozat a közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Programról. 9

16 A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE az állami szervek és önkormányzatok feladatai és kötelezettségei, nem egy új tételt szabályozva; a Nemzeti Környezetvédelmi Program, a környezetvédelmi tervezés átfogó alapintézménye; a környezetvédelmi információ kezelése és nyilvánosságával kapcsolatos egyes jogosítványok; a legfontosabb gazdasági eszközök listája, csupán a kereteket tartalmazva; a környezetvédelmi igazgatás jogintézményei ezen belül is kiemelkedik a környezeti hatásvizsgálat, az egységes környezethasználati engedély, a környezetvédelmi felülvizsgálat, illetve az ezekhez kapcsolódó eljárási szabályok rendezése; külön fejezet szól az állampolgári részvétel alapvető jogosítványairól, és ez általában a közigazgatási eljárásokhoz képest megkülönbözteti a környezetvédelmi eljárásokat; végül a felelősség egyes területeit is külön fejezet tartalmazza, a teljesség igénye nélkül, a közigazgatási jogi és polgári jogi felelősségre koncentrálva. A törvény fenti vázlatának egyes elemeire tehát külön-külön visszatérünk, de a preambulumra most kerítünk sort. A törvények elvi tartalmát összefoglaló előszó vagy preambulum része ugyan a jogszabálynak, de általában nem fűződik hozzá tényleges jogi kötelezettség, nem jelent igazi normaszöveget. Amikor azonban egy megújuló szabályozási területtel állunk szemben, érdemes figyelmet fordítani a preambulum rendelkezéseire is, hiszen itt sűrítetten jelenik meg a jogalkotó szándéka, melynek a későbbi jogalkotási folyamat, illetve a jogértelmezés megfelelő alakítása szempontjából lehet súlya. Az alábbiakban először felidézzük a preambulum szövegét, kiemelve a külön is hangsúlyozásra érdemesnek tartott részeket. Az Országgyűlés tekintettel arra, hogy a természeti örökség és a környezeti értékek a nemzeti vagyon részei, amelyeknek megőrzése és védelme, minőségének javítása alapfeltétel az élővilág, az ember egészsége, életminősége szempontjából; enélkül nem tartható fenn az emberi tevékenység és a természet közötti harmónia, elmulasztása veszélyezteti a jelen generációk egészségét, a jövő generációk létét és számos faj fennmaradását, ezért az alkotmányban foglaltakkal összhangban a következő törvényt alkotja: A fent kiemelt három elem közül a legelső a nemzeti vagyon fogalmának kiterjesztett értelmezése. A környezeti értékek megfelelő védelmének egyik legnagyobb korlátja éppen az, hogy számos esetben uratlan dolognak, legalábbis tisztázatlan tulajdoni tartalmat hordozó, esetleg vagyoni értékkel nem is bíró dolgoknak tekintették azokat a levegő szennyezése látszólag nem sért tulajdoni érdekeket, a tájkép változása nehezen fordítható át vagyoni viszonyokra stb. Piacgazdaság esetében ennek a mostoha helyzetnek még szembetűnőbb hátrányai vannak, éppen a piaci ösztönzés eszközeinek alkalmazását nehezítve. A környezeti elemek pusztulása így nem jelentett feltétlenül vagyoni értékromlást, miközben a piaci értékmérők szerint a környezeti értékeket pusztító tevékenység sok esetben növelte legalábbis látszatra a nemzeti össztermék értékét. A ma uralkodó gazdaságossági szempontokkal szembeni példaként említhető, hogy a bármely tulajdoni formában működő gazdálkodó szervek által működtetett üzem vagy létrehozott termék gazdasági eredményéből, ha az környezetszennyező, le kell vonni a szennyezett környezet értékét, mert csak ebben az esetben állapítható meg, mennyi a tényleges eredmény. Ez különösen igaz nemzetgazdasági szinten. A nemzeti vagyon elméletének megjelenése így az első lépés lehet a gazdasági hatékonyság mércéinek átalakításához, a reális értékelési szisztéma megteremtéséhez. A nemzeti vagyon nem azonosítható egyik tulajdoni formával sem, így nem azonos az állami tulajdon fogalmával sem, hanem magában foglalja az ország, a nemzet szempontjából meghatározó értékeket, függetlenül attól, hogy kinek a tulajdonában állnak. A nemzeti vagyon keretei nélkül például nem lenne jogalap a magántulajdonban álló műkincsek adásvételének vagy az országból való kivitelének korlátozására. A nemzeti vagyon tehát elméleti keret, amely kiemeli az állam mint a nemzeti vagyon kezelőjének felelősségét is. A nemzeti vagyon fogalmának megjelenése a fentiek mellett még egy nem elhanyagolható következménnyel jár, hiszen muníciót szolgáltat a társadalmi részvétel erősödéséhez. Amikor nemzeti vagyonról van szó, akkor az kétségen kívül a nemzet és az azt alkotó társadalmi összesség tulajdona, mellyel az állam gazdálkodhat ugyan, de nem korlátlanul. Az államnak a nemzeti vagyonnal úgy kell sáfárkodnia, hogy azzal bármikor elszámoltatható legyen, és a nemzeti vagyon használata során a közösségi érdekekre messzemenően tekintettel kell lenni. Az sem lehetetlen, hogy a nemzeti vagyon fogalmán alapulva bővül a társadalom vagy annak egyes környezetvédelemben aktív csoportjai közvetlen beavatkozási, igényérvényesítési joga. A preambulum megjeleníti a harmonikus fejlesztés elvét, illetve a fenntarthatóság gondolatáról sem feledkezik meg. Mindezeket részletesebben kifejtjük az elvek között, így ismételt tárgyalásukra nincs szükség. 10

17 A KÖRNYEZETVÉDELEM ALAPFOGALMAI ÉS TÖRTÉNETE A preambulum harmadik kiemelkedő eleme a jövő generációk védelmének törvényi kinyilvánítása. A jövő generációkra való hivatkozás arra is utalást tartalmaz, hogy a környezetvédelmi törvény újfajta szabályozási filozófiát honosít meg az eddig alapvetően a most élő generációk jelenkori érdekeit védő szabályozási koncepció mellé és talán annak helyébe. Az elmúlt húsz évben a szabályozási filozófiáknak három alaptípusát lehetett megkülönböztetni. Ezek a filozófiák egyben jellemzik a szabályozás fejlettségi szintjét, egy szűkre szabott értelmezéstől a komplexebb és perspektivikusabb megközelítési módokig. A szabályozási filozófiák természetesen megjelennek a jogalkotásban is, mert egyébként csupán elméleti megfontolások maradnának. A három koncepcionális különbséget is hordozó elmélet a következő: a. A hagyományos antropocentrikus (emberközpontú) megközelítés az uralkodó szabályozási elképzelés a környezeti jog rövid történetének eddigi legnagyobb részében. Ez a koncepció a jelenlegi nemzedékek érdekeire koncentrál, és mindent a felismert emberi érdekekhez próbál mérni. b. Az emberközpontú felfogás szélesedésének újabb állomása a jövő generációk, jövő nemzedékek védelmének elfogadása. E filozófia elvi alapja az, hogy egyetlen nemzedéknek sincs joga ahhoz, hogy a következő nemzedékeket megfossza mindazoktól a környezeti adottságoktól, amelyekkel saját maga is rendelkezik. c. A szabályozási filozófiák tárgyalása során találkozhatunk egy harmadik nézettel is, amely a környezet vagy egyes környezeti tényezők önmagukban való védelmére, megőrzésére vonatkozik. A környezet olyan saját értékekkel rendelkezik, amelyeket nem feltétlenül szükséges sem a jelen, sem a jövő nemzedékek érdekeihez viszonyítani. Ennek megfelelően nincs jogunk ahhoz, hogy bármely emberi szempontból értékrendeket állapítsunk meg, hanem kötelességünk a környezet meglévő értékeinek megóvása, minőségük fenntartása, sőt lehetőség szerinti javítása. Ennek egyik első elismert példája a Rio de Janeiróban 1992-ben elfogadott Biológiai Sokféleség (biodiverzitás) Egyezmény volt. A jelenlegi hazai jogrendszer egyértelműen a legszűkebben vett antropocentrikusság eszméjére épül, és ez még akkor is igaz, ha 2007-ben bevezettük a jövő generációk jogain védelmére hivatott országgyűlési biztos intézményét. Ezt bizonyítja a megelőzést szolgáló eszközök szűk köre, a különböző igények, határértékek és jogkövetkezmények időnkénti felülvizsgálatára irányuló kötelezés hiánya, az integrálási lépések kivételkénti megjelenése, stb. A preambulum tehát, legalábbis gondolati tartalmában, tesz egy lépést a szélesebb jogi szabályozási eszmerendszer irányába, amely már a jövő generációk életfeltételeit is magáénak érzi. Természetesen a preambulum megfogalmazása és a környezetjog rendszerének változása nem azonosítható, és nem is történhet egyidejűleg. Közismert mondással zárva 17 : A Földet nem szüleinktől örököltük, hanem gyermekeinktől kaptuk kölcsön. 17 Seattle indián főnök már idézett 1854-es leveléből. 11

18 2. fejezet - A KÖRNYEZETJOG ELVEI Az elvek fontossága és csoportosítása A korszerű környezetvédelmi szabályozás elvárásait megfelelő elvi megalapozással lehet tartósan kialakítani. Ennek több, egymással szorosan összefüggő oka van. Elsősorban tudnunk kell, hogy a környezetjogi szabályozás alig fél évszázados múltra tekint vissza, ha pedig csak az első közösségi jogszabályt tekintjük, akkor is alig több mint 40 éves a történet, így távolról sem lehet megállapodottnak tekinteni ezt a jogterületet. Emellett a szabályozás nehézségeit az is adja, hogy az újabb és újabb megoldási módok által előidézett folyamatos fejlődés, változás következtében is a környezetjog állandó mozgásban van. Sok más érv mellett egy harmadik szempont a környezetvédelmi problémák körének egyre jobban kiszélesedő és egyre összetettebb megközelítése. Mindez és még több más hasonló érv az elvi alapozást különösen indokolttá teszi. Nem mellőzhetőek az elvek sem a jogalkotás, sem a jogalkalmazás, sem az oktatás és kutatás számára. Az elvi keretek keresése minden olyan jogi szabályozás esetében igaz, amelyik rendszerben építkezik, de különösen fontos akkor, ha a fentiek szerint is e rendszer még kialakulóban, a folyamatos fejlődés állapotában van. A környezetvédelmi sajátosságok érvényesülése és a gyakorlattá formálódás menetében betöltött szerepük alapján alapvetően három nagy csoportba sorolhatók az elvek: a tágabb értelemben vett környezetpolitika elvei, amelyek csak részben azonosíthatóak a jogi elvekkel, és amelyek az egész környezetvédelem legáltalánosabb kereteit szabják meg és ilyenként az egyes konkrét esetekre nem feltétlenül kapunk választ ezen elvekben; általában egy egész környezetjogi rendszer felépítéséhez szükséges irányultság meghatározása jogi alapelvek révén jogalkotási felhatalmazással bíró nemzetközi integrációs szervezetek (mint az Európai Közösség maga) vagy nemzeti jogrendszerek kialakítása és alkalmazása során nélkülözhetetlen módon; illetve a szakterületekre jellemző elvek, melyek megtalálhatók akár egy nemzetközi egyezményben, integrációs szervezet joganyagában, akár a környezetet veszélyeztető egyes tényezők pl. hulladék átfogó nemzeti szabályozása esetében. A fentiekhez még ezt is hozzá kell tennünk, hogy ezen csoportosítás viszonylagos, mert számos elv megtalálható mindhárom területen, hiszen pl. a megelőzés elve egyképpen megjelenik a környezetpolitika általános irányultságaként, mint a hulladékkezelés terén a keletkező hulladékok mennyiségének vagy a belőlük származó kockázat kiterjedése megelőzésének elveként A környezetpolitika elvei A tágabb értelemben vett környezetpolitika meghatározó elveinek legjobb példáját az Európai Közösség szolgáltatta. Az Európai Közösség Tanácsa novemberében fogadta el egész környezetpolitikáját meghatározó Első Környezeti Akcióprogramját 1. Az első programot napjainkig még további öt követte, jelenleg a 2002-ben elfogadott Hatodik Akcióprogram 2 végrehajtása folyik. Az Első Akcióprogram legfontosabb, máig meghatározó jelentőségű része az alapelvek összesen tizenegy kimunkálása, melyek a többi akcióprogramban is visszaköszönnek. Ezen elvek között minden mai környezetvédelmi szabályozás alapvető gondolatai is fellelhetők a szenynyezés, illetve a környezeti ártalmak forrásánál történő fellépés, a szennyező fizet alapelve, de vannak olyan elvek is, amelyek közvetlen következményekkel aligha járhatnak a tudomány és a technika környezetvédelmi célú fejlesztése, a fejlődő országok érdekeinek figyelembevétele. Az Akcióprogram elvei közül egyértelműen azonosítható, melyek azok, amelyek valóban nem lehetnek egyebek a politikai döntéshozatalt elősegítő szempontoknál, és melyek azok, amelyeknek várhatóan szerepük lesz a következőkben tárgyalandó jogi alapelvek között is. AZ ELSŐ AKCIÓPROGRAM ELVEI: 1. A szennyezés, illetve a környezeti ártalmak forrásánál történő fellépés 1 OJ No. C. 112, Az Európai Parlament és a Tanács 1600/2002/EK határozata (2002. július 22.) a hatodik környezetvédelmi cselekvési program megállapításáról. 12

19 A KÖRNYEZETJOG ELVEI A legjobb környezeti politikának a szennyezés vagy a környezeti ártalmak forrásuknál történő megakadályozását kell szolgálnia, nem pedig később azok ellensúlyozására törekednie. 2. A környezeti hatások figyelembevétele A környezetre gyakorolt hatásokat minden technikai tervezési és döntéshozatali folyamatban a lehető legkorábbi szakaszban számításba kell venni. 3. A természeti erőforrások ésszerű hasznosítása Kerülni kell a természeti erőforrások vagy a természet bármely olyan felhasználását, amely az ökológiai egyensúlyt jelentősen károsítja. 4. A tudomány és a technika környezetvédelmi célú fejlesztése A közösség tudományos és technika ismereteit azzal a céllal kell fejleszteni, hogy a környezet megőrzésében és javításában, a szennyezés és a környezeti ártalmak elleni küzdelemben hatékonyan működjön közre. 5. A szennyező fizet alapelve A környezeti ártalmak megakadályozásának és megszüntetésének költségeit főszabályként a szennyezőnek kell viselnie. 6. Egyik állam sem okozhat környezeti kárt a másik államnak Az ENSZ-nek az emberi környezetről megrendezett stockholmi konferenciáján elfogadott Nyilatkozattal összhangban figyelmet kell fordítani annak biztosítására, hogy az egyik államban végrehajtott tevékenységek ne okozzanak semmilyen károsodást egy másik állam környezetében. 7. A fejlődő országok érdekeinek figyelembevétele A Közösségnek és a tagállamoknak környezeti politikájukban tekintettel kell lenniük a fejlődő országok érdekeire 8. Az Európai Közösség és a tagállamok regionális és nemzetközi együttműködése a Közösségnek és a tagállamoknak hallatniuk kell hangjukat a környezeti problémákkal foglalkozó nemzetközi szervezetekben, amelyekben közösen kialakított álláspontjuk alapján kezdeményezően kell fellépniük. 9. A környezetvédelem a Közösségben mindenki ügye, amelyet minden szinten oktatni kell A környezetvédelem a Közösségben mindenki ügye, ezért mindenkinek tisztában kell lennie annak fontosságával. A környezeti politika sikerének előfeltétele, hogy a népesség minden rétege, a közösség minden társadalmi ereje segítsen a környezet védelmében és fejlesztésében. 10. A környezeti cselekvés megfelelő szintjének meghatározása A szennyezés minden egyes kategóriájában szükség van a cselekvés szintjének kijelölésére (helyi, regionális, nemzeti, közösségi, nemzetközi), amely a legjobban megfelel a szennyezés típusának és a védendő földrajzi övezetnek. 11. A tagállamok környezeti politikáinak összehangolása és harmonizálása a Közösségben Az e területekre vonatkozó nemzeti programokat egy közös, hosszú távú koncepcióra alapozva kell összehangolni, s a nemzeti politikákat a Közösségen belül harmonizálni kell. E politikáknak az életminőség javítását kell célul tűzniük. Következésképpen a gazdasági növekedést nem lehet pusztán mennyiségi szempontok alapján szemlélni. 13

20 A KÖRNYEZETJOG ELVEI A hazai környezetpolitika első alapdokumentuma az 1997-ben országgyűlési határozatban megfogalmazott Nemzeti Környezetvédelmi Program (NKP) 3. A program 4. fejezete szól a megvalósítás eszközeiről és ezen belül is elsőként a stratégiai alapelvekről. AZ ITT MEGFOGALMAZOTT ELVEK: A fenntartható fejlődés A fenntartható fejlődés két, a piac által nem kellően érzékelhető szempontot kíván érvényesíteni, a környezeti értékek megtartását és a jövő generációkért érzett felelősség elvét. A társadalom fenntartható fejlődésének környezetvédelmi vetülete a környezet fenntartható használatát jelenti, vagyis azt az alapelvet, hogy úgy javítsuk az emberi élet minőségét, hogy közben a természeti erőforrások és az életfenntartó ökológiai rendszerek teherbíró és megújuló képességének határain belül maradjunk. Az elővigyázatosság elve Az újabb és egyre bonyolultabb termelési rendszerek, technológiák alkalmazása során egyre nő a környezeti hatásokra vonatkozó bizonytalansági tényező. A kockázatok csökkentése érdekében az elővigyázatosság elvét kell alkalmazni azokban az esetekben, amelyek során súlyos vagy visszafordíthatatlan környezeti károk következhetnek be a jövőben. A megelőzés elve A megelőzés egyrészt általában lényegesen gazdaságosabb megoldás az utólagos beavatkozásoknál, másrészt vannak olyan esetek főleg a természeti értékek területén, ahol az eredeti érték semmilyen ráfordítással sem állítható helyre. A partneri viszony A környezetpolitika kialakítása és megvalósítása során a program partneri viszonyt kíván kialakítani a különböző szereplőkkel, és ezt a stratégia elvei is tükrözik. Ennek érdekében meg kell teremteni az egyes közigazgatási szintek közötti hatékony és folyamatos együttműködés feltételeit A stratégiát és magát a programot elfogadhatóvá kell tenni a társadalom számára Javítani kell a gazdálkodók részvételi lehetőségeit a környezetvédelemben, így ahol ez lehetséges, olyan megoldásokat kell kialakítani, amelyek az érintettek számára gazdasági haszonnal is járnak. A gazdaszemlélet mind az állam szintjén, mind az önkormányzatoknál az értékek megtartásának érdekében kialakuljon egy»gazdatípusú szemlélet«és az ennek megfelelő felelősségtudat is. A Nemzeti Környezetvédelmi Program második változata a közötti tervezési időszakra vonatkozik, és elődjéhez hasonlóan országgyűlési határozati formát öltött 4. Az így már NKP II alapelvei szándékuk szerint egységes rendszerben vizsgálják a környezetvédelem és a társadalmi, gazdasági környezet viszonyát, mégpedig a fenntarthatóságot tekintve kiindulási pontnak. A PROGRAM HÁROM NAGY CSOMÓPONTOT LÁT AZ ELVEK KÖZÖTT, MELYEKHEZ TOVÁBBI ELVEK CSATLAKOZNAK: a. A károkozó felelősségének alapelve, magában foglalva azt a követelményt, hogy a szenynyező az általa okozott környezetvédelmi károk, valamint a szennyezés elkerüléséért teendő intézkedések teljes költségeit is viselje. Ezen elv elemei: szennyező fizet elv, használó fizet elv. b. A gondoskodás alapelve, amely nem csak a környezetszennyezés közvetlen megakadályozását jelenti, hanem a szennyezés kockázatának csökkentését is. Ezen alapelv elemei a következők: az elővigyázatosság elve, a megelőzés elve. c) A hatékonyság alapelve, melynek számos további eleme van: felelős gondoskodás (mind az állami, mind a gazdálkodói szférában), politikák integrálása, 3 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat a Nemzeti Környezetvédelmi Programról /2003. (XII. 11.) OGY határozat a közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Programról. 14

21 A KÖRNYEZETJOG ELVEI megosztott felelősség elve, partneri viszony (win-win megoldások, önkéntes megállapodások), szubszidiaritás elve, regionalitás elve, információhoz való hozzáférés, környezeti mutatókkal indukált tervezés elve, társadalmi részvétel. Természetesen nem feledkezhetünk meg a jelenleg hatályos Nemzeti Környezetvédelmi Programról 5, amely 2.2. pontjában foglalkozik az alapelvekkel. A második hazai programhoz hasonlóan ez a dokumentum is szélesen értelmezi az alapelvek fogalmát és rendszerét, még érzékletesebben bizonyítva, miért is beszélünk itt a környezetpolitika elveiről, amelyek tehát inkább koncepcionális megközelítést jelentenek, mintsem lehetőséget adnának a tényleges érvényesítésre. A PROGRAM TERVEZÉSÉNEK ALAPELVEI A célok és az intézkedések megfogalmazása azok összhangja érdekében is a következő alapelvek figyelembevételével történt: - a környezetügy terén hagyományosan kialakult, a környezetvédelmi törvényben is szereplő alapelvek, amelyek alapvetően a környezethasználat helyes módjára (elővigyázatosság, megelőzés), a felelősség vállalására (szennyező fizet), a közérdekből fakadóan az együttműködés és átláthatóság fontosságára hívják fel a figyelmet (tájékoztatás, nyilvánosság); - a környezeti problémák, jelenségek, folyamatok összetettségéből eredően mind nagyobb teret kell kapnia a holisztikus megközelítésnek (összefüggések vizsgálata, hatásfolyamatok feltárása), az integráció elvének, valamint a rövid, közép és hosszú távú szempontok egyidejű figyelembevételének; - a területiség figyelembevétele átfogó elvének érvényesítése, a fenntartható térhasználat, a kedvező területi hatások elősegítése és területi szinergia megvalósítása, a környezetei, társadalmi és gazdasági adottságokhoz illeszkedő, területileg differenciált beavatkozások kialakításának elve; - tekintettel arra, hogy az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, kiemelt figyelmet kell szentelni az esélyegyenlőség, a társadalmi igazságosság, valamint a nemzedéken belüli és nemzedékek közötti szolidaritás elvének; ezek egyúttal kapcsolódnak a helyi erőforrások fenntartható hasznosításának elvéhez, miszerint törekedni kell a közösségek szükségleteinek helyi szinten, helyi erőforrásokból történő kielégítésére, de egyben a helyi sajátosságok, sokszínűség, készletek védelmére. A tervezés során további irányadó szempont volt: - az életciklus elemzés széles körű alkalmazása, a tevékenységek valamennyi várható hatásának figyelembevétele a fenntarthatóság elősegítése érdekében; - a környezet- és költséghatékonyság érvényesítése, a kölcsönös hasznú és érdekeltségű ( mindenki nyer ) megoldások feltárása és előtérbe helyezése, programozhatóság és a fejlesztések megfelelő előkészítése. Ezen alapelvek és szempontok következetes érvényesítése a tervezésen túl a megvalósításnak is fontos eleme kell, hogy legyen Szakterületi elvek A szakterületi elvek terén az utóbbi években a nemzetközi egyezmények, illetve más nemzetközi dokumentumok is jeleskednek elvek megfogalmazásában. A Biológiai Sokféleség Egyezmény (Magyarországon hatályos október 6-tól) 3. cikkében a következő alapvető nemzetközi környezetvédelmi elvet fogalmazza meg: Az Egyesült Nemzetek Kartájával és a nemzetközi jog elveivel összhangban az államok szuverén joga saját erőforrásaik felhasználása saját környezetpolitikájuk szerint, s felelőssége annak biztosítása, 5 96/2009. (XII. 9.) OGY határozat a közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Programról. 15

22 A KÖRNYEZETJOG ELVEI hogy törvénykezési vagy ellenőrzési területükön belüli tevékenységük ne okozzon kárt más államok vagy a nemzeti fennhatóságon kívül eső területek környezetében. A nemzetközi környezetjog példáit az erre vonatkozó fejezetben részletesen vizsgáljuk. Az egyes szabályozási területek alapelvei az adott terület jellemzőinek, közvetlen kívánalmainak megfelelően épülnek fel. Magyarországon a legújabb szabályozási eredmények között említhető a hulladékgazdálkodási törvény elfogadása 2000 tavaszán. A terület alapelveit levezethetjük egyebek között a vonatkozó EUszabályokból és hulladékgazdálkodási koncepciókból, illetve más országok jogalkotásából. ALAPELVI SZINTEN FOGALMAZTA MEG A TÖRVÉNY 2000-BEN A KÖVETKEZŐKET: Minden termelő-, szolgáltató-, forgalmazó-, fogyasztási tevékenységet, mely hulladék keletkezésével jár vagy járhat, oly módon kell végezni, hogy abból hulladék lehetőleg ne származzon, vagy a lehető legkevesebb hulladék keletkezzen, ezáltal csökkenjenek a környezeti ártalmak, és a természeti erőforrásokkal való takarékosság is megvalósuljon a tiszta technológiák alkalmazása (megelőzés elve). Azonos célra szolgáló termékek közül a termelés, forgalmazás, fogyasztás során azt kell előnyben részesíteni, amelyik kisebb mennyiségű hulladék keletkezéséhez vezet, illetve kisebb környezeti terheléssel jár (helyettesítés elve). A hulladék termelőjének hulladékgazdálkodással kapcsolatos, e törvényben meghatározott kötelezettségei a hulladék teljes életciklusára kiterjednek (termelői felelősség). E kötelezettségét a hulladéktermelő szerződéssel másra ruházhatja. Ezen általános kötelezettség körébe a lakosság fogyasztása során keletkező hulladék nem tartozik bele. A keletkezett hulladékot hasznosítani kell, ha az ökológiailag előnyös, technikailag lehetséges és gazdaságilag megalapozott (hasznosítás elve). Amennyiben a hasznosítás gazdasági és technológiai feltételei megteremthetők, a hulladékot a kezelés, a hasznosítás elősegítése érdekében fajtánként elkülönítve kell gyűjteni. A hulladék keletkezésének csökkentése, hasznosítása, kezelése, illetve az azzal kapcsolatos bármely tevékenység során a környezetre a lehető legkisebb veszélyt, legkisebb terhelést eredményező megoldást kell alkalmazni, ha az nem jár a várható eredményhez képest aránytalanul nagy költséggel (a hatékonyság elve). A hulladék keletkezéséből, kezeléséből eredő káros környezeti hatások vagy veszélyhelyzetek elhárításáért, felszámolásáért, az előidézett káros hatásokért, okozott károkért és a mindezekkel kapcsolatban felmerülő költségekért az köteles helytállni, akinek tevékenységéből, illetve mulasztásából a káros hatás, illetve veszélyhelyzet származott (szennyező fizet elve). A fentiekben megfogalmazott felelősség nagyrészt átruházható a hulladék kezelését végző szolgáltatóra. A szándékos magatartással előidézett következményekért a felelősség másra át nem hárítható. A hulladékra vonatkozó jogszabályok megalkotása és hatósági határozatok meghozatala során az érintett környezethasználók törvényben vagy más jogszabályban meghatározott módon együttműködnek a jogalkotóval, illetve a hatóságokkal annak érdekében, hogy a vonatkozó jogszabályok és hatósági határozatok a környezet védelmét hatékonyan szolgáló, tartós eredménnyel járó és megvalósítható jogokat és kötelezettségeket tartalmazzanak (együttműködés elve). A hulladékgazdálkodás általános szabályairól szóló törvény a fentiek mellett még más alapelveket is tartalmaz, melyekre a hulladékgazdálkodásról szóló fejezetben részleteiben visszatérünk A környezetjogi elvek A környezetjog szabályozásában az elveknek a kezdetektől meghatározó jelentősége van, ami jól tükröződik pl. az EU elsődleges jogában vagy a nemzetközi egyezményekben is. A megfelelő jogi feltételek megteremtéséhez elsősorban meg kell határozni azokat az elvi feltételeket, amelyek révén a szabályozás hatékonysága biztosítható. Ezen elvi feltételek meghatározása történhet csupán a tudományos munkákban, de megjelenhet jogszabály (mint pl. az EU elsődleges jog, hazai környezetvédelmi törvény, stb.) szerves részeként is. Különösen akkor kerül sor az elvek jogszabályba foglalására, amikor maga a norma is elvi jelentőséggel bír 16

23 A KÖRNYEZETJOG ELVEI elsődleges jog az uniós jog rendszerét fogalmazza meg, a környezetvédelmi törvény általános kereteket ad. A jogi alapelvek az esetek többségében nem pusztán spekulatív elméleti következtetések, hanem a ma érvényesülő tendenciákon alapulnak, azok elméleti összegzései. Az elvek elsőrendű fontosságát az adja, hogy számos esetben közvetlenül alkalmazzák azokat a jogértelmezési, így a közösségi jogsértési eljárások során, éppen ezért kerülnek elemzésünk homlokterébe. Véleményem szerint a különböző megfontolások arra a következtetésre vezetnek, hogy elméletileg az elvek jogi kötőerejétől nem lehet eltekinteni. Elsősorban ezek bevezetése magába a Szerződés rendszerébe, amelyik jogilag kötelező cikkelyeket tartalmaz, önmagában is a jogi kötőerő felé mu-tat. Másodsorban, egyes elvek általános nyelvezete önmagában nem elegendő arra, hogy ezen elvek jogi hatását ne fogadjuk el. 6 Ugyanezen szerző később az elvek három csoportját különbözeti meg és tárgyalja részletesen: általános céltitűzések (1), kötelezettség arra nézve, hogy vegyék figyelembe (2), illetve kötelezettségek az eredmény tekintetében (3). 7 Mielőtt a környezetjoghoz kapcsolódó elvek további értékelésébe és részletes tárgyalásába fognánk, érdemes egy, az elvek szerepét általánosságban is hangsúlyozó EU bírósági (ECJ) jogesetet felidézni. Általában a jog, így a belső jog elveinek fontossá gát jól illusztrálja az ECJ egyébként kifejezetten környezetvédelmi ügyben, nevezetesen az ún. vízügyi keretirányelv átvétele kapcsán tett alábbi megállapítása 8 : 34. Az EK 249. cikk harmadik bekezdésének értelmében a tagállamok az irányelvek végrehajtásához maguk választhatják meg azt a formát és azokat az eszközöket, amelyek a leghatékonyabban biztosítják az azokban kitűzött eredmény elérését. E rendelkezésből az következik, hogy valamely irányelvnek a belső jogba való átültetése nem igényli szükségképpen minden egyes tagállamban jogalkotási intézkedés meghozatalát. A Bíróság már több alkalommal kimondta, hogy valamely irányelv előírásainak kifejezett és különös jogi rendelkezés formájában történő formális átvétele nem mindig szükséges, az irányelvek végrehajtása, azok tartalmától függően, általános jogi keretek között is megvalósulhat. Különösen az alkotmányjog, illetve a közigazgatási jog általános elveinek megléte feleslegessé teheti az átültetést jogalkotási vagy szabályozási rendelkezések útján, azzal a feltétellel ugyanakkor, hogy ezen elvek hatékonyan garantálják azt, hogy a nemzeti hatóságok az irányelvet teljes mértékben alkalmazzák, és hogy amennyiben az irányelv szóban forgó rendelkezése magánszemélyek számára jogokat keletkeztet, az ezen elvekből keletkező jogi helyzet kellőképpen meghatározott és egyértelmű, és a kedvezményezettek jogaikat teljes mértékben megismerhetik, és adott esetben azokat a nemzeti bíróságok előtt érvényesíthetik. Az elvek elsősorban iránymutatást adnak a jogalkotás számára, mégpedig nem csupán az egy adott környezetvédelmi törvény, hanem valamennyi kapcsolódó szabályozó vonatkozásában is. Az iránymutatásra különösen nagy szükség van akkor, ha a kérdéses terület olyannyira átfogó megújításra szorul, mint a környezet védelmének joga. Az évi LIII. törvény elfogadásakor 3. -ában 16 olyan más törvényt sorolt fel, melyek szervesen kapcsolódnak a környezet érdekeihez, vagy éppen a terület legfontosabb részeiként jellemezhetők, és ezek még nem is jelentik a teljes kört. A törvényi szintű szabályozást számos kormányrendeleti vagy miniszteri rendeleti szintű végrehajtási rendelet teszi teljessé. A jogalkotás felélénkülése pedig csak akkor lehet valóban következetes, ha követi a kitűzött célokat, és ragaszkodik bizonyos konkrétan megfogalmazott vagy a törvény rendelkezéseiből leszűrhető elvekhez. A későbbi jogszabályok és a környezet védelméről szóló törvény közötti elvi összhangot pedig egyebek között az Alkotmánybíróság hivatott vizsgálni. Az elvek másik fontos szerepe az, hogy eligazítást adnak a jogalkotási produktumok gyakorlati alkalmazásához, a jogalkotói szándék értelmezéséhez. Ez különösen abban az esetben igaz, ha egyes elvek, mint az a jelen környezetvédelmi törvényben is történik, a jogszabályban megjelennek. A környezetjog olyan fiatal jogterület, amelynek szabályai részben egyre markánsabban önállósodnak, részben pedig számos technikai részkérdést tartalmaznak, így az elvi eligazodás különösen fontos lehet a joggyakorlat megfelelő kialakítása érdekében. A ma korszerűnek tekinthető környezetvédelmi elvek részben egyes országok nemzeti jogának következtetései, részben a nemzetközi várakozásokat testesítik meg, részben pedig tudományos kutatási termékek. Mielőtt a szerintünk meghatározó jelentőségű egyes alapelvek tartalmát vizsgálnánk, érdemes néhány példát felidézni az utóbbi évek nemzetközi tapasztalataiból. Az Európa Tanács szakértői csoportja 1994-ben, máig kiható módon, véglegesítette az akkor elsősorban közép- és kelet-európai országok számára készített környezetvédelmi törvény modelljét, melynek ugyan nem volt kötelező ereje, de összefoglalta a kilencvenes években követendőnek tartható irányok legfontosabbjait, amelyek másfél évtized múltán sem veszítettek jelentőségükből. A modell tartalmazza és magyarázza is az 6 Astrid EPINEY: Environmental Principles in Reflections on 30 Reflections on 30 Years of Eu Environmental Law, ed. by. Richard MACRORY, Europa Law Publishing, Groningen, 2006, 21. old. 7 Uo. 23. old. 8 C-32/05. sz. ügy, Európai Közösségek Bizottsága kontra Luxemburgi Nagyhercegség, november

24 A KÖRNYEZETJOG ELVEI elveket, ezzel is utalva arra, hogy ezek fontos segédeszközök a környezetvédelmi jog fejlődésében. Az akkor felsorolt elvek: 1. Az elővigyázatosság elve; 2. A helyettesítés elve ez számít a leginkább újdonságnak azt irányozza elő, hogy kisebb környezeti veszéllyel járó tevékenységekkel kell helyettesíteni a nagyobb veszéllyel járókat; 3. A biodiverzitás vagy biológiai sokféleség fenntartása; 4. A természeti erőforrások pusztításának tilalma; 5. A szennyező fizet elve; 6. A társadalom információhoz való joga és a társadalmi részvétel elve; 7. Az együttműködés elve. Az Európai Közösség első akcióprogramjában megfogalmazott és már bemutatott alapelvek a Közösség környezeti politikájának ma is irányadó elvei. Ezen alapelvek a későbbi akcióprogramokban megerősítést nyertek, s további alapelvekkel egészültek ki. Az alapelvek közül a legfontosabbak a Római Szerződést módosító Egységes Európai Okmány környezeti fejezetébe is bekerülve, majd a Maastrichti Szerződés módosító rendelkezései nyomán továbbfejlesztve jogi kötelező erővel bírnak. Ha a hatályos Lisszaboni Szerződést vizsgáljuk, és ennek keretében a környezetvédelmi elveket nem csupán egy adott helyen keressük, hanem a szerződés szélesebb összefüggéseiben is, akkor szerződéses alapelvként nyernek megfogalmazást a következők: környezeti követelmények más politikai területekbe való integrációja (EUMSZ 11. cikk); a környezetvédelem magas szintje (EUMSZ 114 (3) cikk; illetve 191 (2) cikk); a megelőzés (EUMSZ 191 (2) cikk); az elővigyázatosság (EUMSZ 191 (2) cikk); a forrásnál való fellépés (EUMSZ 191 (2) cikk); a szennyező fizet (EUMSZ 191 (2) cikk); a fenntartható fejlődés (EUSZ 3. (3) cikk). A környezet védelmének alapelveit a magyar környezetvédelmi törvény ai is felsorolják: az elővigyázatosság, a megelőzés és a helyreállítás (ezen belül az elérhető legjobb technika alkalmazása); felelősség; együttműködés (belső és nemzetközi); tájékozódás, tájékoztatás és nyilvánosság. A következőkben, összegezve az eddig felsorolt elveket, illetve egyébként az összehasonlító környezetjog és az eddigi magyar jog fejlődését figyelembe véve a következő alapelvekkel foglalkozunk részletesen: megelőzés, forrásnál történő fellépés, elővigyázatosság, helyreállítás; a fenntartható vagy harmonikus fejlődés, illetve más megközelítésben az integráció; tervszerűség; az állam kötelezettség-, illetve felelősségvállalása; a társadalmi részvétel; az együttműködés; 18

25 A KÖRNYEZETJOG ELVEI a felelősség vagy a szennyező fizet. A környezetvédelmi elvek európai jogban és az összehasonlító jogfejlődésben betöltött szerepe, tényleges jelentősége kapcsán Gerd Winter 9 a következőket húzza alá (az alábbiakban csupán öt, az elvek érdemi értékelésére vonatkozó, pontot kiemelve az általa vázolt nyolcból): A környezetvédelmi elvek jogi természetének elemzését az alábbiakban lehet összegezni: Az elveket úgy kell értelmezni, mint amelyeknek jogi értékük van. A nem jogi elveket politikáknak, céloknak, ideáknak, stb. kell nevezni. A jogi értéket a jogalkotásból és a bírósági eljárásból lehet levezetni. Ez elsősorban politika döntés kérdése, másodsorban a közös tapasztalat és a közös józan ész eredménye. Az elveket meg kell különböztetni a szabályoktól. Az elveket össze lehet vetni ellentétes elvekkel, míg a jogszabályok döntőek akkor is, ha kivételeket tartalmaznak vagy kiegyensúlyozni próbálják az ellentétes szempontokat. A szabályok az elvek közötti súlyozás során elsőbbséget adhatnak egy elvnek a többihez képest vagy éppen döntő mértékben prioritást biztosíthatnak. Az elvek segítséget adnak a szabályok értelmezéséhez, kitölthetik a szabályozás hiányosságait, és új szabályokat alakíthatnak ki A megelőzés elvei (forrásnál való fellépés, elővigyázatosság, helyreállítás) A megelőzés a környezetvédelem legfontosabb elve, amely a környezetpolitikában ismert másik megfogalmazása szerint a szennyezés forrásánál való fellépést jelenti mely utóbbi a beavatkozás irányára is utal. Az elővigyázatosság újként, de valójában a megelőzés kiegészítéseként, kiterjesztéseként már közel két évtizede kapott egyre nagyobb hangsúlyt, míg a helyreállítás eleme nem hoz semmi újat, ellenben a magyar környezetvédelmi törvényben ily módon szerepel, tehát szólnunk kell róla. Mielőtt részletes magyarázatába fognánk, az elven belül megnyilvánuló hármasságot és mindezeknek a környezetvédelemben betöltött szerepét egyszerű ábrán szemléltetjük: Az elv, mint első megközelítésben a megelőzés elve, az ismert és várható hatások elleni előzetes fellépést igényli. A megelőzés és a forrásnál való fellépés elve között nem lehet túl sok különbséget felfedezni, hiszen mindkettő a veszélyhelyzet, illetve a károk elkerülését célozza meg. Ezen belül a forrásnál való fellépést tekinthetjük olyannak, mint ami már az eszközt is megjelölni igyekszik, amint ezt más szerzők is hasonlóképpen látják: A forrásnál való fellépés elve szerint a környezet károsodását nem lehet megelőzni a csővégi módszerekkel. Az elv egyebek között magában foglalja a kibocsátási határértékek alkalmazásának elsőbbségét a 9 Gerd WINTER: The Legal Nature of Environmental Principles in International, EC and German Law in Principles of European Environmental Law (ed. by: Prof. Richard MACRORY), Europa Law Publishing, Groningen 2004, pp

26 A KÖRNYEZETJOG ELVEI környezetminőségi értékek alkalmazása helyett, különösen ami a víz- és levegőszennyezést illeti. 10 A megelőzés az elővigyázatosság gondolatával kiegészülve arra figyelmeztet, hogy kellő körültekintéssel elkerülhetőek és elkerülendőek a nem várt következmények is. A helyreállítás a már bekövetkezett károsodások további hatásainak elkerülése szempontjából jelent megelőzést Megelőzés A megelőzés az EK Első Akcióprogramja óta alapvető része az európai környezetpolitikának, majd részévé vált az elsődleges jognak is a környezeti szabályozás inkorporálásának kezdeteitől fogva (Egységes Európai Okmány), de ugyancsak alapvető eleme minden szakterületi környezetpolitikának és szakterületi szabályozásnak. A Harmadik Környezeti Akcióprogram vezeti be azt a jól ismert szlogent, hogy a megelőzés jobb, mint az orvoslás. Fentebb említettük, hogy a megelőzés elve az ismert és várható hatások elleni előzetes fellépést igényli, de kettős értelemben is használatos, amennyiben az ártalmak keletkezésének megelőzése mellett a károsító folyamatok további hatásai elleni fellépést is magában foglalja. Ez utóbbi gondolatot emelte ki a magyar környezetvédelmi törvény a helyreállítás elvével. Az ún. Archo Chemie-ügy 11 a hulladékkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlat közismert példája. Ez is, mint számos más hasonló hulladékos ügy, a megelőzés elvét tekinti kiindulási pontnak: 39. Ezen túlmenően rá kell mutatni arra, hogy az EK Szerződés 130r cikke (2) bekezdéséből adódóan, a Közösség környezetvédelmi politikájának a magas szintű védelmen kell alapulnia, illetve különösen az elővigyázatosság elvén, valamint a megelőző intézkedések foganatosítása elvén. Egy másik, ugyancsak a hulladékkal kapcsolatos jogeset 12 hasonló módon foglalja össze a szabályozás lényegét és ezzel kapcsolatosan az elvek értelmezését: 28. Az EK 174. cikkének (2) bekezdése szerint a Közösség környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, figyelembe véve ugyanakkor a Közösség különböző régióinak helyzetében mutatkozó különbségeket. Ez a politika az elővigyázatosság és a megelőzés elvén, a környezeti károknak elsődlegesen a forrásnál történő elhárításának elvén, valamint a szennyező fizet elven alapul. 30. Az irányelv (9) preambulum-bekezdéséből és 1. cikkének (1) bekezdéséből következik, hogy az a 75/442 irányelv céljai elősegítésére és tisztázására irányul azáltal, hogy olyan intézkedéseket ír elő, amelyek célja, hogy amennyire lehetséges, megakadályozzák vagy csökkentsék a hulladék lerakásából eredő környezetre gyakorolt negatív hatásokat. Az egész környezetvédelmi jogrendszert oly módon kell felépíteni ellentétben a túlnyomórészt ma is érvényesülő szabályozással, hogy ezen elv valósággá váljék. A megelőzés legegyszerűbb jogi realizálása az engedélyezési eljárás, melynek során a tevékenység gyakorlása nem csupán az engedély által adott jogosítványtól függ, hanem az ennek keretében meghatározható feltételek egyre szélesedő körétől. Az engedélyezési lehetőségek környezetvédelemre tervezett sajátos típusát jelenti a környezeti hatásvizsgálat, illetve az azon alapuló környezetvédelmi engedély évi hazai bevezetése is. A környezetvédelmi törvény ában maga is az elővigyázatosság, a megelőzés és a helyreállítás elvét teszi a környezetvédelem alapelveinek elejére. Az elv ennek megfelelően magában foglalja a környezetterhelés mértékének csökkentését, a szennyezés megelőzését és a környezetkárosítás kizárását. Mindez a tényleges megelőzéshez kapcsolódik. Emellett elvárja a törvény a környezethasználótól, hogy a használat során a leghatékonyabb megoldást alkalmazza, tehát minden lehető eszközzel azon legyen, hogy a környezetre háruló veszélyek vagy károk csökkenjenek. A megelőzést szolgáló általános felhatalmazás szerint a környezethasználat feltételeit előírni, korlátozó vagy tiltó rendelkezést tenni külön jogszabályban lehet (7. ). A helyreállítás kötelezettsége a környezetet veszélyeztető vagy károsító tevékenység befejezésére, az okozott környezetkárosítás megszüntetésére vagy a károsodott környezet helyreállítására terjed ki (8. ). A helyreállítás és a megelőzés összekapcsolását azzal is alátámaszthatjuk, hogy a helyreállítás a további környezetkárosodás bekövetkezésének megelőzésére szolgál olyan helyzetben, amikor már volt károsodás. A megelőzés közigazgatási eszközeit teljes terjedelmükben, részletesen tárgyaljuk a későbbiekben. 10 Jan H. JANS Hans H. B. VEDDER: European Environmental Law, Third Edition, Europa Law Publishing, Groningen, 2008, 42. old. 11 C-418/97 és C-419/97 összekapcsolt eljárások, előzetes döntéshozatali eljárás, az ARCO Chemie Nederland Ltd és a a holland környezetvédelmi miniszter, illetve mások között, június C-6/03. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljárás, a Deponiezweckverband Eiterköpfe és a Land Rheinland-Pfalz között folyamatban levő eljárásban, április

27 A KÖRNYEZETJOG ELVEI Forrásnál való fellépés elve Az ún. Vallon hulladék eset 13 ítéletében amely végezetül nem adott igazat a hulladékimport tiltása melletti belga érvelésnek a maga egészében, noha az alábbiak szerint egyes részeiben igen a következő hivatkozást olvashatjuk: 34. Kötelező követelményeket valóban csak akkor lehet figyelembe venni, ha a jogi eszközök különbségtétel nélkül alkalmazhatók mind a helyi, mind az importált termékekre. (l. egyebek között a C-1/90 és C-176/90. összekapcsolt ügyeket, Aragonesa de Publicidad Exterior és Publivía [1991] ECR I-4151) Mindazonáltal, annak megítélésében, hogy a kérdéses korlátozás diszkriminatív-e, figyelemmel kell lenni a hulladék sajátos természetére. Az az elv, hogy a környezeti kár forrásnál való kezelése elsőbbséget kap, amint az a Szerződés 130r. cikk (2) bekezdése megfogalmazta, mint a Közösség környezetvédelmi cselekvéseinek alapját, magában foglalja, hogy minden egyes régiónak, önkormányzatnak és más helyi hatóságnak kötelessége, hogy tegyék meg a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy saját hulladékukat gyűjtsék, kezeljék és ártalmatlanítsák, és ugyancsak annak érdekében is, hogy a keletkezés helyéhez képest a lehető legközelebb ártalmatlanítsák, hogy ennek révén a lehetőség szerint korlátozzák a hulladékok szállítását. 36. Ennek következtében figyelemmel a különbségekre az egyes eltérő területeken termelt hulladék tekintetében, illetve a termelt hulladék és a termelés helye közötti kapcsolatra, a kérdéses intézkedések nem tekinthetők diszkriminatívnak. A mezőgazdasági forrásokból származó nitrátokból eredő vízszennyezés elleni fellépés irányelve 14 volt a célterülete annak a brit eredetű előzetes döntéshozatali eljárásnak 15, amelyben a különböző elvek érvényesülése volt az előzetes döntéshozatali indítvány fő gondolati köre. A forrásnál való fellépéssel kapcsolatban a felperesek véleménye a következő: 44. Harmadsorban, fenntartják azon állításukat, hogy az irányelv ellentétes azzal az elvvel, amely szerint a környezeti károk ellen elsősorban a forrásnál kell fellépni, amely elvet együtt kell értelmezni a szennyező fizet elvével, amint az világosan kiderül a Szerződés 130r. cikk (2) bekezdéséből. Ezen elvekkel ellentétben az irányelvnek az alperesek szerinti értelmezése az, hogy ahelyett, hogy a vizeknek a légszennyezés következtében történő nitráttal való szennyeződését megelőznék vagy a forrásnál kezelnék, ami elsődlegesen az ipart és a közlekedést érintené, a farmerektől várják el, hogy a felszíni vizek nitráttal való szennyeződés megelőzésének és csökkentésének teljes terhét viseljék. A fenti érvelésre az ügyben a Bíróság egyszerű és egyenes válaszokat ad: 52. Amint jelent ítélet 46. és 48. bekezdéseiben már rámutattunk, a tagállamok feladata, hogy más szennyező forrásokat is figyelembe vegyenek, amikor az irányelvet végrehajtják, és a körülményeket figyelembe véve ne terheljék meg a farmereket a szennyezés kiküszöbölésének szükségtelen költségeivel. Ennek fényében, a szennyező fizet elve az arányosság elvét tükrözi, amellyel kapcsolatban a Bíróság már kifejtette véleményét (jelen ítélet közötti bekezdései.) 53. Ugyanez vonatkozik a környezeti károk ellen elsősorban a forrásnál való fellépés elvének megsértésére is, hiszen a felek érvei az alapul szolgáló eljárásban nem választhatók szét az arányosság elvével kapcsolatos érveléstől Az elővigyázatosság elve Az elővigyázatosság a megelőzéshez képest egy lépéssel előbbre gondolkodik, amennyiben már a károsodás veszélyére vezető tevékenységek megalapozása során el kell kerülni az olyan helyzetet, amely esetleg a következő lépést jelentő megelőzés alkalmazását követeli meg. Az elővigyázatosság révén tehát az emberi magatartásokról eleve feltételezzük az esetleges későbbi környezeti ártalmak bekövetkezésének lehetőségét, az ártatlanság vélelme helyett a bűnösség vélelmét alkalmazva. A látszólag felesleges óvatosságnak tapasztalati alapjai vannak. Nem egy ártalmatlannak tűnő emberi tevékenység váltott ki negatív környezeti hatásokat legjobb példa a sok vitára okot adó ózonlyuk esete, melynek keletkezésében egyebek között az aeroszolos palackok hajtógázaként alkalmazott freonok is bűnösök. A freongázok felső légrétegekben jelentkező károsító 13 C-2/90. sz. ügy, Bizottság kontra Belga Királyság, július 9, E.C.R. (1992) I A Tanács 91/676/EGK irányelve (1991. december 12.). 15 C-293/97, előzetes döntéshozatali eljárás Standley és Metson és Társaik valamint a Korona és az Egyesült Királyság mezőgazdasági és környezetvédelmi minisztere elleni ügyben, április 29. [1999] ECR I

28 A KÖRNYEZETJOG ELVEI hatásait alkalmazásuk kezdetén senki sem feltételezte, mert a környezeti hatásokkal kapcsolatos vizsgálatok a felszín közeli környezetre, illetve főként az emberi egészségre gyakorolt hatásokra korlátozódtak. A megelőzéshez képest az elővigyázatosság a valószínűség távolabbi szintjén is érvényesül. Ezt tehát jogi kötelezettségekkel kevésbé lehet megragadni, mint a megelőzés elvét. A környezetjog mindennapjaiban az elővigyázatosság egyenlő az óvatossággal, körültekintéssel. A jogalkotás az elv érvényesülését elvárhatja, de részletes szabályokat nem rendelhet hozzá. Igazi feladatot a joggyakorlat számára jelent az elővigyázatosság mércéje ez esetben arra válaszolva, vajon minden lehetséges következményre figyelemmel voltak-e. Az elővigyázatosság elve az alábbiak tanúsága szerint már az EK Szerződésben való hivatalos megjelenést 1992 megelőzően is alkalmazott elv volt az Európai Bíróság gyakorlatában. Az elv alkalmazása korábban is és most is elsősorban számos közegészségügyi, élelmiszer-egészségügyi esetben jelent meg, hiszen ezekben könnyebben tetten érhető az embert esetleg érő negatív hatások kockázata. Már tíz évvel az Uniós Szerződésben való megjelenést megelőzően az ún. Sandoz-ügyben 16 az elővigyázatossághoz hasonló érvelést találhatunk az ítéletben, a vitaminok túlzott mértékű alkalmazása, illetve fogyasztása kapcsán: 11. a Bíróság elé tárt észrevételek szerint a tudományos kutatás még nem elég fejlett ahhoz, hogy a kritikus mennyiséget és a pontos hatást bizonyossággal megállapíthassuk. 17. a tudományos értékelésben rejlő bizonytalanság ismeretében igazolhatók azok a nemzeti intézkedések, amelyek előzetes engedély hiányában megtiltják az olyan élelmiszerek forgalmazását, amelyek hozzáadott vitaminokat tartalmaznak, mégpedig a Szerződés 36. cikke értelmében, az emberi egészség védelme érdekében. A későbbi esetek közül is kiemelkedik, hiszen az alapul szolgáló kérdés egész Európában nagy port vert fel, az ún. BSE-ügy 17, vagy más néven kerge marha kór eset, amelynek alapja az, hogy a Bizottság 1996-ban határozattal átmenetileg megtiltotta a brit marha-és borjúhús behozatalát a Közösség országaiba és a Közösségen kívüli országokba. A fő indok a BSE-kór és az embereknél megjelenő Creutzfeldt-Jacob-kór közötti lehetséges kapcsolat volt. Ezt az intézkedést tartotta túlzottnak az Egyesült Királyság. Az ügyben számos fontos gondolat fogalmazódott meg, mind az elővigyázatosság elvének értelmezése, mind pedig az ebből eredő bizottsági feladat- és hatáskörök terjedelme tárgyában. Mindezek az értelmező gondolatok az elővigyázatossággal kapcsolatos későbbi ítéleteket is befolyásolták, legyen az emberi egészség vagy környezetvédelem. 60. Utoljára, tekintettel arra, hogy a Bizottság széles mérlegelési jogkörrel bír, különösen az általa elfogadott intézkedések természetét és terjedelmét illetően, a közösségi ítélkezés során, amikor ezen intézkedéseket értékelik, csak annak vizsgálatára lehet szorítkozni, hogy ennek a mérlegelési jogkörnek a gyakorlását alapvető hiba vagy a hatáskörrel való visszaélés érintette-e, illetve a Bizottság nyilvánvalóan nem lépte-e túl a számára nyitva álló mérlegelés kereteit. A Bíróság vizsgálta az eset előzményeit is, miközben a választott eszköz indokoltsága jelentette a legfontosabb kérdést. 61. Jelen esetben az új tudományos információ közzététele lehetséges kapcsolatot teremtett az Egyesült Királyságban a marhákat érintő betegség és egyes végzetes olyan betegség között, amely az embereket érinti és amelynek gyógymódját még nem ismerik. 98. A megkérdőjelezett határozat elfogadásának idejében, nagymértékű bizonytalanság volt az élő állat, tőkehús és hústermékek által okozott kockázatot illetően. 99. Amennyiben az emberi egészséget érintő kockázat létének vagy kiterjedésének megítélése bizonytalan, az intézményeknek (értve ezalatt a Közösség intézményeit 100. a Szerző megjegyzése) lehetőségük van arra, hogy védelmi intézkedéseket fogadjanak el mindaddig, amíg a kockázat valóságtartalma és súlyossága teljesen világossá nem válik Ezt a megközelítést az EK Szerződés 130r. cikkének (1) bekezdése teremti meg, amely szerint a Közösség környezetpolitikájának célja, egyebek között az emberi egészség védelme. A 130r. cikk (2) bekezdése szerint ez a politika a védelem magas szintjén kell alapuljon és különösen azokon az elveken, hogy megelőző intézkedést 16 C-174/82, előzetes döntéshozatali eljárás a Societe Sandoz BV ellen indult büntetőeljárásban, július 14., E.C.R C-180/96. sz ügy, Egyesült Királyság kontra Bizottság, amelyet a Tanács is támogatott, május 5. 22

29 A KÖRNYEZETJOG ELVEI kell tenni és hogy a környezetvédelmi követelményeket a Közösség más politikáinak meghatározásába és alkalmazásába kell integrálni. A Pfizer ügyben 18 az eddigiek összegzése és pontosítása egyaránt megtalálható, az elvárható körültekintés vonatkozásában is. Az ügy fő kérdése az volt, hogy a Közösség Bizottsága egyes antibiotikumok táplálékkiegészítőként való alkalmazását tiltotta meg az állattartás során, illetve korlátozta ezek alkalmazását, arra hivatkozással, hogy ezek rendszeres használata az ilyen gyógykészítményekkel szembeni rezisztenciát válthat ki az embernél, mint fogyasztónál. Az elv értelmezésének összegzését a következőkben részletesen tanulmányozzuk, hiszen egyben az egész elővigyázatossági elv legátfogóbb értelmezését is jelenti: 114. Az EK Szerződés 130r. cikk (2) bekezdésével összhangban (ami most, a módosítás követően a 174. cikk (2) bekezdése), az elővigyázatosság elve a Közösség azon elveinek egyike, amelyik a környezetre vonatkozik. A felek nem kérdőjelezik meg azt, hogy ezt az elvet alkalmazni kell akkor is, amikor a Közösség intézményei, a közös mezőgazdasági politika keretei között, az emberi egészséget védő intézkedéseket alkalmaznak Feltétlenül figyelemmel kell lenni arra, amint azt már az Európai Bíróság és az Első Fokú Bíróság kiemelte, hogy amennyiben az emberi egészséget érintő kockázat léte vagy terjedelme tekintetében tudományos bizonytalanságról van szó, a Közösség intézményeinek, az elővigyázatossági elv alapján, lehetősége van védelmi intézkedések megtételére, anélkül, hogy ki kellene várniuk, amíg a kérdéses kockázat realitása és súlyossága teljesen bizonyossá nem válik (BSE ítélet, 114. bekezdés, 99. bekezdés, NFU ítélet, 114. és 63. bekezdés, valamint az első fokú ítélet a Bergaderm és Goupil kontra Bizottság ügyben, amit a fenti 115. bekezdésben idéztünk, 66. bekezdés) Mindazonáltal, a 139. bekezdésben idézett esetjog szerint a kérdéses megelőző intézkedéseket nem lehet csupán a kockázat tisztán hipotetikus megközelítésére alapozni, pusztán sejtésekre alapozva, amelyeket tudományosan nem igazoltak (l. ebben a tekintetben az EFTA ügyét: Surveillance Authority kontra Norvégia, melyet fentebb a 115. bekezdésben idéztünk, különösen a közötti bekezdéseit) Inkább, amint ez a Közösség Bíróságának az elővigyázatosság elvével kapcsolatos értelmezéséből következik, megelőző intézkedést csak akkor lehet tenni, ha a kockázat, noha annak léte és kiterjedése megalapozott tudományos bizonyítékokkal nincs bizonyítva, mindazonáltal megfelelően alá van támasztva olyan tudományos adatokkal, amelyek rendelkezésre álltak akkor, amikor az intézkedést tették Így az elővigyázatosság elve olyan esetekre alkalmazható csupán, amikor a kockázat, nevezetesen ami az emberi egészségre vonatkozik, ugyan nem bizonyított teljesen, de nem csupán egyszerű feltételezésen alapul, amelyet tudományosan még nem igazoltak. Így válik érthetővé az a megközelítés, amely az elővigyázatosság elvének alkalmazását az ún. tudományos bizonytalansággal magyarázza, tehát elvárja a tudományosan létező alapokat, de nem várja el a teljes bizonyosságot. Így lesz az elővigyázatosság alkalmazásának döntő tényezője a kockázatelemzés, amelynek okát és lényegét is tartalmazza az ítélet: 148. Következésképpen, az ilyen esetekben a kockázatelemzés célja, hogy megbecsülje a kérdéses termék vagy eljárás kapcsán az emberi egészségre irányuló lehetséges káros hatások valószínűségének mértékét és ezen hatások súlyosságát Ilyen körülmények között a tudományos kockázatelemzést el kell végezni azt megelőzően, hogy megelőző intézkedéseket tennének. A következmény pedig a kisebb rossz elve alapján, mint az eddig említett más esetekben is, nem lehet más, mint a következő érvelés és egyben cselekvési felhatalmazás: 170. Különösen az elővigyázatosság elve alapján a Közösség intézményei, széles körű mérlegelési jogkörükben jogosultak arra, hogy az emberi egészség védelme érdekében fogadjanak el a ma még nem teljes tudományos ismeret alapján is olyan védelmi intézkedéseket, amelyek akár súlyosan sérthetnek jogilag védett helyzeteket. Az elővigyázatosság elvének egyetemes közösségi jogi alapelv mivoltát a maga teljességében elsőként az Artegodan esetben 19 mondta ki a Bíróság. Az eset ugyancsak az emberi egészséggel kapcsolatos, méghozzá 18 Első Fokú Bíróság, T-13/99, Pfizer Animal Health SA kontra Bizottság (2002), E.C.R. II-3305, szeptember Első Fokú Bíróság, egyesített ügyek T-74,76, 83 85,132,137 & 141/00, Artegodan GmbH és társai kontra Bizottság, November 26. E.C.R. II

30 A KÖRNYEZETJOG ELVEI gyógyszerek forgalmazására kimondott tilalmakra és korlátozásokra alapozódik. Az általános kérdések tekintetében kiemelt figyelmet érdemelnek a következő gondolatok: 182. Ami a környezetvédelmi kérdéseket illeti, az elővigyázatosság elvét az EK Szerződés 174. cikk (2) bekezdése kezeli alapvető értékként, amelyik ezen elv kötelező természetét alapozza meg Ennek következtében, noha az elővigyázatosság elvét a Szerződés a környezetvédelmi politikával kapcsolatban említi csupán, ennek hatóköre bővebb. Az elv arra irányul, hogy alkalmazzák az egészség, a fogyasztók biztonsága, illetve a környezet védelme magas szintű biztosítása érdekében a Közösség minden cselekvési területén. Így a Szerződés 3. cikk (p) pontja is hozzájárul az egészség magas szintű védelméhez a Közösség politikáinak és tevékenységének körében. Hasonlóképpen, a Szerződés 153. cikke a fogyasztóvédelem magas szintjére utal, valamint a 174. cikk (2) bekezdése a Közösség környezetpolitikájának magas szintjét várja el. Ezen túlmenően a környezet és az emberi egészség magas szintű védelmének követelményét kifejezetten integrálni kell a Közösség minden politikájának meghatározásába és érvényesítésébe, a Szerződés 6. cikke és a 152. cikk (1) bekezdése alapján Mindebből tehát az következik, hogy az elővigyázatosság elvét úgy határozhatjuk meg, mint a közösségi jog általános elvét, amely azt követeli meg, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok tegyék meg a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy megelőzzék az emberi egészséget, a biztonságot és a környezetet érő lehetséges kockázatokat, oly módon, hogy elsőbbséget adnak ezen érdekek védelmének a gazdasági érdekekkel szemben. Mivel a Közösség intézményei minden tevékenységi területükön felelősek az emberi egészség, a biztonság és a környezet védelméért, az elővigyázatosság elvét a Szerződés fent említett rendelkezéseiből fakadó autonóm elvnek kell tekinteni. Több más bírósági ítélet mellett a Monsanto ügyben 20, ahol már valóban környezetvédelmi probléma jelenti a kiindulást, ugyanis a genetikailag módosított élelmiszerekkel kapcsolatos korlátozó intézkedések jelentették az ügy lényegét. A fent már elmondottak itt még világosabban és kiforrottabban jelennek meg: 107. Ezen védelmi intézkedések, ideiglenes mivoltuk ellenére, és akkor is, ha természetük szerint védelmi jellegűek, csak akkor fogadhatók el, ha olyan kockázatelemzésen alapulnak, ami teljeskörű, a kérdéses egyedi eset sajátos jellemzőinek ismeretében, és aminek következtében világossá válik, hogy az intézkedések szükségesek annak biztosítására, hogy az új élelmiszerek ne jelentsenek veszélyt a fogyasztó számára, a 258/97. Rendelet 3. cikk (1) bekezdésének első pontja alapján A Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján az elővigyázatosság elvéből fakadóan, amennyiben bizonytalanság van az emberi egészséget fenyegető veszély létét és kiterjedését illetően, lehetséges védelmi intézkedéseket tenni anélkül, hogy ki kelljen várni, hogy a kockázat léte és súlyossága teljesen nyilvánvaló legyen. Végezetül érdemes ezen ügy kapcsán egy célszerűségi kérdésről is megemlékezni: 134. Végezetül, a Bíróság esetjoga alapján, annak megítélése során, hogy a közösségi jog egy intézkedése megfelel-e az elővigyázatosság elve szempontjából, azt kell meghatározni, vajon az alkalmazott eszközök alkalmasak-e a kívánt cél elérésére és vajon nem mennek-e túl azon, ami a célok elérése érdekében szükséges. Természetesen nem csupán élelmiszerekkel, gyógyszerekkel, tehát egészségügyi következményekkel kapcsolatos, hanem a környezetvédelemhez sokkal közvetlenebbül kapcsolódó ügyekben is megjelenik az elővigyázatosság elvének érvényesítése. Jó példa erre egy olyan természetvédelmi eset 21, amelynek kapcsán a természetvédelmi védettséget érintő programok, tervek tartalmi kérdései kerülnek előtérbe: 39. Emlékeztetni kell arra, hogy az irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata szerint megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra. 40. A Bíróság egy ítéletében már kimondta, hogy egy terv vagy program hatásainak megfelelő vizsgálatát arra az esetre írja elő az irányelv, ha fennáll annak a valószínűsége vagy veszélye, hogy az érintett természeti területre jelentős hatással lesz. Tekintettel különösen az elővigyázatosság elvére, ilyen veszély akkor áll fenn, ha objektív tényezők alapján nem zárható ki, hogy az adott terv vagy program jelentős mértékben hat az érintett területre. 20 C-236/01. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljárás a Monsanto Agricoltura Italia SpA és Társaik kontra Presidema del Consiglio dei Ministri És Társaik ügyében, szeptember 9, E.C.R. I A C-98/03. sz. ügy, az Európai Közösségek Bizottsága kontra Németországi Szövetségi Köztársaság, január

31 A KÖRNYEZETJOG ELVEI A harmonikus vagy fenntartható fejlődés, illetve az integráció elve A környezetvédelem történetét tárgyaló 1. fejezetben már említettük a Római Klubot, amely a hetvenes években a világ jövőjéről kísérelt meg szcenáriókat felvázolni. Ezek kezdeteiben a növekedés határait keresték (Dennis Meadows és társai számú világmodell), illetve annak lehetőségét sem vetették el, hogy az egyetlen járható út a növekedés végleges leállítása lenne. A növekedés határainak keresése mögött meghúzódó alapgondolat, hogy az emberi növekedés határai már nem fizikai vagy technikai határok, hanem egyértelműen ökológiai, biológiai határok. A Római Klub később már nem ennyire borúlátóan ítélte meg a jövőképet, hiszen például 3. számú világmodellje (Jan Tinbergen 1974) a nemzetközi gazdasági rend átalakítását járható útnak tekinti, a javak igazságosabb elosztását feltételezve, amely magában foglalja a környezetfejlesztést is. A fenntartható fejlődés az ENSZ második környezetvédelmi világkonferenciájának Rio de Janeiro, 1992 előkészítése során vált a környezetvédelem meghatározó elvévé. A már idézett Környezet- és természetvédelmi lexikon 22 lehet a leghitelesebb forrás a fogalom körvonalazásakor. A lexikon elsőként az ősforrásból idéz: a fenntartható fejlődés a fejlődés olyan formája, amely a jelen igényeinek kielégítése mellett nem fosztja meg a jövő generációit saját szükségleteik kielégítésének lehetőségétől (ENSZ Közös jövőnk jelentés, 1987), majd folytatja: A fenntartható fejlődés elérésének alapvető szükséglete a gazdaság, társadalom és környezet minden ügyének egy rendszerben történő kezelése. A fejlődés és a környezet kérdései nem különállóak, együttesen oldhatók meg. Később pedig utal a szükséges különbségtételre: Herman Daly szerint»a fenntartható fejlődés a folytonos szociális jobblét elérése, anélkül, hogy az ökológiai eltartóképességet meghaladó módon növekednénk. A növekedés azt jelenti, hogy nagyobbak leszünk, a fejlődés pedig azt, hogy jobbak.«az eltartóképesség szerinti erőforrás-használat nemcsak a környezet megőrzését, hanem a jövő nemzedékek igényeinek kielégítését is biztosítja. A fogalom máig érvényes, amit az MKPK hivatkozott körlevele 23 is tanúsít, amelyikben ugyanez a fogalmazás jelenik meg. A fenntartható fejlődés fogalma is összekapcsolható a környezetjoggal, illetve a környezethez való joggal, ezek együtt vizsgálandó kérdések. Nemzetközi esetjogi tanulság a Gabcsikovo-Nagymaros 24 ítélet, amely témánkkal kapcsolatban a következőket emeli ki: 140. Az elmúlt korokban az emberiség, gazdasági és egyéb szempontok miatt, folyamatosan beavatkozott a természetbe. A múltban ezt a környezeti hatáskora való tekintet nélkül tették. A gazdasági fejlődésnek és a környezetvédelmi érdekeknek egyeztetési igénye megfelelő kifejeződik a fenntartható fejlődés koncepciójában. Ennél sokkal tovább lép a Bíróság alelnöke, amikor különvéleményében a következőket fogalmazta meg 25 : A hagyományos jogrendszereknek vannak olyan alapelvei, amelyek a modern környezetjog szövetébe illeszkednek. Különösen vonatkozik ez a fenntartható fejlődés fogalmára, amelyiket ezen rendszerek megfelelően ismerték. A környezeti bölcsesség tekintetében sokat kaptunk Ázsia, Közép-Kelet, Afrika, Európa, Amerika, a Csendes-óceáni térség és Ausztrália valójában az egész világ ősi civilizációitól vagy jogi hagyományaitól. Ez olyan gazdag forrás, amelyet a modern környezeti jog még jobbára érintetlenül hagyott. Az EU fenntartható fejlődési stratégiája (2001) egyebek között elismeri, hogy a gazdasági fejlődés, a szociális kohézió és a környezetvédelem kéz a kézben kell haladjanak. A stratégia előkészítésére a Bizottság által kidolgozott munkaanyag még jobban rávilágít a fenntartható fejlődés tartalmára: 1.3. alpont Mindenesetre széles körű egyetértés alakult ki arról, hogy a fenntartható fejlődés minimum a következő két fontos kérdéskört fogja át: hogy a fejlődésnek van gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi dimenziója; a fejlődés csak akkor lesz fenntartható, ha a különböző elemek közötti egyensúly biztosított, hozzájárulva az életminőség egészéhez; hogy a jelenlegi generációnak kötelezettsége, hogy a jövő generáció számára megfelelő készleteket hagyjon a környezeti és gazdasági forrásokból, annak érdekében, hogy ők is legalább e források olyan szintjét élvezhessék, mint tesszük azt manapság. A fenntartható fejlődés tehát nem csupán környezetvédelmi probléma, hanem valamennyi további fejlődési kérdés, program, elképzelés alapja és végső értelme, másrészt az is világosan érzékelhető, hogy a fenntartható fejlődés megvalósításában a jognak és az államnak fokozott szerepe van. Mindezeket felismerve, még Akadémiai Kiadó, Budapest Felelősségünk a teremtett világért A Magyar Katolikus Püspöki Konferencia körlevele a teremtett világ védelméről, A Nemzetközi Bíróság ítélete, szeptember 25, Magyarország és Szlovákia jogvitája. 25 Vice-President Weeramantry különvéleménye: 25

32 A KÖRNYEZETJOG ELVEI ben bízott meg az EK Bizottsága egy jogi szakértőt, hogy a fenntartható fejlődés jogi kérdéseit kidolgozza 26. Az egyik alapvető megfontolás arra int mindenkit, hogy még sok tennivaló akad e téren: A fenntartható fejlődés szabályai nem léteznek, azokat ki kell alakítani. A társadalom tagjainak a fenntartható fejlődés érdekében kifejtett magatartása sem adott, hanem azt meg kell teremteni. Sem az intézmények, sem a polgárok megfelelő magatartása ma még nem ismert. Az integrációt is az elv egyik szinonimájaként értelmezhetjük, mégpedig oly módon, hogy az integráció azt a folyamatot jelenti, amely során a környezeti értékek védelmének szempontrendszere helyet kap a környezetvédelmi érdekű döntéshozatalban ezt hívjuk külső integrációnak. Az integráció részleteiről bővebben a szabályozási módszertanról szóló fejezetben olvashatunk. Az integráció kérdése a közösségi környezetvédelmi szabályozás kezdeteitől lényegi kérdésnek számít, eleinte a vonatkozó környezeti címen belül megjelenve, majd a Szerződés általános rendelkezéseinek sorába lépve. A kérdést jól foglalja össze a Hatodik Akcióprogram középtávú felülvizsgálata érdekében készült hatásvizsgálat: A politikai integráció a fenntartható fejlődés irányába történő fejlődés előfeltétele. Más EU politikáknak a környezet és a kapcsolódó emberi egészség elérendő céljait figyelembe kell venniük (tiszta levegő, megfelelő víz, stb.). Az integráció a legfontosabb motorja annak, hogy a Fenntartható Fejlődés Stratégiának gazdasági, szociális és környezeti dimenziói kölcsönösen támogassák egymást. A politikai integráció alkalmas módon irányítja a figyelmet a költséghatékony módszerek fejlesztésére és létrehozhat win-win lehetőségeket, pl. foglalkoztatást teremthet. EU szinten a környezetvédelem integrációjának fontossága az EK Szerződés 6. cikkében jelenik meg, amely azt írja elő, hogy a környezetvédelmi érdekeket integrálni kell a Közösség más politikáinak meghatározásába és végrehajtásába különös figyelemmel a fenntartható fejlődés elősegítésére. Az elmúlt időszak eredményei több szektorban javulást hoztak, különösen a mezőgazdaságban 27 A fenti hatásvizsgálatra alapozódó Kommüniké 28 már egy kicsit élesebben fogalmaz, amikor a fent már említett mezőgazdaság, mint sikertörténet mellett megemlíti: Mindenesetre, a környezeti megközelítések más területeken való integrációja már ke vésbé volt sikeres. A Cardiff-folyamat amelyet 1998-ban kezdeményeztek az ilyen típusú integráció intézményesítése érdekében nem felelt meg a várakozásoknak. A fenntarthatóság vagy integráció gyakorlati megvalósításának példáit találhatjuk meg a hatályos környezetvédelmi szabályozásban egyrészt a környezetvédelmi törvény ában, amely a vizsgálati elemzés követelményét vázolja fel, másrészt az egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról szóló 2/2005. (I. 11.) Korm. rendeletben. Mindkettő ugyanazon gondolatkörben mozogva más-más tárgykörre kiterjedően a terv, intézkedés környezetre gyakorolt hatásait hivatott vizsgálni és értékelni, s erre alapozni a majdani döntést. A környezetvédelemmel összefüggő törvényjavaslat és más jogszabály, valamint országos és regionális jelentőségű koncepciók előkészítése során kell lefolytatni a vizsgálati elemzéshez vezető eljárást. A törvény a környezetvédelemmel összefüggő jogszabály fogalmát tágan értelmezi, mert idesorolja azt a törvényt, kormányrendeletet, miniszteri rendeletet, illetőleg döntést, amely a. a környezeti elemekre, b. a környezet minőségére vagy c. a környezettel összefüggésben az emberi egészségre hatást gyakorol. A környezetvédelemmel összefüggő gazdasági szabályozó eszközök (vám-, adó- és illetékszabályok stb.) bevezetésére irányuló szabályozások, továbbá jelentős módosítások esetében a vizsgálati elemzést minden esetben el kell végezni. Tegyük azonban hozzá, hogy az eddigi gyakorlat már korántsem ilyen biztató, ugyanis az elmúlt több mint másfél évtizedben ilyen vizsgálati elemzések csekély számban készültek és azok is elsősorban a környezetvédelmi szabályozásra koncentráltak. A vizsgálati elemzés tartalmi követelményei számos feltételt foglalnak magukban: a. A tervezett előírások, intézkedések mennyiben befolyásolják, illetőleg javíthatják a környezet állapotát; 26 The Law of Sustainable Development. Report to the Commission by Michael DECLERIS, Mid-term review of the Sixth Community Environment Action Programme Impact Assessment {COM(2007)225 final}, {SEC(2007)547}, old. 28 COM(2007) 225 final, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the mid-term review of the Sixth Community Environment Action Programme, 15. old. 26

33 A KÖRNYEZETJOG ELVEI b. A tervezett intézkedések elmaradása esetén milyen kár érheti a környezetet, illetőleg a lakosságot; c. A hazai feltételek mennyiben adottak a tervezett intézkedések bevezetéséhez; d. A közigazgatási szervek mennyiben felkészültek a tervezett intézkedések végrehajtására; e. A tervezett intézkedések megvalósításához az állami, pénzügyi, szervezeti és eljárási feltételek rendelkezésre állnak-e; f. A javaslat mennyiben jelent eltérést a nemzetközileg általánosan elfogadott megoldásoktól. A fenti követelménysor nem csupán környezetvédelmi, hanem a közigazgatást szélesebb értelemben érintő szempontokat is feltüntet, a gyakorlati megvalósíthatóság szempontjából vizsgálva az adott tervezetet. Az utolsó pont pedig különös fontosságot nyer az EU-tagsággal, illetve általában a környezetvédelem nemzetközi kötöttségeivel együtt értelmezve. A vizsgálati elemzés kész változatát, a döntésre jogosult szervhez történő benyújtás előtt a Kormány véleményező-tanácsadó szerveként alakult, közigazgatástól független személyekből álló Országos Környezetvédelmi Tanácsnak kell megküldeni véleménynyilvánítás céljából. A vizsgálati elemzés testvére, a környezeti vizsgálat az EK 2001-ben elfogadott stratégiai hatásvizsgálatról szóló irányelvének következményeként vált a hazai jog részévé, az előzőekben már hazai jog részét alkotó vizsgálati elemzés szabályozására épülve, részben kettéválasztva az addigi szabályozást, részben pedig kiegészítve azt újabb elemekkel. Környezeti vizsgálatot kell lefolytatni a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló, külön jogszabályban (ez a fent jelzett évi kormányrendelet) meghatározott olyan tervekre, illetve programokra ideértve az EU által társfinanszírozott terveket, illetve programokat is, valamint ezek módosításaira, a. amelyek kidolgozását jogszabály, illetve országgyűlési, kormány- vagy helyi önkormányzati határozat írja elő, és b. amelyeket közigazgatási szerv, valamint törvény, illetve kormányrendelet felhatalmazása alapján közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szerv közigazgatási feladatkörében, illetve helyi önkormányzati testület dolgoz ki vagy fogad el, illetőleg amelyeket a Kormány terjeszt az Országgyűlés elé elfogadásra. A környezeti vizsgálatról szóló külön jogszabály meghatározza azokat a terveket, illetve programokat, amelyeknél a környezeti vizsgálat a. kötelező, vagy b. szükségessége a várható környezeti hatásuk jelentőségének eseti meghatározása alapján, a külön jogszabályban foglalt szempontok figyelembevételével dönthető el. Kötelező a vizsgálat egyebek között a területi tervek, a település egészére készülő településszerkezeti terv, helyi építési szabályzat és szabályozási terv, a Nemzeti Fejlesztési Terv, országos, területi, megyei, helyi hulladékgazdálkodási terv, kistérségek közös helyi hulladékgazdálkodási tervek és a külön jogszabály mellékletében felsorolt egyéb tervek esetében. A környezeti hatás jelentőségének eldöntéséhez a részleteket tartalmazó jogszabály különböző szempontokat állapít meg (így a várható környezeti hatások időtartama, gyakorisága és bekövetkezésének valószínűsége, visszafordíthatósága alapján; arra figyelemmel, hogy olyan környezeti változásokat idézhetnek-e elő, amelyek az emberi egészségre, a környezetre kockázatot jelentenek, a változások nagyságrendje és területi kiterjedése alapján, stb.). A környezeti vizsgálat kiterjed a. elsősorban a környezeti értékelés készítésére, amelynek eljárása magában foglalja a környezet védelméért felelős közigazgatási szervektől beérkező véleményeket, továbbá az érintett nyilvánosságtól észrevétel kérését, illetve országhatáron átterjedő jelentős hatás esetén az érintett országgal való konzultációkat, s ezek eredményeinek a terv, illetve program kidolgozása során történő figyelembevételét, 27

34 A KÖRNYEZETJOG ELVEI b. a környezeti értékelés, vélemény, észrevétel, konzultáció figyelembevételére, illetve az ezzel kapcsolatos tájékoztatásra. A környezeti értékelés készítéséért és a kapcsolódó eljárások lefolytatásáért a terv, illetve program kidolgozója, az abban foglaltak figyelembevételéért, illetve a tájékoztatási feladatokért a terv, illetve program elfogadója felelős. Az értékelés konkrét tartalmának és részletezettségének megállapításához a kidolgozó kikéri a környezet védelméért felelős szervek szakmai véleményét. A kidolgozónak a terv, illetve program tervezetét a környezeti értékeléssel, valamint legalább a környezeti vizsgálat során kapott vélemények és észrevételek összegzésével együtt kell benyújtania az elfogadó közigazgatási szerv, illetőleg ha az elfogadó az Országgyűlés, akkor a Kormány elé. Amennyiben a tervezet kidolgozója országos hatáskörű szerv, a környezeti értékelést tartalmazó terv, illetve program tervezetét az elfogadásra jogosult közigazgatási szervnek történő, illetve országgyűlési elfogadás esetén a Kormánynak történő előterjesztés előtt be kell mutatni az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak véleményezésre. Nem feledkezhetünk meg arról sem, hogy a környezeti értékelés eljárási rendjének alapvető eleme a nyilvánosság bevonása is. Ennek módja, hogy az értékelés kidolgozója nyilvánosságra hozza a következőket: a terv, illetve program célját, azt, hogy a terv, illetve program környezeti értékelést is tartalmazó egyeztetési dokumentációja hol és mikor tekinthető meg, valamint az arról szóló tájékoztatót, hogy milyen módon és időpontig lehet észrevételeket tenni. Külön szabályok vonatkoznak még az országhatárokon átterjedő hatások esetén az érintett országokkal folytatott konzultáció kérdéseire is A tervszerűség elve A környezetvédelemmel kapcsolatos tevékenységekben ugyan jelentős szerepe lehet a spontaneitásnak is gondolhatunk nem egy környezetvédelmi mozgalom sikeres fellépésére, de tartós eredményt csak hosszú távú gondolkodással, a lépések megtervezésével lehet elérni. A tervezés tehát megköveteli a hosszú távú környezeti stratégia, környezetpolitika kidolgozását, melyet elsősorban középtávú, illetve rövidtávú tervekben kell részletezni. A tervezéssel, mint jogintézménnyel és a tervek jogi jellegével a későbbiekben a környezetjog intézményei között részletesebben foglalkozunk, itt ennek alapozását adjuk. Hozzá kell tenni, hogy a tervszerűséget nem szerepeltetik igazán elvi kérdésként, inkább intézményi, eljárási követelményként. Mégis, a tervezés gyakorlati fontossága különösen, amit az EU szabályokon alapulva manapság láthatunk megköveteli, hogy elvi szintre emeljük. A hatályos környezetvédelmi törvény ezt felismerve, január 1-től külön címet iktatott be, amely a környezetvédelem tervezési rendszeréről szól. A tervezés, bármilyen tervről is legyen szó, folyamata több lépésből áll, melyek közül a legalapvetőbbek a következők: a. az adott környezeti állapotról szerzett reális információ összegyűjtése és elemzése, a megalapozott tervezés előfeltételeként; b. a célok kitűzése, melyek megjelenhetnek a környezet célállapotának felvázolásában, illetve egyes konkrét feladatok megvalósításában; c. a kitűzött célok eléréséhez elengedhetetlen eszközök, intézmények, jogi és igazgatási keretek megfogalmazása; d. a visszacsatolás, ellenőrzés lehetőségének beépítése a tervezés folyamatába. A fenti négy alapvető lépésen belül csupán az információt emeljük ki külön. A legújabb 2000 óta elfogadott jogszabályok egyre inkább törekszenek az információ megosztásának elősegítésére, például a társadalmi részvétel kapcsán. A környezet állapotának és használatának figyelemmel kísérésére, igénybevételi és terhelési adatainak mérésére, gyűjtésére, feldolgozására és nyilvántartására a miniszter a Kormány által meghatározottak szerint mérő, észlelő, ellenőrző (monitoring) hálózatot, Országos Környezetvédelmi Információs Rendszert (a továbbiakban együtt: információs rendszer) létesít és működtet. (1995. évi LIII. törvény 49. (1) bek.) A törvény fogalmazásából is nyilvánvaló, hogy ez a rendszer ma még nem létezik. A (2) 28

35 A KÖRNYEZETJOG ELVEI bekezdés még egyértelműbben ezt mutatja, amikor a rendszer megszervezésének és telepítésének részletes szabályait vázolja fel. A feladatok közül külön is ki kell emelni két momentumot: a nemzetközi összehasonlíthatóság igényét, illetve a szabályozási feladatok és a hatósági intézkedések megvalósításának elősegítését. A nemzetközi összehasonlíthatóság szüksége számos nemzetközi kötelezettségvállalásunkból fakad. Az 1991-es ún. Espoo-i Egyezmény a határokon túlterjedő hatású egyes létesítmények környezeti hatásainak vizsgálatáról, egymagában feltételezi olyan információs rendszer létét, melynek adatait más országok is elfogadják, illetve ami még ennél is fontosabb értelmezni és értékelni tudják. Az információs rendszer működtetésének okai közül másik példaként a szabályozási feladatok és a hatósági intézkedések megalapozását emeltük ki. Ennek illusztrálásaként visszatérünk egy már említett példára, mégpedig a talaj minőségének tényleges állapotáról rendelkezésünkre álló információ hiányára. Példánkat tovább szűkítve eljutunk az egyes hatósági intézkedésekig és a teljes konkretizálás érdekében ezen belül a talajvédelmi bírság kiszabásáig. A termőföld védelméről szóló évi CXXIX. törvény külön fejezetet, a harmadikat szánja a talaj védelme témakörének. A fogalmi rendszer szerint: 2. E törvény alkalmazásában i) talajvédelem: a termőföld termékenységének és minőségének megóvása, javítása, fizikai, kémiai és biológiai romlásának megelőzése; A talajvédelem keretében általános kötelezettségeket sorol fel a törvény, melynek szóhasználatában visszavisszatér a termőföldek minőségének veszélyeztetése vagy a talaj szennyezésének megakadályozása: 41. A földhasználó köteles a termőföldet a minőségét rontó talajidegen anyagoktól megóvni. 48. (1) Termőföldön hulladékot lerakni, tárolni tilos. (2) A okban meghatározott termőföld használaton, valamint a 43. -ban írt beruházási, üzemeltetési tevékenységen túl termőföldön bármely egyéb tevékenység csak úgy folytatható, hogy az, vagy annak hatása az érintett és a környező termőföld minőségében, továbbá a vizekben kárt ne okozzon. Anélkül, hogy az adott talajvédelmi fejezet további részleteiben elmerülnénk, lépjünk a fejezet végére, ahol a hatóság szankcionálási lehetőségeként megjelenik a talajvédelmi bírság intézménye. A bírság kiszabása legfontosabb esetköreinek nyilvánvalóan a talaj minőségromlásához kellene kapcsolódnia, ha egyébként erre mód lenne. Tekintettel arra, hogy a minőségromlás méréséhez viszonyítási alap aligha áll rendelkezésre, nem marad más hátra, mint a minőség tényleges mértékének figyelmen kívül hagyásával olyan bírságolási technikát kidolgozni, amely tényként számol ismereteink hiányával. A termőföld védelméről szóló törvény így 3. számú mellékletében elsősorban konkrét kötelezettségek nem vagy nem megfelelő teljesítéséhez kapcsol szankciókat, például az engedély beszerzésének elmulasztásához vagy az attól való eltéréshez. Amikor pedig olyan kötelezettségről van szó, mint a talaj szervesanyag-tartalmának fenntartása vagy a környezetkímélő tápanyaggazdálkodás, akkor ingoványos talajra érkezik a hatóság jogalkalmazási munkája során. Az információs rendszerek legújabb példáit jelentik az ún. EPER- (European Pollutant Emission Register) és PRTR- (Pollutant Release and Transfer Register) szabályok. Elsőként az OECD ajánlásban kezdeményezte szennyezőanyag-kibocsátási regiszterek felállítását. Ezt követte az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága által elfogadott Aarhusi Egyezmény (lásd részletesebben a társadalmi részvétel elvének tárgyalása során) és az egyezményhez kapcsolódó PRTR-jegyzőkönyv, mely részletes követelményeket fogalmaz meg a PRTR megvalósításával kapcsolatosan. Az Európai Unióban az IPPC-irányelvhez 29 kapcsolódó jogszabályban szabályozták a kérdést, melynek nyomán létrejött az európai szennyezés kibocsátási nyilvántartás, az ún. EPERrendszer, melyből fokozatosan fejlődik ki a szélesebb körű E-PRTR. Az EU Bizottság 2000-ben kötelezővé tette az Európai Unió tagállamai számára, hogy az egységes környezethasználati engedély hatálya alá tartozó cégekről meghatározott időközönként környezetvédelmi adatokat szolgáltassanak az Európai Bizottságnak, mely azokat összegzi és közzéteszi. Az EPER-jelentés az IPPC hatálya alá tartozó cégek levegőbe és felszíni vízbe (közvetlenül és közvetetten) történő éves, megadott küszöbérték feletti kibocsátásait tartalmazza üzemenként, valamint szenynyezőanyagonkénti és országos összesítésben. Az adatszolgáltatás elsődleges célja a szennyezőanyag-kibocsátások felmérése és a jelentős kibocsátások nyilvántartása, az ipari tevékenységekről és azok szennyezőanyag kibocsátásairól 29 A hazai jogban ez az irányelv egységes környezethasználati engedélyként került átvételre, amelynek részletes szabályaira visszatérünk a későbbiekben. 29

36 A KÖRNYEZETJOG ELVEI összehasonlítható adatok gyűjtése, és az adatok megküldése az EU Bizottságnak, mely összegzi és közzéteszi azokat. Az Aarhus-i Egyezményben meghatározott szennyezés-nyilvántartás részleteit (EPER) a május között Kijevben megrendezett környezetvédelmi miniszteri konferencián elfogadott PRTR-jegyzőkönyv határozza meg. A jegyzőkönyvet Magyarország is aláírta és kihirdette 30. A jegyzőkönyv 1. cikke szerint annak célkitűzése: E jegyzőkönyv célkitűzése az információkhoz való nyilvános hozzáférés növelése a koherens, integrált, országos szennyezőanyag-kibocsátási és -szállí tási nyilvántartásoknak (PRTR-eknek) az e jegyzőkönyv rendelkezéseinek megfelelően történő létrehozása révén, ami elősegítheti a nyilvánosság környezetvédelemmel kapcsolatos döntéshozatalban való részvételét, valamint hozzájárulhat a környezetszenynyezés megelőzéséhez és csökkentéséhez. Az Aarhus-i követelmények egyikét valósítja meg az Európai Parlament és a Tanács 166/2006/EK rendelete (2006. január 18.) az Európai Szennyezőanyag-kibocsátási és -szállítási Nyilvántartás létrehozásáról, valamint a 91/689/EGK és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról. Az alapgondolat a környezet állapotáról és tendenciáiról az állampolgárok részére hozzáférhető információ nyújtásának támogatása, illetve a környezeti tudatosság általános növelése. A preambulum szerint (3) A szennyezőanyag-kibocsátási és -szállítási nyilvántartások (a továbbiakban: PRTRek) költséghatékony eszközök a környezeti teljesítmény javításának elősegítésére, a szennyező anyagok kibocsátására és a szennyező anyagok és hulladékok telephelyről történő elszállítására vonatkozó információkhoz való nyilvános hozzáférés biztosítására, valamint arra, hogy felhasználják őket a tendenciák nyomon követésében, a szennyezés csökkentése terén elért előrehaladás bemutatásában, bizonyos nemzetközi megállapodásoknak való megfelelés ellenőrzésében, a prioritások meghatározásában, illetve az elért előrehaladás közösségi és nemzeti környezeti politikákon és programokon keresztüli értékelésében. A rendszer lényege a megbízható adatbázis, megbízható információ biztosítása, amelynek alapja az adatgyűjtés és a jelentéstétel. E rendszerhez is biztosítani kell a nyilvánosság hozzáférését, elsősorban a közvetlen elektronikus hozzáférést az interneten keresztül, méghozzá korlátlanul. Mindezt az 1. cikk így foglalja össze: Tárgy E rendelet létrehozza a közösségi szintű integrált szennyezőanyag-kibocsátási és -szállítási nyilvántartást (a továbbiakban: Európai PRTR) egy nyilvánosan hozzáférhető elektronikus adatbázis formájában, és megállapítja annak működési szabályait, a szennyezőanyag-kibocsátási és -szállítási nyilvántartásokról szóló ENSZ EGB jegyzőkönyv (a továbbiakban: a jegyzőkönyv) végrehajtása és a nyilvánosság környezetvédelemmel kapcsolatos döntéshozatalban való részvételének elősegítése, továbbá a környezetszennyezés megelőzéséhez és csökkentéséhez történő hozzájárulás érdekében. Az információs rendszer megfelelő működésének jogszabályi előfeltétele, hogy a környezethasználó köteles a tevékenysége során okozott környezetterhelést, környezet-igénybevételt jogszabályban meghatározott módon mérni, vagy technológiai számítással alátámasztani, nyilvántartani, nyilvántartását a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságok rendelkezésére bocsátani, illetőleg adatszolgáltatást teljesíteni. Esetenként ez átfogóan kiterjed a kérdéses tevékenység környezeti hatásának teljes körű felmérésére, erről rendszeresen környezeti jelentés készítésére is. A környezetvédelmi feladatokat ellátó önkormányzati és állami szervek ugyancsak kötelesek az Információs Rendszer működtetéséhez szükséges és náluk keletkezett adatokat az Információs Rendszer rendelkezésére bocsátani. A környezetvédelmi törvény újabb módosításaiban egyebek között azt is fontosnak tartotta, hogy meghatározza a környezetvédelem tervezési rendszerének alapjait, amelyek az eredeti törvényszövegben nem szerepeltek. A terveknek három csoportját különbözteti meg a 48/A. (1) bekezdése: a környezettel, annak védelmével, illetve a környezetet veszélyeztető tényezőkkel kapcsolatos általános tervet (átfogó környezetvédelmi terv), amelyen belül a 48/B szerint meg kell különböztetni - az országos környezetvédelmi programot (Nemzeti Környezetvédelmi Program), - a területi regionális, - a megyei és - a települési környezetvédelmi programokat; az egyes környezeti elemekkel, azok védelmével, illetve a környezeti elemeket veszélyeztető egyes tényezőkkel kapcsolatos részletes tervet (tematikus környezetvédelmi terv) és egyedi környezeti adottsággal, problémával foglalkozó tervet (egyedi környezetvédelmi terv) kell készíteni évi LIII. törvény. 30

37 A KÖRNYEZETJOG ELVEI Ugyanakkor létezik tehát a törvénynek egy másik csoportosítása is, mégpedig az alacsonyabb területi szintű környezetvédelmi terveket és a magasabb területi szintű környezetvédelmi terveket is megkülönbözteti. Mindezt oly módon, hogy a közöttük lévő összhangot a magasabb területi szint, illetve az átfogó terv javára biztosítani kell. Az átfogó környezetvédelmi terv tartalmazza: a. a környezeti elemek állapotának bemutatásán és az azt befolyásoló főbb hatótényezők elemzésén alapuló helyzetértékelést; b. a fenntartható fejlődéssel összhangban álló, elérni kívánt környezetvédelmi célokat, valamint környezeti célállapotokat; c. a célok és célállapotok elérése érdekében teendő főbb intézkedéseket (különösen a folyamatban lévő, illetve az előirányzott fejlesztésekkel és a működtetéssel kapcsolatos feladatokat), valamint azok megvalósításának ütemezését; d. a kitűzött célok megvalósításának szabályozási, ellenőrzési, értékelési eszközeit; e. az intézkedések végrehajtásának, valamint a d) pont szerinti eszközök alkalmazásának várható költségigényét, a tervezett források megjelölésével. Az átfogó tervek legmagasabb szintje a Nemzeti Környezetvédelmi Program 31, amelyet elviekben hatévente fogad el az Országgyűlés. A Programban foglaltakat az ország társadalmi-gazdasági tervének meghatározása, a gazdaságpolitikai döntések kialakítása, a terület- és településfejlesztés, a regionális tervezés, továbbá a nemzetgazdaság bármely ágában megvalósuló állami tervezési és végrehajtási tevékenység során érvényre kell juttatni. Az előterjesztő a Kormány, amely javaslatot tehet a Program felülvizsgálatára is. A területi környezetvédelmi programokban foglaltakat az adott területi szint fejlesztési koncepciójának és rendezési, valamint fejlesztéspolitikai terveinek kidolgozása, a döntéshozatal és a végrehajtás, továbbá az adott területre vonatkozó ágazati tervezés során érvényre kell juttatni. A fent már jelzettek szerint ezen belül megkülönböztethető: A regionális fejlesztési tanács által a tervezési-statisztikai régióra vonatkozóan az érintett megyei önkormányzatokkal egyeztetetten készített regionális környezetvédelmi program; A megyei környezetvédelmi program, amely a megyei közgyűlés feladat- és hatásköre. A települési környezetvédelmi program is az átfogó tervek közé tartozik, amelynek a település adottságaihoz, sajátosságaihoz és gazdasági lehetőségeihez kell igazodnia, és amelyet a képviselőtestület (közgyűlés) fogad el. Minimális tartalmát is meghatározza a törvény: a. légszennyezettség-csökkentési intézkedési program, valamint a légszennyezés, b. a zaj és rezgés elleni védelem, a külön jogszabály alapján stratégiai zajtérkép ké c. szítésére kötelezett települési önkormányzatok esetén a stratégiai zajtérképek d. alapján készítendő intézkedési tervekkel egyetemben, e. a zöldfelület-gazdálkodás, f. a települési környezet és a közterületek tisztasága, g. az ivóvízellátás, h. a települési csapadékvíz-gazdálkodás, i. a kommunális szennyvízkezelés, 31 A már hivatkozottak szerint ez jelenleg a 96/2009. (XII. 9.) OGY határozat a közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Programról. 31

38 A KÖRNYEZETJOG ELVEI j. a települési hulladék-gazdálkodás, k. az energiagazdálkodás, l. a közlekedés- és szállításszervezés, m. a feltételezhető rendkívüli környezetveszélyeztetés elhárítása és a környezetkáro n. sodás csökkentése kapcsán felmerülő feladatok és előírások. Mindezeken túl a települési környezetvédelmi program számos más kérdést tartalmazhat, melyek közül a törvényi felsorolás szerint ide tartozik pl. - a területhasználat, - a földtani képződmények védelme, - a talaj, illetve termőföld védelme, - a felszíni és felszín alatti vizek, vízbázisok védelme, - a rekultiváció és rehabilitáció, - a természet- és tájvédelem, - az épített környezet védelme, - az ár- és belvízgazdálkodás, - az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentése, az éghajlatváltozás várható helyi hatásaihoz való alkalmazkodás kérdéseit, illetve - a környezeti neveléssel, tájékoztatással és a társadalmi részvétellel kapcsolatos feladatokat és előírásokat. A települési önkormányzatok az önálló települési környezetvédelmi program mellett vagy helyett közös települési környezetvédelmi programot is készíthetnek. Az e feladat vállalására is kiterjedő többcélú kistérségi társulás, illetve a kistérségi területfejlesztési tanács kistérségi környezetvédelmi programot készíthet. Minden környezetvédelmi program, terv készítőjének az előkészítés során gondoskodnia kell a terv széleskörű társadalmi egyeztetéséről. A területi programok készítésekor a program kidolgozója a program tervezetét az illetékes környezetvédelmi hatóságnak, illetve a talajvédelemmel, ingatlanüggyel és egészségügyi foglalkozó államigazgatási szervnek véleményezésre megküldi. A települési és kistérségi környezetvédelmi program tervezetét az illetékes megyei önkormányzatnak, a megyei környezetvédelmi program tervezetét az illetékes regionális fejlesztési tanácsnak is meg kell küldeni véleményezésre. A programokból közvetlenül jogok és kötelezettségek inkább más jogalkotási, hatósági vagy szervezési feladatés hatáskörök közbejöttével valósulnak meg. Amiről a környezetvédelmi törvény külön nem szól, de jelentősége ennek ellenére nem elhanyagolható, az a tervezés negyedik szintje, mégpedig az egyedi szint, amely a szervezetek, vállalatok környezetvédelmi tervezését fogja át. Ezen tervezés számos esetben kötelezettség, emellett természetesen lehetséges önkéntesen, saját elhatározásra. A szervezeti/vállalati szintű környezeti tervezés egyre inkább részét alkotja a vállalati menedzsment rendszerének. A környezeti menedzsment eszközeire külön fejezetben visszatérünk, ezért itt csak annyit érdemes megemlíteni, hogy a szervezetek/vállalatok egyre inkább éppen ezen eszközök révén törekszenek számunkra pozitív versenyelőnyt kiépíteni. A vállalati tervezés is lehet átfogó, az egész vállalati környezeti rendszert felölelő terv, melyet például az EU ún. EMAS-rendszere alapján építhetnek ki; illetve szakterületi tervezés. Ennek példáját adja az egyes balesetveszélyes tevékenységet folytató vállalatok esetében az LXXIV. törvény 32 által előírt belső védelmi terv elfogadása, mint egyik kapcsolódó követelmény A szakterületi tervek között a legteljesebb olyan képet, amely a fent említett valamennyi szintet jól átfogja, a hulladékgazdálkodás körében találunk. A szabályozás alapja a hulladékgazdálkodási törvény 33, illetve a évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről évi XLIII. tv. 32

39 A KÖRNYEZETJOG ELVEI hulladékgazdálkodási tervezésről rendelkező kormányrendelet 34. A hulladékgazdálkodással még részletesen foglalkozunk ugyan, de a rendszer rövid bemutatására most is sort kerítünk. Eszerint: 1. Az Országgyűlés a hulladékgazdálkodás stratégiai célkitűzéseinek, továbbá az e törvényben megállapított célok elérésének és az alapvető hulladékgazdálkodási elvek érvényesítésének érdekében a Nemzeti Környezetvédelmi Program részeként Országos Hulladékgazdálkodási Tervet fogad el Az országos terv alapján a környezetvédelmi igazgatási szervek (a továbbiakban: igazgatóság) a külön jogszabályban megjelölt területre a vonatkozó területrendezési és területfejlesztési tervekben foglaltakkal összhangban területi hulladékgazdálkodási tervet készítenek, amelyet miniszteri rendelettel hirdetnek ki A megyei önkormányzat az országos és a területi tervvel összhangban, a területén lévő települési önkormányzatokkal egyeztetetten önálló megyei hulladékgazdálkodási tervet készíthet, tehát ez a szint esetleges! 4. Az országos és a területi hulladékgazdálkodási tervben foglalt célokkal, feladatokkal és a település rendezési tervével összhangban a települési önkormányzat illetékességi területére helyi hulladékgazdálkodási tervet dolgoz ki. A települési önkormányzatok közös hulladékgazdálkodási tervet is kidolgozhatnak. 5. A hulladékgazdálkodási feladatokat jelentősen befolyásoló gazdálkodó szervezetek 37 kötelesek egyedi hulladékgazdálkodási tervet készíteni. A tervezés egyben a fokozatosság és kiszámíthatóság gondolatát is magában foglalja. A környezet védelmét célzó intézkedéseket az esetek többségében a közvetlen veszélyhelyzeteket kivéve előre tervezetten és előre jelzett ütemezésben kell megvalósítani. Erre különösen akkor van szükség, ha az elvárások megfelelően szigorúak. Az ilyen értelmű fokozatosság teszi kiszámíthatóvá és visszatérve az eredeti koncepcióhoz tervezhetővé a környezethasználók intézkedéseit Az állam kötelezettség- és felelősségvállalása Az állam rendeltetését funkcióin keresztül gyakorolja, amely funkciók a főbb kötelezettségcsoportokat jelentik ilyen a közrend védelme, a szociális biztonság alapvető feltételeinek megteremtése, illetve a modern államban ilyennek minősül a környezetvédelem is. Amint a közigazgatási jog művelői írják az állam és közigazgatás feladatainak változásáról, azok részben úgy jelennek meg, hogy egyik feladat változik, módosul, részben pedig új funkció és új feladat révén ez utóbbiak közé tartozik a környezetvédelem is, amit a közigazgatási jogi tankönyv szerzői is kiemelnek, majd később ezt a társadalomvédelmi funkciók közé sorolják 38 Ezen feladatkörben az állam kötelezettség- és felelősségvállalása három nagy részkötelezettségből tevődik össze: Az állam kötelezettsége, hogy a környezetvédelem feltételeit kialakítsa, a védelem érdekeit érvényesítse; Az állam felelősséggel tartozik az állami szervek és az állami tulajdon által okozott környezeti veszélyért, ártalmakért, károkért; Az állam egyes esetekben közvetlen érdekeltsége nélkül is köteles helytállni, tehát mögöttes felelőssége érvényesül. Amikor állami feladat- és kötelezettségvállalásról beszélünk, ezt kiterjesztően értelmezzük, oly módon, hogy az valamilyen formában magában foglalja ugyan minden egyes állami szerv kötelezettségeit is, amelyek az államon belül elfoglalt szerepük, helyük függvényében jelentős eltéréseket mutatnak. Az állami feladatokon belül elsődleges felelősség hárul általában a közigazgatásért felelős szervezetekre, mert ezek jelentik a rendszeres jelenlétet, méghozzá jogokat és kötelezettségeket alakító (konstitutív) módon szemben például a bírói jogalkalmazással, amely nem alakítja a jogokat és kötelezettségeket, hanem megállapítja azokat (deklaratív /2003. (VIII. 15.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási tervek részletes tartalmi követelményeiről /2002. (XII. 12.) OGY határozat, az Országos Hulladékgazdálkodási Tervről, amelyet a következő időszakra továbbfejlesztett az 96/2009. (XII. 9.) OGY határozat a közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Programról 36 15/2003. (XI. 7.) KvVM rendelet a területi hulladékgazdálkodási tervekről. 37 Egyedi hulladékgazdálkodási terv készítésére köteles az a gazdálkodó szervezet, amelynek gazdálkodása során évente 10 tonna mennyiséget meghaladó veszélyes hulladék keletkezik, vagy az évente keletkező összes a veszélyes és nem veszélyes hulladék mennyisége meghaladja a 200 tonnát. 38 L. erről PATYI András VARGA Zs. András: Általános közigazgatási jog, Dialóg Campus old. 33

40 A KÖRNYEZETJOG ELVEI szerepvállalás). A közigazgatás ilyen kiemelt feladata egyaránt kiterjed az államigazgatási és az önkormányzati szervezetre, de a kettő közötti megfelelő arány kialakítása során a kiindulási alap az lehet, hogy a környezetvédelem főszabályként központi feladat, mely azonban meghatározott esetekben átadható önkormányzati hatáskörökbe. Az állam kötelezettsége és felelőssége mint elv magában foglalja természetesen az állam ebből eredő jogait is, a kötelezettségek minél megfelelőbb teljesítése érdekében ez lesz az alapja a környezethasználókkal szembeni felelősség érvényesítésének. Ezen elv távolról sem jelenti az állami felelősség kizárólagosságát, sokkal inkább a környezeti érdekek közvetett és közvetlen úton való érvényesítése megfelelő arányának kialakítását. A környezetvédelmi törvény fogalmazása szerint: 37. (1) A környezet védelmének jogi szabályozását, a környezet védelmével összefüggő jogok és kötelezettségek megállapítását és megtartásuk ellenőrzését, a környezet védelmének tervezését és irányítását az állam és a helyi önkormányzat szervei látják el. 38. A KÖRNYEZETVÉDELEM ÁLLAMI FELADATAI KÜLÖNÖSEN: a. a környezetvédelmi követelmények érvényesítése az állam más irányú feladatai ellátása során; b. a környezet igénybevételének, megóvásának, károsodása megelőzésének, veszélyeztetése megszüntetésének, helyreállításának, illetve állapota fokozatos javításának irányítása; c. a környezetvédelem kiemelt feladatainak meghatározása; d. a környezetvédelmi célok elérését szolgáló jogi, gazdasági és műszaki szabályozórendszer megállapítása; e. a környezetvédelmi államigazgatási feladatok ellátása; f. a feladatok végrehajtását megalapozó, a környezet állapotát és az arra gyakorolt hatásokat mérő-, megfigyelő-, ellenőrző-, értékelő- és információ-rendszer kiépítése, fenntartása és működtetése; g. a környezet állapotának, mennyiségi és minőségi jellemzőinek feltárása, terhelhetősége és igénybevétele mértékének, továbbá elérendő állapotának (célállapot) meghatározása, figyelembe véve a népesség egészségi állapotának mutatóit is; h. a környezetvédelem kutatási, műszaki-fejlesztési, nevelési-képzési és művelődési, tájékoztatási, valamint a környezetvédelmi termék- és technológia-minősítési feladatok meghatározása, és ellátásuk biztosítása; i. a környezetvédelem gazdasági-pénzügyi alapjainak biztosítása. Amennyiben a törvényi fogalmazásnál általánosabb megközelítést teszünk, akkor az állami kötelezettségvállalás egyes részelemeiként felfoghatjuk: Az állam értékelje a környezetvédelmet saját, állami érdekként, és ezt jelenítse meg hivatalos politikájában. Az állam a környezetvédelmi tevékenységek legfőbb irányítója, mind a hierarchikus irányítás, mind a közhatalmi eszközök alkalmazása, mind az elvi irányítás értelmében. Az irányítás elkülönült szervezetrendszer kialakítását igényli, nem összemosva a gazdálkodási vagy más, környezetre veszélyes tevékenységeket az ezekkel néha látszólag ellentétes érdekként megjelenő környezetvédelem feladatköreivel. A szervezetrendszer tevékenységének tartalmi alapozását a jogalkotás jelenti. A szabályozás feladatai közül külön is kiemelendő a gazdasági szabályozó feladatkör. A környezetvédelmi kutatások irányítása, koordinálása szintén állami feladat. A környezetvédelmi információs rendszer kialakítása egyfajta közszolgáltatás. Az előző két pontban említett elemekre alapozható a környezetvédelmi tárgyú oktatás és ismeretterjesztés. 34

41 A KÖRNYEZETJOG ELVEI Feltétlenül része ezen elvnek az állam részéről jelentkező koordináció mint az alábbiakban tárgyalandó együttműködés elvének feltétele. Ide kell sorolni az állami támogatások rendszerét, melynek a környezetvédelmi célú alapok vagy az anyagi támogatás csupán egyik elemét alkotja, a szakirányú támogatás, az információellátás vagy más materiális segítségnyújtás mellett. A nemzetközi együttműködésben való tényleges közreműködés is állami feladat. A környezethez való jogról szóló fejezetben az Alkotmánybíróság vonatkozó álláspontjának kialakulását részletesen vizsgáljuk, mégsem tekinthetünk el attól, hogy itt is felidézzük az első AB válaszadási kísérlet kapcsán megfogalmazott Ádám Zlinszky különvéleményt 39 : 4. A jogtudomány széles körben vallott felfogása szerint minden alanyi jognak mellőzhetetlen kísérő párja a megfelelő alanyi kötelesség. Ezt az összefüggést a 18. világosan ki is fejezi azáltal, hogy előírása szerint a Magyar Köztársaság nemcsak elismeri mindenki jogát az egészséges környezethez, hanem azt is vállalja, hogy érvényesíti ezt a jogot. Az indítványozott alkotmányértelmezésnek ezért utalnia kellene arra, hogy mit jelent az egészséges környezethez való alapjog állami érvényesítési kötelessége. Szerintünk a vizsgált alapjoghoz kapcsolódó állami érvényesítési kötelesség magában foglalja: a. az egészséges környezet minőségi mutatóinak (határértékeinek) meghatározását, b. a minőségi mutatók érvényesülési feltételeinek törvényi megállapítását, c. a minőségi mutatók érvényesülésének figyelését, ellenőrzését, mérését és értékelését, d. a minőségi mutatók megtartására késztetés eszközeinek meghatározását és alkalmazását, e. a minőségi mutatók megsértése, vagyis az egészséges környezet károsítása esetére a kijavítás eszközeinek és módozatainak, valamint a kárfelelősség érvényesítési rendjének meghatározását, f. az Alkotmány más alapjogi rendelkezése alapján is a polgároknak a környezettel összefüggő tájékoztatásra vonatkozó joga biztosítását, valamint az érintetteknek a környezetvédelmet szolgáló állami és önkormányzati döntések előkészítésében való közreműködését, továbbá az egészséges környezet fenntartását és fejlesztését szolgáló társadalmi aktivitást könnyítő, illetve serkentő jogszabályok megalkotását. Mindezzel együtt kell tehát említenünk az állami felelősségvállalást is, amely kettős arculatú, amennyiben egyrészt közvetlen felelősséget jelent az állam és az állami szervek magatartásáért, illetve közvetett felelősségvállalást valamennyi környezetvédelmi funkció ellátásáért. A privatizáció és ezzel összefüggésben a külföldi tőke bevonása kapcsán egyre gyakrabban merült fel az elmúlt évtizedek környezetkárosodásaiért való helytállás kérdése, különös tekintettel arra, hogy az esetek többségében volt állami tulajdonról van szó. A volt állami tulajdonnal kapcsolatos felelősségre nincs semmilyen sajátos szabály, így arra is a tulajdonosi felelősség általános rendelkezései vonatkoznak. A közvetlen állami felelősség és a háttérhelytállás határterületén megjelent, a felszín alatti vizek védelméről szóló ma már nem hatályos! 33/2000. (III. 17.) Korm. rendelet 4. -a szabályozta azt a lehetőséget, ami ezen elv gyakorlati alkalmazásának jó példája volt. és amely az adott időszakban elkerülhetetlen követelményként fogalmazódott meg: (3) Ha a tevékenység folytatója ismeretlen, vagy jogutód nélkül megszűnt, és ha a felszín alatti vizet, földtani közeget veszélyeztető, szennyező vagy károsító, illetve az előírások megszegésével járó tevékenység (a továbbiakban: jogsértő tevékenység) a Kt. (környezetvédelmi törvény) a. hatálybalépését követően folyt vagy folyik, akkor a Kt a alapján a jogsértő tevékenység helyének tulajdonosa vagy használója, b. hatálybalépését megelőzően történt, akkor a Magyar Állam nevében feladatkörébe és felelősségi körébe tartozóan a kormányzati munkamegosztás szerint felelős miniszter, illetve ha nincs más felelős, akkor a környezetvédelemért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) által a (8) bekezdés szerint kijelölt szervezet kötelezett a kármentesítésre. 39 Az AB ekkor még nem foglalt hivatalosan állást 996/G/1990 AB közlöny: II. évf. 11. szám. 35

42 A KÖRNYEZETJOG ELVEI A fenti rendelkezés átmenet volt az állam vagy állami tulajdonban lévő szervezetek tényleges felelőssége és a környezetvédelmi törvény által szabályozott, alább bemutatásra kerülő sajátos kötelezettségvállalás között, azt felismerve, hogy a volt állami tulajdon által okozott környezeti károkért valamilyen helytállási kötelezettséget meg kell teremteni. Időközben a felszín alatti vizek teljesen EU-konform védelmét biztosító új rendelet lépett hatályba 2004-ben, amely már nem tartalmazza ezt a rendelkezést, hiszen az ilyen értelmű kötelezettségvállaláshoz kapcsolódó fellépésre elegendőnek mutatkozhatott az eltelt négy év. A felelősség és a kötelezettségvállalás harmadik összetevőjét a környezetvédelmi törvény 41. (5) bekezdésének c) pontjában találhatjuk, a Kormány környezetvédelmi feladatai között. A törvény e pontban megfogalmazza a Kormány általános, háttérhelytállási kötelezettségét: a jelentős környezetkárosodások, illetve a rendkívüli környezeti események következményeinek felszámolása, ha a kötelezettség másra nem hárítható. Így az állam környezetvédelemmel kapcsolatos kötelezettségei általános közvetett felelősséggé válhatnak. A gyakorlati megvalósítást szolgálták az elmúlt években rendelkezésre álló környezetvédelmi kárelhárítási alapok A társadalmi részvétel Alapozás A felismert érintettségen és informáltságon alapuló felelős egyéni és kollektív társadalmi részvétel joga és kötelezettsége, mint alapelv a jogállam megteremtésének folyamatában egyre erősödő követelményt jelentett és jelent ma is és nem csupán a környezetvédelemben. A társadalom egésze, csoportjai és egyénei a környezeti ártalmak elszenvedői, így bevonásuk a döntések előkészítésébe, a döntéshozatalba, a döntés megvalósulásának ellenőrzésébe nem maradhat el. Ugyanakkor nem szabad arról sem megfeledkezni, hogy a társadalom és az egyes állampolgárok széles körben maguk is közreműködnek a környezeti ártalmak keletkezésében, előidézésében. A társadalmi részvétel és ezzel együtt a civil kontroll mind teljesebb érvényre juttatása alapvető követelményként jelent meg a környezetvédelmi jog XX. századi fejlődésében. A környezeti demokrácia jogintézményei a nemzetközi egyezmények részeivé váltak, és az Európai Unió jogrendszerében is hivatkozási alapként jelentek meg, nem is szólva arról, hogy a másodlagos jog is egyre több helyen tartalmazza a társadalmi részvétel követelményét valamilyen formában ezek számos példájára visszatérünk a következőkben. Ezzel párhuzamosan az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában arra törekedett, hogy egyrészt kötelezze a tagállamokat a társadalmi részvételre vonatkozó szabályok betartására, másrészt pedig minél pontosabban definiálja a tagállamok számára a társadalmi részvétel tényleges érvényesülését jelentő jogalkotói szándékot, illetve annak egyes elemeit. Mindezek alapján, amikor most a társadalmi részvétel elvét tárgyaljuk, tesszük ezt oly módon, hogy az egész kérdéskört, annak minden részletével és jogintézményével együtt tárgyaljuk, tekintettel arra, hogy a továbbiakban az így megjelenő garanciális szabályok áttekintésének ilyen teljességére nem kerülhet sor az egyes jogintézmények között szerepelnek ugyan társadalmi részvételi elemek, de ezek nem adnák meg a szükséges összképet, illetve feltételezik az alapok ismeretét. Így ez a rész számos jogintézményt tárgyal részleteiben, nem csupán az elvi szempontokat. A környezetvédelem terén sem a hatalom, sem a társadalom nem ismeri fel mindig, hogy a környezetvédelem közös érdek, melyben mindenki közvetlenül is érintett, így befolyását bárki jogosan kívánja érvényesíteni. A feladat e téren elsősorban a környezetvédelem egész problémakörének tudatosítása, a tájékoztatás és a környezetvédelem oktatása. Környezetvédelmi tudatosságot csak kellő tájékoztatás mellett lehet elvárni. Az informálás, a kutatás és az oktatás mellett számos kérdésben olyan a jogi feltételrendszer kialakítására van szükség, hogy a társadalmi csoportok és egyének részvételi joga kiteljesedjék. Gondolhatunk e téren az olyan alapvető kérdésekre, mint az előbb említett információhoz való hozzájutás jogorvoslati eszközökkel is kikényszeríthető biztosítása, vagy arra, hogy a megkeresett szerveknek legalább válaszadási kötelezettségük legyen. Ezen kérdéskör tehát nem valamiféle elvi megközelítés egyszerű leképezése, hanem számos ponton alapvetően nélkülözhetetlen szabályozást jelent. A társadalmi részvétel általában, amelynek az információ előfeltétele, számos elvi és gyakorlati kérdésre ad megfelelő választ. A teljesség igénye nélkül ezek: A demokrácia elveinek megvalósítása nem feltételezi, hogy az állam önmagában képes a társadalom érdekeit reprezentálni, szükséges a demokrácia közvetlenebb megjelenése is; 36

43 A KÖRNYEZETJOG ELVEI A jó kormányzás, amiről az EU 6. környezetvédelmi akcióprogramja 40 kiemelten szól, feltételezi egyebek között a közigazgatás és a társadalom közötti párbeszéd fontosságát; A jó kormányzás a továbbiakban partnernek és egyben támasznak tekinti a társadalmat, amire rá is szorul, ha a környezetvédelmet komolyan veszi; A jogállamiság elvének biztosítása, az érdekek egyensúlyba hozása révén némileg több jogot adunk a társadalomnak, mint a környezethasználónak, mint általában az esélyegyenlőség megteremtése során ez szokás; A köztulajdon nevezhetjük állami tulajdonnak vagy másnak és a nemzeti vagyon kezelése, pl. akár a vízvagyon, akár a levegő, akár a természetvédelmi területek jelentős részét illetően; A környezeti tudatosság növelése a társadalomban a szabályozás elfogadtatásának és az ezen alapuló előrelépésnek is előfeltétele; Arról sem feledkezhetünk meg, hogy a társadalom magatartása pl. fogyasztói szokásai önmagukban is jelentős környezet ártalmat jelentenek, stb. A társadalmi részvétel egyes területeinek alapjait a Riói Nyilatkozat 10. elve foglalta össze, ami részben az állampolgárok számára hivatkozási alapot jelent a környezetvédelemmel összefüggő jogaik gyakorlására, részben kötelezettséget ró az államokra az elvnek megfelelő nemzeti szabályozás kialakítására is. A Riói Nyilatkozat 10. elve kimondja: A környezeti ügyeket a legjobban az összes érdekelt állampolgár részvételével a megfelelő szinten lehet kezelni. Nemzeti szinten minden egyénnek biztosítani kell a megfelelő hozzáférést a környezetre vonatkozó információkhoz, melyekkel a közhivatalok és a hatóságok rendelkeznek; beleértve a veszélyes anyagokra és az állampolgárok közösségeit érintő tevékenységekre vonatkozó információt; és lehetővé kell tenni a döntéshozatali folyamatban való részvételt. Az államok segítsék elő és bátorítsák a lakosság tudatosságát és részvételét azzal, hogy széles körben hozzáférhetővé teszik az információkat. Hatékony hozzáférést kell biztosítani a bírósági és igazgatási eljárásokhoz, beleértve a jóvátételt és helyreállítást. Már az elején rá kell mutatnunk ezen elv hasznosságára, ezért gyakorlati jogi kérdéssel kezdjük a bemutatást: az Európai Bíróság társadalmi részvételt érintő ítélkezési gyakorlatában hivatkozási elemként jelenik meg a Bizottság egyik iránymutatása. 41 Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeinek kereskedelmi rendszere vonatkozásában az Elsőfokú Bíróság a nemzeti kiosztási terveket (a továbbiakban: NKT) illetően a Bizottságnak erre az iránymutatására hivatkozott. Ennek értelmében a nyilvánosság bevonására, a környezeti információhoz való hozzáférés biztosítására kellő időben sort kell keríteni 42 : A nemzeti kiosztási tervet a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni oly módon, hogy arra korai stádiumban érdemi észrevételeket tehessen Az időbeliség terén a Bizottság viszonyítási pontként jelöli ki a nemzeti döntéshozatal időpontját: A tagállamoknak ésszerű határidőt kell előírniuk az észrevételek benyújtására, és e határidőt a nemzeti döntéshozatali eljáráshoz kell igazítaniuk oly módon, hogy az észrevételeket az NKT-ra vonatkozó döntés elfogadása előtt teljes mértékben figyelembe lehessen venni. A»teljes mértékben való figyelembevétel«kifejezést úgy kell érteni, hogy az észrevételeket adott esetben a III. melléklet követelményeire való hivatkozással, vagy bármely más, a tagállam által az NKT-ben alkalmazott tényszerű és átlátható követelményre való hivatkozással kell mérlegelni. A tagállamoknak a Bizottságot tájékoztatniuk kell minden olyan módosításról, amelyet a nyilvánosságnak az NKT közzétételét és közlését követő részvétele után, és a végleges döntésének a [2003/87 irányelv] 11. cikke szerint történő elfogadását megelőzően kívánnak eszközölni. A nyilvánosságot általános formában tájékoztatni kell az elfogadott döntésről és az azt alátámasztó fő információkról A nyilvánossággal való konzultáció első szakasza alapvető fontosságú ahhoz, hogy a nyilvánosság részvételének folyamata (konzultáció és az észrevételek mérlegelése) összességében eredményes legyen. 40 Az Európai Parlament és a Tanács 1600/2002/EC sz. irányelve, július 22., a Közösség Hatodik Környezetvédelmi Akcióprogramjáról, O.J. L 242, 10/09/ A Bizottság az iránymutatást a 2003/87 irányelv III. mellékletében szereplő követelmények végrehajtásában a tagállamoknak történő segítségnyújtást célzó iránymutatásról, és a vis maior fennállásának feltételeiről szóló, január 7-i COM (2003) 830 végleges közleményének keretében adta ki. 42 T-374/04. sz. ügy, Bizottság kontra Németországi Szövetségi Köztársaság, november 7. 37

44 A KÖRNYEZETJOG ELVEI Mielőtt a társadalmi részvétel elvének egyes területeire rátérnénk, figyelmet érdemel, hogy az EU fent már említett 6. akcióprogramja ( ) középpontjában a fenntartható fejlődés tényleges megvalósítása áll, amely magában foglalja a társadalmi és gazdasági vonatkozásokat is. Ez utóbbiak körében a környezetvédelmi célkitűzések megvalósításához szükséges intézkedések között külön területként jelöli meg az állampolgárok bevonásának ösztönzését a környezetvédelmi eljárásokba, illetve megfelelő jogosítványokkal való felhatalmazásukat az alábbiak szerint: (15) A program sikere szempontjából fontos, hogy biztosítsák a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférést, az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosítását és a nyilvánosság részvételét a döntéshozatalban; (33) A politikai döntéshozóknak, az érdekelt feleknek és a nyilvánosságnak adott tájékoztatásnak lényegesnek, átláthatónak, időszerűnek és könnyen érthetőnek kell lennie; Az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága a évi LXXXI. törvénnyel hazánkban is kihirdetett a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, június 25-én elfogadott Egyezmény 43 előkészítő munkálatai során sorolta fel a következő elvárásokat: a hatékony társadalmi részvétel feltételezi legalább 1. a környezetre és a környezetet érő hatásokra vonatkozó oktatást; 2. az információhoz jutás lehetőségét (feltéve, hogy ilyen információ létezik és hozzáférhető); 3. a határozathozatal során a véleménynyilvánítás lehetőségét; 4. a határozathozatali eljárás áttekinthetőségét (a társadalmi vélemény formális értékelésével és annak magyarázatával, miként befolyásolta ez a határozatot); 5. a kérdéses tevékenység megvalósulása utáni elemzést és ellenőrzést, mégpedig a vonatkozó információhoz való hozzájutás lehetőségével együtt; 6. jogérvényesítési rendszerek létezését; 7. független fórumok előtti jogorvoslat lehetőségét. Az Egyezmény 1. cikkelye, a környezethez való jogra is utalva egyben, kimondja: A jelen és jövő generációkban élő minden egyén azon jogának védelme érdekében, hogy egészségének és jólétének megfelelő környezetben éljen, ezen Egyezményben Részes valamennyi Fél garantálja a nyilvánosság számára a jogot az információk hozzáférhetőségéhez, a döntéshozatalban való részvételhez és az igazságszolgáltatás igénybevételéhez a környezetvédelmi ügyekben Amikor tehát a fentieket csoportosítva a társadalmi részvételről beszélünk, a következő elemek kerülhetnek szóba: az információhoz való jog; a részvételi jogok, mégpedig: a jogszabályalkotásban; a közigazgatási döntéshozatalban, az egyedi esetekre is vonatkoztatva, valamint ennek folytatásaként részvétel a környezetvédelmi ellenőrzésben; részvétel a jogérvényesítési folyamatokban, ezen belül a jogorvoslathoz való jog, illetve perlési jogok; valamint mindezek szolgálatában a környezetvédelmi egyesületek jogai, illetve ehhez kapcsolódóan a részvételre képesítés (capacity building). A környezetvédelmi törvény 12. -a tájékozódás, tájékoztatás és nyilvánosság elveként valami hasonló kimondására törekszik, de ezt a törvényi elvet csak a törvény VIII. fejezetével együtt elemezve amelynek címe: Az állampolgárok részvétele a környezetvédelemben azonosíthatjuk a társadalmi részvétel elvével Információhoz jutás Az információ a társadalmi részvétel legalapvetőbb feltétele, amely két nagy jogosítványcsoportba sorolható (aszerint, milyen irányú kötelezettség terheli az információt birtokló közfeladatot ellátó szervet): 43 Amit az Európai Parlament és a Tanács szeptember 6-i 1367/2006/EK rendelete az Európai Unió jogrendszerének is szerves részévé tett. 38

45 A KÖRNYEZETJOG ELVEI az aktív információhoz való jutás szabályainak csoportjába, amely szerint a társadalmat rendszeresen tájékoztatni kell a környezet állapotáról; és a passzív információs jog csoportjába, amelynek értelmében a társadalom tagjai vagy csoportjai információt kérhetnek, mégpedig anélkül, hogy ennek indokait meg kellene határozniuk. Az információ iránti kérelem visszautasítására csak indokolt esetekben kerülhet sor. Bevezetésként, a fogalmi tisztánlátás és a feltételek körének meghatározása tekintetében az Aarhus-i Egyezmény 5. cikkét érdemes felidézni, hiszen ez szól a környezeti információk összegyűjtése és terjesztése, tehát az aktív információhoz jutás, kérdéseiről. E cikk rendelkezései közül kiemelést érdemelnek a következő elvárások: 1. Valamennyi Részes Fél biztosítja, hogy a hatóságok a funkcióiknak megfelelő információval rendelkeznek és azokat naprakészen tartják; kötelező rendszereket hoznak létre, amelyek biztosítják az információ megfelelő áramlását a hatóságok felé azon javasolt, illetőleg már létező tevékenységekkel kapcsolatosan, amelyek jelentős mértékben befolyásolhatják a környezetet; az emberi egészség vagy a környezet közvetlen veszélyeztetettsége esetén, függetlenül attól, hogy emberi tevékenység vagy természeti okok váltották ki, a hatóság által birtokolt minden olyan információt, amely lehetővé teszi a nyilvánosság számára, hogy olyan lépéseket tegyen, amellyel megakadályozhatja vagy enyhítheti a fenyegetettségből származó veszélyt, azonnal közzé kell tenni, és az esetleg érintett lakosság tagjait arról haladéktalanul tájékoztatni kell. 2. Valamennyi Fél biztosítja azt, hogy a hatóságok által a nyilvánosság számára közzétett információ közzétételi módja a nemzeti jogi szabályozásnak megfelelően átlátható és hatékonyan hozzáférhető legyen. 3. Valamennyi Fél biztosítja azt, hogy a környezeti információk egyre inkább rendelkezésre álljanak olyan elektronikus adatbázisokban, amelyek a nyilvánosság számára a nyilvános telekommunikációs hálózaton keresztül könnyen hozzáférhetők. 4. Valamennyi Fél három vagy négy évet meg nem haladó rendszeres időszakonként országos jelentést ad ki és terjeszt a környezet állapotáról, melynek keretében információt biztosít a környezet minőségéről és a környezet terheléséről. 5. Valamennyi Fél nemzeti jogi keretein belül intézkedéseket tesz avégett, hogy nyilvánosságra hozzák egyebek között: a közigazgatás különböző szintjein készült jogszabályokat és az egyéb általános iránymutatásokat, mint a környezethez kapcsolódó tervek, irányelvek, programok és stratégiák, illetve azok megvalósításáról szóló előrehaladási jelentések; környezeti kérdésekről szóló nemzetközi jogi szerződések, egyezmények, megállapodások; és amennyiben szükséges, más jelentős, a környezettel kapcsolatos nemzetközi jogi dokumentumok. 6. Valamennyi Fél ösztönzi, hogy az olyan környezethasználók, akiknek tevékenysége jelentős hatást gyakorol a környezetre, rendszeresen tájékoztassák a nyilvánosságot tevékenységük és termékeik környezeti hatásairól, ahol szükséges önkéntes öko-felülvizsgálat (öko-auditing) vagy öko-címke programok útján vagy egyéb módon. 9. Tegyen lépéseket, hogy a megfelelő mértékben figyelembe véve a nemzetközi folyamatokat is, egyre jobban meghonosítsa az összefüggő, egész országra kiterjedő szennyezésbejelentési és -nyilvántartási rendszert, amely egy strukturált, számítógépes és a nyilvánosság számára hozzáférhető adatbázison alapul, mely adatbázist egy egységesített beszámolási rendszer táplál. Ez a rendszer magában foglalhatja pontosan meghatározott anyagok és termékek beszerzését, kibocsátását és szállítását, ideértve a víz-, energia- és erőforrás-felhasználást ugyancsak pontosan meghatározott, a környezet elemeivel kapcsolatos tevékenységekkel, továbbá belső és 39

46 A KÖRNYEZETJOG ELVEI külső hulladékkezeléssel és -lerakással kapcsolatosan. Az EU szabályozás már 1990 óta tartalmazza az információhoz való hozzáférés jogosítványát, bár e hatályos szabályozás frissebb 44. Számunkra az Egyezmény mellett ez jelenti a legátfogóbb szabályt. Mindenesetre ki kell emelni a Preambulum (1) bekezdését, mint olyan elvi alapot, amely mottója lehet az egész vizsgálódásnak is: A környezeti információkhoz történő szélesebb körű hozzáférés és az ilyen információk terjesztése hozzájárul a környezeti kérdésekkel kapcsolatos nagyobb tudatossághoz, a szabad véleménycseréhez, a nyilvánosságnak a környezeti ügyekkel kapcsolatos döntéshozatalban való hatékonyabb részvételéhez, és végezetül a jobb környezethez. Ugyancsak most kell aláhúzni, hogy magából az irányelvből, illetve az ehhez kapcsolódó EU bírósági gyakorlatból egyértelműen kirajzolódik az az alaptétel, hogy a jogokat a lehető legtágabban, a korlátokat pedig a lehető legszűkebben kell értelmezni. Alapkérdés a környezeti információ fogalma. Erre az Aarhus-i Egyezmény 2. cikk 3. bekezdése ad részletes választ, amely tehát már a hazai jognak is része, a környezeti információ fogalmát is meghatározza. Ezek szerint: 3. A»környezeti információ«jelent bármely írott, látható, hallható, elektronikus vagy egyéb formában megjelenő információt, melynek tárgya: A környezet elemeinek, úgymint a levegőnek és az atmoszférának, a víznek, a talajnak, a földnek, a tájképnek, a természetes élőhelyeknek, a biológiai sokféleségnek és összetevőinek, beleértve a genetikailag módosított szervezeteket is, illetve ezen elemek közti kölcsönhatásnak az állapota; Tényezők, úgymint anyagok, energia, zaj és sugárzás, tevékenységek és intézkedések, beleértve a közigazgatási intézkedéseket, a környezetet érintő megállapodásokat, irányelveket, jogalkotást, terveket és programokat, amelyek befolyásolják vagy befolyásolhatják a fenti a) bekezdésben említett környezeti elemeket, valamint a környezeti döntéshozatalban felhasznált költség-haszon, továbbá egyéb gazdasági elemzések és becslések; Az emberi egészség és biztonság állapota, az emberi élet, a kulturális helyszínek és az épített környezet állapota, olyan mértékben, amilyen mértékben ezeket befolyásolja vagy befolyásolhatja a környezeti elemek állapota, vagy ezen környezeti elemeken keresztül a b) bekezdésben említett tényezők, tevékenységek vagy intézkedések. Az információhoz jutás joga természetesen nem korlátozódik a környezeti információkra, ezért majd az általános szabályokat is értelmeznünk kell. A közérdekű adatok nyilvánosságának tárgyalása során a környezetvédelmi szabályok mellett a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló évi LXIII. törvény (adatvédelmi törvény, Avtv.) lesz a kiindulási pont. A törvény szerint közérdekű adat az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől (2. 4. pont). Az ún. adatvédelmi törvény alapvető követelménye: Az állami vagy helyi önkormányzati szerv és személy a feladatkörébe tartozó ügyekben köteles elősegíteni a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását. (19. (1) bek.) A kötelezettség teljesítésének két lényegi módja megfelelve a fentiek szerinti aktív és passzív információs jog szerinti megkülönböztetésnek van: Az (1) bekezdésben meghatározott szervek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzéteszik, továbbá erre irányuló igény esetén a 20. rendelkezései szerint hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb adatokat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja. (19. (2) bek.) Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve (ezt az alábbiakban részletezzük majd a Szerző) (19. (3) bek.) 44 Az Európai Parlament és a Tanács 2003/4/EK irányelve (2003. január 28.), a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről. 40

47 A KÖRNYEZETJOG ELVEI Az első kötelezettséget tehát az aktív információszolgáltatást a környezetvédelmi törvény alapvetőn oly módon kezeli, hogy mindenkinek joga van a környezeti információk megismerésére, meghatározza az információ szolgáltatására kötelezetteket, az adatvédelmi törvénnyel összefüggésben kimondja a környezeti információ közérdekű adat jellegét, rendezi a nyilvánosság körét. A kérdést az alábbi rendszerben általában közelíti meg: 12. (1) A környezet védelmével kapcsolatos állampolgári jogok gyakorlása és kötelezettségek teljesítése céljából a közfeladatot ellátó szervek mindenki számára lehetővé teszik a környezet és az egészség lényeges összefüggéseinek, a környezetkárosító tevékenységek és azok fontosságának megismerését. (3) Az állami szervek, az önkormányzatok kivéve a bíróságok és a jogalkotó szervek e minőségükben, a környezethez kapcsolódó kötelezettséget, feladatot teljesítő vagy közszolgáltatást nyújtó, illetve az egyéb közfeladatot ellátó szervek vagy személyek (a továbbiakban: környezeti információval rendelkező szerv) feladatkörükben kötelesek a környezet állapotát és annak az emberi egészségre gyakorolt hatását figyelemmel kísérni, igény esetén a rendelkezésére álló környezeti információt hozzáférhetővé tenni, rendelkezésre bocsátani, továbbá a környezeti információk külön jogszabályban meghatározott körét, illetve a birtokában levő vagy a számára tárolt információk jegyzékét elektronikusan vagy más módon közzétenni. 51. (2) A miniszter az adatgyűjtés alapján évente jelentést terjeszt a Kormány elé az ország környezeti állapotának alakulásáról. (3) A Kormány kétévente összefoglaló jelentést nyújt be (az Országgyűlésnek a Szerző megjegyzése) a Program végrehajtásának helyzetéről valamint a környezet állapotának alakulásáról. (3) A lakóhelyi környezet állapotának alakulásáról a települési önkormányzat szükség szerint, de legalább évente tájékoztatja a lakosságot. Összességében a Kt. kiterjeszti az információs alapjog érvényesülését olyan garanciális előírások meghatározásával, amelyek értelmében a környezeti információ minden közfeladatot ellátó szervnél, legyen az államigazgatás, önkormányzati igazgatás, közszolgáltatás vagy környezettel kapcsolatos közfeladat, elérhető kell hogy legyen. A Kt. célja, hogy ne csak az információ, hanem az azzal rendelkező szerv vagy személy azonosításra alkalmas adatai, és az általa tárolt vagy rendelkezésére álló információk felsorolása is hozzáférhetőek legyenek. A Kt. a környezetet érintő jelentős környezeti hatást okozó hatósági döntések és közigazgatási szerződések nyilvánosságra hozatalát is elrendeli, hogy a nem ügyfél érintettek is megismerhessék a környezetet érintő ügyekben hozott döntéseket. Az Aarhusi Egyezmény 5. cikke szól a környezeti információk összegyűjtése és terjesztése, tehát az aktív információhoz jutás kérdéseiről. E cikk rendelkezései közül kiemelést érdemelnek a következő követelmények: 1. Valamennyi Részes Fél biztosítja, hogy a. a hatóságok a funkcióiknak megfelelő információval rendelkeznek és azokat naprakészen tartják; b. kötelező rendszereket hoznak létre, amelyek biztosítják az információ megfelelő áramlását a hatóságok felé azon javasolt, illetőleg már létező tevékenységekkel kapcsolatosan, amelyek jelentős mértékben befolyásolhatják a környezetet; c. az emberi egészség vagy a környezet közvetlen veszélyeztetettsége esetén, függetlenül attól, hogy emberi tevékenység vagy természeti okok váltották ki, a hatóság által birtokolt minden olyan információt, amely lehetővé teszi a nyilvánosság számára, hogy olyan lépéseket tegyen, amellyel megakadályozhatja vagy enyhítheti a fenyegetettségből származó veszélyt, azonnal közzé kell tenni, és az esetleg érintett lakosság tagjait arról haladéktalanul tájékoztatni kell. 2. információ közzétételi módja a nemzeti jogi szabályozásnak megfelelően átlátható és hatékonyan hozzáférhető legyen 3. a környezeti információk egyre inkább rendelkezésre álljanak olyan elektronikus adatbázisokban, amelyek a nyilvánosság számára könnyen hozzáférhetők 4. rendszeres időszakonként országos jelentést ad ki és terjeszt a környezet állapotáról, melynek keretében információt biztosít a környezet minőségéről és a környezet terheléséről. 41

48 A KÖRNYEZETJOG ELVEI 5. Valamennyi Fél nemzeti jogi keretein belül intézkedéseket tesz avégett, hogy nyilvánosságra hozzák egyebek között: a. jogszabályokat és az egyéb általános iránymutatásokat, mint a környezet b. hez kapcsolódó tervek, irányelvek, programok és stratégiák, illetve azok megvalósításáról szóló előrehaladási jelentések; c. környezeti kérdésekről szóló nemzetközi jogi szerződések, egyezmények, megállapodások; és d. amennyiben szükséges, más jelentős, a környezettel kapcsolatos nemzetközi jogi dokumentumok. 6. Valamennyi Fél ösztönzi, hogy az olyan környezethasználók, akiknek tevékenysége jelentős hatást gyakorol a környezetre, rendszeresen tájékoztassák a nyilvánosságot tevékenységük és termékeik környezeti hatásairól, ahol szükséges önkéntes öko-felülvizsgálat (ökoauditing) vagy ökocímke programok útján vagy egyéb módon 9. egyre jobban meghonosítsa az összefüggő, egész országra kiterjedő szennyezésbejelentési és - nyilvántartási rendszert.. A környezetvédelmi információkra vonatkozóan az Egyezmény alapján további pontosításokat tartalmaz egy évi kormányrendelet 45, amely részletesen definiálja a környezeti információ fogalmát. 2.. Környezeti információ minden olyan információ (adat), amely vonatkozik: a. a környezetre, illetve a környezeti elemek állapotára ideértve a biológiai sokféleséget és annak összetevőit, valamint a géntechnológiával módosított szervezeteket, valamint az ezen elemek közötti kölcsönhatásra; b. a környezetterhelésre, ideértve a zaj, sugárzás, hulladék, radioaktív hulladék környezetbe történő közvetlen vagy közvetett kibocsátására, ha az hatással van vagy valószínűleg hatással lehet a környezet a) pontban meghatározott elemeire; c. környezettel összefüggő intézkedésekre, különösen az azokkal kapcsolatos ágazati politikára, jogszabályokra, tervekre, programokra, megállapodásokra, illetve az a) és b) pontban meghatározottakra hatással lévő vagy valószínűleg hatással lévő tevékenységekre, valamint a környezet és a környezeti elemek védelmére hozott intézkedésekre és tevékenységekre; d. a környezetvédelmi jogszabályok végrehajtásáról szóló jelentésekre; e. a c) pontban említett intézkedések és tevékenységek keretein belül használt, költséghatékonysági és más gazdasági elemzésekre és feltevésekre; f. az emberi egészség és biztonság állapotára ideértve az élelmiszerlánc szennyeződését, az emberi életfeltételeket, a kulturális helyszíneket és építményeket amennyiben azokra a környezeti elemek állapota vagy ezeken az elemeken keresztül a b) vagy c) pontban említett bármilyen tényező vagy intézkedés hatással van vagy hatással lehet. Az aktív környezeti információszolgáltatás lényegi követelményeit és egyben minimális körét a rendelet a következőképpen határozza meg: A környezeti információval rendelkező szerv elektronikusan vagy más módon ha törvény eltérően nem rendelkezik közzéteszi a nyilvánosság számára a következő környezeti információkat tartalmazó dokumentumokat: a. a nemzetközi szerződések, jogszabályok, ideértve az Európai Közösségi jogi aktusok, valamint ezek végrehajtásáról szóló jelentések; b. a környezettel kapcsolatos ágazati politikák, stratégiák, tervek és programok, valamint ezek végrehajtásáról szóló jelentések; c. a környezetállapot-jelentések; /2005. (XII. 25.) Korm. rendelet a nyilvánosság környezeti információkhoz való hozzáférésének rendjéről. 42

49 A KÖRNYEZETJOG ELVEI d. a környezetre hatást gyakorló vagy valószínűleg hatást gyakorló tevékenységek eseti vagy folyamatos megfigyeléséből származó adatok vagy az ezeket összefoglaló adatok; e. a környezeti elemekre vonatkozó környezeti hatástanulmányok és kockázatelemzések; f. külön jogszabályban meghatározottak, különösen a szerv birtokában levő vagy a számára tárolt környezeti információk jegyzéke. A környezeti információt a fentiek megfelelő megvalósítása érdekében lehetőség szerint elektronikus adatbázisokban kell nyilvántartani, továbbá a technikai feltételek rendelkezésre állása esetén a környezeti információt a szerv hivatalos internetes honlapján is meg kell jelenítenie, a megjelenített adatokat folyamatos frissítésével. Az emberi egészséget vagy a környezetet érő közvetlen fenyegetés esetén függetlenül attól, hogy emberi tevékenység vagy természeti ok idézi elő, a környezeti információval rendelkező szerv a birtokában lévő vagy számára tárolt környezeti információt közzéteszi a várható kihatással érintett lakosság számára azonnal és késedelem nélkül, lehetővé téve a fenyegetésből származó kár megakadályozására vagy csökkentésére irányuló intézkedések megtételét. Az adatvédelmi törvényben a kötelezetti, alanyi oldalt kiterjesztette a jogalkotó, így (4) bekezdésében bizonyos személyek (Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat az (1) bekezdésben meghatározott szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adata, továbbá egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata.) körére, illetve, amit ennél is fontosabb a környezetvédelem terén, (5) bekezdésében a közszolgáltatások területére (Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő adat.) Különösen az utóbbi körben a joggyakorlat értelmezése eddig is átfogta ezt a kört, törvényi megerősítése mindenesetre hatékonyabb megoldást jelent. A Kt. 12 -ában is kiterjeszti az információs alapjog érvényesülését olyan garanciális előírások meghatározásával, amelyek értelmében a környezeti információ minden közfeladatot ellátó szervnél, legyen az államigazgatás, önkormányzati igazgatás, közszolgáltatás vagy környezettel kapcsolatos közfeladat, elérhető kell legyen. A Kt. célja, hogy ne csak az információ, hanem az azzal rendelkező szerv vagy személy azonosításra alkalmas adatai, és az általa tárolt vagy rendelkezésére álló információk felsorolása is hozzáférhetőek legyenek. A közösségi jog által is biztosított jogok, illetve a korszerű adatforgalom igényeinek megfelelően fogadta el az Országgyűlés a évi XC. törvényt, az elektronikus információszabadságról. Ez a törvény nem érinti az Avtv-ben biztosított jogokat, hanem azokkal összhangban további pontosításokat jelent a jogok és kötelezettsége rendszerében. Fő gondolatát célja fogalmazza meg: 1. E törvény célja annak biztosítása, hogy a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében a közérdekű adatok e törvényben meghatározott körét elektronikus úton bárki számára személyazonosítás és adatigénylési eljárás nélkül, folyamatosan és díjmentesen közzétegyék. A kötelezetti listát a 3. tartalmazza, méghozzá széles körben, a Köztársasági Elnök vagy az Országgyűlés Hivatalától kezdve az ügyészségig és bíróságig, illetve a közfeladatot ellátók sem kivételek. A kötelezettek vagy saját honlapot tartanak fenn, vagy társulva működtetnek ilyen honlapot, de mindezek koordinált módon kell működjenek. Az ilyen adatforgalomért az adott szervezeten belül felelős adatközlő gondoskodik a honlap adatok közzétételére alkalmas kialakításáról, a folyamatos üzemeltetésről, az esetleges üzemzavar elhárításáról és az adatok frissítéséről. Az adatok körét ún. közzétételi listák tartalmazzák, amelyek a törvény mellékletében jelennek meg, méghozzá három kategóriában: a közfeladatot ellátó szervek tevékenységükhöz kapcsolódó adatai (általános közzétételi lista), amelyek több csoportba sorolhatók: - szervezeti, személyzeti adatok (mint amilyen neve, székhelye, elérhetősége, stb.), - a tevékenység, működés adatai (feladat, hatáskör, működési adatok, statisztikák, stb.), illetve - gazdálkodási adatok (költségvetés, szerződések, stb.) 43

50 A KÖRNYEZETJOG ELVEI az egyes ágazatokra, a közfeladatot ellátó szervtípusra vonatkozóan meghatározhat egyéb közzéteendő adatokat (különös közzétételi lista), végezetül - a közfeladatot ellátó szerv vezetője az adatvédelmi biztos véleményének kikérésével, valamint jogszabály a közfeladatot ellátó szervre, azok irányítása, felügyelete alá tartozó szervekre vagy azok egy részére kiterjedő hatállyal további kötelezően közzéteendő adatkört határozhat meg (egyedi közzétételi lista). Kiemelt kérdés, hogy a közzétételi listákban szereplő adatok közzététele nem érinti az adott szervnek az Avtv ában meghatározott, továbbá a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok közzétételével kapcsolatos más jogszabályban meghatározott kötelezettségeit, tehát független attól, hogy ugyanakkor adatot továbbra is bárki kérhet, indokolás nélkül (l. előző pontban). A passzív információs jogok tehát az adatokhoz történő hozzáférés kérelemre alapozott változatát jelentik. A közérdekű adatok hozzáférésének egyszerűsített eljárási rendje a következő séma szerint alakul (adatvédelmi törvény ): kérelmet kell eljuttatni az adatot kezelő szervhez; az adatot kezelő szerv a kérelem tudomására jutását követően legfeljebb 15 napon belül a kérelemre közérthető formában válaszol, melynek egyik módja lehet, hogy a kérelmezőnek másolatot bocsát rendelkezésére; a közérdekű adat közléséért legfeljebb a közléssel kapcsolatban felmerült költség mértékének megfelelő (másolás, posta stb.) költségtérítést lehet megállapítani; a kérelem esetleges megtagadásáról, annak indokaival együtt, 8 napon belül írásban értesíteni kell a kérelmezőt; a kérelmező, ha kérését nem teljesítették, a felvilágosítást megtagadó szerv ellen keresettel bírósághoz fordulhat a megtagadástól számított 30 napon belül, a bíróság pedig az ügyben köteles soron kívül eljárni; a perben a bizonyítási teher a kérelmet megtagadó szerven van, mert a megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát ő köteles bizonyítani; ha a bíróság a kérelemnek helyt ad, határozatában az adatkezelő szervet a kért közérdekű adat közlésére kötelezi. Alapkérdés, ki jogosult információt kérni. A hazai jogi szabályozás is a legegyszerűbb alanyi kört választotta bárki jogosult a közérdekű információk iránt kérelmet benyújtani, alanyi így akár állampolgársághoz kapcsolódó korlátozás nélkül. Az is alapvető jog, hogy mindehhez nem szükséges indokolást fűzni, a közérdekű adat iránti igény nem köthető bármilyen érdekeltséghez, hiszen az már más jogosítványt jelentene pl. ügyféli jogok érvényesítését. Az adatvédelmi törvény módosítása során, 2005-ben, a közérdekű adat megismerésével kapcsolatos, látszólag jelentéktelennek tűnő módosítás is bekövetkezett: az eddigi kérelem fogalom helyett a közérdekű adat iránti igény fogalma jelent meg. Ez erőteljesebb megfogalmazás, mert jól tükrözi, hogy a közérdekű adatok megismerése olyan állampolgári jog, amely igényt teremt a kötelezettek felé. Az információ megismeréséhez fűződő alkotmányos jog fokozottabb érvényesülését segíti, hogy az információ iránti igényt nem lehet azon az alapon elutasítani, hogy megállapíthatatlan a kérés tartalma vagy a kérés túl általános. Ezekben az esetekben az információval rendelkező szerv feladata a kérés pontosítása és azt követően a megfelelő minőségű információ kiadása. A közérdekű adat szemben a személyes adattal a természeténél fogva nyilvános, kivéve a már említetteket (államtitok, szolgálati titok), továbbá: ha törvény másként nem rendelkezik. Az adatszolgáltatás terén, ha a megkeresett szerv nem rendelkezik a kért környezeti információval, az információ megismerésre vonatkozó igényt köteles a környezeti információval rendelkező szervnek megküldeni és erről az igénylőt értesíteni vagy tájékoztatni, hogy a kért információt mely környezeti információval rendelkező szervtől igényelheti. Ezzel a közigazgatási jogban régóta érvényesülő gyakorlatot is átveszi a Kt. az eljárás egyszerűsítése érdekében. Az adatvédelmi törvény 19. (3) bekezdésében sorolja fel a közérdekű adathoz való hozzáférés törvényi korlátait, melyek honvédelmi érdekre, 44

51 A KÖRNYEZETJOG ELVEI nemzetbiztonsági érdekre, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési érdekre, központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekre, valamint a külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatra, illetve bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel megjelenő korlátok lehetnek. A fenti általános kérdésekhez hasonló megoldást tartalmaz az Aaurhusi Egyezmény, de érdemes megemlíteni ennek egy sajátosan környezetvédelmi rendelkezését, amelynek értelmében a környezeti információra vonatkozó kérés elutasítható, amennyiben az információ feltárása hátrányosan érintené h) a környezet azon részét, amelyre az információ vonatkozik, például ritka fajok tenyészhelyeit. A környezetvédelmi törvénynek a környezetvédelem megalapozásával kapcsolatos fejezete (V. fejezet) pedig megerősíti: A környezet állapotára, igénybevételére és használatára vonatkozó adatok a közérdekű adatokra vonatkozó jogszabályok szerint kezelendők. (51. (1) bek.) Az Avtv. információ-megtagadási okai terén ugyanakkor kivételt állapít meg a Kt. 12. (5) bekezdése, amikor kimondja, hogy A környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információ megismerését nem lehet arra hivatkozva megtagadni, hogy az személyes adat, üzleti titok, adótitok, fokozottan védett növény vagy állat élőhelyére, kimerülőben lévő természeti erőforrások lelőhelyére, fokozottan védett földtani természeti érték előfordulási helyére vonatkozó adat. A fenti indokok közül az államtitokról és szolgálati titokról külön törvény 46 rendelkezik, amely meghatározza ezek fogalmát, illetve azt, kik jogosultak ilyen titokká minősíteni az információt Az Avtv. rendelkezik a közérdekű és a személyes adat egymáshoz való viszonyáról a nyilvánosságra hozatal szempontjából. Eszerint a személyes adat nem közérdekű, ennek következtében általában nem lehet közzététel tárgya, azaz nem nyilvános: a törvény azonban közérdekből az adatok körének kifejezett megjelölésével elrendelheti a személyes adat nyilvánosságra hozatalát. Minden egyéb esetben a nyilvánosságra hozatalhoz az érintett hozzájárulása, különleges adat estében írásbeli hozzájárulása szükséges. Az érintett hozzájárulását megadottnak kell tekinteni az érintett közszereplése során általa közölt vagy a nyilvánosságra hozatal céljából általa adott adatok tekintetében (3. (5) bekezdés). A környezetvédelem terén külön problémát jelenthet a közérdekű adatok nyilvánossága és az üzleti titok védelme. A konfliktus lényege pedig az, hogy a személyes adat közérdekűvé válhat, a közérdekű adat hozzáférhetősége pedig az általános szabállyal szemben korlátozottá, mintegy személyessé, tehát bizalmasan kezelendő adattá. A megítélés bizonytalansága mind a személyes adatoknál, mind a vagyoni jogoknál előfordulhat. Míg Magyarországon a természetes személyek személyes adatait alkotmányos védelem illeti meg, a gazdálkodó szervezetek működésével kapcsolatos adatokat nem. A jogi személyek adataira az adatvédelmi törvény hatálya az adatvédelem tekintetében nem terjed ki, de azzal, hogy az állami vagy egyéb közfeladatokat ellátó szervek birtokában lévő és személyes adatnak nem minősülő valamennyi adatot közérdekűnek minősíti, voltaképpen ebbe, a mindenki által megismerhető körbe vonja az ilyen adatok egy részét is 47. Ezzel szemben a Ptk. szerint a személyhez fűződő jogok védelmére vonatkozó szabályokat a jogi személyekre is alkalmazni kell, kivéve, ha a védelem jellegénél fogva csak a magánszemélyeket illeti meg. (Ezt az álláspontot fogalmazza meg az Alkotmánybíróság is.) A Ptk. ki is mondja: a személyhez fűződő jogot sért, aki üzleti vagy üzemi titok birtokába jut, és azt jogosulatlanul nyilvánosságra hozza vagy azzal egyéb módon visszaél. Az adatvédelmi biztos gyakorlata szerint, ha egy gazdálkodó szervezet közpénzekkel gazdálkodik, illetve ugyancsak, ha közfeladatot lát el, akkor a közpénzekkel való gazdálkodás erejéig környezetvédelmi vonatkozású adatai közérdekűek, nyilvánosak. Arról sem feledkezhetünk meg, hogy a Közösség hasonló módon rendelkezik az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről is 48. Erre azért volt szükség, mert az információszabadság irányelve a tagállamokra és nem magára a Közösségre vonatkozik. Alapelv e téren is a nyitottság, amely lehetővé teszi a polgárok számára, hogy még inkább részt vegyenek a döntéshozatali eljárásban, és biztosítja a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációját, hatékonyságát és felelősségét a demokratikus rendszerben. A rendelkezések között külön kiemelést érdemel, hogy mindezeknek évi LXV. törvény. 47 L. az Adatvédelmi biztos beszámolója o. 48 Az Európai Parlament és a Tanács 1049/2001/EK rendelete (2001. május 30.). 45

52 A KÖRNYEZETJOG ELVEI nemcsak az intézmények által összeállított dokumentumokhoz kell hozzáférést biztosítania, hanem a hozzájuk érkezett dokumentumokhoz is. A hozzáférés lehetősége és annak eljárási rendje hasonló az előbb tárgyaltakhoz, ugyancsak hasonló a kivételek rendezése, bár itt kissé más szempontok is megjelennek. (Ilyen pl., hogy a harmadik személyek dokumentumait illetően az intézmény köteles a harmadik személlyel egyeztetni vagy, hogy bármely tagállam kérheti az intézménytől, hogy előzetes beleegyezése nélkül az intézmény az illető tagállamtól származó dokumentumot ne tegye közzé.) A Rendelet alapján a polgárokat megillető jogok megvalósulása érdekében minden intézmény nyilvános hozzáférést biztosít a dokumentumok nyilvántartásához. A nyilvántartáshoz való hozzáférést elektronikus formában kell biztosítani. Egyébként is, az intézmények, amennyiben lehetséges, a dokumentumokat a nyilvánosság számára elektronikus formában vagy nyilvántartáson keresztül, az érintett intézmény szabályainak megfelelően, közvetlenül hozzáférhetővé teszik. Nem kevésbé fontos az Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazása, amelyre külön szabály vonatkozik 49. A Rendelet célja az, hogy ilyen követelményeket a jogalkotói vagy más minőségben eljáró közösségi intézményekre és szervekre is alkalmazni kell, mégpedig az előző Rendelethez képest tágabb, szélesebb kört határozva meg, mint az intézmények, mind az információ tekintetében. A Rendelet sajátossága abban is áll, hogy kitér arra, miként is állítható össze a fentebb már említett minőségi környezeti információ, erre a 4. cikk elég alapos rendelkezésekben elvárásokat állít a közösségi intézmények és szervek felé, ami azonban kötelezettségeket ró a tagállamokra is, mint a közösségi információ fő forrásaira. A naprakészség alapfeltétel. A kérdéses cikk az adatbázisok vagy nyilvántartások minimális tartalmát is megjelöli, amely sokban hasonlít az aktív információs kötelezettség más területein meghatározottakhoz. Az információ kiadásának megtagadási feltételei is a fenti két jogi előzmény alapján kerültek meghatározásra (pl. amennyiben az információ közzététele hátrányosan befolyásolná annak a környezetnek a védelmét, amelyre az információ vonatkozik, így például a ritka fajok költőhelyeinek védelmét) Az EU Bíróság gyakorlata az információhoz jutás jogáról Az Európai Bíróság ítéletei elsőként szólnak arról, ami önmagában a tájékoztatási kötelezettség teljesítésének megtörténtére vagy elmaradására irányult. A társadalmi részvételnek is alapot adó információ elsődleges forrása ugyanis a környezethasználók jelentéstételi kötelezettsége. Ennek hiányában a közigazgatás sem tudja megfelelően teljesíteni tájékoztatási kötelezettségét vagy nem tud megfelelő információt szolgáltatni. Az Európai Bíróság a konkrét ügyhöz tartozó körülmények és feltételek mérlegelésével határozta meg, hogy a nyilvánosság megfelelő módon történő bevonására és tájékoztatására ténylegesen sor került-e 50 : 36. Amint az jelen ítélet 16. pontjában megállapítást nyert, a 259/93 rendelet egyik célja az, hogy biztosítsa a hulladékszállítmányok illetékes hatóságoknak történő előzetes bejelentését, lehetővé téve, hogy a hatóságok kellően tájékozottak legyenek ahhoz, hogy az emberi egészség és környezet védelme érdekében minden szükséges intézkedést meg tudjanak tenni. 37. Ezen célt kizárólag az olyan hiánytalan bejelentés képes biztosítani, amely részletesen feltünteti a hasznosításra szánt hulladék eredetét, összetételét és mennyiségét, és amennyiben különféle eredetű hulladékról van szó tartalmazza a hulladék részletes felsorolását. A környezeti információkhoz való hozzáférés mind teljesebb érvényre juttatása az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában számos ítéletben megmutatkozik. Egyik elsődleges és gyakori kérdés az információkérés visszautasítási okainak felsorolása, amely a kialakuló bírósági gyakorlat fényében, garanciális okok miatt zárt taxatív felsorolást jelent, és ennek újabb elemekkel való bővítése magának a jognak szűkítő értelmezését jelenti. Franciaország esetében állapította meg az Európai Bíróság 51, a jelenleg hatályos irányelvet megelőző információs irányelvvel összefüggésben, hogy több tekintetben, így a visszautasítási okok értelmezése körében is az EU szabályok szellemétől eltérő jogalkotásban volt vétkes. A francia jog ugyanis akkor is lehetőséget adott a visszautasításra, amikor egy jogszabály által védett titkokról van szó. Az Európai Bíróság szerint ez nem lehetséges, részben, mert a visszautasítási okokat tartalmazó lista kimerítő felsorolást jelent, ezen a tagállamok nem változtathatnak, részben pedig azért, mert a jogalkotásra való általános utalás egyébként is lehetetlenné teszi az értelmezést. 57. Ebből következik, mint a környezetre vonatkozó információ szolgáltatásának alapelve amely a 90/313. irányelv célja alóli kivételek, a visszautasítás indokait szigorúan 49 Az Európai Parlament és a Tanács 1367/2006/EK rendelete (2006. szeptember 6.). 50 C-215/04. sz. ügy, Marius Pedersen A/S kontra Miljøstyrelsen, február C-233/00. sz. ügy, Bizottság kontra Francia Köztársaság, június

53 A KÖRNYEZETJOG ELVEI kell értelmezni, tehát meg kell fontolni, hogy a 3. cikk (2) és (3) bekezdéseiben megjelenő eltérések kimerítő listát jelentenek és csak egyedi, pontosan meghatározott esetekre utalnak, amelyek körében lehetséges azt megindokolni, miért utasítható vissza a környezetre vonatkozó információ (l. a 90/313. irányelv preambulumának 7. bekezdését.) Az információval kapcsolatosan talán a legismertebb volt a Mecklenburg-ügy 52, ahol az értelmezések minden esetben az információhoz való hozzáférés lehető legszé lesebb jogosítványait kell szolgálják. A kérdéses esetben egy elkerülő autóút szakasz építése kapcsán kért olyan információkat egy tájrendezési szakhatóság előzetes véleményéről a magánszemély, amelyet több alapon is visszautasítottak: egyebek között arra hivatkozva, hogy azok nem környezeti információk, illetve hogy azok még folyamatban lévő ügyben előzetes vizsgálati eljárási szakaszban vannak. A Bíróság szerint a környezetre vonatkozó információ fogalmát tágan kell értelmezni, ide sorolva a szakhatóság előzetes véleményét is. 19. Elsősorban meg kell jegyezni, hogy az irányelv 2. cikk (2) pontja tartalmazza a környezetre vonatkozó információ fogalma alatt mindazt az információt, amelyik a környezet itt említett különböző szempontjaira vonatkozik, akárcsak azokat a tevékenységeket vagy intézkedéseket, amelyek hátrányosan befolyásolják vagy éppen védik ezen szempontokat, beleértve a közigazgatási intézkedéseket és a környezeti management programokat. A rendelkezés szóhasználata világossá teszi, hogy a közösségi jogalkotó célja ezen koncepció széles értelmezése, magába foglalva mind a kérdéses szempontokra vonatkozó információkat és tevékenységeket. Az ítélet rendelkező része tehát nem is lehet más, mint a következő: 1. A környezetre vonatkozó információhoz való hozzáférésről szóló 90/ június 7-i tanácsi irányelv 2. cikk a) pontját úgy kell értelmezni, mint ami magában foglalja a tájvédelmi hatóság álláspontjának megismerését is, ha ez alkalmas arra, hogy a fejlesztési hozzájárulás megszerzésére irányuló eljárásban annak kimenetelét befolyásolják, mégpedig a környezeti érdekek megőrzése szempontjából. Az előzetes vizsgálatokra, mint lehetséges kizáró okra, vonatkozó elutasítást pedig szintén nem fogadta el a Bíróság, hasonló elvi alapon állva. Az ítélet szerint: 2. Az előzetes vizsgálati eljárás fogalmát, amelyet az irányelv 3. cikk (2) bekezdésének harmadik pontja tartalmaz, úgy kell értelmezni, mint amely magában foglalja azt a közigazgatási eljárást, amire az Umweltinformationsgesetz 7. szakaszának (1) és (2) bekezdése vonatkozik, amely tehát csupán előkészíti az utat egy közigazgatási döntéshez, ha az közvetlenül megelőz egy kontradiktórius vagy quasi kontradiktórius eljárást, és amelyet azért folytatnak le, hogy bizonyítékot szerezzenek be a tényleges eljárás megindulása előtt. Az információhoz jutás kérdésében nem csupán a fogalmak, feltételek értelmezése jelenthet fontos szempontot, hanem egyes eljárási kérdések, amelyek azonban jelentősen befolyásolhatják az információ szabadságának tényleges érvényesülését. Az egyik ilyen kérdés lehet, hogy az információszolgáltatás során az esetleg felmerülő eljárási díjak mértékének meghatározásakor az arányosság elvének kell érvényesülnie, az összegszerűség felső határát meg is határozza az Európai Bíróság 53 : 41. Mindkét említett irányelv 5. cikke előírja, hogy a tagállamok az információk szolgáltatásáért díjat számolhatnak fel, ez a díj azonban nem léphet túl egy ésszerű határt. E rendelkezések bizonyítják, hogy a közösségi jogalkotó szerint az ésszerű összegű díj felszámolása nem összeegyeztethetetlen az információkhoz való hozzáférés biztosításával Részvétel a jogalkotásban A jogalkotásban való társadalmi részvétel lehetséges keretei a következő közvetlen és közvetett formákban jelenhetnek meg: a. a jogalkotásban való közvetlen részvétel lehetősége, 52 C-321/96. sz ügy, előzetes döntéshozatali eljárás W. Mecklenburg és a Pinnebergi Körzet Tanácsa közötti jogvitában ügye, június C-216/05. sz. ügy, Bizottsága kontra Írország, november 9. 47

54 A KÖRNYEZETJOG ELVEI b. népszavazás, c. közmeghallgatás, d. a szabályozási hatáskör megosztása a központi kormányzat és az önkormányzatok között, e. a központi kormányzat és az önkormányzatok mellett tanácsadó testületek létrehozása, f. az Alkotmánybíróság eljárása. A fenti lehetőségek közül csak a jogalkotásban való közvetlen részvétellel foglalkozunk részletesen, mert ennek határozott környezetvédelmi sajátosságait is bemutathatjuk végén törvény 54 szabályozta a jogalkotásban való társadalmi részvétel lehetőségét. A törvény hatálya a miniszterek által előkészített jogszabálytervezetek természetes személyek, valamint nem állami és nem önkormányzati szervek, szervezetek által történő véleményezésére terjed ki (a továbbiakban: társadalmi egyeztetés). E törvény hatálya kiterjed a miniszterek által előkészített jogszabálytervezetek megalapozását szolgáló szabályozási koncepciókra is (a továbbiakban: koncepció). A részvétel alapja a Kormány jogalkotási terve, illetve a miniszter jogalkotási tájékoztatója. Főszabályként társadalmi egyeztetésre kell bocsátani a törvény, a kormányrendelet, a miniszteri rendelet tervezetét és indokolását, bizonyos kivételekkel amelyek között a nemzetbiztonság vagy a költségvetés mellett szerepel az is, ha ennek révén a természetvédelmi, környezetvédelmi vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetnék. A társadalmi egyeztetés formái általában a következők lehetnek: a. Honlapon közzétett tervezet és megadott elérhetőségen keresztül biztosított véleményezés (általános egyeztetés). A honlapon megadott elektronikus levélcímen keresztül bárki véleményt nyilváníthat a társadalmi egyeztetésre bocsátás céljából közzétett tervezetről, koncepcióról. b. A jogszabály előkészítéséért felelős miniszter által bevont személyek, intézmények és szervezetek által történő közvetlen véleményezés (közvetlen egyeztetés). Ennek keretei az ún. stratégiai partnerségi megállapodások, amelyet a felelős miniszter azokkal a szervezetekkel köt, amelyek készek a kölcsönös együttműködésre, és amelyek az adott jogterületek szabályozásának előkészítésében széles társadalmi érdeket jelenítenek meg vagy az adott jogterületen tudományos tevékenységet végeznek (pl. a civil szervezetek, egyházak, vagy akár a felsőoktatási intézmények képviselői). Mindezek mellett a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter más formákat is igénybe vehet az egyeztetés lefolytatásához. Az önkormányzatok esetében felhatalmazást kap a helyi önkormányzat képviselőtestülete, hogy a helyi sajátosságoknak megfelelően az általa megalkotott rendeletek előkészítésében való társadalmi részvétel szabályait rendeletben állapítsa meg. A jogalkotásban való közvetlen társadalmi részvétel a környezetvédelemben nem általános lehetőség, hanem csak külön meghatározott esetekben áll rendelkezésre. A jogalkotási folyamatban való részvétel lehetősége a környezetvédelmi egyesületekre terjed ki. A környezetvédelmi törvény megkívánja (98. (3) bek.), hogy az ilyen jogát érvényesíteni kívánó társadalmi szervezet amelyet a törvény 98. (1) bekezdése általánosan határoz meg, mint a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és más, politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő társadalmi szervezeteket a részvételre vonatkozó igényét a jogszabályt előkészítő minisztériumnál, illetve települési önkormányzatnál jelentse be. A bejelentés a részvétel egyetlen eljárási feltétele, mert egyebekben a törvény általános felhatalmazása érvényesül. Ugyanezt a jogot a törvény a kiterjeszti egyébként a szakmai érdekképviseletekre is. A részvételi szándék bejelentése természetesen feltételezi a tervezetekről való tudomásszerzést. A 98. (4) bekezdése ennek érdekében a következő kötelezettséget rója a jogalkotókra: A minisztériumok évente december 31-ig a következő évre tervezett környezettel kapcsolatos jogszabályaik jegyzékét megküldik a miniszternek (nyilvánvalóan a környezetvédelemért felelős miniszternek), aki azt közzéteszi a tárca hivatalos évi CXXXI. törvény a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről, amelynek végrehajtására készült a 301/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet a jogszabálytervezetek és szabályozási koncepciók közzétételéről és véleményezéséről. 48

55 A KÖRNYEZETJOG ELVEI lapjában. A települési önkormányzatok az általuk kiadni szándékozott ilyen jogszabályokról a helyben szokásos módon adnak tájékoztatást. A véleményeknek természetesen nincs kötelező ereje. Említést érdemel, hogy az elektronikus információszabadságról szóló törvény 55, amelyik a jogalkotás társadalmi részvételének egyes kérdéseit a fent említett 2010-es törvényig egyedül szabályozta, kiemelten szól a jogszabályok nyilvánosságáról, annak hozzáférhetőségéről, pl. annak a kötelezettségnek kimondásával, hogy 12. (1) A Magyar Közlöny nyomtatott változatának oldalhű digitális másolatát a nyomtatott változat megjelenésének napján közzé kell tenni. Más hivatalos lapokat az annak kiadásáért a jogalkotásról szóló törvény alapján felelős szerv a honlapján történő közzététellel adja ki. Ugyancsak létre kell hozni a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményét. A jogszabályok nyilvánossága az önkormányzatokra is ugyanezen kötelezettségeket rója. Kiemelkedő jelentőségű kérdés a bírósági határozatok nyilvánossága is, amely a Bírósági Határozatok Gyűjteménye (16. és következő -ok) keretében jelenik meg, természetesen itt külön figyelemmel a személyes adatok védelmére. A gyűjteményben közzé kell tenni a Legfelsőbb Bíróság és az ítélőtáblák által az ügy érdemében hozott határozatokat, a jogegységi határozatokat, az elvi bírósági határozatokat, kollégiumi véleményeket, elvi döntéseket és kollégiumi állásfoglalásokat Az egyedi döntéshozatalban való részvétel A döntéshozatalban való részvétel a jogalkotási részvételhez képest jóval több közvetlen lehetőséget rejt magában, hasonlóan a passzív és aktív információs jog párosához, ahol az aktív jog absztraktabb megközelítést jelent. Amennyiben ezt a jogot csoportosítjuk, akkor a következőket találjuk: általános eljárás-kezdeményezési jog, általános ügyféli jog, közmeghallgatás joga, illetve a különös eljárásokban való részvétel lehetősége. A törvény 99. -a kétféle eljárás-kezdeményezési jogot ad a környezetvédelmi szervezeteknek (amelyek a fent már jelzettek szerint a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és más, politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő társadalmi szervezeteket), amelyeket a környezet védelme érdekében, környezetveszélyeztetés, környezetszennyezés vagy környezetkárosítás esetében alkalmazhatnak. Az egyik a közigazgatási eljárásokra és intézkedés megtételére vonatkozik. A másik pedig már nem is egyszerűen eljárás-kezdeményezés, hanem annál több perlési jog, melyre a jogorvoslati jog kapcsán visszatérünk. Az egyedi ügyekben való részvétel erőteljes lehetőségét teremti meg a környezetvédelmi törvény, amikor ügyféli jogállással ruházza fel a szervezeteket, amennyiben azok az adott környezeti ügy hatásterületén működnek. Az ügyféli jogállás kiemelt jelentőségű, hiszen ennek révén alakítóan befolyásolhatja az ügyek kimenetelét. A környezetvédelmi törvény ezen rendelkezése adott alapot a Ket. 56 hasonló tartalmú rendelkezéseinek. A Ket ában két ponton ad ügyféli jogot, és mindkét esetben kötődve a környezetvédelmi érdekek érvényesítéséhez: ügyfélnek minősül jogszabály rendelkezése esetén az abban meghatározott hatásterületen lévő ingatlan tulajdonosa és az, akinek az ingatlanra vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték; illetve meghatározott ügyekben törvény az ügyfél jogaival ruházhatja fel az érdekvédelmi szervezeteket és azokat a társadalmi szervezeteket, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul. A hatásterület fogalma is a környezetvédelmi ügyekben jelenik meg, mégpedig különösen a környezeti hatásvizsgálati eljárásban amelynek részletes tárgyalására, és ennek keretében a hatásterület értelmezésére még visszatérünk. A szervezetek ügyféli jogállásának kérdése a joggyakorlatot sokat foglalkoztatta, éppen ezért a Legfelsőbb Bíróság kiadta az 1/2004. KJE jogegységi határozatát, amelynek leglényegesebb kérdése a környezetvédelmi ügy közelebbi értelmezése volt. A KJE legfontosabb értelmezési kérdése az volt, hogy a szakhatósági évi XC. törvény évi CXL. tv. 49

56 A KÖRNYEZETJOG ELVEI közreműködésre is kiterjesztette a környezetvédelmi ügy fogalmát melyekben jogszabály a környezetvédelmi hatóság szakhatósági állásfoglalásának beszerzését írja elő. Időközben kissé pontosította álláspontját a Legfelsőbb Bíróság, és a fenti KJE helyett kiadták a 4/2010. KJE határozatot. Erre különösen azért volt szükség, mert állandó kérdésként fogalmazódott meg az ügyféli jog egyik folyománya, a jogorvoslati jog is, különösen olyan esetekben, amikor a szervezet az alapeljárásban vagy a közigazgatási eljárásban nem vett ugyan részt, de a kereset jogával élt, illetve hasonló módon esetleg csak beavatkozóként jelent meg a bíróság előtt. Az új KJE első része a régebbi határozat pontosabb megjelenítése: 1. Ügyféli jogállás a környezetvédelem általános szabályairól szóló évi LIII. törvény 98. (1) bekezdésében írt társadalmi szervezeteket (a továbbiakban: társadalmi szervezetek) azokban a környezetvédelmi közigazgatási hatósági ügyekben illeti meg, amelyekben a környezetvédelmi hatóság ügydöntő hatóságként jár el, illetőleg azokban az egyéb közigazgatási hatósági ügyekben, amelyekben jogszabály a környezetvédelmi hatóság környezetvédelmi szakhatósági közreműködését írja elő. A KJE második része pedig a perindítási jogra utal, erre a jogorvoslat kapcsán térünk vissza. Ugyancsak általánosan biztosít sajátos részvételi lehetőséget, az ügyféli joghoz kapcsolódva a Ket ben hatályba lépő módosítása akkor, amikor 63. -ában szélesre határozza meg a közmeghallgatás, mint nyilvános tárgyalási mód lehetőségét. 63. (1) A hatóság közmeghallgatást tart, ha b) az eljárásban több mint ötven ügyfél vagy több mint öt, a 15. (5) bekezdés alapján ügyfélnek minősülő szervezet vesz részt, kivéve, ha törvény másként rendelkezik, A környezetvédelmi ügyekben gyakori a több ügyfelet érintő ügy, amelyek esetében tehát egy további, a társadalmi részvétel számára kedvező megoldást jelenthet a közmeghallgatás. Az egyes sajátos eljárásokban pedig az általános felhatalmazástól eltérő megoldásokat találhatunk. Ilyen például az észrevételezésnek vagy a közmeghallgatásnak az előzetes vizsgálati eljárás, a környezeti hatásvizsgálati eljárás vagy az egységes környezethasználati engedélyezési eljárás folyamatában érvényesülő változata, vagy a nyilvánosság biztosítására vonatkozó kötelezettségek a katasztrófák elleni védekezésről szóló évi LXXIV. törvényben, stb. Mindezeket a maguk helyén ismertetjük. Az Aarhusi Egyezmény a fentiekhez hasonló keretek között mozog, ám a jogalkotási és közigazgatási döntéshozatali eljárásokban való részvétel kérdéseit egy nemzeti jognál kevésbé részletesen tárgyalja, ellenben számos alapvető követelményt fogalmaz meg. A 6. cikk egyebek között a következőket tartalmazza: az érintett nyilvánosságot közzététel vagy egyéni tájékoztatás útján, a környezeti döntéshozatali folyamat korai fázisában, megfelelően, időszerűen és hatékonyan tájékoztatni kell; a nyilvánosság részvételére vonatkozó eljárások biztosítsanak olyan ésszerű időkereteket a különböző fázisokra, amelyek elégséges időt hagynak a nyilvánosság tájékoztatására és arra, hogy a nyilvánosság a környezeti döntéshozatali folyamatban való hatékony részvételre felkészülhessen; biztosítani kell a nyilvánosság korai fázisban való részvételét, amikor az összes választási lehetőség még nyitott és hatékony társadalmi részvétel valósulhat meg; elő kell írni az illetékes hatóságoknak, hogy az érintett nyilvánosságnak biztosítsák a környezeti döntéshozatalban való részvételéhez szükséges összes releváns, a közösségi részvétel idején rendelkezésre álló információba való betekintés lehetőségét, külön kérelemre, amennyiben a nemzeti jog így írja elő, ingyen és azonnal, amint az adott információ rendelkezésre áll; a nyilvánosság részvételére vonatkozó eljárások lehetővé kell tegyék a nyilvánosság számára, hogy írásban, vagy amikor szükségesnek látszik, közmeghallgatás formájában előterjesszék megjegyzéseiket, információikat, elemzéseiket vagy véleményüket, melyeket a javasolt tevékenységgel kapcsolatosan fontosnak tartanak; kellő mértékben figyelembe kell venni a nyilvánosság részvételének eredményeit a döntés meghozatala során; biztosítani kell a hatósági döntés meghozatala után a nyilvánosság megfelelő eljárások szerinti, haladéktalan tájékoztatását; a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni a döntés szövegét, valamint az alapját képező fő okokat és megfontolásokat. 50

57 A KÖRNYEZETJOG ELVEI A nyilvánosság számára biztosított a részvételi jog lehetőségének egyik alapeleme az időbeli tájékoztatás, amelynek fontosságát és alapvető követelményét rögzíti az Európai Bíróság az Európai Közösségek Bizottságának a Spanyol Királyság ellen indított ügyében 57 : 57 Ezenkívül a spanyol kormány azon állítása, amely szerint az illetékes hatóságok a 3. számú módosítás esetében figyelembe vették az említett irányelv rendelkezéseit, szintén nem megalapozott. Egyrészt: az alperes kormány szerint a nyilvánosságnak szánt információkat csak a projekt megvalósításának megkezdését követően publikálták. Ez az eljárás nyilvánvalóan ellentmond a 85/337 irányelv 6. cikke (2) bekezdésének, amely szerint az érintettek számára biztosítani kell annak a lehetőségét, hogy véleményt nyilváníthassanak a projekt megkezdése előtt. Így a spanyol kormány által hivatkozott tény, miszerint a közvélemény-kutatást a munkálatok befejezése előtt tartották, nem tekinthető megfelelőnek. Másrészt: ez az eljárás csupán a kérdéses 13,2 km-es szakasz egy részét érintette, mivel a 3. számú módosítás lényegében a hozzávetőleg 750 m hosszú viadukt építésére vonatkozik. Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeinek kereskedelmi rendszere vonatkozásában az Elsőfokú Bíróság az NKT kiosztására irányuló konzultáció tehát a társadalmi részvétel valós értelmét és célját az alábbiakban foglalta össze 58 : 105 A nyilvánossággal való e második konzultációra pedig csak azt követően kerül sor, hogy a Bizottság megvizsgálta a közölt NKT-t, és e konzultációnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy a tagállam által a kiosztásra vonatkozó döntésében elfogadásra javasolt kiosztás módosításához vezessen, hiszen ezzel ellenkező esetben e konzultáció okafogyottá válna, és a nyilvánosság észrevételei pusztán elméleti jellegűek lennének. Ebből következően, bár elvben az NKT alapvető kereteinek a 2003/87 irányelv 9. cikke (3) bekezdésében foglalt vizsgálati eljárás befejezését követő mindenfajta módosítása alkalmas arra, hogy az említett rendelkezésben előírt megelőző ellenőrzési rendszert hatástalanná tegye, az NKT-ben elfogadott egyéni kiosztások módosításának abszolút tilalma csorbítaná a 2003/87 irányelv 11. cikke (1) bekezdése második mon datának a III. melléklet 9. követelményével összefüggésben értelmezett utolsó fordulatában előírt, a nyilvánossággal való második konzultáció hatékony érvényesülését. Hozzá kell fűzni, hogy úgy tűnik amint az az iránymutatásának a 93., 95 és 96. pontjából is következik, maga a Bizottság is abból az elvből indul ki, amely szerint, tekintettel a nyilvánosság részvételének kötelező jellegére, a nyilvánossággal való második konzultációt követően szükségesnek bizonyuló esetleges módosítások a kiosztásra vonatkozó döntésbe beilleszthetők azzal a feltétellel, hogy a tagállam erről a Bizottságot az említett döntés meghozatala előtt tájékoztatja. A környezeti hatásvizsgálati eljárásokban kiemelten kötelező a társadalmi részvétel követelményének érvényre juttatása. Ezen a téren az Európai Bíróság az ítélkezési gyakorlatában számos irányadó tételt fogalmazott meg, melyek között megtalálhatjuk a közösségi jogalkotói szándék pontos összegzését is 59 : 32. E megfogalmazás arra utal, hogy a közösségi jogalkotónak nem az volt a szándéka, hogy korlátozza a tagállamoknak a nyilvánossággal való konzultációra vonatkozó részletes szabályok megállapítását illető jogkörét, hanem ellenkezőleg, hogy széles mérlegelési mozgásteret ismerjen el számukra az említett részletes szabályok meghatározására vonatkozóan Jogorvoslat A jogorvoslati jogról kettős értelemben beszélhetünk: A jogorvoslati jog elsősorban és hagyományos értelemben magában foglal minden olyan esetet, amikor ügyféli jogállás vagy más döntéshozatali eljárásban megjelenő részvételi jog mellett az érdekelt egyének vagy csoportok számára nem megfelelő, jogaikat vagy érdekeiket sértő határozat készült. A jogorvoslati jog ezen esetekben magához az eljárási jogosítványokhoz kapcsolódik. A jogorvoslati jognak azonban van egy, a fentiektől kissé eltérő, erőteljesebb megnyilvánulási lehetősége, mégpedig a sérelmes jogi helyzet orvoslása iránti igény, függetlenül attól, volt-e az adott ügyben megelőző határozat, ítélet, tehát bármilyen jogalkalmazási lépés. Az első kérdés nem igényel különösebb magyarázatot, hiszen, ha a környezeti információt a jogi kötelezettség ellenére nem adták ki és ezért az érdekelt bírósághoz fordul, vagy az ügyfél él jogorvoslati jogával, az nem 57 C-227/01. sz. ügy, Bizottság kontra Spanyol Királyság, szeptember T-374/04. sz. ügy, Bizottság kontra Németországi Szövetségi Köztársaság, november C-216/05. sz. ügy, Bizottsága kontra Írország, november 9. 51

58 A KÖRNYEZETJOG ELVEI jelent semmilyen eltérést a tradicionális jogorvoslati megoldásoktól, nem igényel sajátos felhatalmazást vagy jogintézményt. Természetesen egyes kérdéseket itt is lehet és kell értelmezni, mint teszi azt fentebb már említett jogegységi határozat. A 4/2010. KJE második része a perléssel, mint jogorvoslattal és az ahhoz kapcsolódó beavatkozással foglalkozott: 2. A közigazgatási perekben a társadalmi szervezetek perindítási jogát a polgári perrendtartásról szóló évi III. törvény (Pp.) 327. (1) bekezdése, kereshetőségi jogát a környezetvédelmi hatóság ügydöntő vagy szakhatósági eljárása határozza meg. A közigazgatási perbe történő beavatkozáshoz szük séges jogi érdekeket a Pp. 54. (1) bekezdése alapján a konkrét hatásterületi érintettség és a működésben fennálló érdekeltség alapozza meg. A beavatkozás lehetősége nem függ attól, hogy a társadalmi szervezet a közigazgatási hatósági eljárásban ügyfélként ténylegesen részt vett-e. A fentinél sokkal érdekesebb az a lehetőség, amelynek közigazgatási változatát az egyedi döntéshozatali ügyekben való részvétel kapcsán már említettük, eljárás-kezdeményezési jogként, ami megilleti a szervezeteket. Ez is egyfajta közösségi jogvédelmi megoldás, de ennél is fontosabb az actio popularis közösségi kereset megjelenése a környezetvédelmi törvényben, tehát a perlési jog. A perlési jog megilleti a környezetvédelmi szervezeteket, mégpedig oly módon, hogy a környezethasználó ellen indítanak pert, a környezet érdekében. A törvény kétfajta ilyen igényt említ, mindkettő közvetlen beavatkozási lehetőséget jelent a környezethasználatba (99. (2) bek.) az ügyfél kérheti a bíróságtól, hogy a veszélyeztetőt a. tiltsa el a jogsértő magatartástól (működéstől); b. kötelezze a kár megelőzéséhez szükséges intézkedések megtételére. Az 1998-as Aarhus-i Egyezmény sem marad adós a jogorvoslati jogokra vonatkozó, általános követelményekkel, amelyek a tágabban értelmezett szempont szerint jelennek meg. Az Egyezmény 9. Cikkének címe: Hozzáférés az igazságszolgáltatáshoz és a következő lényegi elemeket tartalmazza: a társadalmi információ iránti igényérvényesítéshez kapcsolódó lehetőség, bíróság előtt vagy bármely más, a törvény által létrehozott független és pártatlan testület előtt felülvizsgálati eljárásra; a felülvizsgálati eljárás hozzáférhetősége bíróság és/vagy más, a jogszabályok által kijelölt független és pártatlan testület előtt az érintett nyilvánosság azon tagjai számára, akik a) kellő érdekeltséggel bírnak a döntésben vagy alternatívan, b) jogaik sérülését állítják, a nyilvánosság azon tagjai számára, akik a nemzeti jogrendszerben lefektetett kritériumoknak megfelelnek, a közigazgatási és bírói eljárásokhoz való hozzáférés biztosítása, hogy megtámadhassák magánszemélyek és hatóságok olyan lépéseit és mulasztásait, amelyek ellentmondanak a környezetre vonatkozó nemzeti jog rendelkezéseinek. Mindennek kiegészítésként kerül megfogalmazásra, hogy mindezen fenti eljárások elégséges és hatékony jogorvoslást kell, hogy biztosítsanak, méltányos, időszerű és nem kizáró módon költséges eljárást követve. Az Egyezmény EU szabályként történő átvételével kapcsolatos előkészületek már jó ideje folynak 60, de eddig még nem született meg a szükséges jogszabály, holott ebben szó lenne egy olyan lehetőségről, amelyet a magyar jogalkotás nem biztosít a társadalom számára, noha ez a lehetőség az Egyezményben is adott, ez pedig a mulasztásokkal kapcsolatos orvoslás lehetősége. A javaslat célja a környezetvédelmi igazságszolgáltatási és közigazgatási eljárásokhoz való hozzáférés minimális követelményeinek megállapítása, a környezetjog hatékonyabb alkalmazása és érvényesítése érdekében. A javaslat a hatóságok mulasztása esetére is lehetőséget adna eljárás indítására, akárcsak közvetlen beavatkozás kezdeményezése érdekében. Eljárást természetesen az érintettek, érdekeltek, illetve egyes, ún. minősített szervezetek számára, ahol a minősítés szakmai szempontok és a hatásterület által meghatározott lenne és határon túli esetekre is kiterjedne. Végezetül említést érdemel, hogy ha a fentiekben oly sok lehetőséget és jogot adtak a szervezeteknek, valamilyen szakmai és esetleg anyagi támogatás lehetőségéről ezt jelentené a részvételre képesítés is gondoskodni kell. Ilyen pl. az Egyezmény 9. cikkének egy pontjában foglalt tájékoztatási lehetőség és társai: 5. A 9. Cikk rendelkezései hatékonyságának további erősítése érdekében valamennyi Fél biztosítja a nyilvánosság tájékoztatását a közigazgatási és jogi felülvizsgálati eljárások hozzáférhetőségéről és megvizsgálja olyan megfelelő mechanizmusok létesítésének lehetőségét, amelyeknek keretében segítséget nyújtanának az 60 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on access to justice in environmental matters Brussels, , COM(2003) 624 final, 2003/0246 (COD). 52

59 A KÖRNYEZETJOG ELVEI igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést akadályozó pénzügyi és egyéb korlátok elmozdításához vagy csökkentéséhez Az együttműködés elve Az eddigiek során is hivatkoztunk már az MKPK körlevelére 61, amelyet az együttműködés elvének megalapozásakor is felidézhetünk, mint ez elv etikai indokolását. 23. Ha nem tudunk változtatni életfelfogásunkon és életformánkon, akkor mi ma-gunk is ennek a globális válságnak az okai vagyunk. Túl sok erőforrást használunk el, és túl sok szennyezést bocsátunk ki annak érdekében, hogy az anyagi javak gyarapításának kétes örömeit megszerezzük magunknak. Egyre nő ökológiai lábnyomunk, vagyis az a produktív földterület, amelyre az általunk elfogyasztott, elhasznált dolgok előállításához és a képződő szennyezés elnyeléséhez szükség van. 69. II. János Pál pápának a teremtett világ megóvásával kapcsolatos legfontosabb írása az év béke világnapjára írott Béke a Teremtő Istennel, béke az egész teremtett világgal kezdetű üzenete. Ebben a kollektív önzés és a biztonság kérdése kapcsolódik össze, hiszen a környezettel szembeni globálisan igazságtalan és felelőtlen magatartás komolyan fenyegeti az egész világ békéjét. A béke és biztonság szolgálata az ökológiai lelkiismeret kialakításán és ennek hatékony érvényre juttatásán keresztül vezet. A lelkiismeretnek erkölcsi értékként kell felismernie a teremtett világ értékeit, amely az egész emberiség egyetemes java. 71. A föld az egész emberiség öröksége, amelynek javai eredendően az egész emberiséghez tartoznak. 82. Az Egyház társadalmi tanítását összefoglaló Kompendium a tizedik fejezetet a környezetvédelem komplex kérdéskörének szenteli. A dokumentum legnagyobb érdeme, hogy a probléma számos megközelítését egységként kezeli és közös felelősségre hív. A környezetvédelem az egész emberiséghez szóló kihívás. Közös és átfogó kötelességről van szó, közös tulajdonunk megóvásáról, amely mindenkit szolgál. Az együttműködés elve elsősorban az állam, illetve az azt képviselő szervezet, a környezethasználó és a társadalom közötti összefüggésben vár értelmezésre. A környezetvédelemben sem szabad végletekben gondolkodni, az egyik oldalon nem csupán ártatlanok és a másik oldalon nem csupán bűnösök állnak. Ugyanakkor mindenkinek kötelezettsége a környezetvédelmi érdekekről való gondoskodás, melynek megvalósítására jogokkal rendelkezik, és joga a saját érdekek adott lehetőségek közötti érvényesítése, melyek megvalósítására kötelezettségekkel rendelkezik. Mindezen jogok és kötelezettségek a legjobban akkor érvényesíthetőek, ha az érintettek egymásra tekintettel tevékenykednek, szorosan együttműködnek. Nagyobb eséllyel érvényesül az a jogszabály vagy közigazgatási döntés, amellyel kapcsolatban a játékszabályokat közösen állapították meg. Ennek érdekében például egyebek között a környezetvédelmi igazgatás szerveinek bizonyos mozgási lehetőséggel kell rendelkezniük, hogy a jogszabályi előírásokat az igényekhez igazítsák. Az együttműködés szükségessége már a Stockholmi (1972) elvekben is megfogalmazódott. A 13. elv szerint: Az erőforrásokkal való még ésszerűbb gazdálkodás és ezzel a környezet javítása érdekében az Államok integrált és koordinált megközelítést alakítsanak ki fejlesztési terveikben, annak biztosítása érdekében, hogy fejlődésük összeegyeztethető a környezet védelme és javítása érdekében népük javára. Ezen elv, illetve ehhez kombináltan az ezt megelőzőek, tükröződnek az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága 2000-ig és azon túl terjedő környezetvédelmi stratégiája megállapításában (1989, 123. pont): A környezetvédelem nem tekinthető külön szektornak, hanem integrálni kell a gazdaságpolitikába és a társadalmi tevékenységbe. Ezért a társadalom valamennyi szektorának részt kell vállalnia a környezet iránti felelősségből. A Riói Nyilatkozat (1992) sem hagyható ki az elvet megalapozó dokumentumok sorából. Ennek 5. elve szerint: Valamennyi Államnak és minden embernek együtt kell működnie a szegénység leküzdésének alapvető feladatával kapcsolatban, ami a fenntartható fejlődés elengedhetetlen követelménye ahhoz, hogy csökkenjenek az életszínvonalak közötti egyenlőtlenségek és a világ népeinek többsége jobban kielégíthesse szükségleteit. Az EU Ötödik Környezetvédelmi Akcióprogramjának ( ) 8. fejezete a Maastrichti Szerződés által a Közösség politikáira és tevékenységeire általánosan irányadó szubszidiaritás alapelvét fordítja le a környezeti politika nyelvére, s köti össze a megosztott felelősség környezeti politikai koncepciójával. A megosztott felelősség kérdése természetesen tehát nem csak a Közösség és a tagállamok viszonylatában, hanem általában a 61 Felelősségünk a teremtett világért Minden általa és érte teremtetett (Kol 1,16) A Magyar Katolikus Püspöki Konferencia körlevele a teremtett világ védelméről,

60 A KÖRNYEZETJOG ELVEI környezetvédelemmel kapcsolatos feladatok megjelenése terén értelmezhető. A felelősség három pólust feltételez: a közigazgatás viseli a környezetvédelem állami felelősségét, de nem kizárólagosan, hiszen természetesen más állami szervek is szerepet kapnak; a környezethasználó jelenik meg a környezet terhelését, veszélyeztetését, szennyezését jelentő oldalon, de ilyen irányú tevékenysége nem öncélú, és nem is ítélhető el, hiszen érdekekre, igényekre reagál; a társadalom részben a közigazgatás ellenőrzését látja el, részben maga is felelős a környezet terheléséért, lévén az egész környezeti teher hátterében a szükségletek kielégítése áll, valamint áldozata is a környezeti ártalmaknak, így három szerepében együttesen igényelheti az együttműködésben való részvételt. Az együttműködés elvének lényege tehát az, hogy utat nyit a megegyezésre. A környezetvédelem szereplőitől ennek megfelelően elvárható, hogy megállapodásokkal is elősegítsék a jogkövetést. Ha az elvet megfelelően értékeljük, akkor már a döntéshozatal előkészítési szakaszában is meg kell kísérelni a konszenzus kialakítását. Ugyancsak vonatkozik ezen elv az állami szervek és az önkormányzatok, illetve az egyes önkormányzatok együttműködésére, amely jelenleg számos kívánnivalót hagy maga után. Az elv feltételezi tehát a döntéshozatal és közvetlen fellépés közösségét, a konszenzus fontosságát. Az elv megfelelő értelmezése szerint a környezetet szennyezőt is be kell vonni a korrekt döntéshozatalba, melynek másik két partnere a társadalom és a közigazgatás. A konszenzus létrehozása azonban csak úgy lehetséges, ha ehhez a döntéshozatali pozícióban lévő közigazgatás megfelelő felhatalmazásokat kap arra, hogy az engedmények, kötelezések és a felelősség eszközével egyensúlyozzon, a társadalom kontrollja mellett. Ennek nyomán az egyes esetekre vonatkoztatott, személyre szóló megoldások születhetnek. Az EU Hatodik Akcióprogramja 62 nagy fontosságot tulajdonít az együttműködésnek: 2. cikk 5. Az együttműködés és a partnerkapcsolat javítása a vállalkozásokkal és azok képviseleti testületeivel, és adott esetben, a szociális partnerek, a fogyasztók és szervezeteik bevonása a vállalkozások környezeti teljesítményének javítása és a fenntartható termelési minták elérése céljából. Ehhez több intézmény szolgál segítségül, így az integrált termékpolitikai, a Közösség környezetvédelmi vezetési és hitelesítési rendszere (EMAS), önkéntes vállalások vagy megállapodások ösztönzése a világos környezetvédelmi célok elérésére, beleértve eljárások megállapítását a célok be nem tartása esetére, stb. Az együttműködés gyakorlati megvalósításának egyes kérdéseit a szabályozási módszertan azon belül is az önszabályozás keretében tárgyaljuk, illetve az önszabályozás eszközrendszere körében felidézzük, ezért most további részletekre nem térünk ki. Az együttműködés elvének másik oldala a nemzetközi együttműködés kötelezettsége, amely abból a felismerésből ered, hogy a környezeti ártalmak aligha torpannak meg az államhatároknál, kiterjedhetnek az adott szennyezésben vétlen államokra éppúgy, mint a szennyezés forrásának államára, sőt számos esetben akár még erőteljesebben is. Ebből következően a környezeti problémák valóban hosszú távon csak nemzetközi összefogással oldhatók fel, mely feltételezi az együttműködést és az érdekek egyeztetését, a konfliktusok feloldásának kölcsönösen előnyös rendszerére is kiterjesztve az elvet. Ily módon a nemzetközi vonatkozásokban az egyes államok saját területe, országa feletti korlátlan joghatóságának szuverenitásának ésszerű önkorlátozása rejlik, éppen a kölcsönös előnyök és az együttélés kívánalmainak megfelelően. A Stockholmi elvek a nemzetközi együttműködés számos elemére kitérnek. Ilyen a 22. elv, amelyik kifejezetten olyan kérdésre terjed ki, amelyik nemzetközi együttműködés nélkül meg sem valósítható: Az államok együttműködnek a nemzetközi jog fejlesztésében, a szennyezés és más környezeti kár áldozatainak kártalanítása és a fele lősség vonatkozásában, azon tevékenységek kapcsán, amelyek az egyes államok joghatósága alá nem tartozó területeken folyik. A fentinél szélesebb körben és egyértelműbben fogalmaz a 24. elv: A környezet védelmével és javításával kapcsolatos nemzetközi kérdések valamennyi állam együttműködésre irányuló szellemében kezelendőek, legyen az kicsi vagy nagy állam, egyenlő alapokon állva. A sokoldalú vagy kétoldalú egyezményeken keresztül vagy más megfelelő módon megnyilvánuló együttműködés nélkülözhetetlen a a bármely területen gyakorolt tevékenységekből eredő káros környezeti hatások hatékony ellenőrzése, megelőzése, csökkentése és 62 Az Európai Parlament és a Tanács 1600/2002/EK határozata (2002. július 22.). 54

61 A KÖRNYEZETJOG ELVEI kiküszöbölése érdekében, oly módon, hogy megfelelően figyelemmel kell lenni minden állam szuverenitására és érdekeire. Ezt erősíti meg 20 év múlva Rió, amely 7. elvében már átfogóbban gondolkodik: Az Államok átfogó közösségi szellemben fognak együttműködni annak érdekében, hogy megőrizzék, megvédjék és helyreállítsák a Föld élővilágának egészségét és egységét. Tekintettel arra, hogy világmérető környezetpusztulásban eltérő mértékben vettek és vesznek részt, az Államok közös, de megkülönböztetett felelősséget viselnek. A fejlett országok elismerik azt a felelősséget, amit a fenntartható fejlődés elérésére irányuló nemzetközi törekvésekben viselnek, tekintettel azokra a hatásokra, amelyeket társadalmaik a globális környezetre gyakorolnak és azokra a technológiákra s pénzügyi forrásokra, amelyekkel rendelkeznek. Az EU Lisszaboni Szerződése a megelőző szerződésekre alapozva a nemzetközi együttműködést az Unió céljának tekinti, mégpedig ezen belül is kiemelve a klímaváltozás elleni fellépést EUMSZ 191. cikk (az EKSz. korábbi 174. cikke): (1) Az Unió környezetpolitikája hozzájárul a következő célkitűzések eléréséhez: a regionális vagy világméretű környezeti problémák leküzdésére, és különösen az éghajlatváltozás elleni küzdelemre irányuló intézkedések ösztönzése nemzetközi szinten. Az EU Hatodik Akcióprogramja 63 ( ) sem feledkezett meg a nemzetközi együttműködésről, néhány további gondolattal kiegészítve a szerződéses célkitűzést (amely a fenti formában 1986 óta egy változással olvasható ez a klímára hivatkozás): 2. cikk (6) A program ösztönzi: - az Európai Uniónak a globális környezet védelmében és a fenntartható fejlődés elérésében vezető partnerként betöltött pozitív és építő szerepét, - világméretű partnerség kialakítását a környezet és a fenntartható fejlődés érdekében, - a környezeti kérdések és célkitűzések integrálását a Közösség külső kapcsolatainak valamennyi aspektusába. A nemzetközi együttműködésnek számos lehetősége van a kétoldalú és többoldalú együttműködéstől az eseti, a szerződésben rendezett vagy a nemzetközi szervezetben is manifesztálódó együttműködésig. A tényleges nemzetközi megoldások mellett ide kell sorolni a nemzeti intézkedések harmonizálására való törekvéseket is. Minderre a vonatkozó fejezetben részletesen kitérünk. A környezetvédelmi törvény 10. -a ugyancsak tartalmazza az együttműködés elvét A törvény (1) bekezdése 64 környezetvédelmi feladatok megvalósításában ró együttműködési kötelezettséget gyakorlatilag minden jogalanyra, így közvetlen és értékelhető értelemben nem származik e szövegből semmilyen tényleges kötelezettség, és különösen nem jelenik meg az elv érvényesüléséhez véleményem szerint elengedhetetlen konszenzusteremtéshez szükséges felhatalmazás, illetve annak csak kerete hivatkozás más jogszabályokra. A törvény 11. -a magában foglalja a nemzetközi együttműködés lehetőségét és fontosságát is A szennyező fizet vagy a felelősség elve A szennyező fizet elv már a kezdet kezdeteitől alapvető elve a közösségi környezetpolitikának, majd környezetjognak. Az Európai Közösség Első Környezeti Akcióprogramja, 65 is tartalmazta, sőt maga az elv nem sokkal később egy jogforrásban, méghozzá tanácsi ajánlásban is megfogalmazást nyert. Tekintettel arra, hogy az akkori EGK ajánlás valójában az OECD hasonló dokumentumának átvétele, vizsgálódásunkat is ezzel kezdjük. Az OECD még 1972-ben közzétette az elvvel kapcsolatos ajánlását 66, amelynek 4. bekezdésében olvashatjuk a következőket: Az elv, amelyet a szennyezés megelőzésével és kezelésével kapcsolatos költségek allokálására kell használni, annak érdekében, hogy a szűkös környezeti erőforrások racionális használat ösztönözzük és elkerüljük a nemzetközi kereskedelem és beruházások terén a torzulásokat, a szennyező fizet elve. Ez az elv azt jelenti, hogy a szennyező a fent leírt, a közigazgatási hatóság által elrendelt intézkedések költségeit viseli, annak érdekében, hogy a környezet elfogadható állapotát biztosítsa. Más szavakkal, az ilyen intézkedések költségei meg kell jelenjenek azon áruk és szolgáltatások költségei között, amelyek szennyezést idéznek elő a termelés és/vagy fogyasztás során. 63 Az Európai Parlament és a Tanács 1600/2002/EK határozata (2002. július 22.). 64 Az állami szervek, a helyi önkormányzatok, a természetes személyek és szervezeteik, a gazdálkodást végző szervezetek és mindezek érdekvédelmi szervezetei, valamint más intézmények együttműködni kötelesek a környezet védelmében. Az együttműködési jog és kötelezettség kiterjed a környezetvédelmi feladatok megoldásának minden szakaszára. 65 OJ C 112, A Tanács és a tagállamok kormányfői nyilatkozattal fogadták el. 66 Guiding principles concerning international economic aspects of environmental policies, C(72)

62 A KÖRNYEZETJOG ELVEI A szennyező fizet elvet az EGK először 1975-ben határozta meg ajánlásában 67. Az ajánlás mellékletének első bekezdésében a Bizottság kommünikéje a Tanácsnak a közigazgatási hatóságok eljárásának és a költségek allokálásának kérdéseiről az elv alapgondolata jól körülhatároltan jelenik meg: A szennyezés elleni fellépés költségeinek a szennyezőkre hárítása ösztönzőként hat a szennyezés csökkentése irányában, illetve abban, hogy kevésbé szennyező termékeket és technológiákat alkalmazzanak, ami lehetővé teszik a környezeti erőforrások ésszerűbb hasznosítását. Emellett mindez megfelel a hatékonyság és egyenlőség gyakorlatának is. Az ajánlás 3. bekezdés a szennyező megfogalmazását a következőképpen adja meg: Szennyező az, aki közvetve vagy közvetlenül károsítja a környezetet, vagy aki olyan körülményeket hoz létre, melyek ilyen károkra vezethetnek. Az elv legfontosabb előírásait a következőkben lehet összegezni: 1. a szennyezésre kivetett díj, illetve a kártérítés elegendő legyen azon költségek fedezésére, melyeket a szennyező előidézett; 2. a díjak vagy kártérítések összege ösztönözze a szennyezőt arra, hogy tegye meg a megfelelő intézkedéseket a szennyezés csökkentése és/vagy kevesebb szennyező termék előállítása vagy kevésbé szennyező technológiák alkalmazása érdekében; 3. az elv alkalmazása és az azt végrehajtó rendelkezések alkalmazása révén lehetségessé váljék a természeti erőforrások racionálisabb alkalmazása, és olyan követelmények teljesítése, mint a hatékonyság vagy igazságosság; 4. a környezeti károk megelőzése érdekében szükséges költségek viselése is a fentiekhez hasonló szabályokon alapuljon; 5. az összefüggő szennyezés vagy az ún. szennyezői láncok tekintetében a költségeket azon a ponton kell meghatározni és kivetni, amikor a résztvevő gazdasági szereplők száma a legkisebb és az ellenőrzés a legkönnyebb, vagy azon a ponton, ahol a leghatékonyabban járulhatnak hozzá a környezet javításához, és amikor a verseny torzulásai a legjobban elkerülhetők; 6. a szennyezés esetében a díjak és kártérítések egyben ösztönző és újraelosztó funkciót is betöltenek. Az ösztönző funkció célja az, hogy arra ösztönözze a szennyezőt, hogy a szennyezés csökkentése érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket; az újraelosztó funkció célja az, hogy a szennyező fizesse meg saját részét a kollektív költségekből; 7. a szennyező fizesse meg saját költségeit a szennyezés csökkentése érdekében, illetve azon intézkedések költségeit, melyek révén a környezetpolitikai célok elérhetők; 8. a szennyezést kordában tartó kiadások és berendezések, illetve az ellenőrző rendszerek üzemeltetési költségeit is a szennyező viseli, még akkor is, ha ezek túlmutatnak a közigazgatás által előírt követelmények keretein; 9. a szennyező fizet elv alóli kivételek csak szűk körre korlátozódjanak, mégpedig azon esetekre, - amikor a szigorúbb intézkedések alkalmazása súlyos gazdasági zavarokhoz vezetne, - vagy amikor mindezek veszélyeztetnék a Közösség egyéb politikai célkitűzéseit, - vagy azon pénzügyi hozzájárulásokra, melyeket az önkormányzatoknak juttatnak közérdekű környezetvédelmi létesítmények létrehozására és működtetésére; - ahol a támogatás azért szükséges, mert egyes esetekben a költségek rendkívül magasak lennének annak érdekében, hogy kivételes környezeti állapotot érjünk el; - olyan hozzájárulásokra, melyek célja a kutatás és fejlesztés támogatása, elsősorban a technológia, a termelési eljárás vagy kevesebb szennyezéssel járó termékek fejlesztése érdekében. Hasonlóan fogalmaz a Riói Nyilatkozat 16. elve is: A nemzeti hatóságoknak törekedniük kell a környezeti költségek nemzetközi megosztásának és a gazdasági eszközök felhasználásának elősegítésére, számításba véve azt a megközelítést, hogy elvben a szennyezőnek kell viselnie a szennyezés költségét, tekintettel a közérdekre, és anélkül, hogy a nemzetközi kereskedelmi és befektetési folyamatokat eltorzítanák. 67 Council Recommendation 75/436/Euratom, ECSC, EEC of 3 March 1975 regarding the cost allocation and action by public authorities on environmental matters, OJ L 194, , 1. o. 56

63 A KÖRNYEZETJOG ELVEI Az elv a nemzetközi jogban számos alkalommal, számos egyezményben megjelenik egyes esetekben csak utalásként, máshol viszont tételes magyarázattal. Ez utóbbi esetkörre jó példa az Egyezmény az Atlanti-óceán észak-keleti körzete tengeri környezetének védelméről (Párizs 1992), amelyből két pontot emelünk ki. Az 1. cikk fogalom-meghatározásai értelmében: d) szennyezés : olyan anyagok vagy energia ember általi, közvetlenül vagy közvetetten történő bejuttatása a tengeri környezetbe, amelyek az emberi egészséget fenyegető veszélyeket, az élő erőforrások és a tengeri ökoszisztéma károsodását, a szórakozási lehetőségek romlását vagy a tenger egyéb irányú jogszerű használatával szembeni összeütközést eredményeznek vagy eredményezhetnek; Az Egyezmény 2. cikke pedig Általános kötelezettségek címszó alatt tárgyalja az elveket is, mégpedig különösen az elővigyázatosság elvét, illetve a szennyező fizet el-vet (b) alpont), aminek alapján a szennyezésmegelőzési, -ellenőrzési és -csökkentési intézkedések költségeit a szennyező fedezi. Az elvet amely az előzőek alapján eleinte még kissé szűkebben értelmezett volt azóta egyre komplexebb módon értelmezzük. Jó példa erre egy ugyancsak az OECD által ihletett anyag, az első ajánlás után 20 évvel 68 : A szennyező fizet elv magában foglalja általában azt az elvárást, hogy a szennyező fedezze a szennyezés megelőzésének és kezelésének költségeit, függetlenül attól, hogy ezen költségek a szennyezőanyagok kibocsátására kivetett díjak eredményei, vagy bármely más alkalmas gazdasági eszköz közbenjöttével, vagy pedig egy közvetlen szabályozásra válaszul jelennek meg, amelyek a szennyezés csökkentésére irányuló kötelezést jelentenek. Az EK a környezetvédelem elsődleges jogban történő megjelenésének Egységes Európai Okmány, 1986 kezdetétől a környezetvédelmi címben a szennyező fizet elvét a közösségi környezetjog alapvető elvének tekinti 69 és további akcióprogramjaiban is alapoz ezen elvre. A fentiekben felsorolt számos tartalmi elem és példa egyaránt arra mutat, hogy a szennyező fizet elve megfelelő értelmezéséhez a következő elemeket kell figyelembe venni: 1. A szennyezés vagy a szennyező a környezethasználattal, illetve környezethasználóval azonosítható, hiszen itt a lényeg nem a jogellenes magatartáson van, hanem azon, hogy a környezet igénybevétele, erőforrásainak használata, szennyezőanyag bebocsátása a környezetbe, mind ezen elv hatókörébe tartozzon. A környezetvédelmi törvény fogalmi rendszerét vizsgálva, mindez jól érzékelhető: 4. E törvény alkalmazásában 4. környezet igénybevétele: a környezetben változás előidézése, a környezetnek vagy elemének természeti erőforráskénti használata; 6. környezetterhelés: valamely anyag vagy energia közvetlen vagy közvetett kibocsátása a környezetbe; 7. környezetszennyezés: a környezet valamely elemének a kibocsátási határértéket meghaladó terhelése; 9. környezethasználat: a környezetnek vagy valamely elemének igénybevételével, illetőleg terhelésével járó tevékenység; A környezetszennyezés érzékelhetően korlátozott hatókörű, valójában egy mesterséges határhoz határérték kapcsolódik mindössze, a többi igénybevételt nem tartalmazza. Ugyanígy szűkített értelmezésű a szennyezés fogalma pl. a fenti nemzetközi egyezményekben. Az elv 1975-ös értelmezése sem marad meg ezen korlátok között. 2. A környezethasználat folyamatként értékelhető, amely az adott tevékenység lehető legteljesebb spektrumát átfogja, a megelőző lépésektől az utógondozásig (l. az egyezmény szövegét megelőzés, ellenőrzés, csökkentés), megfelelve az életciklus vizsgálatok alapgondolatának, amely a környezethasználó tevékenységre a bölcsőtől a sírig (from cradle to grave) elvet tekinti alapnak. A környezethasználatokat kellő időben elő kell készíteni, tervezni, számos esetben környezeti hatásvizsgálatnak alávetni, mielőtt egyáltalában döntenének a tevékenység tényleges megkezdéséről, illetve nem szűnik meg a környezethasználó felelőssége akkor sem, ha a tevékenységet abbahagyta, amire jó példa az a sok követelmény, amelyik a szennyezések utólagos felszámolására vonatkozik. 3. A fenti értelemben tehát a környezethasználó tevékenység minden pontjához kapcsolódik valamely kötelezettség és minden kötelezettség valamilyen formában helytállást feltételez. A fizet fogalma sem jelent tehát csupán közvetlen fizetési, esetleg kártérítési kötelezettséget, hanem arra utal, hogy minden követelménynek lehetséges anyagi vonzata is. A megelőzési intézkedések, a dolgozók képzése, a társadalom tájékoztatása, a monitoring-rendszer kiépítése, az utógondozás, a károsítás elhárítása egyaránt kötelezettség és egyben anyagi teher. A környezethasználat tevékenységének így minden lépéséhez kapcsolható valamilyen költségkihatással járó követelmény, akár közvetve, akár közvetlenül. 68 Note on the Implementation of Polluter Pays Principle (OECD, Paris, 1974) in Environmental Pollution Control by J. McLoughlin E. G. Bellinger, International Environmental Law and Policy Series, Graham and Trotman/Martinus Nijhoff, 1993, p Az Egységes Európai Okmányban a 130r. cikkben, ami a Lisszaboni Szerződésben 191. cikk. 57

64 A KÖRNYEZETJOG ELVEI Az elv alapján a lehetséges jogi követelményeket, jogintézményeket így természetesen a felelősségi eszközöket is minél komplexebb módon kell alkalmazni, annak érdekében, hogy a környezet terhelőjének, szennyezőjének legteljesebb mértékű helytállása megvalósuljon. A helytállás nem csupán a fizetés szó szerinti, anyagi értelmezésében jelenik meg, hanem tevékenységben vagy akár személyes felelősségben is. A szennyező fizet elvet tehát a felelősség elvének szinonimájaként értelmezzük, mert mindkettő azonos célt szolgál, az előbb említett komplexitás jegyében. Egyben azt is világosan láthatjuk, hogy amint a szennyező fizet elvét is tágan értelmezzük, a felelősség elvénél is ugyanezt tehetjük. A szennyező fizet elvének értelmezése során az EK Bírósága több ítéletét is megemlíthetjük, amelyek esetében jobbára nem az elv pozitív magyarázatára kerül sor, hanem inkább mintegy negatív megközelítésre, amely azt vizsgálja, sérül-e az elv. Ilyen jogeset az ún. Standley és Metson-ügy, a brit farmerek mezőgazdasági forrásból származó nitrátszennyezéssel kapcsolatos EK irányelv értelmezésére irányuló ügy 70, amelynek egyik alapvető hivatkozása a szennyező fizet elvére vonatkozott. A felperesek azt sérelmezték, hogy az irányelv alkalmazása során túl nagy teher hárulna a farmerekre, sértve ezzel az elvet. 43. Másodszor, azt terjesztették elő, hogy az irányelv megsérti a szennyező fizet elvét, amelyet az EK Szerződés 130r cikk (2) bekezdése tartalmaz, arra hivatkozással, hogy a farmereknek maguknak kell a vizek nitrát-tartalma 50 mg/l alá csökkentésének költségeit viselni, még akkor is, ha a mezőgazdaság a kérdéses nitrátoknak csak egyik forrása, míg a többi forrás mentesül a pénzügyi teher alól. 1. Ami a szennyező fizet elvét illeti, elegendő azt leszögezni, hogy az irányelv nem jelenti azt, hogy a farmereknek kellene vállalniuk azon szennyezés felszámolásának terheit, amelynek nem is járultak hozzá. 2. Amint jelen ítélet 46. és 48. bekezdéseiben is rámutattunk, a tagállamoknak figyelembe kell venniük a szennyezés más forrásait is, akkor, amikor végrehajtják az irányelvet és figyelemmel a körülményekre nem terhelhetik meg a farmereket szükségtelen szennyezéscsökkentési költségekkel. Ennek fényében, a szennyező fizet elv az arányosság elvét is tükrözi, amellyel kapcsolatban a Bíróság már korábban kifejtette álláspontját. (jelen ítélet bekezdései). Ugyancsak negatív szempontból közelít az olasz szállodák (Hotel Futura és társai) esete 71, amelyben a felperesek a hulladékadó megállapításának módját tartották a szennyező fizet elvével ellentétesnek. 52. Másodszor a szennyező fizet elve nem ellentétes azzal, hogy a tagállamok a szolgáltatás igénybevevőinek a települési hulladéktermelési kapacitásuk alapján meghatározott kategóriái szerint módosítsák az e kategóriák azon összes költséghez való hozzájárulását, amely a települési hulladék gazdálkodási és ártalmatlanítási rendszerének a finanszírozásához szükséges. 54. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a hulladékártalmatlanítás utáni adó számítása céljából a települési hulladék gyűjtési és ártalmatlanítási szolgáltatása igénybevevőinek a kategóriái közötti adójogi megkülönböztetés hasonlóan az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozásban előírt, a hoteltársaságok és az egyének közötti megkülönböztetéshez, amely olyan objektív kritériumok, mint a hulladéktermelési kapacitásuk vagy a termelt hulladék jellege alapján történik, amelyek közvetlen kapcsolatban vannak e szolgáltatás költségével, megfelelőnek bizonyulhatnak az említett szolgáltatás finanszírozása céljának az eléréséhez. A magyar környezetvédelmi törvényt a szennyező fizet elv ilyen tág értelmezése szerint két ponton is vizsgálni kell a tényleges felelősség, tehát a környezetre gyakorolt negatív hatásokért való helytállás értelmében és a környezethasználat megfelelő gazdasági következményeinek kialakítása értelmében. Az első értelmezést kíséreli meg nem sok sikerrel magába foglalni a felelősség elveként a 9. ( A környezethasználó az e törvényben meghatározott és az e törvényben és más jogszabályokban szabályozott módon felelősséggel tartozik tevékenységének a környezetre gyakorolt hatásaiért. ) Ehhez kapcsolódik a törvény IX. fejezete, a környezetért való felelősségről szóló fejezet, amely szintén nem tekinthető teljesnek. A második értelmezés, tehát a felelősség helyett a szélesebb értelemben vett költségviselés jelenik meg a törvény VI. fejezetében, A környezetvédelem gazdasági alapjai főcím alatt. E fejezet tartalmazza a környezet használata után fizetendő díjak körét. 70 C-293/97, előzetes döntéshozatali eljárás Standley és Metson és Társaik valamint a Korona és az Egyesült Királyság mezőgazdasági és környezetvédelmi minisztere elleni ügyben, április 29. [1999] ECR I C-254/08. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljárás, a Futura Immobiliare srl Hotel Futura és társai, valamint a Comune di Casoria közötti eljárásban, július

65 A KÖRNYEZETJOG ELVEI A törvény A jogi felelősség általános alapjai alcím alatt a ban foglalja össze mindazt, amit a felelősség kapcsán fontosnak tart. Az első bekezdés a tényleges felelősségi eszközök komplex alkalmazásának szükségességére utal, ha nem is a legsikeresebb módon (büntetőjogi, szabálysértési jogi, polgári jogi és közigazgatási jogi felelősség) Az eredeti (1) bekezdés még felsorolta a jogsértő tevékenységek nagy csoportjait a környezet veszélyeztetése, szennyezése és károsítása nevezi, illetve ehhez hozzátette még a környezetvédelmi előírások megszegését, amelyet a törvény újabb szövegezése már nem jelenít meg. Az új szöveg általánosabban fogalmaz, mert a felelősséget a környezethasználó tevékenység környezetre gyakorolt hatásaiért tételezi, amely szűkebb, mint a megelőző megközelítés. Az (1) bekezdés szerint értelmezett jogsértő tevékenység folytatóját terhelő kötelezettségeket a (2) bekezdés csoportosítja, jó néhány követelményt felsorolva: a. a jogsértéstől való tartózkodás, illetve a jogsértés abbahagyása, b. tájékoztatás és egyéb információszolgáltatás, c. intézkedések a környezetkárosodás enyhítése, a kárelhárítás, illetve a további környezetkárosodás megakadályozása érdekében, d. környezetkárosodás bekövetkezése esetén az eredeti állapotot vagy az ahhoz közeli állapot helyreállítása, amelynek egy lehetősége a környezeti elem által nyújtott szolgáltatást visszaállítása vagy azzal egyenértékű szolgáltatást biztosítása; e. az okozott környezetkárosodásért helytállni és a költségeket viselni. Amit a törvény felsorolásához hozzá kell tenni, az a felsorolt lehetőségek együttes alkalmazásának hangsúlyozása. A felelősségi eszközök ún. komplex alkalmazása vezethet csupán megnyugtató eredményre. A környezetszennyezést nyilvánvalóan abba kell hagyni, teljesítve ezzel a további káros következmények megelőzésének igényét a vízszennyezés forrását fel kell számolni, egyben azonban a keletkezett károkért elpusztult halak is helyt kell állni, illetve lehetőség szerint helyreállítani a károsodott környezet állapotát eltávolítani a szennyező anyagokat. A 101. (3) bekezdése a jogsértő tevékenység folytatója helyett a közigazgatási hatóságok és a bíróság felé fordul, általános felhatalmazásokat megfogalmazva arra az esetre, ha a (2) bekezdés a) és e) pontja szerinti tartózkodási, abbahagyási, helytállási, költségviselési kötelezettséget a jogsértő nem teljesíti. Mindehhez járul azok tűrési kötelezettsége, akiknek ingatlanát érintenék a megelőző és a helyreállítási intézkedések természetesen kártalanítás ellenében [(4) bekezdés]. Az (5) bekezdés ezekhez kapcsolódóan jogalkotási felhatalmazást ad, mégpedig olyan jogszabályok megalkotásához, melyek a környezethasználó tevékenység megkezdéséhez feltételként csatolhatják környezetvédelmi biztosíték adását, céltartalék képzését vagy felelősségbiztosítás megkötését. Az ilyen garanciák annál is inkább indokoltak, mert a környezethasználatokból eredő veszély mértéke nem egy esetben olyan nagy, hogy az esetleges káros következmények megszüntetéséhez, felszámolásához az adott környezethasználó anyagi ereje távolról sem elégséges. A felelősség általános alapjairól rendelkező alcímen belül az egyetlen igazán érdemi újdonságot a ban találjuk, amely többféle vélelmet, illetve egyetemlegességi szabályt állapít meg: Az első és legfontosabb rendelkezés szerint a jogsértő tevékenységért nyilvánvalóan a személyre szabott felelősséget jelentő büntetőjogi és szabálysértési felelősség kivételével a felelősség annak az ingatlannak a tulajdonosát és birtokosát (használóját) egyetemlegesen terheli, amelyen a tevékenységet folytatják, illetőleg folytatták. Az ingatlan tulajdonosának felelősségét tehát vélelmezi a jogalkotó, mégpedig megdönthető vélelemmel, tehát az ingatlan tulajdonosa vagy más érdekelt ezen egyetemlegességi szabály ellen élhet ellenkező bizonyítással. Az egyetemlegesség is és a tulajdonos felelősségének vélelmezése is a sértett jogai védelmének, illetve a közigazgatás működésének egyszerűsítését szolgálja. A vélelem valójában arra alapozódik, hogy az ingatlan tulajdonosának tisztában kell lennie azzal, milyen tevékenységet folytatnak ingatlanán, és ezzel maga is valószínűsíthetően részesévé válik a jogsértő tevékenységnek. A tulajdonos kimentési lehetőségével akkor élhet, ha megnevezi az ingatlan tényleges használóját, és kétséget kizáróan bizonyítja, hogy a felelősség nem őt terheli. A sértett vagy a közigazgatás szemszögéből nézve feltétlenül egyszerűbb az ingatlan tulajdonosát megkeresni, mint az esetleg állandóan változó tulajdoni és jogi formában működő céget, vállalkozót fellelni, akit a tényleges jogsértő magatartás folytatása terhel, és aki talán nem is 59

66 A KÖRNYEZETJOG ELVEI rendelkezik megfelelő vagyonnal. Az ingatlan tulajdonosát így a kimentési lehetőség a megfelelő bizonyítás feltételével illeti meg. A törvény az adott ingatlanról származó jogsértő tevékenységgel kapcsolatos vélelem és egyetemlegességi szabály analógiáját használja a nem helyhez kötött (mozgó) környezetszennyező források tulajdonosai és birtokosai (használói) tekintetében is. Ez esetben a rendelkezés gyakorlati haszna jóval kevesebb, mint a helyhez kötött szennyezések, káros tevékenységek esetében. Ha több környezethasználó közösen hoz létre olyan gazdálkodó szervezetet, amelyben korábban végzett azonos vagy egymást kiegészítő tevékenységüket egyesítik, a környezetvédelmi kötelezettségek tekintetében a létrehozott gazdálkodó szervezet az alapítók jogutódjának minősül, felelőssége pedig az alapítókkal egyetemleges. A gazdasági társaság és egyéni cég azon tagjai (részvényesei), valamint vezető tisztségviselői, akik olyan határozatot (intézkedést) hoztak, amelyről tudták, vagy az elvárható gondosság mellett tudhatták volna, hogy annak végrehajtásával a társaság környezetkárosodást okoz, a társaság megszűnése esetén korlátlanul és egyetemlegesen felelnek a társaságot terhelő, a társaság által nem teljesített helyreállítási és kártérítési kötelezettségekért. Mentesül a felelősség alól a gazdasági társaság és egyéni cég azon tagja (részvényese), illetve vezető tisztségviselője, aki a határozat (intézkedés) meghozatalában nem vett részt, a határozat ellen szavazott, illetve az intézkedéssel szemben tiltakozott. Ezt kiegészíti az a további jogkövetkezmény, hogy a gazdasági társaság és egyéni cég azon vezető tisztségviselője, akit a fenti kötelezettség terhel, kötelezettsége teljesítéséig nem lehet olyan gazdasági társaság és egyéni cég vezető tisztségviselője, mely a tevékenységét környezetvédelmi engedély, egységes környezethasználati engedély, illetve a hulladékgazdálkodásról szóló külön jogszabály szerinti engedély birtokában végezheti. A felelősség további szabályai között megtaláljuk a közigazgatási felelősség részletes 2007-ben az EK felelősségi irányelve hatására kibővített szabályait, a kártérítési felelősséget, illetve a környezetvédelem sajátos anyagi jogi bírságára, a környezet védelmi bírságra utalást. Ezen szabályok részletes bemutatására a vonatkozó fejezetben visszatérünk. A felelősség elkerülését vagy ellenkező megközelítésben könnyebb érvényesítését szolgálhatja az az információs tartalmú követelmény is, melyet a környezetvédelmi törvény 52. -a tartalmaz. E rendelkezés szerint jogerős hatósági vagy bírósági határozattal megállapított tartós környezetkárosodás tényét, mértékét és jellegét az ingatlan-nyilvántartásban fel kell tüntetni. Az ingatlan-nyilvántartás, mint egyfajta biztosíték a 2007-ben bevezetett közigazgatási felelősségi szabályokban ismét megjelenik. A 102/B. ennek keretében lehetőséget ad arra, hogy, ha a környezethasználót helyreállítási intézkedés megtételére kötelezték, akkor ezzel egyidejűleg elidegenítési és terhelési tilalmat lehet elrendelni a helyreállítási intézkedés megtételére kötelezett személy azon ingatlanaira, amelyek a helyreállítási intézkedés költségeinek előreláthatólag finanszírozandó összegére kellő fedezetet nyújtanak. Ugyanez a lehetőség áll fenn akkor is, ha a környezetkárosodást megelőző, illetve a helyreállítási intézkedés költségeit a környezethasználó helyett a központi költségvetés finanszírozta. Ez esetben a környezetvédelmi hatóság a finanszírozott költségek összegének erejéig a környezethasználó ingatlanvagyonára a Magyar Állam javára jelzálogjog, ennek biztosítására pedig elidegenítési és terhelési tilalom bejegyezését rendeli el. A szennyező fizet elv számos gazdasági eszköz alkalmazását is jelenti, amelynek talán legújabb vonatkozásaira hívja fel a figyelmet a környezetvédelmi törvény 2005ben elfogadott rendelkezése (95/A. ): A felügyelőség által lefolytatott egyes külön jogszabály szerinti közigazgatási eljárásokért igazgatási szolgáltatási díjat kell fizetni. A különböző díjakra vonatkozóan kormányrendelet is megjelent 2005 végén. A szolgáltatási díj arra utal, hogy a környezethasználó az érdekében folytatott eljárásokban térítse meg annak a költségnek egy részét, amelyet eddig szinte teljes egészében a költségvetés fedezett. 60

67 3. fejezet - KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG Elvi alapozás Az alapjogok általános elemzése során könyvében Sári János maga is a természetjogi gondolkodást teszi egyik alapvető kiindulási pontnak, ezen belül is kiemelten foglalkozik Aquinói Szent Tamás gondolataival, amelyek az emberi magatartásra és az ezt meghatározó isteni észre alapozódnak. 1 Ilyen elvi, természetjogi alapokat a környezettel kapcsolatban is bőséggel találhatunk, különösen a környezetvédelem morális alapjait vizsgálva. Mintegy összegzést ad e megközelítésről a különböző keresztény egyházak közös környezetvédelmi európai szervezeteként tevékenykedő European Christian Environmental Network, amelynek 2005-ös jelentésében olvashatjuk a következőket 2 : A keresztény tradíciók rendkívül gazdagok annak leírásában, mi az ember szerepe és felelőssége a Teremtés kapcsán. Neveznek minket teremtményeknek, szolgáknak, pásztoroknak, prófétáknak, királyoknak és együttműködőknek. Fel kell ismernünk az emberi uralom által okozott károkat. Tudnunk kell, hogy Isten minden embernek, akit az Isten képére és hasonlatosságára teremtett, olyan felelősséget és szerepet adott, hogy a teremtés papjai legyenek és az Isten munkatársai (Teremtés könyve 1:28) A természeti erőforrások kezelése során, amikor azokat emberi árukká és szolgáltatásokká alakítjuk, elvesszük Isten ajándékát és elfogadjuk az ennek átalakításában megjelenő felelősségünket. Több mint 40 évvel ezelőtt XXIII. János papa Pacem in Terris című Enciklikájában írta a következőket a közjóról 3, amelyet egyértelműen összefüggésbe hozhatunk a környezetvédelemmel: 55. Továbbá a közjóban benne kell lennie mindannak, ami az egyes nemzeteket egyenként megilleti; 56. Másrészt ez a jó természeténél fogva szükségessé teszi, hogy az állam minden polgára részesüljön belőle, bár különböző mértékben, tekintetbe véve a polgároknak hivatali beosztását, érdemeit és állapotát. A közjó gondolatának egyik értelmezése mára közös örökségként (korhűen: common heritage vagy common concern of humanity) jelenik meg. Az egyház társadalmi tanítására vonatkozó különböző pápai megnyilatkozások részletes áttekintése helyett az azok lényegét csokorba szedő ún. Kompendium 4 egyes vonatkozó részeire fordítjuk a figyelmet, melynek külön környezetvédelmi fejezete van a 10. fejezet, de emellett az egész kötetre jellemző, hogy az elmúlt években, évtizedekben kissé elhanyagolt környezetvédelmi érdekek újra helyükre kerülnek, az emberi jogokkal, így a jövő generációk érdekeivel együtt. Már a kompendium első részében, a közjó kapcsán is olvashatjuk ezen értékek kiemelt fontosságát: 166. A közjó követelményei az adott kor társadalmi adottságaiból erednek, továbbá szoros kapcsolatban vannak a személynek és alapvető jogainak tiszteletben tartásával és mindenoldalú fejlesztésével. Nem szabad megfeledkezni arról sem, hogy minden nép tartozik hozzáadni a maga hozzájárulását az egész emberiség, illetve a jövő nemzedékek közjaváért való valódi nemzetközi együttműködéshez. Az emberi jogokra és azok alapjogi vonatkozásaira következtethetünk az alábbiakból: 459. Minden tudományos és technikai alkalmazás központi hivatkozási pontja az ember iránti megbecsülés, amelynek együtt kell járnia a többi eleven teremtmény kötelező tiszteletével. A jogok pedig kötelezettségekkel is járnak, a kötelezettségek egyik lényegi irányultsága a következő generációk sora A környezetért való felelősség, amely az emberi nem közös értékének bizonyul, nem pusztán a jelennel, hanem a jövővel kapcsolatos követelésekre is kiterjed. Olyan felelősségről van szó, amely a maiakat a jövendő generációkkal szemben kötelezi, és felelőssége az egyes államoknak és nemzetközi közösségeknek is. Később, a 468. pont külön alá is húzza a biztonságos és egészséges környezethez való jog fontosságát. A jogok és kötelezettségek szoros egységben jelennek meg. A Magyar Katolikus Püspöki Konferencia 2008-ban adott ki körlevelet a teremtett világ védelméről 5, amelyben részletesen és alaposan elemzi a környezeti válság tüneteit, okait, valamint értékeléseket és 1 SÁRI János: Alapjogok, Alkotmánytan II., 2. átdolgozott kiadás, Osiris, Budapest, 2003.,13. old. 2 The 2005 Assembly meeting in Basel The Churches Contribution to a Sustainable Europe (8 May 2005 A Call of the European Christian Environmental Network Assembly in Basel). 3 Megjelent: április Az Egyház társadalmi tanításának kompendiuma, Az Igazságosság és Béke Pápai Tanácsa, Szent István Társulat, Bp L. illetve Szent István Társulat, Budapest,

68 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG javaslatokat is fogalmaz meg. Ebből a dokumentumból is érdemes egyes gondolatokat kiemelni, mert rávilágítanak témának kiemelkedő fontosságára és saját szavainknál jobb értékelést adnak: 1. A természeti környezet gyorsuló pusztulása és a globális klímaváltozás immár realitás. Isten gondjainkra bízta a teremtést, ezért felelősek vagyunk érte. 6. Szent Ferenc a teremtett világgal szembeni keresztény magatartás középpontjára mutat rá. A teremtés Isten embernek szánt ajándéka, Isten és ember találkozásának színtere, amelynek Istentől rendelt célja van. A környezet megóvása ezért több, mint a jelen és a jövő generációk méltó életkörülményeinek biztosítása, hiszen az ember Istennel, az emberekkel és a teremtett világgal való kapcsolata egységet alkot. A keresztény ember ugyanakkor a természeti környezet megóvásakor minden jóakaratú emberrel kész együttműködni, hiszen ez nem más, mint a közjó, vagyis az emberi méltóság védelme és előmozdítása. 71. A környezet megóvása nem választható el tehát a már említett béke kérdésétől és a gazdaságetika számos problémájától sem. A föld az egész emberiség öröksége, amelynek javai eredendően az egész emberiséghez tartoznak. A magán- és a közösségi tulajdon tiszteletben tartása mellett a föld javainak elsődlegesen közösségi rendeltetése képezi alapját az egészséges lakókörnyezethez való, minden embert megillető jognak. 76. Az Evangelium vitae tanításának középpontjában az élet és a halál kultúrájának szembenállását találjuk. Ez a kettős magatartás az élettel és a természeti környezettel kapcsolatos minden emberi cselekvésben fellelhető. Az ember a világ kertjének megőrzésére hivatott, amit Isten a jövő generációk javát is figyelembe véve az ember személyes felelősségére bízott II. János Pál pápa Assisi Szent Ferencet 1979-ben az ökológia művelőinek és a környezetvédelem védőszentjévé nyilvánította. Szent Ferenc a teremtett világgal szem beni magatartás középpontjára mutat rá. A környezet megóvása több, mint a jelen és a jövő generációk méltó életkörülményeinek biztosítása, hiszen az ember Istennel, az emberekkel és a teremtett világgal való kapcsolata egységet alkot. A természeti környezet megóvása nem más, mint a közjó, vagyis az emberi méltóság védelme és előmozdítása. A föld javainak közösségi rendeltetése, illetve a jogok, az emberi jog gondolata itt mint az egészséges lakókörnyezethez való, minden embert megillető jog együttesen része a fenti gondolatsornak, kölcsönös feltételezettséggel, tehát még inkább indokolt, hogy az emberi jogi gondolatsort folytassuk, de oly módon, hogy a jogok és a kötelezettségek, felelősség egységéről ne feledkezzünk meg. A katolikus egyház mellett más egyházak környezettel kapcsolatos gondolatait is felidézhetnénk, akár a zsidókeresztény tanítások köréből, akár máshonnan. Részletes vizsgálat helyett a Gabcsikovo-Nagymaros 6 ítélethez a Bíróság alelnöke, Weeramantry különvéleményből emelünk ki egy-két gondolatot, amelynek az is érdekessége, hogy a mai nemzetközi környezetjog egyik alapvető elvét veti össze a buddhizmus eszméivel 7 : Másoknak ártalmat nem okozni és ebből adódóan sic utere tuo ut alienum non laedas központi fogalom ez a buddhizmusban. Ugyanakkor jól átültethető volt a környezetvédelmi megközelítésre. Az»alienum«-ot a buddhizmus ebben az összefüggésben a jövő nemzedékekre, valamint az emberen túl a természeti rend egyéb összetevőire is kiterjesztené, hiszen a kötelesség buddhista felfogásának hihetetlenül nagy a terjedelme. Számos más példát követően megállapítja: A hagyományos bölcselet, amely ösztönzést nyújtott az ókori jogrendek számára, képes volt az ilyen problémák kezelésére. Felelősség a teremtett világért, közjó és mások jogainak tisztelete, mindez együtt értelmezendő tehát a jogokkal, az utóbbiak nem abszolutizálhatóak, viszont nem is elhanyagolhatóak. A jog szélesebb társadalmi rendeltetése, a környezet egésze iránti felelősség, a jövő generációk védelme, illetve azon is túl annak felismerése, hogy az ember egységben van a környezettel, a teremtett világgal, kell meghatározó legyen Környezethez való jog az emberi jogok nemzetközi rendszerében ENSZ Az emberi jog koncepciója általában egy adott politikai és jogi fejlődési stádiumban az adott jogtárgy fontosságára utal. Bizonyos fokig ez az adott kor emberi érdekeinek közvetlen szolgálatát is jelenti, különösen eleinte. Gondoljunk csak a XVIII. század végének polgári forradalmi törekvéseire, amelyek a tulajdonhoz való jogot, a szólás, a vallás, a sajtó, a választás szabadságát tekintették alapvető jelentőségűnek, az ember 6 A Nemzetközi Bíróság ítélete, szeptember 25, Magyarország és Szlovákia jogvitája, lásd 7 Vice-President Weeramantry különvéleménye l. 62

69 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG elidegeníthetetlen jogának, megfelelve a polgárosodás gondolatainak, követelményének. A történelmi fejlődés menetében ismert módon az emberi, állampolgári jogok három generációját különböztethetjük meg, mégpedig elsődlegesen abból a szempontból, milyen szerepet tulajdonítanak az államnak a jogok gyakorlásának biztosításában. E téren számunkra kiemelten fontos a harmadik generációs jogok csoportjának kialakulása, melyet szolidaritási jogokként is jellemeznek és amelyek feltételezik az előző két jogcsoport létét, tehát a szabadság, a tulajdon és az életminőség védelmét, a gazdasági és szociális jogok érvényesülését, de ezen túl is lépnek, illetve más szempontokat jelenítenek meg. A környezethez való jog, a békéhez való jog, de legalábbis a vegyi vagy bakteriológiai fegyverek alkalmazásának tilalma új kihívásokra reagál, és az élet mindenoldalú védelmének igényét fejti ki. A harmadik generációs jogok megvédésének alapfeltétele az állam aktív beavatkozása, illetve szükséges hozzá ezen felül még az államok együttműködése is (nem elegendő tehát sem a be ne nem avatkozás, sem az egyéni cselekvés). A következőkben azt is láthatjuk, ezzel olyan jogok védelméhez jutottunk, amelyek tehát az egyének jogaihoz képest, illetve emellett egyre inkább szélesebb, társadalmi, sőt azon is túli érdekeket képviselnek, ezért absztraktabbnak is tűnnek mint előzményeik, ugyanakkor erősebb követelményeket is jelentenek. Nem lesz tehát könnyű e jogok tényleges érvényesítése. Visszatérve tehát a kiinduláshoz, a jogrendszerben lévő egyik ígéretes eszköznek tekinthetjük, már a gondolat megjelenésétől kezdve, az emberi jogok katalógusát, amelyik folyamatosan bővül, alakul, még akkor is, ha hivatalos alkotói ENSZ, Európa Tanács, EU nem tesznek meg mindent a változások beépítése érdekében. A környezethez való jog kérdése a fentiek szerint ugyanis komoly elkötelezettséget jelent mind az államok, mind a jogosultak oldaláról. Mielőtt a környezethez való jog elfogadásának nehézségeit magyarázni próbálnánk, érdemes rövid áttekintést adni arról, miként is jelenik meg a kérdés a hatályos nemzetközi jogi együttműködésekben. Három csoportra osztjuk a releváns nemzetközi dokumentumokat, abból a szempontból, milyen súlyúak a nemzetközi emberi jogi rendszerben: az emberi jogok hivatalos katalógusai ilyenek az ENSZ egyezségokmányok és európai emberi jogi konvenció általában nem tesznek közvetlen említést a környezetvédelemről és a környezethez való jogról, lévén régebbiek, mint ahogy e kérdés világméretű problémává fejlődött, illetve főleg a hagyományos jogokra koncentrálnak polgári és politikai jogok, stb. Már itt is megjelennek azonban kezdemények, különösen a sajátos jogcsoportok szabályozása terén; egyes, nem kötelező erejű nemzetközi dokumentumok alapelvi szinten fogalmazzák meg a környezethez való jogot mint a Környezet és Fejlődés Riói Nyilatkozata 8, amelyik 1. alapelvként mondja ki: Az emberi lények állnak a fenntartható fejlődés gondolatainak középpontjában. Ők jogosultak az egészséges és produktív életre a természettel való összhangban. ; végezetül vannak olyan, nem globális nemzetközi szerződések, amelyek ugyan nem az emberi jogokról szólnak, hanem környezetvédelmi kérdésekről, de mint ilyenek, nem feledkezhetnek meg a környezethez való jogról sem. Így a környezethez való jogot tekinti kiindulási alapnak a környezethez való jog procedurális elemeit széles körben megteremtő Aarhus-i Egyezmény 9, melynek preambuluma mintegy hivatkozási alapként állapítja meg: felismerve szintén, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy egészségének és jólétének megfelelő környezetben éljen, továbbá mind egyénileg, mind pedig másokkal együttesen kötelessége a környezet védelme és javítása a jelenlegi és jövőbeli generációk javára. Az első csoport legkiemelkedőbb eleme az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (1948), amelynek 25. cikkét hozhatjuk összefüggésbe a környezettel Minden személynek joga van saját maga és családja egészségének és jólétének biztosítására alkalmas életszínvonalhoz, nevezetesen élelemhez, ruházathoz, lakáshoz, orvosi gondozáshoz. A magyar fordítás e téren nem pontos és ezzel szűkítő, az angol eredetiben including beleértve szerepel (talán legjobban a különösen felelne meg ennek vagy szó szerint a beleértve a magyar fordítás nevezetesen szava helyett), így az angol szöveg szerint ez a jog akár a környezetvédelem irányában is bővíthető lehetne. A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Egyezségokmányának (1966) egyes rendelkezéseiből ugyancsak nem nehéz következtetni a környezetvédelemre: 8 Elfogadva Rió de Janeiroban, június 14-én. 9 Melyet a hazai jogba a évi LXXXI. törvény iktatott be, a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről. 63

70 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG 7. (elismerik) mindenkinek jogát az igazságos és kedvező munkafeltételekhez, melyek különösen az alábbiakat biztosítják b) biztonságos és egészséges munkakörülményeket (elismerik) mindenkinek jogát arra, hogy a testi és lelki egészség elérhető legmagasabb szintjét élvezze (a fentiekkel kapcsolatos) intézkedéseknek különösen az alábbiakra kell kiterjedniük: b) a környezet és ipar egészségügyének minden vonatkozásban történő megjavítása. A Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmányában (1966) szintén rámutathatunk találkozási pontra igaz, szűkebb értelemben, mégpedig a 6. cikk (1) bekezdésére: Minden emberi lénynek veleszületett joga van az életre. E jogot a törvénynek védelmeznie kell. Az újabb egyezmények közül a Gyermekek Jogainak védelméről szóló egyezmény már számos közvetlen utalást tesz a környezetvédelemre (1989), 24. cikkben: 1. Az Egyezményben részes államok elismerik a gyermeknek a lehető legjobb egészségi állapothoz való jogát, valamint, hogy orvosi ellátásban és gyógyító-nevelésben részesülhessen. 2. Az Egyezményben részes államok erőfeszítéseket tesznek a fenti jog teljes körű megvalósításának biztosítására, és alkalmas intézkedéseket tesznek különösen arra, hogy c) küzdjenek a betegség és a rosszultápláltság ellen, az egészségügyi alapellátás keretében is, különösen a könnyen rendelkezésre bocsátható technikák felhasználásával, valamint tápláló élelmiszerek és ivóvíz szolgáltatásával, figyelembe véve a természeti környezet szennyezésével járó veszélyeket és kockázatokat; e) tájékoztassák a társadalom valamennyi csoportját és különösen a szülőket és a gyermekeket a gyermek egészségére és táplálására, a szoptatás előnyeire, a környezet higiéniájára és tisztántartására, a balesetek megelőzésére vonatkozó alapvető ismeretekről, továbbá megfelelő segítséget nyújtsanak ezen ismeretek hasznosításához; A fentiek ismeretében nem csoda, ha a környezet és egészség kérdéseivel foglalkozó miniszteri értekezletek (első 1989, Frankfurt, utolsó 2010, Párma) kiemelten kezelik a gyermekeket, mint az egyik legsérülékenyebb csoportot. A még újabb ENSZ dokumentumok sorában kiemelkedő jelentősége van az Őslakosok Jogairól szóló Nyilatkozatnak 10 (2007), amelynek 29. cikk (1) bekezdése szerint: Az őslakosoknak joguk van a környezet megőrzéséhez és védelméhez, valamint földjeik és erőforrásaik termékenységéhez. Az államok fogadjanak el és hajtsanak végre segélyprogramokat az őslakosok irányában ezen megőrzés és védelem tekintetében, megkülönböztetéstől mentesen. Ez a jog kiváltképpen azért szerves része az őslakosok jogai védelmének, mert esetükben a hagyományoknak, a tradicionális életmódnak is kiemelt jelentősége van, így ennek feltételeihez a környezeti keretek biztosítása elengedhetetlen. Az emberi jogok katalógusa tehát hivatalosan nem ismeri a környezethez való jogot, melynek a témával foglalkozó elismert szerzők véleménye szerint alapos okai vannak, azon a tényen kívül, hogy amint az fent már említettem, a problémakör újabb keletű, mint a katalógust kitevő dokumentumok eredete. Azon új emberi jogi elemek, amelyekre fentebb hivatkoztunk, viszont az állam felelősségét, illetve az államok együttes felelősségét hangsúlyozzák a jogok érvényesítése érdekében. Nem feledkezhetünk meg azonban arról, hogy a környezethez való jog az egyes regionális emberi jogi egyezményekben már megtalálható, tehát a fenntarthatósághoz kapcsolódó gondolatok optimistább szemlélete nem minden alap nélküli. Két példát emelhetünk ki. Az egyik az afrikai, a másik az amerikai pontosabban: dél-amerikai kontinens. A évi Afrikai Charta cikke szerint: minden népnek joga van egy általánosan kielégítő környezethez, ami előnyös fejlődésükhöz. Az amerikai pedig az 1988-as San Salvador Jegyzőkönyv 12, amelyik így fogalmaz 11. cikkében: 1. Mindenkinek joga van egészséges környezetben élni és 10 Elfogadta az ENSZ Közgyűlés szeptember 7-én. 11 African [Banjul] Charter on Human and Peoples Rights, adopted June 27, 1981, OAU Doc. CAB/ LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (1982), entered into force Oct. 21, Additional Protocol to the American Convention on Human Rights elfogadva az amerikai államok találkozóján San José, Costa Rica, Hatályba lépett július 18-án in the area of Economic, Social and Cultural Rights Protocol of San Salvador, elfogadva San Salvadorban (El Salvador) 1988-ban, hatályba lépett november 16-án. 64

71 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG a közszolgáltatásokhoz hozzáférni. 2. Az államok hozzájárulnak a környezet védelméhez, megőrzéséhez és javításához. A környezethez való jog azonban már közel 30 éve szerepel a nem kötelező erejű nemzetközi dokumentumokban. Elsőként az ENSZ 1972-es Stockholmi Környezetvédelmi Világértekezlete említette az 1.sz. alapelvben, amely az életminőséget állítva középpontba egy fogyasztói társadalmi túlsúly ellenében kimondja: Az embernek alapvető joga van a szabadsághoz, egyenlőséghez és a megfelelő életfeltételekhez egy olyan minőségű környezetben, amely emberhez méltó és egészséges életre ad lehetőséget, ugyanakkor pedig ünnepélyes kötelezettsége, hogy e környezetet a jelen és jövő nemzedékek számára megóvja és javítsa. Jog és kötelezettség egységben, illetve a klasszikusnak mondható emberi jogok, mint kiindulási pont ezek jellemzik ezt a megközelítést. Húsz évvel később, a Riói Nyilatkozat 1. sz. alapelve valójában megismétli a fentieket: Az emberek állnak a fenntartható fejlődés középpontjába. Joguk van az egészséges és produktív életre a természettel harmóniában ben, a Johannesburgi ENSZ csúcsértekezlet ún. végrehajtási terve, megfelelve a csúcsértekezlet gyenge eredményének, ugyancsak nem tűnik határozottnak a jogok tekintetében: 5. Béke, biztonság, stabilitás és az emberi jogok és alapvető szabadságok tisztelete, ezek között a fejlődéshez való jog, valamint a kulturális sokféleség tiszteletben tartása, nélkülözhetetlenek a fenntartható fejlődés megvalósítása érdekében, illetve abban, hogy a fenntartható fejlődés mindenki előnyére válik. Mindenesetre az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága által létrehozott szakértői bizottság megállapította 13 : 12. Az emberi jogok tisztelete általános elfogadott, mint a fenntartható fejlődés előfeltétele. Ugyancsak a környezetvédelem az emberi jogok hatékony védelmének előfeltétele, illetve az emberi jogok és a környezetvédelem egymással összefüggőek és kapcsolatosak. Erre alapozva az Emberi Jogok Bizottsága határozatot hozott 14 a emberi jogok és a környezetvédelem vonatkozásában, a fenntartható fejlődésre figyelemmel. Ebben a béke, biztonság, stabilitás (harmadik generációs problémák) és a fejlődéshez való jog kérdését a fenntarható fejlődéssel hozzák összhangba, és felhívnak a Rió-i Nyilatkozatok megvalósítására. A Bizottság 2005-ben is megerősítette 15 fenti 2003/71-es határozatát, melyben ugyan néhány figyelemre méltó megállapítást tett, amelyeket alább röviden felsorolunk, de valójában nem lépett előre egy jottányit sem a kérdés érdemi alakításában: a fenntartható fejlődés nélkülözhetetlen elemének tartja a jó kormányzást; az emberi jogok tisztelete hozzájárul a fenntartható fejlődéshez; összekötötte a környezetvédelmet, a szegénység elleni küzdelmet és a fejlődő országok kapacitásának erősítését. A nemzetközi dokumentumok ezen második, tehát nem kötelező erővel bíró csoportjában még számos más példát lehet felhozni, de már csak egyet emelünk ki, mégpedig a Környezet és Egészség Európai Chartáját 16. A Charta kiindulási pontja a jogok és kötelezettségek egységén alapul, amelyből csak egyes részeket emelünk ki: 1. Minden egyén jogosult: az egészség és jól-lét elérhető legmagasabb szintjének megfelelő környezetre; a környezet állapotáról, illetve a környezetet és egészséget várhatóan érintő tervekről, határozatokról és tevékenységekről való információra és tájékoztatásra; a döntéshozatali eljárásban való részvételre. 2. Minden egyénnek felelőssége a környezet védelméhez való hozzájárulás, saját maga és mások egészsége érdekében Final text (16 january 2002) Meeting of experts on human rights and the environment, january Human rights and the environment as part of sustainable development, Commission on Human Rights resolution 2003/ Human rights and the environment as part of sustainable development, Human Rights Resolution 2005/60, 2005 április A Chartát a WHO Európai Régiójának első környezetvédelmi és egészségügyi miniszteri értekezlete fogadta el Frankfurtban, amelyik december 7 8-án ülésezett. 65

72 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG 5. Minden kormány és közigazgatási hatóság kötelessége a környezet védelme és az emberi egészség javítása a joghatósága alá tartozó területen, és annak biztosítása, hogy a joghatósága vagy ellenőrzése alatti területeken folyó tevékenységek nem károsítják más államokban az emberi egészséget. Ezen felül, mindegyiknek osztoznia kell a globális környezet megőrzése iránti közös felelősségben. A nemzetközi dokumentumoknak harmadik nagy csoportját fémjelzi az Aarhus-i Egyezmény 17, ami valójában a környezethez való jog védelme procedurális elemeinek jelentős részét biztosítja. Annak érdekében, hogy a nemzetközi jog megközelítését ne zárjuk azzal, hogy a jogok katalógusának fejlesztésére is hivatott Bizottság túlzottan sok eredményt nem ért el, érdemes az Egyezmény és az emberi jogok kapcsolatát elemző dokumentumból 18 egy-két gondolatot idézni. A 3. pont szerint Az Aarhus-i Egyezmény a környezetvédelmi megállapodások új típusa. Összekapcsolja az emberi jogokat és a környezeti jogokat. Elismeri, hogy kötelességünk áll fenn a jövő generációk felé. Megalapozza azt az álláspontot, hogy fenntartható fejlődés csak minden érintett bevonásával érhető el. Összeköti a kormányzat elszámolhatóságát a környezetvédelemmel. Az ember és kormányzat közötti viszony lényegébe hatol. Az Egyezmény ezért nem csupán egyike a környezetvédelmi megállapodásoknak; az Egyezmény egyben a kormányzati elszámolhatóság, átláthatóság és felelősség eszköze is. A 6. pont arra hívja fel a figyelmet, hogy mindezek az eljárási jogok információhoz jutás, részvétel a döntéshozatalban és jogorvoslati jogok olyan etikai hátteret adnak, amelyben más emberi jogok megsértése is kevésbé valószínű, tehát hozzájárul a stabilitás és biztonság célkitűzéséhez. A 14. pont pedig megerősíti azt a célkitűzést, ami szerint minden ember jogát meg kell védeni mind a jelen, mind a jövő generációkban az olyan környezetben éléshez, amely megfelelő az egészségnek és a jólétnek, jelentős előrelépést valósítva meg ezzel a nemzetközi jogban. A környezethez való jog emberi jogként való teljes elismerése annál is inkább időszerű lenne, mert az utóbbi években, évtizedekben egyes részei önálló életet kezdenek élni. A vízhez általában egészséges ivóvizet értve ezalatt való jog egyre égetőbb szükséggé válik, és megpróbál önálló utat találni az emberi jogok lassan formálódó új rendszerében. Egyre több nemzetközi dokumentum vagy konferencia foglalkozik ezzel a kérdéssel. Európában az Európa Tanács jelentkezett élharcosként, amikor egy ajánlásban 19 megfogalmazta: Mindenkinek joga van az alapvető szükségleteinek megfelelően elegendő vízmennyiséghez. Nagy figyelmet kapott a vízhez való jog a háromévente megrendezésre kerülő Víz Világfórumon, különösen annak évi találkozóján, Mexico Cityben. Annak ellenére, hogy a konferencia végén elfogadott miniszteri nyilatkozat kifejezetten nem ismerte el ez a jogot, de az erre irányuló törekvések jogosságát igen. Ha pedig e kérdés természetjogi alapjait keressük, a Szentszék sem maradt adós e témában való megnyilatkozással 20 : mint Isten ajándéka, a víz alapvető elem, amely nélkülözhetetlen a túléléshez, így mindenkinek joga van hozzá Lehetséges konfliktusok más emberi jogokkal A fenti gondolatok tehát nem egyértelműen egy új emberi jog elfogadtatását célozzák meg, hanem ennél részben kevesebbet, részben többet. Kevesebbet, mert nem fektetik le egyértelműen egy ilyen új jog alapjait, hanem inkább a környezetvédelem és az emberi jogok közötti kapcsolatra világítanak rá, máshol az élet jogát vagy az egészségvédelmet, fejlődéshez való jogot, stb. idézik fel. Többet is, mert a fentiekből az is kiolvasható, hogy itt már nem csupán egy új jog egyszerű bevezetésén kell munkálkodni, majd annak védelmét ellenőrizni, hanem a kormányzás ethoszát, a világról alkotott felfogást kell megváltoztatni, tehát a környezetvédelem a jelenlegi kormányzási és jogi mechanizmusok megreformálásával valósítható meg igazán. A Kiss Shelton szerzőpáros az emberi jogok és a környezetvédelem kapcsolatrendszerének négy variációját sorolja fel, hozzátéve, hogy ezek nagyrészt egymás kiegészítik 21 : az egyik lehetőség szerint a környezetvédelem hasznosítja a már meglévő emberi jogokat, amennyiben azok a környezetvédelmi célok eléréséhez relevánsak; 17 L. 97. lábjegyzet. 18 Human Rights and the Environment: The Role of Aarhus Convention, Submission by the UN Economic Commission for Europe provided as input to the report being prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights pursuant to resolution E/CN.4/RES/2003/71 December Az Európa Tanács Miniszteri Tanácsának ajánlása a vízi erőforrás Európai Chartája 5. cikk (Rec. [2001] 14.). 20 Üzenet a brazil püspökökhöz, II. János-Pál, Alexandre KISS and Dinah SHELTON: International Environmental Law Transnational Publishers, 1999, old. 66

73 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG a másik lehetőség meglévő emberi jogi garanciákat és intézményeket vesz igénybe akkor, amikor a környezeti kár bekövetkezik ez jobbára erősen antropocentrikus megközelítésű; a harmadik megközelítés megkísérel egy új, környezethez való jogot kialakítani, amely már nem csak antropocentrikus, hanem amelyben a fenntarthatóság is megtalálható; végezetül a negyedik megközelítés a környezethez való jognak nem annyira jog, mint inkább a kötelezettség oldalát emeli ki. Ugyancsak ők hangsúlyozzák, hogy nem is annyira egyszerű e kérdés kezelése, mert nem azonosak a kiindulópontok és a célok: A lehetséges konfliktus a hangsúly vonatkozásában még mindig megmarad: az emberi jogok jogának fő kérdése, hogy egy adott társadalomban az egyének és csoportok jogait védje, míg a környezetvédelem célja az élet globális fenntartása annak révén, hogy a jelen generációk szükségleteit és a rendelkezésre álló kapacitásokat egyensúlyba hozzuk minden faj jövő generációinak hasonló érdekeivel. A természet védelmének széles körű megközelítése időszakonként ellentétbe kerülhet az egyéni jogok biztosításával. 22 Miben is jelenhetnek meg ezek a potenciális konfliktusok? Erre nézve egy nemzetközi környezetjogi kötet 23 sorol fel lehetőségeket: elsőként az egyes emberi jogok kö zötti konfliktusok lehetőségét (pl. a környezeti információ szabadsága és a személyes adatok védelme), másodikként a kollektív jogok közötti konfliktusokat említhetjük (környezetvédelem és az őslakosok esetleg környezetkárosító hagyományai), illetve harmadsorban megjelenhetnek a konfliktusok az egyének jogai és a kollektív jogok között is (környezetvédelem és tulajdonjog, stb.) Az emberi jogok környezeti szempontú megközelítése ugyanakkor más okok miatt is nehézségeket jelent, ennek eredményeként az emberi jogok katalógusának bővítésével kapcsolatos tartózkodás magyarázható az emberi jogi alapú környezetvédelmi szempontok bennefoglalt korlátai miatt: Az emberi jogok az egyéneket védik. Ez azt jelenti, hogy a környezeti károkkal kapcsolatban az emberi jogok bevonásának elkerülhetetlen eleme, hogy azok lényegi és közvetlen hatással legyenek egyes egyénekre. A környezet és az egyének érdekei nem feltétlenül esnek egybe. Valójában az emberi jogok gyakorlása gyakorlatilag károsíthatja a környezetet. Az emberi jogok csupán a jelen generációkat védik. Ezt nem lehet könnyedén alkalmazni akkor, amikor a fenntartható fejlődésnek kívánunk teljes érvényesülést biztosítani, amelyik elvárja, hogy a környezetet a jövő generációk számára őrizzük meg. 24 Mindezek az értelmezések, amelyek nem feltétlenül a szerzők véleményét, mint inkább az általános közfelfogást tükrözik vissza, nem tarthatók hosszú távon, és erre a fenntartható fejlődés elve és megvalósulása lehet a legjobb ellenérv: Az emberi jogok tisztelete, a környezetvédelem és a gazdasági fejlődés inkább kiegészítő, mintsem egymással össze nem függő vagy ellentétes célok. Ezek megfelelő megközelítése integrált szemléletet kíván. A fenntartható fejlődés összegző fogalmat jelenthet, amely jellemzi a jogok és szabályok szolgálhat megközelítését, amelyek kezdenek megjelenni a nemzetközi egyezményekben, szokásokban, a nemzetközi szervezetek határozataiban. 25 Ilyen értelemben fogalmazott a bősi ítélethez kapcsolt különvéleményében Weeramartry is 26 : A környezet védelme szintén alapvető része az emberi jogok jelenleg érvényes doktrínájának, hiszen számos emberi jognak, így például az egészséghez, illetve az élethez való jognak előfeltétele. Aligha szükséges ezt részletesebben kifejteni, mivel a környezetet ért károk az Egyetemes Nyilatkozatban és egyéb emberi jogi okmányokban említett összes emberi jogot csorbíthatják, illetve alááshatják. Mindent egybevetve, nem csoda, ha számos szerzőnél felmerül a kérdés, hogy miért is van egyre nagyobb szükség arra, hogy a valamilyen jelzővel ellátott: egészséges, emberhez méltó, megfelelő minőségű, stb. környezethez való jogot erőteljesebben megjelenítsük és érvényesítsük. Egy, összegzőnek számító nézet szerint: Az idő megmutatta, hogy az olyan puha jogi (soft law) elvek, mint a fenntartható fejlődés, nem elegendőek a 22 L. fent old. 23 John G. MERRILLS: Environmental Rights in International Environmental Law (ed. by Daniel Bodansky, Jutta Brunnéu and Ellen Hey) Owxford University Press, 2007, p Justine THORTON Silas BECKWITH: Environmental Law, Thomson Sweet & Maxwell, Uo old. 26 L. 95. sz. lábjegyzet. 67

74 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG környezet védelmére, illetve a jelen és jövő generációk ebben megjelenő érdekeit a pozitív jogba kell illeszteni. Amellett érvelhetünk, hogy a javasolt emberi jog a megfelelő környezethez költséghatékony, előremutató és gyakorlatias módszer a környezeti kérdésekkel való foglalkozás terén. 27 Itt kell kiemelnünk, hogy időközben XVI. Benedek pápa az ökológiai válságot tárgyalva, a környezethez való jog számára általában nézve is lényegi megjegyzéseket tesz 28 : 4. Mindezen kérdések (mármint a környezeti válságjelenségek a Szerző) az emberi jogok mint az élethez való jog, élelemhez való jog, egészséghez vagy fejlődéshez való jog gyakorlására alapvető hatással vannak. A környezethez való jog kérdése kapcsán tehát egyre jobban kirajzolódik az ilyen jog nemzetközi szintű kodifikálása iránti igény, illetve nem egy esetben ilyen kodifikációra már sor is került. Egyre nagyobb a nyomás abban az irányban, hogy az egyetemesebb emberi jogi egyezmények se maradjanak el más, különösen környezetvédelmi vagy ahhoz kapcsolódó szabályozási területektől Európa Az Emberi Jogok Európa Konvenciója 29, hasonlóképpen az ENSZ emberi jogi egyezményeihez, már életkora 2010-ben 60 éves volt miatt sem foglalkozhatott a környezethez való jog semmilyen inkorporálásával. Ugyanakkor Európa nem mondhat le arról, hogy valamilyen formában közelítsen a környezethez való jog kérdéséhez, és ezt viszonylag hamar meg is tette, kihasználva azt a lehetőséget, amit az európai egyezmény nyújtott előbb bizottság, majd bíróság kapott jogosítást arra, hogy az emberi jogok megsértését értelmezze, megítélje. Az Emberi Jogok Európai Bizottsága 1980-ben foglalkozott az Arrondaleüggyel 30. A kérelmező háza a Gatwick repülőtér közelében volt és panasza azzal kapcsolatos, hogy a repülőtér bővítése, új kifutópályák építése következtében túlzottan nagy a zaj óta emiatt nem tudja eladni a házat, és ennek lehetetlensége miatt felkínálta a hatóságoknak megvételre. Arra is hivatkozott, hogy egészségkárosítás áll fenn. A Bizottság szerint, noha a zajt és az ebből eredő kárt nem az eljárásban az államot képviselő Légügyi Hatóság okozta, de mégis felelős a repülőtér és a kifutók megfelelő tervezéséért és építéséért. Ezért elfogadta a panaszt és közvetített a megfelelő megoldás kialakítása érdekében ekkor még nincs jogkör ítélethozatalra. A fentebb említett jogirodalmi álláspont igazolását jelenti az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata. Az utóbbi időszak legismertebb esete e téren a López Ostra kontra Spanyolország ügy 31. A López Ostra-eset egy, a panaszosok lakása közvetlen közelében lévő, illegális szilárd és folyékony hulladékokat kezelő létesítmény által okozott környezeti károkra alapozódott. A tényállás rövid tartalma emellett a spanyol hatóságok és bíróságok elmarasztalására is irányul, amelyek nem tettek meg mindent a panaszosok védelme érdekében. A Bíróság elfogadta az Emberi Jogok Európai Konvenciójának 8. cikkét, mint jogalapot, amely a magán- és családi élet védelmére szolgálja. Az állam felelősségét amelyet a 8. cikk 2. bekezdése követel meg pedig nem aktív magatartásban, hanem abban látták, hogy valóban nem védte meg a panaszosokat, mert az állam részéről a jogsértés nem csupán az aktív beavatkozásban, hanem annak hiányában is áll. Hasonlóan végződött a másik ismert esetben Guerra és társai kontra Olaszország (a határozat február 19-én született) a Manfredoniában élő 420 lakos panasza az Enichem mezőgazdasági kemikáliákat előállító üzem szennyezésével kapcsolatban. Valójában az olasz kormány már régóta foglalkozott a helyzettel, de akárcsak Spanyolországban nem történt semmi érdemleges, noha még polgári és büntetőjogi eljárásokat is indítottak, de ezek sem hoztak eredményt. A 8. cikk megállja a helyét, mert a toxikus anyagok kibocsátása a családi és magánélet veszélyét jelenti. Ismét bebizonyosodott, hogy az államnak vannak pozitív kötelezettségei is az ilyen jogok védelmére 32. Az Európai Konvenció 8. cikke a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jog a következőképpen hangzik: 1. Mindenkinek joga van arra, hogy magán- és családi életét, lakását és levelezését tiszteletben tartsák. 27 Stephen J. TURNER: A Substantive Environmental Right, Wolters Kluwer, 2009, old. 28 XVI. Benedek pápa üzenete a Béke Világnapja alkalmából, január 1. Ha békét kívántok elérni, őrizzétek a Teremtést címmel évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről. 30 Arrondale v.uk 7889/77, július /1993/436/515, a határozat december 9-én került elfogadásra. 32 Guerra és tsai ítélet 58. Pontja. 68

75 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG 2. E jog gyakorlásába hatóság csak a törvényben meghatározott, olyan esetekben avatkozhat be, amikor az egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a közbiztonság vagy az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, avagy mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges. A Bíróság ezen ítéleteket követően több hasonló ügyet tárgyalt, amelyek sorában a fentieknél kicsit részletesebb foglalkozunk egy újabb határozattal 33, amely voltaképpen egyben összegzi is az eddigieket (Fadeyeva-ügy). A kérdéses ügyben felperesek szintén a Konvenció 8. cikkelyére hivatkoztak, az otthonuk közelében lévő fémfeldolgozó üzem egészségét és jólétét veszélyeztető mivolta miatt. Felperes Cserepovecben lakik, 300 km-re Moszkvától, északkeleti irányban, ahol a Severstal fémfeldolgozó működik, jelenleg Oroszország legnagyobb ilyen létesítménye. A létesítmény körül még 1965-ban 5000 méteres védőterületet jelöltek ki egészségügyi biztonsági zóna, amelyben azonban emberek ezrei laktak, így felperesék is ide költöztek 1982-ben. Egyébként még 1974-ben a Kormány kötelezte az illetékes minisztériumot, hogy telepítse ki a lakókat a zónából ben a Kormány a város környezeti állapotának javítására programot dolgozott ki, amely megállapítja, hogy a toxikus anyagok koncentrációja sok esetben haladja meg az elfogadható mértéket és ennek következtében a halálozási arányok is magasabbak, mint máshol. Mindennek ellenére 1992-ben a helyi önkormányzat a zónát 1000 méterre csökkentette. Az 1993-as privatizációt követően egyébként a zónában lévő lakások, amelyek eddig az üzem tulajdonában voltak, a város tulajdonába mentek át ban újabb kormányprogram készült, amely tartalmazta azt is, hogy embert telepítsenek ki a zónából. Időközben a város a saját régebbi rendeletét támadta meg a helyi bíróságon, az 1000 méteres zóna tekintetében. A bíróság megállapította, hogy a városnak nincs joga a zóna határait megállapítani, de nem tisztázódott, ki is lenne erre jogosult. A felperes már 1995-ben keresetet adott be a helyi bíróságon, kérve számára lakás biztosítását a zónán kívül, hivatkozva a toxikus anyagok határértéket meghaladó koncentrációjára. Az első és másodfokú bíróság elviekben igazat adott neki, de konkrét követelmény nem állapított meg. Felperes 1999-ben újabb keresetet adott be, kérve az előző ítélet végrehajtását. Időközben 1999-ben a város várólistára helyezte felperes, sorszámmal, míg a bíróság elfogadta, hogy nincs kedvezményes várólista, noha azt senki sem kérdőjelezte meg, hogy a felperes lakása ipari szennyezésnek van kitéve, és azt sem, hogy ez a közeli üzem működésének következménye. Mindezeket követően fordult felperes az európai bírósághoz, amelyik elsősorban néhány alapkérdést vizsgált meg. Ezek egyike a 8. cikkely alkalmazása, amelyről megállapította: 68. annak érdekében, hogy a 8. cikkelyre alapozzanak esetet, a felperes otthona, családi és magánélete kell közvetlenül érintett legyen. A Bíróság hozzátette, 69. a környezetszennyezés káros hatásai el kell, hogy érjenek egy minimális szintet, Nem lehetséges a 8. cikkelyre alappal hivatkozni olyan panaszok esetében, amelyek elhanyagolhatók ahhoz a környezeti kockázathoz képest, amely egy modern városi élet velejárója. Összegezve: 70. Ennek megfelelően, a 8. cikkely érintettsége megállapításához a környezeti zavarással összefüggésben be kell bizonyítani, hogy először a felperes magánszférájába történt tényleges beavatkozás, másodszor, hogy a súlyosság bizonyos szintjét is elérték. A hatóságok felelőssége az adott ügyben abban áll, hogy lehetőségük volt értékelni a káros hatást és megtenni a szükséges intézkedéseket ezek megelőzése és csökkentése érdekében (92.). A Bíróság azt is megállapította, hogy a környezetvédelem egyre növekvő módon a közérdeklődés homlokterébe került. Ennek következtében az államok az ipari tevékenységek káros hatásainak csökkentésére számos megoldást fogadtak el. Ugyanakkor minden ilyen ügyben a nemzeti hatóságok nyilvánvaló hibáját kell megtalálni, amikor a különböző magánérdekek közötti versengő érdekek közötti egyensúly kialakítására törekednek. Jelen esetben az állam nem biztosított semmilyen hatékony megoldást annak érdekében, hogy a felperes elmehessen erről a területről, sőt nem is látszik, hogy tervezne olyan intézkedést, amely a helyi lakosok érdekében állana, és a szennyezés elfogadható korlátok közé szorítását célozná. (133.) Így, noha az államnak széleskörű mérlegelési joga van az intézkedésre, mégsem próbálta meg a megfelelő egyensúlyt kialakítani a közösség és a felperes érdekei védelmében, amely az otthon és a személyes élet megfelelő élvezetét hatékonyan biztosíthatná. (134.) Érdemes ugyanezen bíróság egy másik, kevésbé hivatkozott esetéből egyes elemeket felidézni, mert jól foglalja össze az értelmezés gondolatmenetét és lényegét. Külön figyelmet kell fordítani arra, hogy a bíróság miként mutat rá a jogsérelem Lopez Ostra által már bevezetett mintájára. Az eset a Moreno Gomez-ügy 34 : 33 Fadeyeva kontra Oroszország 55723/00 határozat június 9-én. 34 Moreno Gomez kontra Spanyolország, 4143/ február

76 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG 53. A Konvenció 8. cikke az egyének jogait védi a magán- és családi élet tekintetében, az otthon és a levelezés kérdésében. Az otthon általában az a hely, amely fizikailag körülírható és ahol a magán-és családi élet fejlődik. Az egyénnek joga van otthonának tiszteletben tartására, nem csupán a tényleges fizikai terület vonatkozásá ban, hanem e terület csendes élvezetében. Az otthon tiszteletben tartásához való jog megsértése nem korlátozható konkrét vagy fizikai sérelmekre, mint egy arra fel nem hatalmazott személy belépése a személy otthonába, hanem olyan sérelmeket is takar, amelyek nem konkrétak és nem fizikaiak, mint a zaj, szennyezőanyag kibocsátás, szag vagy a zavarás más formája. Egy súlyos jogsértés a személy otthonának tiszteletben tartására vonatkozó jogát sértheti meg, mert megakadályozza az otthon előnyeinek élvezetében. 57. Jelen ügy nem a közigazgatási szervek beavatkozása jelent meg az otthon tekintetében, hanem ezek abbéli mulasztása, hogy nem léptek fel a kérelmező jogainak harmadik személy általi megsértése ellenében. 62. Ezen körülmények között a Bíróság úgy találja, hogy az alperes állam nem teljesítette pozitív irányú kötelezettségét a kérelmező otthonához és magánéletéhez való jogának biztosítása érdekében, a Konvenció 8. cikkét megsértve. A 8. cikk azonban nem az egyetlen az Európai Emberi Jogi Bíróság által alkalmazott lehetőségek között, mégha a legjobban kiérlelt értelmezést is adja. Nem egy esetben jelenik meg a 2. cikk alkalmazásának lehetősége, illetve a Konvenció 1. sz. kiegészítő jegyzőkönyve, a tulajdon védelméről 35. A 2. cikk élethez való jog releváns szövege: 1. A törvény védi mindenkinek az élethez való jogát. Senkit nem lehet életétől szándékosan megfosztani, kivéve, ha ez halálbüntetést kiszabó bírói ítélet végrehajtása útján történik, amennyiben a törvény a bűncselekményre ezt a büntetést állapította meg. A jegyzőkönyv lényegi rendelkezése szerint 1. Cikk tulajdon (birtok) védelme: Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik. E két vonatkozásban az egyik legismertebb jogeset az Öneryildiz kontra Törökország eset 36, amelyben egy április 28-i baleset játszott főszerepet. A tényállás szerint a panaszosok családjának egyes tagjai és mások halálát okozta egy Isztambul külvárosában működő nem megfelelő műszaki állapotú hulladéklerakó, amely több évtizede a hatóságok jóváhagyásával működött. A lerakóban felgyülemlő metángáz robbanása következtében a lerakó egy része, illetve vele a domboldal leomlott az alant fekvő nyomornegyed házaira, 39 ember közöttük kilenc a felperes családjához tartozott halálát okozva. A lerakó műszaki állapotát már korábban is kifogásolták, de nem történtek lépések annak lezárására. A kérdéses nyomornegyed házai pedig illegális telepítésnek számítottak, ugyancsak a hatóság által megtűrten. Az élethez való jog jelentette az elsődleges hivatkozási alapot, amellyel kapcsolatban a Bíróság egyebek között megállapította: A Konvenció 2. cikk 1. bekezdésének első mondata értelmében az államnak nem csupán tartózkodnia kell az élet szándékos és illegális kioltásától, hanem biztosítania is kell az élethez való jogot általában, és egyes jól meghatározható esetekben mindez olyan kötelezettséget is ró az államra, amely szerint tegye meg azokat az intézkedéseket, amelyek a joghatósága alatt élők életének megóvásához szükségesek. (62.) A hatóságok jelen esetben tudtak vagy legalábbis tudhattak volna az életet is fenyegető veszélyről és elmulasztották megtenni azokat az intézkedéseket, amelyek hatalmukban álltak volna, és amelyek révén a kockázatok elkerülhetők lettek volna. (63.) Mindezek összefüggésbe hozhatók a környezeti kérdésekkel. Ezzel összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy az európai elvárások legutóbbi fejlődése e tekintetben aláhúzza a nemzeti közigazgatási hatóságok kiterjedt figyelmének szükségességét a környezeti területen, különösen olyan létesítmények esetében, amelyek a települési hulladék tárolására szolgálnak és amelyek működtetése jelentős kockázattal jár. (64.) A hatóságok magatartása esetében nem indokolt különbséget tenni a tevékenység, mulasztás vagy gondatlanság között, amikor azt vizsgáljuk, megfeleltek-e kötelezettségeiknek. (65.) A Konvenció 8. cikke is hivatkozási alapként jelent meg, de ennek részletes elemzését a fentiek fényében nem tartotta indokoltnak a Bíróság. Annál is inkább érdekes problémát jelent a birtokláshoz való jogról rendelkező 1. sz. jegyzőkönyv alkalmazása, különösen azért, mert illegális építésről és formálisan nem tulajdonjogról volt szó. A Bíróság e tekintetben is az állam pozitív kötelezettségeit emelte ki (145.), méghozzá a következők szerint: Annak megítélése terén, hogy létezik-e ilyen pozitív kötelezettség, tisztességes egyensúlyt kell 35 Itt jegyezzük meg, hogy a magyar szöveg ez esetben sem pontos, mert a tulajdon fogalmat használja, az eredeti angol szöveg ennél szélesebb értelmet adó possession fogalmához képest, ami inkább a birtoklással azonosítható. 36 Öneryildiz v. Turkey (application no /99), ítélet június

77 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG teremteni a közösség érdekei és az egyén érdekei között Ez a kötelezettség kétséget kizáróan fennáll, többek között akkor, amikor közvetlen kapcsolat van azon intézkedések között, amelyet a kérelmező joggal vár el a hatóságoktól és a birtokláshoz való jog gyakorlása között. A Bíróság következtetése szerint a közigazgatási hatóságok mulasztásainak láncolata, amelyek a metángáz robbanás kockázatának elkerülésére lettek volna szükségesek és a kérdéses földcsuszamlás ugyancsak ellentétben áll azzal, ami az 1. sz. Jegyzőkönyv 1. cikke szerint a jog gyakorlati és hatékony védelméhez szükséges. Ez a helyzet a nyugodt birtoklás jogának egyértelmű megsértése, és a kérelem első részének vizsgálati céljai szerint, megfelel a beavatkozás fogalmának. (146.) Mindennek rövid összegzését egy friss magyar vonatkozású ügyben is fellelhetjük 37. A megnövekedett forgalom különösen kamionforgalom által előidézett zaj és rezgések ellen védelem elmaradása miatt állapított meg jogsértést és a felperes javára kártérítést a Bíróság: 24. Mindezen körülmények között a Bíróság értékelése szerint közvetlen és súlyos birtokháborítás állt fenne, amelyik azt az utcát érintette, ahol a kérelmező lakott és akadályozta otthona élvezetében a kérdéses időszakban. Az állam nem teljesítette azt a pozitív kötelezettségét, hogy biztosítsa a kérelmező azon jogát, amely a magánlakás és magánélet tiszteletére vonatkozik. Így sérült a Konvenció 8. cikkelye. Az Európai Emberi Jogi Bíróság tehát az elmúlt másfél évtizedben mindent megtett annak érdekében, hogy a környezetvédelmi követelmények megsértését emberi jogok sérelmének tekintse, még akkor is, amikor az európai Konvenció szövegének közvetlen hatálya látszólag nem terjed ki e kérdéskörre. A Bíróság elfogadta, hogy nem elégedhetünk meg azzal a ténnyel, hogy a környezeti ártalmak témájával a Konvenció nem foglalkozik, mert egyes más emberi jogok, alapjogok biztosítása mára már nem képzelhető el a környezeti érdekek védelme nélkül. A szoros összefüggést a kötelezettségek kiterjesztésével teremtette meg, amelyek révén az állam elé állított követelmé nyek szintje egyre növekszik, jogsértése nem pusztán az állami szervek aktív jogsértéseiben keresendő, hanem a passzivitásban, a védelmi követelmények, kötelezettség elmulasztásában is. Arról azonban nem feledkezhetünk meg, hogy ezen esetek aránya csekély, alkalmazása a jelentős jogsértésekre szorítkozik és az egyének jogaival való közvetlen kapcsolatot meg kell teremteni ahhoz, hogy ez az analógia alkalmazható legyen. A csoportok, a társadalom, a tágabb környezet, a nem egyértelmű jogsérelmek, veszélyeztetések tehát kívül esnek a bírói jogfejlesztő gyakorlat keretein. Az azonban nem kétséges, hogy a környezethez való jog, ha áttételesen is, de már nem hagyható figyelmen kívül. Európánál maradva végezetül szólni kell arról, hogy a december 1-jével hatályba lépő Lisszaboni Szerződés immár teljesen legalizálta 38 az Alapjogi Chartát, ezzel pontot téve egy hosszabb folyamatra, amelynek célja, hogy az alapjogok az EU rendszerében se maradjanak tételes szabály nélkül. A Charta preambuluma már utal a fenntartható fejlődésre, illetve a jövő nemzedékek iránt viselt felelősségre és kötelezettségre, ezzel tehát megalapozza a környezetről történő gondoskodást is. A IV. cím szól a szolidaritásról és ezzel valójában megfelel besorolása az emberi jogok harmadik generációjáról vallott elképzeléseknek és ezen belül több jogot is megemlít, mint pl. a munkavállalók különféle jogait, vagy akár az egészségvédelmet, mint jogot 39. Amikor azonban a környezethez jut, akkor a cím környezetvédelem és a szöveg nem utal jogokra: 37. cikk: A magas színvonalú környezetvédelmet és a környezet minőségének javítását be kell építeni az uniós politikákba, és a fenntartható fejlődés elvével összhangban biztosítani kell megvalósulásukat. Valójában ez a megközelítés nem más, mint a környezetvédelmi politika céljainak és elveinek rövid összegzése, és nem hasonlít ahhoz, amikor a Charta valóban alapjogokat sorol fel és állít elénk. Ez a megfogalmazás inkább azokra a nézetekre emlékeztet, amelyek a környezethez való jogot nehezen fogadják el jognak, sokkal inkább célnak, jelen esetben uniós célnak, amely ennek megfelelően nem kényszeríthető ki, még olyan közvetett módon sem, mint arra az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlata utal. Az ún. uniós alkotmányozás amúgy sem teljesen sikeres folyamatától többet vártak a környezetvédelemmel foglalkozók a tiszta környezethez való jog megfogalmazása koncentrálná a jog jelenleg nagyonis szétágazó vonatkozásait egy klauzulába. Ez a lépés jobban kiterjesztené a koncepció egyértelműségét és jogbiztonságot eredményezne. Mindenesetre a tiszta környezethez való jog elfogadása révén ezen lényeges kérdés kezdeményezését a bíróságoktól amely jelen esetben az Európai Emberi Jogi Bíróságot jelenti és nem is 37 Deés kontra Magyarország, no. 2345/06, november Az Európai Parlament november 29-i határozata az Európai Unió alapjogi chartájának jóváhagyásáról cikk: A nemzeti jogszabályokban és gyakorlatban megállapított feltételek mellett mindenkinek joga van megelőző egészségügyi ellátás igénybevételéhez, továbbá orvosi kezeléshez. Valamennyi uniós politika és tevékenység meghatározása és végrehajtása során biztosítani kell az emberi egészségvédelem magas szintjét. 71

78 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG közösségi intézményeket a politikai szereplőkhöz és végül a jogalkotóhoz. 40 Ez a lépés nem valósult meg, az EU nem érezte elég erősnek magát ahhoz, hogy kimondja ennek a jognak létezését. Marad tehát az EU Bíróság (ECJ) eddigi gyakorlata, amelyik számos eljárási és érdemi kérdésben közelített e témához, de nem lépte át azt a korlátot, amit az Emberi Jogi Bíróság. A fentiek mellett azonban el kell oszlatni egy félreértést, ami arra vonatkozik, mint-ha jelentős különbség lenne az emberi jogi megfogalmazás és a Charta inkább célokat vagy elveket jelentő fogalmazása között. Ebben a tekintetben igaz az a megállapítás, hogy A közösségi bíróságoknak mindenképpen el kell dönteniük, melyek a Charta azon rendelkezései, amelyek mint egyéni jogok kikényszeríthetők, és melyek azok, amelyek inkább elvek, amelyek a politikai intézményeket irányítják. Majd folytatja a szerző: Az elvként megjelenő Charta rendelkezések, mint a fogyasztóvédelem, meghatározzák a jogalkotást a Közösségen belül, illetve ugyancsak a tagállamokra nézve, amikor a közösségi jogot végrehajtják. Ezeket az igazságszolgáltatásnak is el kell ismerni, amikor a Közösség bíróságai értelmezik a jogszabályokat és meghatározzák azok törvényességét Amennyiben a Charta rendelkezését elvként jellemezzük, az egyénnek még mindig lehetősége van arra, hogy azzal érveljen, hogy a jogalkotás vagy a végrehajtás cselekményét is úgy kell értelmezni, hogy az a legjobban szolgálja, pl. a fogyasztóvédelmet. 41 Természetesen mindez a környezetvédelemre is vonatkozik, amelyet a fogyasztóvédelemmel azonos rendszerben fogalmaz meg a Charta. Így tehát elviekben lehet különbséget tenni a jogiasabb és elvi megközelítések között, azonban az elvi megközelítések sem jelenthetik azt, hogy ne lehessen rájuk hivatkozni. Erre a hazai jog alkotmánybírósági értelmezése a következőkben megfelelően rámutat. A Charta értelmezéséhez még egy adalékkal kell hozzájárulni, mégpedig a Chartát jogként elfogadó EUSz 6. cikk két utaló szabályára kell gondolnunk, amelyek, amellett, hogy az Európai Emberi Jogi Konvenció inkorporálását is jelentik, egyben a vonatkozó joggyakorlatot is az uniós jogrend részének tekintik: (2) Az Unió csatlakozik az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez. Ez a csatlakozás nem érinti az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit. (3) Az alapvető jogok, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek, az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei Környezethez való jog és Magyarország Az emberi jogi szempontok vizsgálatának számunkra legfontosabb állomása a hazai alkotmányos, emberi jogok megléte. A legáltalánosabb oka annak, hogy a környezetvédelem alkotmányos szempontjait vizsgáljuk, az az, hogy a környezeti problémák súlyossága, kiterjedtsége és komplexitása igényli az összehangolt és közös politikai cselekvést, amelyik a nemzedékek minden tagjára irányul, tartós alapon. 42 Az állampolgári jogi megközelítés előzményei hazánkban is több mint három évtizedre nyúlnak vissza. Az évi II. törvény az emberi környezet védelméről 2. (2) bekezdése a következőképpen fogalmazott: Minden állampolgárnak joga van arra, hogy emberhez méltó környezetben éljen. A jog értelmezésére azonban valójában soha nem került sor, holott tartalma megfelelő magyarázatra szorult volna, hiszen korához képest valójában rendkívül korszerű megközelítést jelentett, a Stockholmi Konferencia gondolatmenetét követve. Az Alkotmány évi módosítása során a környezetvédelem két helyen is megjelent a normaszövegben, az I. fejezetben, az általános rendelkezések között, illetve a XII. fejezetben, az alapvető jogok és kötelezettségek rendszerében. A két megfogalmazás, illetve megközelítési mód eltérő az egyik egyértelműen emberi jogról szól, a másik azonban eszközként közelít a környezetvédelemhez, mégis együtt kell azokat értékelni és elemezni: 18. A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. 70/D. (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. 40 Florian ERMACORA: The Right to a Clean Environment int he Constitution of the European Union, in The European Convention and the Future of European Environmental Law, ed. by. Jan H. Jans, Europa Law Publishing, Groningen, 2003, 38. oldal. 41 Paul CRAIG: EU Administrtive Law, Oxford Universty Press, 2006., old. 42 Tim HAYWARD: Constitutional Environmental Rights, Oxford University Press, old. 72

79 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. Az Alkotmány említett 18. -át vizsgálva a környezethez való jog ott megjelenő legfontosabb elemei a következők: 1. Az állam aktivitása, az állami cselekvés fontossága érvényesíti egy sorban van a felismeréssel, így tehát az állam felelős az intézményi és jogi környezet megteremtéséért. Az állam felelőssége, a hatályos környezetvédelmi törvény indokolása szerint a környezetbarát jogrendszer megteremtése. 2. A környezethez való jog ebben a megfogalmazásban több mint a hagyományos állampolgári jog, mert mindenki szerepel alanyi körében. Így a fenti állami kötelezettség egyebek között a nemzetközi együttműködésben való részvételt is magában foglalja, illetve ugyancsak része az egyenlő jogok biztosítása másoknak, pl. a határokon átnyúló hatások feltárására szolgáló Espoo-i Egyezmény hazai implementálása révén. 3. A jog nem csupán a materiális és kézzelfogható emberi érdekek védelmét jelenti, mert az egészséges környezet részben nem az emberi egészségre utal mint a 70/D, részben pedig feltételezi a környezeti szempontok széles körét, mint akár az esztétikus környezetet is, amely a környezet egészsége szempontjából vizsgálandó. Ennek részleteiről később szólok. Szinte az akkor új alkotmányszöveg elfogadásával egyidejűleg merült fel a megfelelő értelmezés iránti igény is. A miniszterelnök és az Országgyűlés Környezetvédelmi Bizottságának elnöke kérték az Alkotmánybíróság állásfoglalását. Az erre adott válasz 43 illetve inkább a kapcsolódó különvélemény kissé feledésbe merült, de feltétlenül indokolt megemlékeznünk róla. Az AB álláspontja akkor az volt, hogy nem kívánja az Alkotmányt általánosságban értelmezni: II. 1. alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kezdeményezi az Alkotmány ugyancsak konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését; az adott alkotmányjogi probléma közvetlenül más jogszabály közbejötte nélkül levezethető az Alkotmányból. Az Alkotmánybíróság tehát alkotmányértelmezési hatáskörét megszorítóan értelmezte, mert úgy ítélte meg, hogy a jogalkotást megelőző alkotmányértelmezések azzal a veszéllyel fenyegetnek, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalja a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is, és ezáltal az Alkotmányban rögzített államszervezeti elvekkel szöges ellentétben egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki. Az AB ekkor még érezhetően nem is tudott mit kezdeni a kérdéses joggal, hiszen nem éppen előremutató módon összegezte a problémákat, érzékelhető a dilemma súlya: Egyaránt alkotmányos lehet például az antropocentrikus és a természet önértékére alapozott környezetvédelem, ugyanígy a piaci vagy igazgatási elemek túlsúlyára épülő megoldások sem minősíthetők önmagukban az alkotmányosság szempontjából. Ami azonban nagyon gyakorlatias megközelítésre utal, az a következő mondat: 3. Az egészséges környezethez való alkotmányos jog elismerését megvalósító és érvényesítésére szolgáló alanyi jogok összességét is csak a törvényhozás és a maga területén a bírói gyakorlat, nem pedig alkotmánybírósági alkotmányértelmezés határozhatja meg. A határozattal kapcsolatban Ádám Antal és Zlinszky János alakított ki különvéleményt, amelynek kiinduló pontja, hogy 1. a vizsgált ügyben az alkotmánybírósági alkotmányértelmezés feltételei fennállanak. A különvélemény számos pontja megtalálható a későbbi alkotmánybírósági határozatokban, azonban van ezen túlmenő megállapítása is. Ebből idézünk fel néhány gondolatot: 2. az Alkotmány 18. -ában megállapított jog: alapjog. Rá is vonatkozik az Alkotmány 8. -ának az a rendelkezése, hogy tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége, valamint, hogy a vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. 4. A jogtudomány széles körben vallott felfogása szerint minden alanyi jognak mellőzhetetlen kísérő párja a megfelelő alanyi kötelesség. Ezt az összefüggést a 18. világosan ki is fejezi azáltal, hogy előírása szerint a Magyar Köztársaság nemcsak elismeri mindenki jogát az egészséges környezethez, hanem azt is vállalja, hogy érvényesíti ezt a jogot. Az indítványozott alkotmányértelmezésnek ezért utalnia kellene arra, hogy mit jelent az /G/1990 AB közlöny: II. évf. 11. szám. 73

80 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG egészséges környezethez való alapjog állami érvényesítési kötelessége. Szerintünk a vizsgált alapjoghoz kapcsolódó állami érvényesítési kötelesség magában foglalja: a. az egészséges környezet minőségi mutatóinak (határértékeinek) meghatározását, b. a minőségi mutatók érvényesülési feltételeinek törvényi megállapítását, c. a minőségi mutatók érvényesülésének figyelését, ellenőrzését, mérését és értékelését, d. a minőségi mutatók megtartására késztetés eszközeinek meghatározását és alkalmazását, e. a minőségi mutatók megsértése, vagyis az egészséges környezet károsítása esetére a kijavítás eszközeinek és módozatainak, valamint a kárfelelősség érvényesítési rendjének meghatározását, f. az Alkotmány más alapjogi rendelkezése alapján is a polgároknak a környezettel összefüggő tájékoztatásra vonatkozó joga biztosítását, valamint az érintetteknek a környezetvédelmet szolgáló állami és önkormányzati döntések előkészítésében való közreműködését, továbbá az egészséges környezet fenntartását és fejlesztését szolgáló társadalmi aktivitást könnyítő, illetve serkentő jogszabályok megalkotását. A jogalkotás természetesen egyéb tárgykörök szabályozásával is szolgálhatja az egészséges környezethez való alapjog érvényesülését. 5. Az egészséges környezetnek az ember, az élővilág, a biológiai sokféleség fennmaradása, a szárazföld, a vizek és a légtér oltalma, valamint a fenntartható fejlődés elérése szempontjából fennálló létfontossága és globalitása miatt a vizsgált alapjogra vonatkozó alkotmányértelmezés keretében nem mellőzhető a nemzetközi jogi összefüggések figyelembevétele sem. A fenti megközelítés lesz tehát majd az alapja az AB későbbi határozatainak is, amelyek azonban már nem ennyire alakító módon próbálják az állam szerepét meghatározni, hanem, a fenti határozattal különvélemény nélkül összhangban, tartózkodnak attól, hogy részleteiben értelmezzék az állam kötelezettségeit. A fenti különvélemény valóban olyan szempontokat sorol fel, amelyek elfogadása révén az AB már szinte jogalkotóként lépne fel, hiszen ebben anyagi jogi kérdések és alapvető eljárásjogi garanciák egyaránt szerepelnek az f) pont pl. az akkor nálunk még csak kezdeti formában lévő társadalmi részvétek egyes elemeinek egyértelmű megjelenítése. Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozata a természetvédelmi területek privatizációjával kapcsolatban valójában a környezethez való alkotmányos jog értelmezésébe fogott, illetve a jog hatékony érvényesüléséhez szükséges egyes jogalkotási hiányosságokra hívta fel a figyelmet. A jogértelmezéshez alapul szolgáló esettel itt nem foglalkozunk, sokkal inkább az Alkotmánybíróság környezeti jogot értelmező felfogása fontos számunkra, mivel az hosszú távra meghatározhatja és meg is határozta a hasonló jogértelmezéseket. Az értelmezés kitér mind az alkotmány 18. -ának, mind pedig 70/D. (2) bekezdésének értékelésére. A határozat lényegét a környezethez való jog szemszögéből az indokolás III. 2. a) alpontja és III. 3. pontja tartalmazza. III. 2. a): A környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg. III. 3.: A környezetvédelemhez való jog mindezekkel szemben elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatatlanságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. A környezethez való jog értelmezésekor alapjában kétféle álláspont ütközik. Az egyik a környezethez való alkotmányos jogot elsősorban eljárási kérdésnek tekinti, oly módon, hogy a jog az állam szabályozási és védelmi felelősségét jelenti. A másik értelmezés a környezethez való jognak tartalmi értelmet ad, alanyi jogi minőséget feltételezve. Maga az idézett határozat is utal erre az értelmezésre, főleg ellenpéldaként. Az alanyi jogi minőség a környezethez való jog tartalmi kereteit is felölelné, amire azonban az egy-két mondatos meghatározások a jogalkalmazás jelenlegi hazai szintjén nem elegendőek. A joggyakorlat és különösen a bírói jogalkalmazás nem tette még magáévá a környezetvédelem érdekeit, így az erre irányuló kezdeti törekvéseknek aligha használnak a generális fogalmak. 74

81 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG Az állam környezetvédelemmel kapcsolatos kötelezettségének teljesítése a határozat szerint nem enged teljes értelmezési szabadságot az állam számára. Az indokolás IV. 1. pontjában az Alkotmánybíróság valójában a védelem elvárható alsó szintjét jelöli ki az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje vagy a romlás kockázatát megengedje anélkül, hogy ezt pontosan meghatározná. Az állam ilyen kötelezettségei teljesítéséhez a határozat a megelőzést tartja legmegfelelőbbnek. A határozat további fontos elemei: Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét, és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére. A környezethez való jog érvényesítéséhez természetesen alanyi jogokat is kell alapítania a törvényhozónak, de ezekre az jellemző, hogy többnyire csupán közvetetten függnek össze a környezetvédelemmel. A legszorosabb kapcsolat az élethez való joggal áll fenn. A környezethez való jog sajátossága abban áll, hogy alanya valójában az emberiség és a természet lehetne. A környezethez való jog az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai feltételeit biztosítja. Mindez a környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg. a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. Az AB határozat több összetevőt sorol fel a környezethez való jog jellemzéseként, de mindegyik jellemző esetében az állampolgári jogoktól való jelentős eltérést érzékelhetjük. Mint államcél, illetve az állami kötelezettsége, nem határozható meg a jog pontos tartalma, hanem negatív megközelítéssel élve, csupán az adott szint fenntartásának követelménye maradhat meg, a visszalépés tilalma. Ami viszont még ennél is sokkal fajsúlyosabb kérdés, az annak egyértelmű megállapítása, hogy a jog nem ítélhető meg individuális szempontból, hatóköre sokkal szélesebb, valójában magán az emberen is messze túlmutat. Az egyes jogi garanciák, esetleg alanyi, de inkább eljárási jogok nem képesek meghatározni, mit is jelent ez a jog, csak segítséget nyújtanak annak érvényesüléséhez. Ami ugyancsak fontos gondolat, hogy a környezethez való jog az ember továbbélésének záloga, innen pedig a jövő generációk értelmezése sincs messze. Az Alkotmánybíróság az 1007/B/1994/12. számú ügyben hozott határozatában, közel egy évvel az előzőekben tárgyalt határozatot követően ismét hivatkozott az alkotmány környezethez való jogot szabályozó két szakaszára, mégpedig a gázenergiáról szóló évi VII. törvény végrehajtási rendelete egyik bekezdésének [1/1997. (IV. 6.) NIM rendelet 18. (4) bek.] véleményezése során. A bekezdés lehetővé tette, hogy a gázszállító vezeték elhelyezésére irányadó általános tilalmak alól a bányahatóság felmentést adjon, mégpedig teljes diszkrecionális jogot gyakorolva. A mondott ügyben a határozat II. 4. pontja megállapítja: Ezzel a vizsgált szabály ellentétbe kerül a környezethez való alkotmányos jog [alkotmány 18. és 70/D. (2) bek.] érvényesítésének állami kötelezettségével. A környezethez való jogból következik, hogy az épített környezet jogszabályban biztosított védelmi szintje jogilag kötetlen hatósági döntésekkel nem csökkenthető. A környezethez való jog állami felelősséget megalapozó értelmezése magától értetődően megköveteli, hogy az állam e téren jelentkező felelőssége szabályozási és jogérvényesítési téren egyaránt ellenőrzött keretek között valósuljon meg. Eme keretek átfogják a feltételrendszer kialakításától a legkisebb beavatkozásig terjedő skálát. Az állampolgári jogi, sőt a magyar alkotmány 18. -ának értelmezése szerint akár emberi jogi hiszen a jog nem a magyar állampolgársághoz kötött minősítés egyben megalapozza azt az elvárást, hogy a jog ne legyen teljes mértékben kitéve a pillanatnyi állami érdekeknek, így az állam szabadsága nem érvényesülhet korlátok nélkül. Az Alkotmánybíróság markánsan fogalmaz egy, a természetvédelmi oltalommal kapcsolatos 48/1997. (X. 6.) AB határozatában, amelyben tovább pontosította az eddig már leírtakat, egyebek között a következő indokolással: A természetvédelemben a védettség szükségességének objektív bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően megállapított ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok 75

82 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. A környezethez való jog érvényesítése alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam amíg jogi védelem egyáltalán szükséges az elért védelmi szinttől csakis olyan feltételekkel léphessen vissza, amikor alanyi alapjog korlátozásának is helye lenne. A környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé. Ettől a követelménytől is csak elkerülhetetlen szükségesség esetén és csak arányosan lehet eltérni. [28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, ] A 48/1998. (XI. 23.) AB határozat ugyan a magzati élet védelmét tárgyalja, mégis figyelemre méltó benne a környezethez való jog és az emberi élethez való jog közötti kapcsolat megteremtése: Az élethez való jogból folyó objektív intézményvédelmi kötelességet tehát az állam összhangban gyakorolja azokkal a hasonlóan objektív kötelességeivel, amelyek az egészséghez való jogból, az egészséges környezethez való jogból, az anyát a gyermek születése előtt és után az alkotmány alapján megillető védelemből és támogatásból hárulnak rá. Az életvédelmet szolgáló alanyi jogok, állami kötelességek, valamint államcélok rendszerének közös gyökere az élethez való jog. Az említett alapjogokból folyó állami intézményvédelmi kötelességek mindig túlmutatnak az alanyi jogosultak jogain. Így például az egészséghez való jog éppúgy a jövő nemzedékek egészségét is szolgálja, mint az egészséges környezethez való jog. Az alkotmány egyes esetekben nevesíti az intézményvédelmi kötelességeket, másutt nem, előfordul az is, hogy éppen az alanyi jogi oldal marad háttérben; a megfogalmazás és a hangsúlybeli különbségek nem változtatnak azon, hogy az alapjogok egyaránt tartalmazzák a szubjektív jogokat és az objektív, ennél szélesebb állami kötelességeket is. Az egészséghez való jog megfogalmazásából például első látásra az a benyomás keletkezik, mintha itt az alkotmány csupán arról rendelkezne, hogy a Magyar Köztársaság a munkavédelem, egészségügyi ellátás stb. biztosításával»valósítja meg ezt a jogot«[70. (2) bek.], holott nyilvánvaló, hogy az egészséghez való alapjognak van alanyi jogi oldala is Az egészséges környezethez való jogot az Alkotmánybíróság úgy értelmezte, hogy az jelenlegi formájában ugyan nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat (államcél), hanem az élethez való jog objektív, intézményvédelmi oldalának része, amely az emberi élet természeti alapjainak fenntartására vonatkozó állami kötelességet külön alkotmányos»jogként«nevesíti. A 30/2000. (X. 11.) AB határozat egy garanciális, tehát a környezethez való jog eljárási oldalát biztosító jogosítvány mellőzését kérte számon a jogalkotótól jelen esetben az Országos Környezetvédelmi Tanács véleményének kikérése azért is garanciális jelentőségű lett volna, mert a fentiekben kifejtett az alkotmány 18. -ával kapcsolatos alkotmányos követelmény betartásának megítélése egy ténykérdésre vezethető vissza: vizsgálandó, hogy a környezetvédelem jogszabályokkal biztosított szintje változik-e a jogalkotás következtében. Ez a fokozott felelősség különleges megfontoltságot és körültekintést követel meg a jogalkotó részéről. A határozat az eljárásjogi garanciák megőrzésének példája. Az ezt követő AB határozatok valójában ezt a megközelítést formálgatták, alig téve hozzá valamit. A legutóbbi ilyen határozatok közül erre jó példa a 106/2007. (XII. 20.) AB határozat, az Országos Területrendezési Tervről szóló évi XXVI. törvény egyes pontjainak alkotmány-ellenességéről, amelynek egyik alapgondolata a fentieket pontosítja: 2. A fentiek alapján tehát megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való jogot alapjognak tekinti, ezért a korlátozása alkotmányosságának megítélésénél a minden alapjog korlátozására irányadó mércét az Alkotmány 8. (2) bekezdésből eredő szükségességi/arányossági tesztet kell alkalmazni. Figyelemre méltó, hogy ez a határozat részletesen vizsgálja a jog korlátozhatóságát, illetve ennek szempontjait, kicsit eltérve ezzel az eredeti gondolat szellemétől Az Alkotmány 18. -ából és 70/D. (1) bekezdéséből azonban az következik, hogy ha az állam e törvényben egyszer már biztosította a magasabb védelmi szintet, akkor főszabály szerint nem léphet vissza, illetve csak akkor, ha annak kellő súlyú alkotmányos indoka van. Kellő súlyú alkotmányos indok más alapjog védelme vagy alkotmányos cél érvényesülése lehet Az arányosság gondolata alapján tehát az AB elképzelhetőnek tartja a környezethez való jog korlátozását, de csak rendkívül indokolt feltételek mellett. Mindenesetre mindeddig a gyakorlatban erre nem került sor ilyen irányban felvetődik az ún. Zengő ügyben (l. alább), de nem jut el a gondolattól a megvalósulásig, ellenben egyéb jogok, alapjogok korlátozásának lehetősége a környezetvédelem okán nem egyszer előfordul. Ez az 76

83 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG arányossági gondolat pillanatnyilag tehát visszafelé igaz és arra mutat, hogy nagyonis gyakorlatias álláspontot tükröz. A Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló évi CXII. törvény volt a vizsgált tárgykör a 11/2005. (IV. 5.) AB határozat esetében, ahol szintén a különböző érdekek és értékek súlyozása, az arányosság biztosítása jelentette a központi problémát. III a Btv. feladata az, hogy megteremtse az összhangot a Balaton üdülési funkciója, az idegenforgalom és a környezet védelme között. Nem is ez jelentette a problémát, hanem az ilyen megoldáshoz adott garanciák hiánya: az indítványozók által vitatott rendelkezések önmagukban nem sértik az Alkotmány 18. -ában szabályozott környezethez való jogot, alkotmányellenes helyzet annak következtében keletkezett, hogy a törvényhozó úgy adott lehetőséget a természeti viszonyokba való beavatkozásra, hogy egyúttal nem alkotta meg az Alkotmány 18. -ában szabályozott környezethez való jog érvényesülését biztosító a tervek elfogadására és a hatósági jogkörök gyakorlására feljogosított közigazgatási szerveket is kötelező garanciális rendelkezéseket. Itt is megjelenik a tulajdonkorlátozás kérdése és ennek elvi alapjai, amit tágan értelmezve úgy fogalmazhatunk meg, mint a különböző konkuráló védett jogi tárgyak közötti helyes egyensúly megkeresésének alapjait. A határozat visszautal egy régebbire: IV. Az Alkotmánybíróság döntéseiben következetesen hangsúlyozza, hogy a tulajdonhoz való jog nem korlátlan, a köz érdekében a közérdekkel arányos módon korlátozható. Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában (ABH 1993, 373.) fejtette ki álláspontját az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságairól, és elvi éllel meghatározta a tulajdonkorlátozás alkotmányosságának vizsgálata során alkalmazandó szempontokat. E határozatában megállapította: Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más. [ABH 1993, 380.] Az 50/2007. (VII. 10.) AB határozat ugyancsak az esetleges tulajdoni korlátozások szükségességére, tehát a tulajdonnal járó kötelezetti oldal fontosságára világít rá Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a közterületek, a zöldfelületek közösségi érdekeknek megfelelő mértékű megtartása szemben a közérdek érvényesítésével kapcsolatos, közelebbről meg nem határozott jogbiztonsági megfontolásokkal, az Alkotmány 18. -ába foglalt egészséges környezethez való jog intézményvédelmi oldalára figyelemmel, megfelelhet az Abh. szerinti, a tulajdonkorlátozás alkotmányosságának feltételeként szolgáló közérdekűségi mércének. Ugyanez a megközelítés tükröződik más határozatok 44 esetében is: III. 4.: A tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. (1) bekezdése értelmében alapvető jog, amelyet az Alkotmány 8. (2) bekezdése szerint törvényben korlátozni lehet. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában kifejtettekre figyelemmel megállapította, hogy ezek a korlátozó rendelkezések a természet megóvását célozzák, és így az egészséges környezethez való alkotmányos jog érvényesülése érdekében szükségesek. A környezethez való jog megfelelő értelmezése tekintetében kiemelt figyelmet érdemel az állampolgári jogok országgyűlési biztosának környezetvédelmi tárgyú tevékenysége, még az új biztosi intézmény a jövő generációk védelmének biztosa 2008-ban megkezdett működése előtt 45. Az évtizeddel ezelőtti beszámoló e téren fon tos szempontra hívja fel a figyelmet: Az egészséges környezethez való jog az Alkotmány rendszerében a harmadik generációs jogok közé tartozik. Többször rámutattunk már arra, hogy e jogok kikényszeríthetőségének hiánya miatt az országgyűlési biztosok eljárásának is igazodnia kell a társadalmi, gazdasági feltételek adta lehetőségekhez. Megjelenik itt is tehát az érdekek súlya, az arányosság, mindennek azonban egyéb feltételei is vannak. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa ilyetén álláspontja jól tükröződik az ún. Zengő-ügyben 46, ahol valójában két alkotmányos jog ütközött a környezethez való jog és a nemzetbiztonság kérdése. Az AB határozataira hivatkozva állapítja meg a jelentés: a két alkotmányos alapérték, illetve állami feladat konfliktusa esetén az egyik a másik rovására csak a szükségesség és arányosság tesztjét alkalmazva alkalmazható. A jövő generációk biztosának intézményét bevezető évi CXLV. törvény indokolása a következőket emeli ki: A törvény a jelenleg élő és a jövő generációk élete és egészsége természeti alapjainak védelme, az emberiség közös örökségének megóvása és közös gondjainak megoldása, az emberi méltóságnak megfelelő 44 Pl. ilyen a 33/2006. (VII. 13.) AB határozat. 45 Példánk az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének tevékenységéről szóló beszámoló. L.: 46 Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése az OBH 3631/2003. számú ügyben. 77

84 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG környezeti feltételek fenntartására vonatkozó felelőssége tudatában, annak érdekében, hogy a jövő nemzedékek számára a választás szabadságát, az élet minőségét és a természeti erőforrásokhoz való akadálytalan hozzáférést megtartsa Valójában e megfogalmazásban benne van mindaz, amiről már szóltunk és benne van az is, hogy a jogalkotó nem tudja igazán hová tenni a jövő generációk jogának kérdését, így lehetséges az, hogy amikor a sokat ígérő fogalmat közelíti a mindennapokhoz, marad az, amit a törvény így határoz meg. 27/A. (1) Az Országgyűlés az egészséges környezethez való alapvető jog védelme érdekében külön biztosként megválasztja a jövő nemzedékek országgyűlési biztosát. A jövő generációk joga így gyakorlatilag a környezetvédelemmel kapcsolatos kérdéseket öleli fel. Fodor László foglalja össze az alkotmányos jogokkal kapcsolatos általános megállapításként: A környezet értékét elismerő alkotmány formális értelemben úgy járul hozzá a környezetbarát jogrend kialakulásához, hogy hivatkozási alapot nyújt, illetve kötelezettséget teremt a környezeti követelmények meghatározásához, tartalmilag pedig úgy, hogy megköveteli a környezeti szempontoknak a figyelembevételét és beépítését az olyan emberi magatartások, társadalmi viszonyok szabályozásába, amelyek a környezet igénybevételét, használatát jelentik. 47 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa a második felében megindult alkotmányozási folyamat kapcsán érdemben foglalkozott a környezethez való jog kérdésével 48, amely gondolatokra akkor is érdemes odafigyelni, ha később nem ebben a formában jelennek meg az alkotmányban. Az alkotmánybíróság által kidolgozott fő elvek jegyében javasoljuk tehát megfogalmazni az új alkotmány rendelkezéseit a 18. jelenlegi szövegének mint a teljes környezetjogi szabályozásnak keretet adó rendelkezésnek a megtartásával. Szükségesnek látjuk ugyanakkor annak kiegészítését a környezetvédelmi és nemzetközi elvárásoknak, valamint a jogtudományi fejlődésnek megfelelően úgy, hogy az új alkotmány a fenti elveket és követelményeket megfelelően érvényre juttassa. A fentiek alapján a következő javaslatot fogalmazzuk meg: A Magyar Köztársaság a jelen és a jövő nemzedékek létfeltételeinek intézményes biztosításával elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Mindezt a magas szintű védelem és fenntartható fejlődés jegyében az elért védelmi szint megőrzése, az elővigyázatosság, a megelőzés, valamint a szennyező fizet elve alapján valósítja meg. A javaslat tehát nagyon visszafogott, a jelenleg hatályos megfogalmazást bővítené ki szerény módon, egyesítve a legfontosabb környezetjogi elveket és utalva az AB álláspontjának legkönnyebben számon kérhető elemére a visszalépés. Fodor László ennél már korábban tovább lépett: Saját javaslatunk a következőképpen szól: A Magyar Köztársaság állama a jövő generációk érdekeire is tekintettel, a földi élet alapjainak megőrzése érdekében védi a környezetet, és elismeri mindenki jogát a környezet védelméhez. A környezet megóvása mindenki kötelezettsége. 49 Fodor fogalmazásában is és az ombudsmani gondolatokban is a kötelezettségek kiemelése jelenti az előrelépést. Álljon itt ismét XVI. Benedek ideillő gondolata 50 : 7. A környezet védelme, a természeti erőforrások és a klíma megőrzése érdekében pontosan meghatározott szabályokkal összhangban kell cselekedni, jogi és gazdasági szempontból is, miközben ugyanakkor alapvető figyelmet kell fordítani a szolidaritásra, amellyel a világ szegényebb területein élőknek és a jövő generációknak tartozunk Elvi összegzés A messziről induló ezek évezredek, ha a hagyományokban, vallási felfogásokban tükröződő történelmi hátteret tekintjük elvi alapokon állva, a környezethez való jog és a fenntarthatóság, illetve a környezethez való jog és a jövő generációk jogainak összevetése, összekapcsolása fontosságát hangsúlyozva, elviekben összegezzük, mit is jelent az egészséges vagy emberhez méltó környezethez való jog. Elsőként a jog tartalmi elemeire világítunk rá. Már az AB határozatokból is érzékelhető, hogy széles értelmet kell e jognak tulajdonítani, annál mindenesetre sokkal szélesebbet, mintsem hogy e jogot azonosítsuk az emberi egészség szűk értelmezésével. 47 FODOR László: Környezetvédelem az Alkotmányban, Gondolat Debreceni Egyetem ÁJK, Budapest 2006., 65. old L lábjegyzet, 196. old. 50 XVI. Benedek pápa üzenete a Béke Világnapja alkalmából, január 1. Ha békét kívántok elérni, őrizzétek a Teremtést címmel. 78

85 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG Figyelemre méltó, hogy amikor a környezet és egészség összefüggéseit vizsgáljuk, egyre inkább a szélesebb értelmezés kap teret. A WHO pl. a környezet és egészség együttes definíciójában is ezt a széles értelmezést alkalmazza, beleértve: mind a vegyi anyagok, sugárzás és egyes biológiai ágensek közvetlen patológiai hatását, mind pedig az emberre és annak jól-létére gyakorolt azon (sokszor közvetett) hatásokat, amelyek a szélesebb értelmű fiziológiai, társadalmi és esztétikai környezetben jelennek meg, beleértve a lakást, a települési környezetet, a földhasználatot és a közlekedést. 51 A környezethez való jog mára nélkülözhetetlen tartalmi elemei így attól függetlenül jelennek meg, miként is nevezzük a kérdéses jogot tiszta, egészséges, ember hez méltó környezetnek. Az alábbiak rávilágítanak arra, miért is kell óvatosan bánni az elnevezésekkel, hiszen egy rosszul sikerült meghatározás kizárhat fontos elemeket a szükséges tartalmi elemek közül. Több mint 20 évvel ezelőtt sem volt kétséges, hogy már az egészség fogalma is sokkal tágabb annál, amit vélünk felfedezni benne. A jó egészség és jól-lét tiszta és harmonikus környezetet igényel, amelyben a fizikai, fiziológiai, társadalmi és esztétikai elemeknek megfelelő fontossága van. A környezetet úgy kell tekinteni, mint életfeltételeink és növekvő jól-létünk forrását Az egészséges környezethez való jog első megközelítésben nyilván az ember egészségét jelenti és mint ilyen a minimalista értelmezést. Ez a legszűkebb és egyben önmagában a legkevésbé elfogadható értelmezés. Az egészséges környezethez való jog tehát semmiképpen sem csupán azt jelenti, hogy a környezetszennyezés vagy környezetkárosítás következménye sok esetben az egészség állandó vagy átmeneti sérelme. A WHO Alapokmány preambuluma (1946, hatályba lépett 1948) szerint sem értelmezhető az egészség a jelen generációk egészségi állapotára vetítve csupán: az egészség a teljes fizikai, mentális és szociális jól-lét, és nem csupán a betegség vagy gyengeség hiánya. 2. A biztonságos környezethez való jog már jóval szélesebb kört jelent, de még mindig nem a teljes spektrumot. Az ENSZ stockholmi környezetvédelmi világkonferenciájától (1972) az ENSZ Rióban megrendezett környezet és fejlődés világkonferenciájáig (1992) terjedő globális és regionális nemzetközi dokumentumok mind jobban összekapcsolják a környezethez való jogot a békéhez, a leszereléshez vagy a nukleáris fegyverkezés elleni fellépéshez fűződő megfontolásokkal. Mindez a harmadik generációs jogok együttes értékelését és egymást erősítő mivoltát ismeri el. Ugyancsak ide értendő a környezet állapota, veszélyeztetettsége, amennyiben ennek révén már életveszélyről beszélhetünk. 3. A zavartalan környezethez való jog szintén tágabb az egészség szűk, fizikális fogalmánál, de még marad az emberi szempontoknál, sőt az emberi egészségnél, de egy az eddigieknél szélesebb horizonton. Az ember mentális egészsége a központi kérdés, amelynek fenntartásához szorosan hozzákapcsolódik egyebek között a nyugalmi ciklusok időközönkénti beiktatása. Ha e nyugalmi ciklusok, regenerálódási, rekreációs időszakok rövidülnek vagy kiesnek, a mentális egészség veszélyeztetése mellett a fizikális egészség is károsodik például a tartós zaj szervi elváltozásokat is okoz, sőt a társadalmi hatékonyság is csökken. Emlékeztethetünk e téren az Emberi Jogi Bíróság gyakorlatára, a Moreno Gomez ügyre 53 : Az egyénnek joga van otthonának tiszteletben tartására, nem csupán a tényleges fizikai terület vonatkozásában, hanem e terület csendes élvezetében. Az esztétikus környezethez való jog ismét egy lépéssel tovább lép, az előzőeknél még határozottabban utalva arra, hogy a környezet egyes elemeit nem lehet csupán gazdasági szempontok szerint megítélni, hiszen számos nem vagyoni értékről és előnyről sem feledkezhetünk meg. Ilyen kérdés lehet egyebek között a kulturális örökség megóvása, amelynek részei magukban foglalják a környezet mesterséges elemeit is, akárcsak a természetes elemeket, amelyeken a civilizáció kialakulhatott. Fentebb már hivatkoz tunk a WHO értelmezésére, amely e vonatkozásról sem feledkezett meg. A fenntarthatóság jogi kérdéseinek elemzése során a görög szerző is alapelvként jeleníti meg e kérdést 54 : A tizenegyedik alapelv, a természet esztétikai értéke ugyancsak elősegíti a minőségi fejlődés és az ember esztétikai igényeinek kielégítését. Az Európai Tájvédelmi Egyezmény 55 jó példa a különböző hatások, környezeti elemek összesített értelmezésére, ezen belül kiváltképpen az esztétikai elemek fontosságára. Az Egyezmény preambuluma szerint : Annak tudatában, hogy a tájkép hozzájárul a helyi kultúra alakításához, és hogy az európai természeti és kulturális örökség alapvető összetevője, így hozzájárul az emberi jól-léthez, valamint az európai identitás megteremtéséhez; 51 Environment and health. The European Charter and commentary. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 1990 (WHO Regional Publications, European Series, No 35). 52 A Környezet és Egészség Európai Chartája. Az európai egészségügyi és környezeti miniszterek első találkozója, WHO Európai Régió, Frankfurt-am-Main, december L lábjegyzet. 54 The Law of Sustainable Development, Report to the Commission by Michael Decleris, 2000, 19. old. 55 Az Európa Tanács Miniszteri Tanácsának 718. ülésén fogadta el az egyezmény szövegét, Firenzében, október 20-án. 79

86 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG 5. A környezet egészsége. A fenntartható fejlődés, a jövő generációk és a környezethez való jog összekapcsolása előtt legfeljebb a fentieket tekinthettük az egészséges környezethez való jog maximális, legszélesebb keretének. Még így is sokkal több ez, mint amit tartósan megszoktunk, de mégsem elég. Az Alkotmány fogalmazása a 18. -ban egészséges környezetről szól, az AB határozatok ebből levezetik, hogy a jogosulti oldal nem az egyén, de nem is az ember csupán, hanem a környezet. Mindezek visszacsatolása egyértelműen ahhoz kell vezessen, hogy az ember számára biztosított jogok sem utalhatnak másra, mint hogy a környezet egészségét, a környezet fenntarthatóságát kell megőrizni, a jelen és jövő generációk számára. Tehát a környezet védelme messze nem az ember számára való hasznosság szerint ítélhető meg, hanem egy tágabb összefüggésrendszerben. A tartalmi elemek így egységet alkotnak, amely nem csupán a fentiek, hanem a jogok és kötelezettségek egysége. A környezethez való jog kötelezetti oldala széleskörű, mindenkire vonatkozik. A Tájvédelmi Egyezmény már idézett preambuluma is jó példa erre: Elfogadva, hogy a tájkép az egyéni és társadalmi jólét alapvető eleme és ennek megőrzése, kezelése és tervezése mindenki jogait és kötelezettségeit jelenti. Ugyanez még részletesebben olvasható a Környezet és Egészség Európai Chartájában, amelyik a jogokat és kötelezettségeket egységében jeleníti meg, kezdve a joggal és közvetlenül ezt követően a kötelezettségekkel, amelyek mindenkire kiterjednek: 2. Minden egyénnek kötelezettsége a környezet védelméhez való hozzájárulás, saját maga és mások egészsége érdekében. Majd következik a kötelezetti sorban a társadalom minden része, a közigazgatás minden szintje, a kormányok, a köz-és magántestületek, és mindez kiegészül a média és a társadalmi szervezetetek szerepével. 56 Kiindulási pontunk is az ember felelőssége volt, amelynek a jogosítványok csak egyik oldalát jelentik, ami kötelezettségek nélkül értelmezhetetlen és megvalósíthatatlan. Ebből ered az állami szervek, az államok, a nemzetközi közösség, a gazdasági szféra, tehát minden érintett kötelezettsége a környezet megóvására, illetve a jelen helyzet javítására, egy nem csupán a jelen generációk érdekében álló környezetállapot elérése érdekében. Ennek fényében válik egyre inkább a környezethez való jog, mint alapjog kötelezetti oldala kikényszeríthetővé, akár az Alkotmánybíróság előtti eljárásban, akár pedig mint alapelvi szintű rendelkezés, amelyet azonban jogalkalmazási eljárásokban is alkalmazni kell A évi alkotmány tervezet Jelen kötet kéziratának elkészültekor került közzétételre az új Alkotmány (Alaptörvény) tervezete (Magyarország Alkotmánya/Alaptörvénye [2011. április 25.] [tervezet], közzétéve március 9.). Tekintettel arra, hogy a kötet megjelenése sürgető, a tervezet előreláthatóan e tekintetben kevéssé változó olyan elemeit vizsgáljuk meg, amelyek a környezethez való jog alkotmányos szabályozásának közeli jövőjét jelentik. Az alkotmányozás jelenlegi helyzetében ugyanis nem tekinthetünk el attól, hogy legalább a megjelent tervezet vonatkozó részeit nem tekintsük át, és nem próbáljuk meg első értelmezését adni. Vizsgálódásunkat a tervezet sorrendjében haladva végezzük. A tervezet első része, preambuluma a Nemzeti Hitvallás/Nemzeti Nyilatkozat cím alatt összegi azokat a legfontosabb, elvi jelentőségű, az ország és a nemzet helyét és a különböző értékekhez való viszonyulását meghatározó gondolatokat, amelyek a tervezet további részére is meghatározó befolyással lehetnek. Ezek között három ponton emelhetjük ki a környezetvédelem értékét: Vállaljuk, hogy örökségünket, a magyar kultúrát, egyedülálló nyelvünket, a Kárpát-medence ember alkotta és természet adta értékeit, ápoljuk és megóvjuk. Felelősséget viselünk utódainkért, ezért anyagi, szellemi és természeti erőforrásaink gondos felhasználásával védelmezzük az utánunk jövők életfeltételeit. Valljuk, hogy az emberi lét alapja az emberi méltóság. Az első kiemelést érdemlő pont a természeti és ember alkotta értékek, tehát a környezet hangsúlyos megjelenését jelenti, méghozzá összekapcsolva a már említett közös itt nemzeti örökséggel. Ennek szerves folytatása a második elem, amely a jövő generációkra és egyben a természeti erőforrásokra mint a fenntartható fejlődés két lényegi összetevőjére utal. A harmadik elem pedig annak fényében ítélhető meg, mit is értünk emberi méltóság alatt. Az egyházak környezeti felfogását már a fejezet elején említettük, így itt is utalnunk kell az emberi méltóság tartalmára. Figyelemmel arra, hogy ez a preambulum hitvallás vagy nyilatkozat amúgy is a keresztény szellemiség, keresztény gyökerek hangsúlyozását fontosnak tartja, nem 56 L lábjegyzet. 80

87 KÖRNYEZETHEZ VALÓ JOG túlzott az az álláspont, hogy ezzel együtt el kell ismerni a környezeti értékek, az ember eziránt érzett felelőssége elismerését is, mint az emberi méltóság összetevőjét. Az ember ugyanis nem értelmezhető a teremtett világtól kiszakítottan. A tervezet második része az Alapvetés címet viseli, tehát az általános rendelkezések elegánsabb megfogalmazását jelenti. E fejezetben van jelenleg a sokat elemzett 18.. Kérdés tehát, változott-e a környezetvédelem helye és megfogalmazása. E fejezetben két ponton jelenik meg a környezetvédelem. Az O cikk értelmében: (1) Magyarország védi és fenntartja az egészséges környezetet. (2) A természeti erőforrások, különösen a termőföld és az ivóvízkészlet, valamint a biológiai sokféleség és a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. A fenti fogalmazás első bekezdése némileg eltér a jelenlegi 18. -tól, mert a környezethez való jogra történő utalás ebben a formában nem szerepel. Ugyanakkor az elismeri és érvényesíti (jelen formula), illetve a védi és fenntartja között szóhasználati különbséget igen, érdemi különbséget kevésbé lehet felfedezni. Szóltunk már arról, hogy az alapjogi minőség és az államcélt mutató megfogalmazás nem szükségképpen jelent eltérő értékeket, tehát ezt a fogalmazást is alapjogi minőségűnek tekinthetjük, hiszen annak éppen az ilyen intézményvédelmi oldala a meghatározó az AB határozatok szerint. A második bekezdés három pontot is hangoztat közös örökség, jövő generációk, és ami kiemelkedő jelentőségű, minden jogalany és az állam kötelezettségei. Mindezt tehát előrelépésként lehet értékelni, az első bekezdés esetlegesen szűkebb értelmezéséve egyetemben is. Külön ki kell emelni a kulturális értékek beemelését, amely tehát a környezethez való jog kibővítése az általunk is emlegetett esztétikai környezet irányában. A P. cikk a nemzetközi kötelezettségvállalásban való részvételre utaló megnyilatkozás (1) Magyarország a béke és biztonság megteremtése és fenntartása, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával. Az EU hatályos Lisszaboni Szerződése is l. később hasonló elkötelezettséget tartalmaz. Így megmarad annak az emberi jogi megközelítésnek értelmezése, ami a hatályos alkotmányban a mindenki joga fogalom kapcsán a hazai érdekeken túli érdekek és értékek egyenrangúságára utal. Az állampolgári jogokról szól a következő fejezet amelynek munkacíme: Szabadság és felelősség. Itt ismét két pontra kell felhívni a figyelmet. A XII. cikk látszólag nem környezetvédelmi tartalmú, de második mondata számunkra is, a felelősség ismételt kiemelésével, meghatározó jelentőségű Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. A XIX. cikk szó szerint megfelel a jelenlegi 70/D. -nak, amely tehát a testi és lelki egészség megőrzéséhez szükséges eszközként minősíti az épített és természetes környezet védelmét. Így további értelmezés nem szükséges. A tervezet az Állam című fejezetének 30. cikkében az alapvető jogoknak egyetlen biztosára utal, aki alapjogvédelmi tevékenységet lát el. Tekintettel arra, hogy ez a jelenlegi jövő generációs jogok biztosa külön intézményének megszüntetését jelenti, a kérdéses cikk kiemeli, hogy Az alapvető jogok biztosa különös figyelmet fordít a jövő nemzedékek érdekei védelmére. Ugyanezen fejezet nemzeti vagyonról szóló 39. Cikke pedig a nemzeti vagyon kezelésének és védelmének céljaként a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövendő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele szempontokat emeli ki, amelyek mind környezetvédelmi szempontokat is jelentenek. Természetesen a tervezet az Alkotmány elfogadásáig még számos ponton változhat, a fentieket tehát egy adott szabályozási helyzet képeként kell értékelni. 81

88 4. fejezet - A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA A szabályozási módszerek csoportosítása A jogrendszer nem organikus, szerves módon fejlődik, hanem meghatározott rendben, maga a jog által meghatározott szabályok szerint építkezik. Ez akkor is igaz, ha időszakosan, illetve egyes területeken a rendszerszemlélet, a fejlődési rend nem érvényesül, hanem azt felülírják egyéb például napi politikai vagy gazdasági stb. szempontok. A tervgazdasági rendszerből a piacgazdaság felé való áttérés korszakában az állami tulajdon privatizációja szerves része a jogrendszer fejlődésének, de a privatizáció megvalósításában lehetnek eltérések. A jogállamiság megköveteli a közigazgatási határozatok bírói kontrolljának megnyitását, de ennek eljárási rendjében például a kétfokú bírói felülvizsgálat egyfokúvá válásában (1999. január 1.) vagy a bírói felülvizsgálata terjedelmében lehetnek variációk, amelyek az alapvető tendenciát nem befolyásolják. A rendszerépítés és a rendszeralkotó elemek, eljárási rend, folyamatok meghatározottsága különösen fontos szerepet kap az újabb szabályozási területeken, illetve akkor, ha az emberi élet fenntartásának és minőségének kérdései jelennek meg elsőrendű érdekként, ahogyan ez a környezetjog esetében történik. A rendszerépítés sajátosságai természetesen aligha jelennek meg a folyamat kezdetén, noha ennek is tapasztalhatjuk jeleit, ha egyes új intézmények tudatos bevezetéséről van szó kárpótlás, privatizáció stb. Az ilyen jogintézmények alakítása azonban csak része az új gazdasági jogi rend megteremtésének. A jogrendszer alakításának átfogó jegyei csak a folyamat előrehaladottabb szakaszában bontakoznak ki, és az elvek sora, az alapvető intézmények azonosságai, technikák és módszerek hosszabb fejlődés eredményeként kristályosodnak ki. A rendszeralkotó jegyek kialakítása és megértése azonban azonosan működő alapok és azonos problémák esetében nem országspecifikus. Az állam hasonló gazdasági szerepvállalásának, a jogállamiság alapvető vonásainak mint például az önkormányzatiság térhódítása azonos vagy hasonló jellemzőt találjuk meg világszerte. Így a rendszeralkotó vonások meghatározására már akkor sor kerülhet, amikor e jellemzők az adott nemzeti jogrendszerben még alig mutatkoznak meg. A környezetjog esetében is alkalmunk lehet a rendszeralkotó jegyek alapvető elemeinek összehasonlító jogi fejlődésére alapozni, tehát azokat részben importálni és esetünkben erre még nagyobb lehetősége nyílik az EU jog miatt. A hazai folyamatok és az összehasonlító jogi folyamatok összevetése éppen ezért fokozott mértékben indokolt, annak érdekében, hogy a környezetjog fejlődése hatékonyabb legyen, hasznosítva más államok, illetve az uniós jog tapasztalatait. A megelőzés eszközeinek megoldási módjai, a környezeti hatások jogi szempontú megközelítése iránti igény, a bekövetkezett károk felszámolásának lehetősége nem német vagy magyar, szlovák vagy görög megoldást igényel, mert a probléma azonos, az európai jogállami berendezkedés is hasonló képet mutat természetesen eltérésekkel, mégpedig különösen egy ilyen relatíve új helyzetben, mint a környezeti válság. Éppen ez lesz az alapja annak amire hamarosan részleteiben visszatérünk, hogy az EU jog adja a környezeti anyagi jog legalább 80%-át, sőt az eljárási jog számos elemét is, tehát a nemzeti sajátosságok kisebbségben vannak. Természetesen a szabályozási módszerek összevetése és az ebből nyert tapasztalatok alkalmazása nem csupán az ilyen, új és egységesítést igénylő területeken szükséges, hanem a szabályozás más területein is legyen ez a szerződések joga, a verseny, a szociális jogok, stb. A szabályozás módszereinek vizsgálata során több kérdésre próbálunk választ találni: milyen jogi eszközöket, jogintézményeket alkalmaz az adott szabályozás (tehát megelőzésre koncentrál, főleg szankcionál, ösztönözni próbál, stb.), illetve mindezeket milyen arányban, milyen vegyítéssel alkalmazza (pl. a kötelezésekhez milyen jogkövetkezményeket fűz, az ösztönzés eredményét miként követi nyomon, a szankció főleg represszív vagy inkább reparatív, stb.); a jogintézményeket milyen eljárási rendben, milyen szervezeti-hatásköri elemeket indukálva érvényesíti, alkalmazza (pl. miként jelenik meg a társadalmi részvétel, milyen az önkormányzatok szerepe, miként működnek együtt a hatóságok és a szabályozottak, stb.); milyen kapcsolódási pontokat, esetleg hiányokat vagy éppen ellentmondásokat fedezhetünk fel a környezeti szabályozás és a más szabályozási területek között (pl. miként alakul a környezeti kárral kapcsolatos 82

89 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA bizonyítási teher, megjelennek-e objektív elemek a büntetőjogban, egyáltalában az érdekek súlyozása során léteznek-e prioritások, stb.); láthatóak-e, érzékelhetőek-e a további fejlődési irányok az adott jogterületen belül (pl. a részvételi jogok erősödnek vagy gyengülnek, a környezeti szempontok szerepe erősödik vagy gyengül, illetve minden marad a régiben, stb.); hol érzékelhető a jogalkalmazási csomópontok megjelenése (pl. erős közigazgatási kontrol, erős társadalmi kontrol, jelentős szakértői szerep, vagy más oldalról: az államigazgatásnál, az önkormányzatoknál, az igazságszolgáltatásnál, stb.); milyen értelmezési problémákat hord magában az adott terület (pl. milyen a határozatlan jogi fogalmak szerepe, milyen a pontos elvárások aránya, milyen terjedelmű a mérlegelési jog, stb.) és még sorolhatnánk a példákat. A szabályozás módszerének tárgyalása az eddigiekből is érzékelhetően nem egyetlen módszert jelent, hanem különböző szempontok szerint eltérő módszereket, amelyek az adott szabályozás kialakításában együtt jelennek meg. A következőkben három alapproblémára keresünk választ a módszertani rendszerek megkülönböztetése segítségével, mégpedig úgy, hogy az egyes módszertani megközelítéseken belüli további részkérdések adják meg a válaszokat a rendszerteremtésre. 1. A környezetpolitika és környezetjog elhelyezkedése a politikai és jogi rendszer többi eleméhez képest, illetve a környezeti szakterületen belül problémák kezelésének súlya, tehát a külső és belső integráció. A megkülönbözetés ismérve az integrációs megoldások vagy a szektorális megközelítés aránya lesz. Két fő területet vizsgálunk tehát: a környezeti elemek, környezethasználatok, környezeti terhelések szektorális vagy integrált megközelítése, illetve a környezeti érdekek és a más gazdasági-társadalmi érdekek együttes, integrált vagy elkülönített, szektorális kezelése. 2. A jogi és állami befolyás érvényesülésének megoldása, a jogi és állami jelenlét erőssége, amely tehát arra is választ ad, miként osztható meg a szabályozás felelőssége az állam és a jog, illetve ezek közbenjöttével a környezethasználó és a társadalom között. Itt három lehetőség kínálkozik: a hagyományos megoldás, a közigazgatás közvetlen beavatkozásának túlsúlya, az állam erőteljes meghatározó szerepével; a gazdasági-piaci eszközök bevonása, indirekt módszer; az önszabályozási módszer, a szabályozott közösség felelősségének erősítése érdekében. 3. A környezethasználat, környezetterhelés jogilag megengedhető, elfogadható szintjének, mértékének meghatározási megoldásai szerint két lehetőséget különböztethetünk meg: a terhelés mérhetősége, számszerűsítése a mértékrendelkezések segítségével; a terhelés kereteinek minél rugalmasabb megközelítése, technikai-technológiai módszerek segítségével. A három alapvető módszertani megközelítés természetesen együttes hatásában értelmezhető csupán, közösen alakítják a jogot: 83

90 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA A környezetjog belső és külső integrációja A mai értelemben vett környezetjog története a széttagolt, eseti, egyes környezeti elemekhez kapcsolódó szabályozás útján indult el, mégpedig azért, mert a környezeti problémák teljes komplexitása a kezdetekben aligha volt felismerhető. Ugyanez jellemző az egész környezeti kérdés kezelésére, amely számos esetben a mai napig szinte teherként, de mindenképpen külsőként jelenik meg. Nem csoda, hogy ezt a kezdeti korszakot amely sok tekintetben máig is tart a szektorális szabályozás időszakának tekinthetjük. A szektorális megközelítés léte önmagában is minősíti a jogrendszert, mert az összefüggések feltárását nem teszi lehetővé vagy legalábbis jelentősen megnehezíti. Miután azonban az egyes környezeti problémákra vonatkozó szabályozás kialakult, elsőként mindezen területek harmonizálására, illetve a jogi szabályozás szempontjából ezek integrálására fordult a figyelem. Ezt követően, illetve ezzel egyidejűleg a környezetvédelemnek is helyet kell találni a más szabályozási területek (mezőgazdaság, ipar, közlekedés, stb.) között. Ennyi bevezető után azonban szólni kell arról, hogy magának a szektorális és integrált szabályozási kérdéskörnek is három további részterületét lehet megkülönböztetni, amelyek között az első kettő érdemi, a harmadik inkább kiegészítő, annak megfelelően, hogy az integráció milyen szintjéről van szó. A három terület: 1. Az egyes környezeti elemek külön-külön vagy egységben kezelése belső integráció; 2. A környezeti érdekek védelmének szektorkénti kezelése vagy integrálása a gazdasági-társadalmi élet más területeibe külső integráció; illetve 3. Az előzőhöz kapcsolódóan a környezetért felelős közigazgatás elkülönülése vagy beépülése a közigazgatás egységes rendszerébe szervezeti vagy hatásköri integráció. 1. A környezetjog fejlődésének előrehaladottabb lépéseként nyilvánvalóvá vált, hogy a belső integrációt nélkülöző szektorális, vagyis elsődlegesen az egyes környezeti elemekre vonatkozó szabályozás egyre inkább hátránnyá válik, elsősorban azért, mert a környezeti ártalmak egyik környezeti elemről a másikra terjedése is egyre nyilvánvalóbbá vált. A szabályozás belső integrációjának lényege az, hogy kevésbé érdekelt a csupán egyes környezeti elemekkel való gazdálkodásban, illetve azok védelmében, hanem megkísérli a környezetet érő hatások egységes kezelését. A jogi szabályozás szintjén ennek jó példája a 2001 végén hazánkban is bevezetett egységes környezethasználati engedély, amely magában foglalja a környezetvédelmi hatóság által kiadott szakterületi vízvédelmi, levegőtisztaság-védelmi, hulladékkezelési stb. engedélyeket. Így az integrált szabályozás hosszú távon valójában nem a szektorális szabályozás egyik alternatívája, hanem szinte az egyetlen reális lehetőség, tehát a környezetjog magasabb fejlődési szintjét képviseli. A szektorális szabályozás dominanciája inkább korlátja a megfelelő rendszeres és integrált szabályozásnak. Az OECD által kidolgozott integrált szennyezés-megelőzési és -ellenőrzési javaslatok (melyeket az OECD Tanácsa 1991 januárjában fogadott el) az integrált megközelítés jó alapjait biztosítják. Az EU környezetpolitika és szabályozás manapság ugyanezen alapokon építkezik. A javaslat mellékletéből idézve: Az integrált szennyezés-megelőzés és -ellenőrzés alapelvei 1. Az integrált megközelítés célja a környezetben okozott kár kockázatának megelőzése vagy minimalizálása. E felfogás megérti a környezet integrált minőségét, figyelembe véve az anyagok vagy tevékenységek hatásait minden környezeti elemre, az élő szervezetekre a kulturális és esztétikai értékekre. Az integrált megközelítés magában foglalja: 84

91 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA a. az anyagok és termékek életciklusának áttekintését (a»bölcsőtől a sírig«megközelítés); b. az anyagok vagy tevékenységek minden környezeti elemre gyakorolt hatását ; c. a hulladék mennyiségének és ártalmasságának minimalizálását; d. olyan egységes eszközök alkalmazását, mint a kockázatelemzés a környezeti problémák felmérésére és összehasonlítására; valamint e. a hatásorientált eszközök kiegészítő használatát, mint a környezetminőségi célkitűzések, illetve a forrásorientált eszközökét, mint az emisszió. A fenti elveken alapulva az EU elfogadta a 96/61. sz. irányelvet az integrált szennyezés-megelőzés és - ellenőrzés kérdéseiről (IPPC-irányelv). Az irányelv preambulumának 7. pontjában az integráció szükségességéről a következőt mondta: a levegőbe, vízbe vagy talajba történő kibocsátások elkülönült ellenőrzésének különböző megközelítése inkább ösztönözhet a különböző környezeti elemek közötti szennyezés áthelyezésére, mint a környezet egész védelmére. A már említett egységes környezethasználati engedély ültette át az IPPC-irányelvet a hazai jogba (elsőként a 193/2001. (X. 19.) Korm. rendeletben jelent meg). A környezeti elemek szektorális védelme természetesen nem szűnik meg, és az egyes elemek, illetve környezetveszélyeztető források tekintetében továbbra is megmaradnak szabályozási sajátosságok, de az egységesítés, legalábbis a megfelelő koordináció nélkülözhetetlen. Az egyes környezeti elemek szabályozásának egyéniesítése ugyanis egyebek között a követelményrendszerek markáns elkülönülésére is vezethet. Gondoljunk itt arra, hogy a környezetvédelem tartalmi követelményei is enyhébbek egy tíz évvel ezelőtti és egy idei jogszabályban, az eljárási megoldások is különböznek pl. a társadalmi részvétel terjedelmét illetően. A környezetjog számos új intézménye segítségével igyekszik az integrációs gondolat megvalósítására. Az 1993-ban hazánkban is bevezetett környezeti hatásvizsgálat például az engedély megadásának feltételeként a környezeti hatások elemzésének minél szélesebb körét tűzte ki célul jó példája ennek a hatásvizsgálatot és egységes környezethasználati engedélyt immár együtt szabályozó 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet 7.sz. melléklete a hatásterület meghatározásának szempontjait taglalva: Hatásterület-típusok A közvetlen hatások területei: az egyes hatótényezőkhöz hozzárendelhető területek, amelyek lehetnek a. a földbe, vízbe, levegőbe való egyes anyag- vagy energia-kibocsátások terjedési területei az érintett környezeti elemben, valamint b. a föld, víz, élővilág, épített környezet közvetlen igénybevételének területei. A közvetett hatások területei: a közvetlen hatások területein bekövetkező környezeti állapotváltozások miatt továbbterjedő hatásfolyamatok terjedési területe azon környezeti elemek és rendszerek szerint, amelyeket valamely hatásfolyamat érint. A teljes hatásterület: a közvetlen és közvetett hatások területeinek együttese. 2. A környezetjog elvei között már tárgyaltuk a harmonikus vagy fenntartható fejlődés elvét, melynek az alapelvi vonatkozásokon túllépve a jogi szabályozás szempontjából lényegi kérdése, hogy vajon a környezetügy elkülönül-e a társadalmi-gazdasági folyamatokra vonatkozó szabályozás egészétől, vagy azokkal szorosan egybeépülve jelenik meg. A szektorális szabályozás a környezetjog rendszerének elkülönítő ismérveit állítja a középpontba, a saját eszközök, sajátos jogintézmények rendszerének megteremtését szorgalmazza, tehát jelentős mértékben hozzájárul az egész rendszer kiépítéséhez. A környezetjogi szabályozás kezdeti időszakában a közép- és kelet-európai országok valahányan, más európai országok is jobbára még ezen jogfejlődési szakaszban vannak a szektorális szabályozás a jellemző, és az is marad középtávon. Amint a vonatkozó alapelv kapcsán idéztük a Bizottság kommünikéjét (2007) az integráció érvényesülése kapcsán, a mezőgazdaságon kívül nem számolhatunk be sikertörténetről. Az integráció e téren azt jelentheti, hogy a környezeti érdekek nem sajátosként, különlegesként kezelendőek, hanem azok éppúgy részeivé kell váljanak az emberi fejlődés bármely más folyamatának, mint akár az állam pénzügyi politikája. A környezeti érdekek figyelembevételének át kell hatnia minden más szabályozási tárgykör egészét, és akkor valósulhat csak meg a teljes integráció. Igaz, hogy ez a folyamat még 85

92 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA minden országban kezdeti stádiumban van, de egyben elkerülhetetlen is. Az integráció egyéb elemei már csak következmények. Az integráció ilyen értelmű megvalósítása szorosan összefügg a szabályozási módszerek második nagy témakörén belül a gazdasági és önszabályozási megoldások szorgalmazásával, éppen ezért a külső integráció tárgyalását e módszertannal együtt folytatjuk. A harmadik, most hatályos Nemzeti Környezetvédelmi Program 1 a következőképpen ír az integrációról: 4.1. A stratégiai tervezési tevékenységek összhangja A környezetügyi ezen belül a környezet, természetvédelmi és vízügyi stratégiai tervezési és végrehajtási feladatok ellátása csak akkor lehet eredményes, ha a szakterületek tervezési tevékenységei összehangoltak, megfelelő kapcsolat van a különböző területi szintű tervek között, és minden más fejlesztési és ágazati stratégia-alkotási folyamat is integrálja a környezetvédelmi szempontokat, tudomásul veszi a természeti környezet eltartóképességének határait, a természeti értékeink megőrzésének érdekét. 3. A szektorális/integrált szabályozási módszer harmadik példája a közigazgatáson belüli szervezeti és hatásköri elkülönülés vagy integrálódás. A hatáskörök kapcsán legalább három alkérdésre kell külön-külön és együttesen tekintettel lenni: nem szerencsés, ha egyrészről az adott környezeti érték hasznosítása, másrészről megőrzése, védelme ugyanazon szervezet kezében van, mert az ellenérdekeltség háttérbe szoríthatja a környezeti megfontolásokat; kérdéses, mennyire kerülhet egy szervezet hatáskörébe a környezeti értékek lehető legszélesebb köre, és e szervezet milyen szintet képvisel a közigazgatási szervezetrendszer egészén belül; az előző kérdés szerves kiegészítője, vajon mennyire érvényesülnek szervezeti megoldásokkal is a környezeti érdekek a nem környezetügyre szakosodott szervezeteken belül. Az integráció ezen változatára nem lehet egységes vagy egyedül megfelelő megoldást találni, hiszen a közigazgatás szervezetrendszer és annak feladat- és hatáskörei az utóbbi két évtizedben állandóan változtak. A lényeg tehát a markánsan megjeleníthető környezetvédelmi hatáskör, függetlenül a megoldás módjától A jogi, állami befolyás érvényesülésének módszerei A környezetvédelem szabályozásának történetében látható volt, hogy a XX. század közepétől alakul igazán a környezetjogi szabályozás, mégpedig oly módon, hogy a környezetvédelem egyike lesz a sajátos állami funkcióknak. Erről az állami kötelezettségvállalás elvének tárgyalása során is szóltunk. Amint világossá válik, hogy a társadalomvédelem ezen sajátos új területe immár rendszerszerűen része az állam és jog funkcióinak, nem lehet kétséges, hogy ez tartósan megmarad e körben. Azt is tárgyaltuk röviden, hogy mindeme funkciók megvalósításához elsősorban a közigazgatás eszközei adnak hátteret, lévén ezek állnak mindennapi kapcsolatban a környezethasználókkal és a hatásokat elszenvedőkkel egyaránt. A közigazgatás egyben az állami közhatalom megtestesítője is, amely nélkül pillanatnyilag aligha képzelhetjük el a környezetvédelmet. Ugyanakkor az állam és jog befolyása nem jelenik meg azonos módon minden egyes szabályozóban, és a különbségeket általában három szabályozási módszerre osztva jeleníthetjük meg a legegyszerűbben: 1. a hagyományos, a közigazgatás közvetlen szerepét, beavatkozását megjelenítő szabályozási módszerként; 2. a piaci, gazdasági eszközöket alkalmazó szabályozási módszerként, ami közvetett hatásmechanizmust érvényesít; 3. az önszabályozás módszereként, amely a gazdasági eszközöktől egyre jobban megkülönböztethető, szintén közvetett mechanizmust érvényesítő megoldás. Akármelyik lehetőséget is alkalmazzuk, nem feledkezhetünk meg arról, hogy mindegyikben az állam és jog meghatározó szerepet vállal, tehát minden esetben a jogi eszközök jelentik a kiindulási alapot ez majd érzékelhető lesz folyamatábráinkon, hiszen azok első három eleme minden módszer esetében azonos (környezeti állapot értékelése w környezetpolitika és tervezés w jogalkotás). Így tehát a három módszer aszerint 1 96/2009. (XII. 9.) OGY határozat a közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Programról. 86

93 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA különbözik, milyen hatásmechanizmust választ a jogalkotó. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a gazdasági befolyás vagy az önszabályozás ne érvényesülhetne a jogon kívül is, de jelen esetben vizsgálatunk tárgya a jogi szabályozás alakítása. A fenti csoportosításból a hatályos Nemzeti Környezetvédelmi Program elsősorban kettőt ismer, bár később a harmadik is megjelenik, ha nem is kifejezetten önálló csoportként: 4.1. A környezetet érő hatások szabályozásának alapvetően két fő iránya alakult ki: a közvetlen (engedélyező-tiltó, korlátozó jellegű) és a közvetett (gazdasági) szabályozási módszer. Mindkét szabályozás alapja a környezet igénybevételéért, terheléséért, szennyezéséért felelős magatartásának befolyásolása, melynek eredményeként a felelős biztosítja a szennyezés megelőzését, a kialakult környezeti károk mérséklését, felszámolását. A környezetvédelmi szabályozórendszer sok új területre terjedt ki, számos más területen pedig átalakult, megújult. A hazai és a közösségi jogalkotás szintjén ugyanakkor a továbbiakban is szükséges a kialakult rendszer vívmányainak megtartása mellett az egyes környezeti jogterületek közötti összhang javítása, valamint a végrehajthatóság, alkalmazhatóság feltételeinek biztosítása. Cselekvési irányok, alapvető feladatok - Az állam és a környezeti szereplők közötti partneri viszonyra épülő környezetvédelmi szabályozás továbbfejlesztése szükséges mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás során. - Át kell tekinteni a környezethasználók önszabályozó eszközeinek (közigazgatási szerződések, önkéntes megállapodások, vállalati környezetvédelmi programok stb.) továbbfejlesztési lehetőségeit A hagyományos szabályozás módszere, a közigazgatás közvetlen beavatkozása A hagyományos, tehát a közigazgatás közvetlen befolyásolásán alapuló jogszabály/határozat végrehajtás/ellenőrzés szankció sorrendre építkező szabályozási módszerek felállítják a prioritásokat, a megkívánt (környezeti) állapotot és ezekhez rendelik a szükséges eszközöket annak érdekében, hogy a jogi követelményeket végrehajtsák. Ezeket a követelményeket az állam valamilyen formában ellenőrzi, és szükség esetén szankcionálja a jogszabályokat megszegő szennyezői magatartást. Mindezt egy folyamatábrán szemléltethetjük: A környezeti hatás ismerete, felismerése a rendszer alapja, ha feltételezzük azt, hogy a közvetlen beavatkozás rendszere ideális módon működik. Az információ adhat megfelelő hátteret ahhoz, hogy a szabályozás és a közigazgatás oly módon működjön, hogy annak révén a védett jogtárgy valóban hatékony védelmet kap. Az első Nemzeti Környezetvédelmi Program erről a következőképpen fogalmazott: A program kiindulási alapja a megoldandó környezeti problémák azonosítása. A program nem egy-egy állapotot tekint problémának, hanem azt a kérdést teszi fel, hogy miért is jelent problémát az adott környezeti állapotjellemző tényleges vagy várható alakulása. A problémák feltárásával párhuzamosan meghatározásra kerülnek a problémák okai is abból a célból, hogy meg lehessen keresni a leghatékonyabb megoldásokat, és hogy a megelőzés elve érvényesíthető legyen. Egy-egy szakterületre együtt kell látni az okok, hatótényezők w a 87

94 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA környezet állapota w probléma w cél w megoldások w feladat folyamatot. Ez lényegét tekintve megfelel az OECD-ben általánosan használt terhelés w állapot w válaszintézkedés modellnek. Az ideális eset szerint a környezeti állapot megismerése és értékelése kiváltja a politika, különösen a környezetpolitika reakcióját, tehát kiváltja a környezetpolitikai döntést. A környezetpolitika által megfogalmazott szempontok alapján készülnek a tervek, amelyek már közvetlenebb célkitűzéseket is tartalmaznak. A tervezés jelentőségét, lépcsőit már a tervszerűség elvében érintettük. A környezetpolitika és a környezeti tervezés alapozza meg a jogszabályi keretek kialakítását. A már emlegetett Nemzeti Környezetvédelmi Program többek között a következő üzenetet fogalmazza meg a jogalkotás felé: Olyan jogi környezet kell teremteni, amelynek keretei között letisztult, a környezetügyi érdekeknek és az állampolgárok elvárásainak megfelelően módosult hatósági jogkör alakul ki (túlszabályozás, illetve a szabályozás elaprózottságának megszüntetése, hatáskör-ésszerűsítés). A jogszabályok, mint általános magatartási szabályok, legegyszerűbben önkéntes jogkövetéssel valósulnak meg. Ilyenkor is szükség lehet azonban a közigazgatás korrekciós jellegű beavatkozására. Az önkéntes jogkövetés nem a környezetvédelmi szabályozás legjellemzőbb módozata, noha önkéntes jogkövetést jelent az is ami viszont gyakran előfordul, l. később az önellenőrzés magyarázata során az ellenőrzésről szóló részben, ha a környezethasználót nyilvántartás vezetésére, illetve jelentéstételre kötelezik, pontosan meghatározva annak tartalmát és gyakoriságát. A környezetvédelem esetében tehát különösen gyakran van szükség az általános elvárások méretre szabására, egyediesítésére, meghatározva pl. a környezethasználó tevékenységek működésének körülményeit. Éppen a különböző magatartások egyedisége miatt jellemző a hatósági jogalkalmazás, az egyedi aktus. Ennek oka főleg az, hogy a környezetvédelmi szabályok komoly terhet jelentenek, amelyek érvényesítése igényli a kényszert, és ezek a követelmények jobbára a rövid távú gazdasági érdekek ellenében hatnak. A közigazgatás jogokat és kötelezettségeket alakító döntési jogköre jelenti a legközvetlenebb beavatkozást a jogalanyok életviszonyaiba, és mutat rá legvilágosabban a hagyományos szabályozási módszer lényegére. Ezek szerint ez a módszer magát a környezethasználó magatartást, annak feltételeit, a vele szemben támasztott közvetlen elvárásokat határozza meg, valójában nem sok mozgásteret hagyva a jogalanyoknak. Akár egyedi közigazgatási döntésről, akár önkéntes jogkövetésről legyen szó, a környezetpolitikában, illetve a jogszabályban kitűzött cél megvalósulásáról ellenőrzés útján kell meggyőződni, és szükség esetén alkalmazni kell a megfelelő jogkövetkezményeket akár szankciókat is. A szankcionálás, a felelősség alkalmazása nem szükségszerű, de annak lehetősége önmagában is kedvező hatással lehet a jogkövetés ösztönzésére. A folyamatábrán szereplő kör visszacsatolási szakaszában valójában arról kell meggyőződni, hogy a kitűzött cél megvalósult-e, mert ha nem, akkor a jogalkotás vagy a közigazgatási jogalkalmazás során valamilyen tényezőt nem megfelelően mértek fel, így a folyamatot módosítani kell. A visszacsatolás tehát a további jogalkotás, jogszabály-módosítás alapja lehet. Természetesen ezek a hagyományos vagy közvetlen befolyásolást engedő eszközök folyamatosan finomodnak, annak érdekében, hogy részben mindjobban alkalmazhatóak legyenek a környezeti érdekek megóvására, részben nagyobb elfogadottságra számítsanak. Erre jó példa az engedélyezés általános menetének felfrissítése a környezeti hatásvizsgálat bevezetésével vagy a társadalmi részvétel lehetőségének megnyitásával. A közvetlen, illetve hagyományos eszközök önmagukban is tartós eredményt érhetnek el a környezeti állapot javítása során, azonban ezen eszközök tartósan kívülállóak, a befolyásolni kívánt tevékenységeket külsőleg érintik (ezt nevezik a környezet-gazdaságtanban externáliáknak, külső hatásoknak). Externáliákról beszélünk, hiszen mindezen jogi eszközök gyakorlatilag nem törekszenek arra, hogy a szabályozott közösség jelen esetben a potenciális szennyezők vagy a társadalom azonosuljanak a célkitűzésekkel, hanem csupán arra irányulnak, hogy a szabályozott közösség tartsa be az előírásokat. Mindezek eredményeképpen tehát nem szükségképpen módosul a környezeti terhelés vagy szennyezés folyamata, nem alakul át a gazdasági szerkezet, nem értékelődnek át a hagyományos értéksorrendek. Addig, amíg a környezeti hatásokat időben és térben korlátozottnak tekintettük, az ilyen szabályozási koncepció teljes mértékben kielégítőnek mutatkozott. Amikor azonban nyilvánvalóvá vált, hogy a negatív környezeti hatások forrása a gazdasági folyamatok sajátosságában rejlik, ez a kívülről befolyásoló, intervenciós szabályozó módszer nem bizonyul teljes mértékben kielégítőnek, különösen azért, mert kevésbé törekszik a szennyezői magatartások folyamatának átalakítására, nem eléggé hatékony az értékrendek megváltoztatásában. A közvetlen beavatkozás belátható időn belül továbbra is elsődleges eszköze marad a jog és az állami befolyás érvényesülésének, egyebek között amint fentebb már említettük a rövid- és hosszútávú érdekek közötti konfliktushelyzet tartós fennállása folytán (gondolhatunk itt a klímaváltozással kapcsolatos közismert 88

95 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA szabályozási, nemzetközi együttműködési nehézségekre, stb.) Ugyancsak indokolja ezen eszközök alkalmazását az a tény, hogy a következőkben bemutatásra kerülő gazdasági és önszabályozási megoldások tartósan kiegészítő jellegűek maradnak, lévén nagy variációs lehetőséget hordva magukban, illetve jelentős előzetes hatásbecslést igényelnek, amely sok bizonytalanságot okoz. Az állam által különösen fontosnak minősített környezeti érdekek védelmében a hagyományos befolyásolás eszközei mindenképpen monopolhelyzetben maradnak gondoljunk a környezet-egészségügyi kérdésekre, katasztrófahelyzetekre, illetve számos megelőzést szolgáló jogintézmény is hatékonyabban működik a közvetlen ráhatás révén. A felelősség alkalmazása terén pedig soha nem hagyható el a közigazgatás erőteljes befolyása A gazdasági szabályozás A környezet romlása mint a gazdasági fejlődés szükségszerű következménye jelenik meg, mégpedig azért, mert hiányoznak azok az értékelési módszerek, eszközök, melyek révén a környezeti degradálódás egyes elemeit értelmezni lehet. Ismét a környezet-gazdaságtan fogalmaival élve: a szennyező tevékenység számára a fent jelzett externáliák nem válnak belsővé, nem internalizálódnak (tipikus példa a folyó felső folyásán szennyezőanyagot beengedő környezethasználó, akinek az alsó folyáson lévő rekreációs célú vagy halászati vízhasználat károsodása a jog segítsége nélkül mindig külső, externális hatás marad). Ugyanakkor mindezek a költségek másoknál (a rekreációs létesítmény üzemeltetője, a halász), nem egy esetben az egész közösség szintjén jelennek meg, és ez utóbbi esetben közösségi forrásból nyernek megoldást (légszenynyezés károsítja az emberi egészséget, ezért orvosi ellátás, táppénz, kórházi ágy, stb. iránti igényt a költségvetés fedezi). Ennek eredményeképpen beszélhetünk a piaci értékítélet általános kudarcáról, lévén hogy a mai piaci értékítélet még évszázados elvekre alapozódik. Amikor a GDP számára a környezetszennyező tevékenység és a szennyezés miatti kárelhárítás egyaránt pozitív hatásként mutatkozik, akkor az értékítélet kudarca nem lehet kérdéses. A hagyományos eszközökön túlmenően, pontosabban azok hatásai megfelelő kiegészítése érdekében ki kell tehát munkálni azokat a jogi szabályozási eszközöket, amelyek a gazdasági folyamatokra oly módon kívánnak hatni, hogy ezzel a külső hatások belsővé válhatnak. Segítséget kell tehát nyújtani a piacnak ahhoz, hogy átalakítsa értékítéletét elsősorban abban az irányban, hogy ne tekinthesse a környezeti elemeket költségvonzattal nem járó szabad javaknak, mert ez esetben nem érdeke a gazdaságnak az e javakkal való takarékos bánásmód. Így jutottunk el a gazdasági eszközök vagy piacbefolyásoló eszközök kialakításának szükségességéhez. Mindezt jól foglalja össze a sokat emlegetett közötti Nemzeti Környezetvédelmi Program: 4.5. Gazdasági szabályozási és pénzügyi eszközök A környezet károsításának, szennyezésének, a természeti erőforrások használatának egyre növekvő ára van, emellett jelentősen befolyásolja a gazdasági teljesítményt, a fejlődés lehetőségeit, költségeit. Szükség van olyan eszközök alkalmazására, amelyek biztosítják, hogy a környezet terhelésének, szennyezésének vagy károsításának helyreállítási költségeit részben vagy egészben az viselje, aki azt okozta, ezzel tehermentesítve a közösségi forrásokat. Ezt a célt szolgálják az adók és díjak ( negatív ösztönzők ), amelyek az érintetteket környezetterhelő, -szennyező, -károsító tevékenységük felhagyására kívánják rászorítani, illetve ösztönzik a természeti erőforrásokkal való takarékos gazdálkodást. A közvetett és közvetlen támogatások ( pozitív ösztönzők ) a környezettudatos tevékenységek, intézkedések, beruházások végrehajtását segítik. A speciális gazdasági eszközök közé tartozik a szennyezési jogok kereskedelme (pl. kvótakereskedelem) és a biztosítékadás rendszere. A fenti gazdasági szabályozók egyaránt jelen vannak a hazai környezetpolitikában, azonban jelenleg nem járulnak hozzá kellő hatékonysággal a környezeti szempontok érvényesüléséhez. A gazdasági eszközök intézménycsomagja mindazon jogi formában megjelenő eszközökre utal tehát, amelyek az externáliákat internalizálni, a külsőnek tűnő környezeti hatásokat belsővé tenni, a piaci árakat valamennyi érték elfogadására alkalmassá tenni törekszenek. A gazdasági eszközök fegyvertára egyrészt folyamatosan bővül az utóbbi években, másrészt némi átalakítással nem egy közvetlennek vagy hagyományosnak mondott jogintézményre is ki lehet terjeszteni a kört. A gazdasági ösztönzés vagy piaci befolyásolás eszközeinek szabályozási struktúráját is megkísérelhetjük az alábbiakban a hagyományos szabályozás struktúrájához hasonló folyamatábrában szemléltetni: 89

96 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA A hagyományos és a piacbefolyásoló eszközök közötti fő különbség a gazdasági folyamatok befolyásolásának módszerében rejlik. Amint már leírtuk, a hagyományos eszközök engedély a tevékenység megkezdésére, határérték a szennyezés mértékére, szankciók az egyes előírások megszegésével kapcsolatos hibák korrigálására közvetlenül gyakorolnak hatást a gazdasági folyamatok egyes elemeire. Ezzel szemben az ún. piaci eszközök arra törekszenek, hogy a környezeti igényeket a piaci feltételek, a gazdasági tevékenység feltételrendszerének egészébe illesszék be, befolyásolják a környezethasználó magatartás jövedelmezőségét. Így a potenciális szennyező választási szabadsága legalábbis látszólagosan megmarad, de ennek különböző gazdasági következményei lehetnek, ahol a cél, hogy a környezetbarát választás jelentse egyben a gazdaságilag kifizetődő választást is. Az ilyen befolyásolás nyilvánvalóan nem egyszerre, azonos módon, hanem áttételeken és így változatokon keresztül érvényesül, és időben is hosszabb távon jelenik meg a remélt hatás. Ugyanakkor az eredmény a gazdasági szerkezet átalakulása lehet. A módszer kiindulási pontja azonos a közvetlen eszközökével környezeti hatás, környezetpolitika és tervezés, illetve jogalkotás, de lényege tehát, hogy a jogalkotás nem közvetlenül a környezethasználó magatartásra hat, hanem a piac közvetítésével, a piac reakcióit kihasználva fejti ki hatását. A jogalkotásnak ez a módja nyilvánvalóan nagyobb körültekintést igényel, mert előre kell látni a várható piaci lépéseket, és úgy szabályozni, hogy a piaci reakciók a környezetpolitika, tervezés által megkívánt irányba mozdítsák a környezethasználók tevékenységét. Így a környezet egyes elemeinek használata miatt előírt díjak nem köteleznek az adott környezeti elem használatának megszüntetésére, hanem ösztönözni próbálják a felhasználás takarékosabb megoldásait. A díjak szedése azonban nem kívánja meg, hogy a környezethasználó feltétlenül takarékosabban bánjon a kérdéses környezeti elemmel, hanem erre akkor kerül sor, ha a piacon jobb költséghatékonysággal kíván megjelenni. A piac reagálása nyomán tehát a környezethasználó dönt értékelve a piac reakcióit arról, hogy a feltételezett díjnak megfelelően szükségesnek tartja-e a költséghatékonyság javítását. Döntése nyomán valamilyen formában szerkezetváltásra is szükség lesz, hiszen például a kevésbé hulladékigényes termelés legalábbis a gyártási technológiában, a termelési szervezésben változásokat indukál. A környezethasználó döntésének, választásának helyessége csak akkor értékelhető megfelelően, ha ennek nyomán a piacra visszakerülve a piac ismét reagál, ezúttal például oly módon, hogy a kevesebb hulladékkal 90

97 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA járó termelés ugyan többletköltséget jelent a termelési szerkezet átalakításában, de megtakarítást a hulladékkezelési szolgáltatásért fizetendő díjban, és mindezek eredményeképpen változó költségen állítható elő az adott termék. A piaci reakciók között természetesen nem csupán az ár szerepel, hanem számos egyéb tényező is, amelyek egyebek között a fogyasztói magatartást befolyásolják, és mindez együttesen vezet a piac válaszához. Szükség esetén a környezethasználó korrekciós intézkedéseket hajt végre, módosítva az eredeti válaszlépéseken. A közigazgatás szerepe, ellenőrzése, adott esetben akár szankció alkalmazása nem maradhat el, hiszen az egész rendszer jogszabályi alapokra épül, és az azok által meghatározott kereteket továbbra is be kell tartani. A játékszabályok vonatkozhatnak a környezeti kibocsátásokról szóló pontos és valósághű jelentésekre, a díjfizetés szabályosságára (ha környezetterhelési díjról van szó), a szerkezetváltás környezeti kibocsátásainak ellenőrzésére, de a környezetvédelemtől függetlenül az árképzés törvényes kereteire is. A játékszabályok megsértése jogkövetkezményeket von maga után. Ugyanez vonatkozik a visszacsatolás kérdésére, ami az alkalmazott szabályozási módszertől függetlenül jelenik meg, és a jogi szabályozás továbbfejlesztését jelenti Az önszabályozás módszere A gazdasági szabályozás módszertani sajátosságain belül, illetve annak részeként, attól el nem különülve, jelent meg eleinte az önszabályozás lehetősége, hiszen ugyanazon rendszerre építkezik, illetve e rendszeren hajt végre módosításokat. E módszertan keretében a jogi szabályozás és a piaci hatások együttesen olyan szabályozottsági hátteret alakítanak ki, amelyre hagyatkozva a környezethasználók saját tevékenységük megszervezése révén ahhoz hasonló követelményeket valósítanak meg, mint a hagyományos szabályozásban az állam reményeink szerint csökkentik a környezeti elemek használatát vagy terhelését, de ezen követelmények elfogadása és betartása részben saját döntés eredménye, így a célok és az eszközök kiválasztása is saját elhatározáson alapul. Nincs kifejezett állami kényszer ez esetben sem. Az önszabályozás az egyébként jogi szabályozás által érintett közösségben alakul ki, éppen ezért részben hagyományos eszközöket alkalmaz a fent említett saját elhatározás alapján, részben pedig tovább bővíti ezt a kört a vállalatvezetés, vállalati menedzsment jogon kívüli eszközeivel. Az önszabályozási eszközök bemutatására is külön fejezetben térünk ki, itt csupán a módszertan alapvető működési mechanizmusát mutatjuk be, a fentiekhez hasonlóan. 91

98 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA Az önszabályozás módszere is jogalkotást, illetve jogon kívüli, de a jog által támogatott, elismert szabályozást feltételez. A jogalkotás ad kereteket egyebek között a szabályozott közösség és a közigazgatás közötti, a társadalom bevonásával kialakuló együttműködésnek. A jogon kívüli szabályozás elsősorban a szabványosítás valamilyen formáját jelenti, mégpedig az önszabályozás terén figyelemmel a piaci megjelenés nemzetköziségére nemzetközi szabványosítást jelent, különösképpen az ISO (International Standardization Organisation Nemzetközi Szabványosítási Szervezet) keretében. Akár jogi, akár jogon kívüli eszközökről legyen is szó, az önszabályozás is megfelelően rendezett keretek között jelenik meg, ellenkező esetben nem lenne összevethető eredményességi mutató. A szabályozott közösség, illetve a piac reagál a fentiek alapján kialakított követelményekre, tehát ismét az önkéntesség érvényesül. (Az önszabályozásról szóló fejezetben részletesen is kitérünk az EU ún. EMAS környezeti menedzsment és audit rendszerek rendeletének 2 elemzésére mint a vállalati környezetirányítási rendszerek egyik példaértékű követelményére. A rendelet szabályozási megoldása jól érzékelteti az önkéntesség megjelenését. Az EU-jog keretében ugyanis a rendeleti forma a tagállamok számára kötelező, automatikus jogkövetést feltételez, eltérés nélkül. A rendelet címe azonban világosság teszi, hogy a kötelezettség az államra vonatkozik, az EMAS-t potenciálisan kialakító környezethasználókra nem a cím a vállalatok önkéntes (voluntary) részvételéről szól.) Az önszabályozási döntések ezen belül kiemelten a menedzsment változása jelentik a módszer következő lépését. A gazdasági szabályozás módszerének megfelelően a környezethasználó döntése és nem a jogi vagy jogon kívüli szabályok követelményei nyomán működik a rendszer. A döntéshozatal önkéntessége természetesen nem jelenti azt, hogy ne volnának keretek és korlátok. A környezethasználó választásával, önkéntes elhatározásával a játékszabályokat is elfogadja. Az önszabályozási döntések elfogadhatóságáról a környezet, a társadalom és a piac reakciói alapján dönthetünk. A társadalmi válaszok az együttműködés elvének az önszabályozás során már említett gyakorlati megvalósulása miatt értékelendők. A környezeti és piaci reakciók megfelelnek a gazdasági szabályozás módszere esetében elmondottaknak. A nem elégséges, nem megfelelő környezethasználói döntések folyamatos korrekciója az egész önszabályozási folyamat szerves része. Ennek alapja többnyire a környezethasználói döntések önkéntességének még a gazdasági szabályozásnál is nagyobb foka. Az önszabályozás módszere éppúgy igényli a közigazgatás ellenőrzését és a visszacsatolást, mint bármely más szabályozási módszer. Az önkéntesség ellenére a létező játékszabályok vállalása és azok betartása folyamatos ellenőrzést igényel. A Nemzeti Környezetvédelmi Program e téren is kíván lépéseket tenni. Át kell tekinteni a környezethasználók önszabályozó eszközeinek (közigazgatási szerződések, önkéntes megállapodások, vállalati környezetvédelmi programok stb.) továbbfejlesztési lehetőségeit. Végezetül nem szabad arról megfeledkezni, hogy a gazdasági eszközök és az önszabályozás módszerének alkalmazása nem teszi feleslegessé a direkt eszközök alkalmazását, hanem kiegészítik azt, és e három együttes hatása formálja a környezeti jog egészét. A tevékenység megkezdése előtti környezeti hatásvizsgálatot vagy engedélyt nem tudja az adópolitika felváltani, de a közvetlen kötelezés helyett már jobban funkcionálhat. A környezet-egészségügyi követelményeket sem lehet piaci értékmérőkként kezelni, hanem szigorú követelmények között, a hagyományos közigazgatási beavatkozás keretében kell érvényesülniük. A három intézményrendszert ennek megfelelően mindenképpen együtt kell értelmezni és egymásra tekintettel fejleszteni A környezethasználat elfogadható mértéke A módszertani kérdések sorából harmadikként vizsgáljuk meg azt, hogyan határozható meg a szennyezés, illetve a környezethasználói magatartás engedélyezhető vagy elviselhető mértéke. Annak ellenére, hogy általános kiindulópontunk a megelőzés elvének megfelelően a környezetterhelés csökkentése és a szennyezések elleni fellépés, a környezethasználat legyen az a legkisebb mértékű emberi beavatkozás vagy emberi élettevékenység is valamilyen mértékben igénybe veszi, terheli a környezetet. A környezethasználat, környezeti terhelés részben legalábbis társadalmi szinten és ennek leképezésként jogi szempontból elfogadható, részben pedig elítélendő. A kör nyezetterhelés egy részét a természetes öntisztuló képesség semlegesíti, ahogyan a káros anyagok kis mennyiségével az emberi szervezet is megbirkózik. A közöttük lévő határvonal nem abszolút és nem állandó, mégis valamilyen módon megkülönböztetést kell tennünk az elviselhető, semlegesíthető környezeti teher és a maradandó károsodást okozó szennyezés között. 2 Az Európai Parlament és a Tanács 1221/2009/EK rendelete, november 25., a szervezeteknek a közösségi környezetvédelmi vezetési és hitelesítési rendszerben (EMAS) való önkéntes részvételéről és a 761/2001/EK rendelet, a 2001/681/EK és a 2006/193/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről. 92

99 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA A környezethasználat elfogadható mértékének körülírására alapvetően két megoldás mutatkozik. Az egyik lehetőség, hogy a használat, terhelés, szennyezés mennyiségi behatárolása, többnyire számszerűsítése érdekében valamilyen mértékrendelkezést (standardot) alkalmazunk, a másik lehetőség, ha a mennyiségi előírásokra alapozott szabályozást a környezethasználat alkalmazott technikájával, technológiájával kapcsolatos általános követelmények váltják fel, illetve egészítik ki Mértékrendelkezések A mértékrendelkezések vagy standardok tehát mennyiségi vagy legalábbis rögzített mutatókkal, követelményekkel igyekeznek meghatározni a környezethasználat elfogadható lehetőségét. A mértékrendelkezések elfogadása a jogalkotás és a közigazgatási határozatok között helyezkedik el, többnyire jogszabályi, illetve hatósági határozat formájában történik. A köztes állapot indoka a mértékrendelkezések sajátos szakmai tartalma, amelyet a gyakorlatban kizárólag a közigazgatás állapít meg, de elsősorban a jogalkotás fogadja el. Lehetséges a jogszabályi forma helyett technikai nor-ma alkotása, szabvány vagy műszaki irányelv keretében, de ennek jogi tartalma, jogi kötelező ereje vitatható. A mértékrendelkezés lehet specifikus az egyes környezethasználatokra, ilyenkor kötelező közigazgatási határozat formáját ölti. A mértékrendelkezések megalkotása kihívást jelent a közigazgatás számára, hiszen a környezeti követelményeket valamilyen szempontú számszerű formába kell önteni, annak érdekében, hogy a jogérvényesítést megkönnyítsük. A mértékrendelkezések között a következő főbb csoportokat különböztethetjük meg: határértékek, ezen belül a legáltalánosabb csoportosítás szerint: - környezetminőségi értékek, - kibocsátási vagy teljesítményértékek, melyek vonatkozhatnak tevékenységre vagy termékre; illetve közvetlen elsősorban alkalmazási vagy biztonsági előírások, valamint listák. A határértékek további rendszerezésének, valamint megállapításuk eljárásának egyes kérdéseire a közigazgatási jogintézmények között visszatérünk, a következőkben a szabályozási módszer alapvetése szempontjából nélkülözhetetlen kérdéseket tekintjük át. A környezetminőségi értékek (imissziós értékek) melyekre a környezetvédelmi törvény a szennyezettségi határérték fogalmát használja az egyes környezeti elemek ökológiai tűrőképességére hivatkoznak, amikor a lehetséges szennyezőanyag-terhelés vagy más megengedhető, elviselhető magatartás mértékét állapítják meg. A környezetminőségi értékek általában valamilyen szennyezőanyag-koncentráció megállapításában jelennek meg. Ezen értékek teljesülése szempontjából nem releváns, hogy milyen forrásból és abból is milyen mértékben származik a terhelés, hiszen a kérdéses környezeti állapot fenntartása az elsőrendű kérdés. A kibocsátási vagy teljesítményértékek a szennyezés keletkezésének oldaláról közelítve ugyanazt a kérdést határozzák meg: mennyi lehet a kibocsátás, a környezetbe jutó terhelés mértéke. A kibocsátási értékek többnyire a kibocsátás bizonyos időszakához általában órák vagy napok igazodva korlátozzák azt a mennyiséget, melyet egyes környezethasználók a környezetbe juttathatnak. A kibocsátási értékeket (emissziós értékek) tovább csoportosíthatjuk, mégpedig két nagy csoportba, a termékekre vonatkozó előírások, illetve a tevékenységek kibocsátási értékeinek csoportjába. A termékekre vonatkozó határértékek a termékből származó kibocsátás értékeit állapítják meg például egy jármű zajkibocsátása, melyet a járműtől meghatározott távolságban mérhetünk. A tevékenységek kibocsátási előírásai az adott tevékenységet folytató telephelyről származó kibocsátást határozzák meg. Legtöbbször ezek határérték formájában jelennek meg. Ennek megfelelően a termékelőírások közvetlen befolyással lehetnek a technológiára, a tevékenységek kibocsátási előírásai kevésbé. Az EU integrált szennyezés-megelőzésről és -ellenőrzésről szóló 96/61/EC számú direktívája a kibocsátási (emissziós) értékeket a következőképpen fogalmazza meg: emissziós határértéken azt a tömeget kell érteni, amelyet bizonyos fajlagos paraméterekkel, koncentrációval és/vagy egy emissziós szinttel meghatározottan fejeznek ki, amely nem léphető túl egy vagy több időszak alatt. Emissziós határértékek meghatározhatók bizonyos anyagcsoportokra, anyagcsaládokra vagy anyagkategóriákra, különösen azokra, amelyek a 3. 93

100 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA mellékletben vannak felsorolva. Az anyagokra vonatkozó emissziós határértéket azon pontokra nézve kell rendszerint alkalmazni, ahol a kibocsátás elhagyja a létesítményt, bármely hígítás figyelmen kívül hagyásával. A vízbe történő közvetett kibocsátások vonatkozásában a vízkezelő üzemek hatását figyelembe lehet venni, amikor a létesítményre határértéket állapítanak meg, feltéve, hogy egy egyenértékű szinten a környezet mint egész védelmét garantálja, és feltéve, ha nem vezet nagyobb környezetszennyezéshez A közvetlen előírások a mértékrendelkezések és a technológiára vonatkozó előírások közötti köztes állapotot képviselik. Ezen előírások nem vonatkoznak közvetlenül a szennyezőanyag mennyiségére, hanem ehelyett valamiféle magatartási vagy szakképzettségi, alkalmazási, esetleg felszereltségi követelményt állapítanak meg, illetve meghatározhatják a termék anyagát és összetételét, a termék összeállítását vagy akár külsejét, alkalmazási feltételeit. A legismertebbek a közvetlen előírások közül az alkalmazási vagy biztonsági előírások. Ilyen követelmény lehet az, ha bizonyos környezethasználatok esetében környezetvédelmi szakember alkalmazását vagy valamely tisztítóberendezés használatát írják elő, a hulladéklerakó bekerítésére köteleznek, stb. A listák révén környezetvédelmi követelmények alkalmazási körét, tárgyi hatályát határozzuk meg konkrét formában, előre meghatározott szempontok szerint (pl. védett növény- és állatfajok, engedélyezés alá vont tevékenységek). Ez esetben nincs szükség külön bizonyításra abban a tekintetben, hogy pl. egy adott növény védett-e, és ezért vonatkoznak-e rá a védelem követelményei. A mértékrendelkezéseket a következőkkel lehet összefoglaló módon jellemezni: konkrét követelmények, melyeket pontosan határoznak meg, méghozzá - vagy számszerű formában, - vagy más egyértelműen megállapítható módon (alkalmazandó szakemberek végzettsége, szakmai gyakorlati ideje stb.), jogszabályi formában, esetleg más jogilag kötelező módon, illetve kötelező közigazgatási határozat formájában, a körülmények változása esetén az elfogadás formájának megfelelő eljárási feltételek között módosítást igényel, ellenőrzése jogilag egyszerű (hangsúlyozzuk, hogy az ellenőrzés egyszerűsége nem a műszaki, hanem a jogi tartalmat jelenti!), ennek következtében egyszerű bizonyítási eszközként szolgálhat A környezethasználat technikája, technológiája A környezeti szabályozás e módszerének elterjedésekor még technológiai előírásoknak nevezett szabályozási lehetőségek ezzel szemben nem határoznak meg semmilyen mértéket, határértéket, sokkal inkább elvárják, hogy a környezethasználó a tevékenység gyakorlása vagy annak ellenőrzése során pontosan meg nem határozott, de feltétlenül környezetkímélő technológiát valósítson meg. A technológiai követelmények fogalma az elmúlt években kibővült, és a technikai követelmények széles körére is kiterjed. A technológiai előírások, illetve azok technikai előírássá bővítése a magyar környezetvédelmi jog számára még ma is újdonságnak számít, így a mértékrendelkezésekhez képest kicsit bővebb magyarázatot igényel. A legismertebb a technológiai követelmények közül az ún. elérhető legjobb technológia (best available technology BAT), melyet egyebek között az EK is alkalmazott. Az európai szabályok még eredetileg is a BAT követelmény BATNEEC követelményként emlegették (best available technology not entailing excessive costs) tehát az elérhető legjobb technológiai megoldás, amely egyben nem jár túlzott mértékű költségkihatással. Ennek megfelelően az ismert és elérhető megoldások alkalmazása együtt járhat költségvonzatokkal, de ezek nem lehetnek aránytalanok vagy túlzottak, mert akkor realitásuk megkérdőjelezhetővé válik. A BAT és más hasonló megközelítések a kibocsátások csökkentését célozzák meg. A hazai környezetvédelmi szabályozás is valami hasonló megoldáson gondolkodott, és a környezetvédelmi törvényben megjelentette a leghatékonyabb megoldás fogalmát 27. leghatékonyabb megoldás: a környezeti, műszaki és gazdasági körülmények között elérhető, legkíméletesebb környezet-igénybevétellel járó 94

101 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA tevékenység; (Kvt. hatályos szöveg 4. ) A fogalom a BAT-tal nagy hasonlóságot mutat, de további magyarázatot nem kapott. Ezen fogalom és a követelmény gyakorlati értelmezése során arra kell törekedni, hogy a környezet igénybevételének kíméletessége, a legkisebb mértékű környezetterhelés valójában megalapozza a költségviseléssel is járó kötelezettségvállalást, tehát némi erőfeszítést, a bevett megoldásokon túl némi megújulást is eredményezzen a környezethasználatokban. Amikor azt elemzi majd a joggyakorlat, mi elérhető az adott gazdasági és műszaki követelmények között, tudatosan kell az elérhetőség mércéjét magasabbra emelni a ma meglévő állapotnál, a legkíméletesebb környezet-igénybevétel, környezetterhelés fogalmi elemeire helyezve át a hangsúlyt. A szabályozás intézményeiben fellelhető módszertani sajátosságok alakulása jól követhető az EU rendszerében, bár az EU egyes fent jelzett területekre nehezebben reagál közvetlen jogi szabályozással. Így a külső integráció elérése sokkal inkább környezetpolitikai cél, amit az akcióprogram tükröz, és jóval kisebb mértékben jogi követelmény. A belső integráció azonban az elmúlt évben követelménnyé vált. A már említett IPPC-irányelv vagy hazánkban az egységes környezethasználati engedély tehát nem csupán egyetlen értelemben az integráció értelmében jelent módszertani megújulást, hanem az elérhető legjobb technika kérdésében is. A közigazgatási jogintézményeket tárgyalva kitérünk erre az irányelvre, amely az előzőekhez képest az ún. technológiai követelmények körét bővítve, már elérhető legjobb technikáról (best available technics) beszél, melyet szintén BAT-nak nevez, s amely például szervezési technikákat is jelent. Ezt az EU fogalmat iktatta be 2001-ben a magyar környezetvédelmi törvény is saját fogalmi rendszerébe (4. ): 28. az elérhető legjobb technika: a korszerű technikai színvonalnak, és a fenntartható fejlődésnek megfelelő módszer, üzemeltetési eljárás, berendezés, amelyet a kibocsátások, környezetterhelések megelőzése és amennyiben az nem valósítható meg csökkentése, valamint a környezet egészére gyakorolt hatás mérséklése érdekében alkalmaznak, és amely a kibocsátások határértékének, illetőleg mértékének megállapítása alapjául szolgál. Ennek értelmezésében: - legjobb az, ami a leghatékonyabb a környezet egészének magas szintű védelme érdekében; - az elérhető technika az, amelynek fejlesztési szintje lehetővé teszi az érintett ipari ágazatokban történő alkalmazását elfogadható műszaki és gazdasági feltételek mellett, figyelembe véve a költségeket és előnyöket, attól függetlenül, hogy a technikát az országban használják-e vagy előállítják-e és amennyiben az az üzemeltető számára ésszerű módon hozzáférhető; - a technika fogalmába beleértendő az alkalmazott technológia és módszer, amelynek alapján a berendezést (technológiát, létesítményt) tervezik, építik, karbantartják, üzemeltetik és működését megszüntetik, a környezet helyreállítását végzik; Az egységes környezethasználati engedélyről is rendelkező 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet 9. sz, melléklete átvette az IPPC-irányelvnek az elérhető legjobb technika meghatározásának szempontjaira vonatkozó részét: Az elérhető legjobb technika meghatározásánál figyelembe kell venni különösen a következő szempontokat, az intézkedés valószínű költségeit és előnyeit, továbbá az elővigyázatosság és a megelőzés alapelveit is: 1. kevés hulladékot termelő technológia alkalmazása, 2. kevésbé veszélyes anyagok használata, 3. a folyamatban keletkező és felhasznált anyagok és hulladékok regenerálásának és újrafelhasználásának elősegítése, 4. alternatív üzemeltetési folyamatok, berendezések vagy módszerek, amelyeket sikerrel próbáltak ki ipari méretekben, 5. a műszaki fejlődésben és felfogásban bekövetkező változások, 6. a vonatkozó kibocsátások természete, hatásai és mennyisége, 7. az új, illetve a meglévő létesítmények engedélyezésének időpontjai, 8. az elérhető legjobb technika bevezetéséhez szükséges idő, 95

102 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA 9. a folyamatban felhasznált nyersanyagok (beleértve a vizet is) fogyasztása és jellemzői és a folyamat energiahatékonysága, 10. annak igénye, hogy a kibocsátások környezetre gyakorolt hatását és ennek kockázatát a minimálisra csökkentsék vagy megelőzzék, 11. annak igénye, hogy megelőzzék a baleseteket és a minimálisra csökkentsék ezek környezetre gyakorolt hatását, 12. a magyar környezetvédelmi háttérintézmény vagy a nemzetközi szervezetek által közzétett információk, továbbá az Európai Bizottság által a tagállamok és az érintett iparágak között az elérhető legjobb technikákról, a kapcsolódó monitoringról és a fejlődésről szervezett információcserének a Bizottság által közzétett tapasztalatai. A technológiai vagy technikai megoldásoknak az eddig felsorolt általános kereteken kívül még számos lehetősége van mind az EU-ban, mind az egyes nemzeti jogrendszerekben. Ilyen például az EU hulladékégetésre vonatkozó direktíváiban a leghatékonyabb égetés követelménye, illetve általános hulladékgazdálkodási szabályai között a legközelebbi elérhető létesítmény fogalma. Az USA jogalkotása pedig az európainál még több sajátos ilyen követelményt sorol fel, például a levegőtisztaság terén az elérhető legkisebb kibocsátást (As Low As Reasonably Achievable) és hasonlókat. A példákat hosszan lehetne sorolni, hiszen a technológiai előírások minden fejlett környezetjoggal rendelkező országban elterjedtek. A környezethasználat technikai vagy technológiai előírásainak jellemzőiként megemlíthetjük a meghatározás viszonylagos bizonytalanságát, egyben rugalmasságát; a tartalom folyamatos változásának igényét és egyben lehetőségét; a hazai és nemzetközi tapasztalatok folyamatos összevetésének igényét; hogy a tartalmi követelmények csak a kereteket állapítják meg; hogy a követelmény és a gyakorlat összevetése nem határozható meg pontosan; ennek következtében ellenőrizhetősége a közigazgatást új feladatok elé állítja; általában, de különösen egy potenciális jogvitában bizonyítási eszközként körülményesen alkalmazható; ellenben követelményrendszerét nem kell előre megváltoztatni, mert az követi a technika fejlődését. A környezethasználat elfogadható mértékének meghatározására hivatott két módszer összevetése esetén is azt a választ adhatjuk, hogy mindkét módszernek van létjogosultsága, és valóban hatékony csak a kettő együttes alkalmazása lehet. Az EU IPPC-irányelve pedig sajátos módon kapcsolja össze a két szabályozási módszert. Az irányelv preambuluma ezt a következőképpen fogalmazza meg: az emissziós határértékek, paraméterek vagy egyenértékű műszaki intézkedések az elérhető legjobb technikán kell hogy alapuljanak, speciális technika vagy technológia használatának előírása nélkül, figyelembe véve a vonatkozó létesítmény műszaki jellemzőit, annak földrajzi elhelyezkedését és a helyi környezeti feltételeket; minthogy minden esetben az engedélyezési feltételek között szerepel a nagy távolságú vagy határokon átterjedő szennyezés minimalizálása és a környezet egésze magas szintű védelmének biztosítása HOGYAN ALKALMAZZUK A SZABÁLYOZÁSI MÓDSZEREKET? A fent vázolt szabályozási módszerek változatai felvetik a lehetőségek közötti választás problémáját. A módszerek tárgyalása során már utaltunk arra, hogy a valóban jól működő környezetjogi szabályozás minden kínálkozó jogintézményt igyekszik felhasználni, amit a szabályozás és a jogi eszközök komplex alkalmazása igényének is nevezhetünk. Ennek megfelelően az egyes szabályozási módszerek nem egymást kizáró módon, hanem egymást erősítve, egymás alternatíváiként, esetleg pótlásaként alkalmazhatók. A szabályozási metódusok és azon belül a megfelelő eszközök, jogintézmények közötti választást legjobban a környezetpolitika és az azon alapuló környezeti tervezés határozza meg. A megoldás keresése akkor nehezebb, 96

103 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA ha nincs ilyen nemzeti környezetpolitika, vagy pedig csupán általánosságokat tartalmaz, a tényleges feladatokat és a feladatok megvalósításának sorrendjét és eszközigényét már nem. A választás és egyben a megfelelő szabályozási intézménycsomag meghatározó ismérvei között legalább a következő kérdésekre kell feleletet adni: a. a probléma típusa, súlya és sürgőssége, b. környezeti hatékonyság, c. gazdasági hatékonyság, d. igazságosság, arányosság, e. megfelelő információ, f. közigazgatási, gyakorlati alkalmazhatóság, g. a megvalósítás költségei, h. elfogadhatóság. Mindezekről részletesen: a. A probléma típusa, súlya és sürgőssége központi kérdése a tényleges környezeti veszélyhelyzet vagy ártalom megfelelő értékelése. Nyilvánvalóan katasztrófahelyzetben csak közvetlen és gyors intézkedésekről lehet szó, míg egy állandósult környezeti ártalom felszámolása inkább lehetővé teszi a gazdasági ösztönzők vagy a technológiai követelmények szélesebb körű alkalmazását. Ugyancsak más és más módszereket és eszközöket követel a vízszennyezés vagy a veszélyes hulladékok keletkezésének ellenőrzése. b. A környezeti hatékonyság volt a lényegi eleme a leghatékonyabb megoldás kiválasztásának is, hiszen a minősítés a kevesebb környezeti terhelésre utal. Ugyanez valamennyi potenciális eszköz igénybevétele esetére is igaz. A probléma, a környezeti veszély, ártalom vagy kár körülményeinek felmérése alapján kell eldönteni, hogy a kiválasztott jogintézmény mennyire képes tartós és lényegi hatást kiváltani. c. A gazdasági hatékonyság ugyan megfelelően kialakított és országosan elfogadott környezetpolitikát feltételezve hátrább szorul a prioritások sorrendjében, mint a környezeti hatékonyság, de az értékelésben jelentős szerepet kap. Tekintettel arra, hogy a környezeti értékekkel piacgazdasági körülmények között gazdálkodunk, és a környezeti érdekeket is ilyen körülmények között védelmezzük, nem hagyható figyelmen kívül, hogy az azonos vagy közel azonos környezeti hatékonyságú eszközök sorából melyiket lehet kevesebb anyagi áldozattal, a piacgazdaság szabályaival legjobb összhangban megvalósítani. d. Az igazságosság, arányosság a szabályozni kívánt célcsoportok érdekei és a társadalom értékítélete alapján határozható meg. A választott módszernek és az azon alapuló eszköznek legalábbis főszabályként egyenlő terhet kell jelenteniük a különböző környezethasználók számára, figyelemmel az adott tevékenység társadalmi jelentőségére is. Természetesen fellelhetők kisebb különbségek a szabályozni kívánt célcsoportok kezelésében, sőt az sem kizárt, hogy egyes esetekben az egyenlőség sérelmet szenvedhet, ha ez nemzetgazdasági, össztársadalmi szinten más lépésekkel kiegyenlítődik. Az esélyegyenlőség, a versenysemlegesség elvei tehát nem alkalmazhatók mereven, de törekedni kell tiszteletben tartásukra. e. Megfelelő információ nélkül sem a környezetjogi eszköz kiválasztása, sem annak alkalmazása és eredményeinek figyelemmel kísérése nem lesz megalapozott. Az információ elsősorban az a) c) pontokban felsoroltakra vonatkozik, valamint a választott eszközök érvényesülésének folyamatára általában. A megfelelő információ nem minden esetben azonosítható a kifinomult műszaki eszközök alkalmazásával, hiszen egyszerű érzékszervi megfigyeléssel is lehet a környezeti hatékonyságot ellenőrizni. Az információs forrás, az információhordozó kiválasztása és az információhoz való hozzáférés lehetősége együttesen határozza meg, hogy valóban megfelelően minősíthető-e az adott információ. f. A közigazgatási és a gyakorlati alkalmazhatóság ugyanazon kérdés két oldalát jelenti. A gyakorlati alkalmazhatóság mint általánosabb ismérv az adott módszer vagy eszköz lehetséges érvényesíthetőségére utal. Hiába állapít meg az állam valamely szennyezésre általános tilalmat, ha az nem megvalósítható. A közigazgatási alkalmazhatóság pedig arra válaszol, vajon az érdekérvényesítésben oly fontos közigazgatás 97

104 A KÖRNYEZETJOGI SZABÁLYOZÁS MÓDSZERTANA szakmai, felszereltségi, személyi, anyagi szempontokat figyelembe véve képes-e kezelni, konkrét esetekben határozatokkal befolyásolni, ellenőrizni, esetleg szankcionálni a kiválasztott módszeren alapuló általános jogszabályban megfogalmazott eszközt, illetve a módszer és eszköz által befolyásolni kívánt magatartást. g. A megvalósítás költségei nem jelentenek azonos kategóriát a gazdasági hatékonysággal, hanem sokkal inkább a közigazgatás, illetve az állam részéről felmerülő előnyöket és költségeket próbálják legalábbis egyensúlyba állítani. Lehet egy jogintézmény bevezetése megvalósítható, ha az alkalmazás költségigénye túlnő a lehetőségek határán. Ugyancsak választható nagyon költséges megoldás is, ha attól komoly környezeti hatékonyságot remélünk, így a költségek nem jelentenek feltétlen akadályt, csupán megfontolandó szempontot. h. Az elfogadhatóság a szabályozni kívánt célcsoport és a társadalom szempontjából vizsgálandó, akárcsak az igazságosság és arányosság, de mégis más szempontra utal. Lehet egy kiválasztott megoldás elvileg igazságos és arányos, ha akár a szabályozni kívánt közösség elsősorban a környezethasználók egyes csoportjaira gondolhatunk vagy a társadalom nem képes vagy nem hajlandó azt elfogadni. Az együttműködés elvén alapuló megfelelő de nem feltétlen közös megoldásra való törekvés jelenik meg az elfogadhatóság kérdésének vizsgálatában. 98

105 5. fejezet - EU KÖRNYEZETJOG Az Európai Unió környezetpolitikája akcióprogramok Az EK környezetpolitika kezdetei Az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Római Szerződés természetesen nem tartalmazott környezeti politikára vonatkozó rendelkezéseket, hiszen 1957-ben e problémakör még nem jelent meg közvetlenül, nem vált olyan mértékben alapkérdéssé, mint a hetvenes évek elejétől. Egyébként is az EGK létrehozásakor a gazdasági integrációra összpontosítottak. A váltás tehát a hatvanas évek végére, de különösen a hetvenes évekre tehető, amikor világosabbá vált a gazdaság és a környezetvédelem szoros kapcsolata, illetve a környezeti problémák sokasodása szükségessé tette az integrációs lépéseket is. A gazdasági integráció a hetvenes évekre eljutott arra a szintre, amelyben a környezeti kérdésekben való közös cselekvés hiánya gátolja magának az integrációnak az előrehaladását. Gondoljunk e téren a termékszabályozás különbözőségére, az erőforrások felhasználásában rejlő korlátokra, az erősebb környezetvédelmi követelményeket támasztó országok és a környezeti szempontból lazább megítélésű országok közötti különbségekre az ipar telepítési feltételeit tekintve és így tovább. Világossá vált, hogy a Közösség környezeti integrációja a gazdasági integráció szükségszerű velejárója. A legelső jelentős irányelv e téren az 1967-ben elfogadott, a veszélyes anyagok osztályozására, csomagolására és megjelölésére vonatkozó jogszabályok, rendelkezések és igazgatási eljárások, szabályok közelítéséről szóló 67/548. számú irányelv volt, amelynek preambuluma a lakosság, különösen az ilyen anyagokat és készítményeket használó dolgozók védelme mellett közvetlenül jelöli meg a hat tagállam belső szabályai közötti különbségeket, mint a Közösségen belüli kereskedelmet gátló akadályok megszüntetésének szükségességét. A közös cselekvés szükségessége a hetvenes évek elejére az Európai Gazdasági Közösség környezeti politikai integrációjának elindítását indukálta. E téren érdemes megemlékezni a tagállamok állam- és kormányfőinek 1972 októberében Párizsban megrendezett csúcskonferenciájáról, melynek nyilatkozata így fogalmaz: A gazdasági növekedésnek, amely önmagában nem végcél, elsődlegesen az életfeltételekben mutatkozó különbségek enyhítéséhez kell hozzájárulnia. Ennek az összes társadalmi partner részvételével kell végbemennie, az életminőség és az életszínvonal javítását kell eredményeznie. Az európai eszméhez illően különös figyelmet kell szentelni a kézzel nem fogható értékeknek és a környezet védelmének, oly módon, hogy a haladás valóban az emberiség szolgálatába állítható legyen. A Bizottság által ennek nyomán kidolgozott akcióprogram melyet végül a Tanács 1973 novemberében fogadott el lett az Európai Közösség Első Környezeti Akcióprogramja, 1 melyet a mai napig további öt követett, és jelenleg a 2002-ben elfoga dott Hatodik Akcióprogram végrehajtása folyik. A Tanács és a tagállamok kormányfői nyilatkozattal, a további Akcióprogramokat pedig határozattal fogadták el. E két jogi forma tehát nem jelenti az elfogadott dokumentum kötelező erejét, hanem valóban csupán politikai állásfoglalásként, szándéknyilatkozatként jelenik meg. Az akcióprogramok olyan politikai dokumentumok, amelyek kijelölik a közös cselekvés irányát, meghatározzák azokat az alapvető intézményeket, amelyek fejlesztését kiemelten fontosnak tekintik. Nem kötelező szabályok tehát, végrehajtásuk az utóbbi két akcióprogram tekintetében legfeljebb a közösségi szervezetek számára követelmény. Az Első Akcióprogram tette le a Közösség környezeti politikájának alapjait. A dokumentum két fő részből állt, az első a célokat és alapelveket, továbbá a közösségi szintű tevékenység általános területeit határozza meg, a második a környezet védelme és fejlesztése érdekében az egyes területeken szükséges konkrét közösségi tevékenységeket részletezte. Az Akcióprogram az Európai Közösség környezeti politikája általános célját a Közösség polgárai életkörülményeinek, életminőségének, környezetének és életfeltételeinek javításában határozta meg, kimondva, hogy a növekedést össze kell egyeztetni a természetes környezet megőrzésének szükségletével. Az Első Környezeti Akcióprogram által megfogalmazott tizenegy alapelvet az elvek fejezetében már felsoroltuk, és ezek a mai napig alapjai a közösségi környezetpolitikának. 1 OJ C 112,

106 EU KÖRNYEZETJOG 1. A szennyezés, illetve a környezeti ártalmak forrásánál történő fellépés. 2. A környezeti hatások figyelembevétele. 3. A természeti erőforrások ésszerű hasznosítása. 4. A tudomány és a technika környezetvédelmi célú fejlesztése. 5. A szennyező fizet alapelve. 6. Egyik állam sem okozhat környezeti kárt a másik államnak. 7. A fejlődő országok érdekeinek figyelembevétele. 8. Az Európai Közösség és a tagállamok regionális és nemzetközi együttműködése. 9. A környezetvédelem a Közösségben mindenki ügye, amelyet minden szinten oktatni kell. 10. A környezeti cselekvés megfelelő szintjének meghatározása. 11. A tagállamok környezeti politikáinak összehangolása és harmonizálása a Közösségben. Az alapelvek a későbbi akcióprogramokban megerősítést nyertek, és közülük a legfontosabbak a Római Szerződés környezeti fejezetébe is bekerültek, majd a későbbi módosítások során részben átalakultak, részben újak is csatlakoztak hozzájuk, mindenesetre szerződéses helyük miatt ezen elvek már jogi kötelező erővel is bírnak. Az akcióprogram I. része a célok és alapelvek meghatározását követően a program keretében végrehajtandó tevékenységekről általános áttekintést nyújt, majd a II. rész e tevékenységek részletes kifejtésével, az egyes ágazati környezeti területeken végrehajtandó feladatokat határozza meg, konkrét határidőket megjelölve az elkövetkezendő két évre. A Közösség környezeti tevékenységeit három fő kategóriába sorolja: a szennyezés és a környezeti ártalmak csökkentése és megelőzése; a környezet és a települési környezet javítása; a nemzetközi környezetvédelmi szervezetekben végzendő közösségi és a tagállamokkal közös cselekvés. Mindezek részletes kifejtésére nem kerítünk sort. Az 1977-ben megszületett második környezeti akcióprogram az első program nyomán megindult projektek folyamatosságát kívánja biztosítani, továbbá új feladatokat jelöl ki az közötti ötéves periódusra. A program gyakorlatilag ugyanazokat a területeket fogja át, amelyekre az első akcióprogram is kiterjedt. Elsőbbséget biztosít a víz-, a levegő- és a zajvédelem számára, s különös figyelmet szentel a terület, a környezet és a természeti erőforrások ésszerű hasznosításának. Kiemelt hangsúlyt fektet a szennyezés, a hulladékok keletkezése és a földhasznosítás terén a megelőzést szolgáló eszközökre és mechanizmusokra. Mindezek hozzájárulnak egy átfogó környezeti politika fokozatos kialakításához, amely szorosabban kötődik a gazdasági tervezéshez, s amelynek kialakításában és végrehajtásában az egyéneknek is nagyobb szerepet kell játszaniuk. A program környezetfejlesztéssel foglalkozó fejezete kiemelt szerepet szán a környezeti hatásvizsgálatok és értékelés rendszere kidolgozásának, elemzi továbbá a gazdasági eszközöknek a környezetvédelem szolgálatába állítása lehetőségeit, foglalkozik a környezetvédelmi információszolgáltatás rendszerének kiépítésével. Hangsúlyozza a Közösségen kívüli államokkal való együttműködés szükségességét is. A harmadik környezeti akcióprogramot 1983-ban fogadták el az közötti ötéves időtartamra. E program tartalma az eddigiekhez képest inkább általános. Lényegi kérdés, hogy a gazdaság és a környezetvédelem összekapcsolása mellett egyre nagyobb figyelmet szentel a környezetvédelem önmagáért való megoldásainak kiépítésére, és a Közösség alapvető céljának tekinti magát a környezetvédelmet is. A harmadik akcióprogram a korábbi programoknál erőteljesebb hangsúlyt fektet a megelőzés alapelvére, valamint kiemeli a környezeti politika gazdasági-társadalmi szerepét. A program újdonsága a környezetvédelmi szempontok egyes gazdasági tevékenységek tervezésébe, fejlesztésébe való integrálásának követelménye. Ugyancsak kiemelten szerepel a környezeti cselekvés legmegfelelőbb szintjének megválasztása: a közösségi szint tehát kizárólag azoknak az eszközöknek meghatározására és alkalmazására tartandó fent, amelyek ezen a szinten a leghatékonyabbak (szubszidiaritás gondolata). Elsőként jelenik meg erőteljesen az a kérdés, hogy a tagállamok hogyan hajtják végre a környezeti jogszabályokat, illetve ennek fokozott ellenőrzése. Koncentrált feladatként jelenik meg a területi tervezési politika megelőzési szerepe, illetve a különösen érzékeny területek védelme. Végezetül nem marad el a Közösségnek a nemzetközi szervezetekben való szerepvállalása, valamint a fejlődő országokkal folytatott környezetvédelmi együttműködés hangsúlyozása. 100

107 EU KÖRNYEZETJOG A negyedik környezeti akcióprogramot 1987-ben fogadták el. Jelentősége éppen abban áll, hogy tekintettel az Egységes Európai Okmány rendelkezéseire, a Közösség környezeti politikájának új szakaszába lépett. Az okmány révén ugyanis a Római Szerződés kiegészült a környezetre vonatkozó címmel, amely a Közösség környezeti politikáját alkotmányos rangra emeli. Ugyancsak ettől kezdve beszélhetünk a jogharmonizáció intenzívebbé válásáról is, ami a környezetvédelmi szabályozásra is kihat. A negyedik akcióprogram továbbra is érvényesnek ismeri el az első akcióprogram által lefektetett és a továbbiakban megerősített környezeti politikai célokat és alapelveket, ismét kijelenti, hogy a környezetvédelmet mint alapvető elemet szükséges figyelembe venni a gazdasági döntések meghozatalában (integráció gondolata), és minderre a magas szintű környezetvédelem gondolata vonatkoztatható. Az egész környezetvédelem tehát a további gazdasági előrehaladás feltétele, alapvető szükséglet. A program tárgyalja a környezeti politika gazdasági és foglalkoztatási vonatkozásait, a gazdasági eszközök környezetvédelmi célú alkalmazását, kiemeli a költséghaszon elemzés, a szennyező fizet alapelve, az állami támogatások és a felelősség kérdéseit. A szennyezés megelőzésének és ellenőrzésének különböző módszereit tárgyaló fejezet hangsúlyozza a környezet egyes elemei szennyezésekkel szembeni együttes védelmét, a szektorális eszközökkel szemben az integráció, a később majd egyértelműen megfogalmazott integrált szennyezésmegelőzés és -ellenőrzés felé lép Az ötödik akcióprogram Az ötödik környezeti akcióprogramot, melyet 1993 februárjában fogadtak el, erőteljesen meghatározza az Európai Unió létrehozása, az 1992-es Maastrichti Szerződés. Az új kihívásoknak csak a környezeti politika új irányainak kijelölésével, szemléletmódjának és eszközeinek megreformálásával lehet megfelelni. Az uniós szerződés mellett jelentős hatása volt a program elfogadására az ENSZ által 1992 júniusában Rio de Janeiróban megrendezett környezet és fejlődés konferencia és az ott elfogadott dokumentumok. Mindezek tudatában érthető, miért kapta az ötödik akcióprogram mint az Európai Közösségnek a környezetre és a fenntartható fejlődésre vonatkozó politikai és cselekvési programja a Fenntarthatóság felé címet. E program egyben a riói Agenda 21 végrehajtásának része. A terjedelmes ötödik akcióprogram a bevezetőt és egy tartalmi összefoglalót követően három fő részből áll: Az első az Európai Közösségnek a környezetre és a fenntartható fejlődésre vonatkozó politikáját és stratégiáját részletezi; A második a Közösségeknek a szélesebb nemzetközi színtéren betöltött szerepét jelöli ki; A harmadik a program prioritásaival, a környezeti költségek megállapításával, valamint a program előrelátható felülvizsgálatával foglalkozik. A program alapkövetelményként fogalmazza meg az átfogó életminőség és a természeti erőforrásokhoz való folyamatos hozzáférés lehetőségének fenntartását, valamint a tartós környezeti károsodás elkerülését. A program új szemléletet képvisel a következők miatt: Azokra az anyagokra és tevékenységekre összpontosít, amelyek pusztítják a természeti erőforrásokat, vagy egyébként károsítják a környezetet; A környezetre hátrányos jelenlegi trendekben változást kezdeményez, annak érdekében, hogy optimális feltételeket biztosítson a jelen és a jövő generációk társadalmi-gazdasági jóléte és növekedése számára; Arra törekszik, hogy változás következzen be a társadalom magatartásában a megosztott felelősség alapján, bevonva annak minden szektorát, úgymint a közigazgatást, az állami és magánvállalkozói szektort és a társadalom egészét; A felelősséget meg kell osztani az egyes kérdések vagy problémák megoldására egyidejűleg alkalmazott eszközök körének jelentős szélesítésén keresztül. A program környezetvédelmi prioritásai között szerepel az éghajlatváltozás, a savasodás és levegőszennyezés, a természeti erőforrások és a biológiai sokféleség pusztulása, a vízkészletek csökkenése és szennyezése, a települési környezet romlása, a tengerpartok pusztulása, a hulladék, tehát szinte mindent felölel. A program öt szektort emel ki ezek: az ipar, az energetika, a közlekedés, a mezőgazdaság és az idegenforgalom, ugyancsak elég általános módon, mindegyik esetben külön környezetvédelmi célokat kapcsolva hozzájuk. Példaként az ipar céljait emeljük ki, amely szerint az ipar-környezet kapcsolatnak három alappilléren kell állnia: 101

108 EU KÖRNYEZETJOG jobb erőforrás-kihasználás, az információ felhasználása a jobb fogyasztói választás ösztönzése érdekében, közösségi szabványok a gyártási folyamatokra és a termékekre vonatkozólag. A környezeti jog szempontjából az akcióprogram 7. fejezete a leglényegesebb. Ez a fejezet szól a környezetvédelem szolgálatába állítható eszköztár bővítéséről. A program kimondja: Állandó szükség van jogalkotási intézkedésekre a Közösség szintjén, így különösen a környezetről való gondoskodás és a környezetvédelem alapvető elveinek meghatározására, nemzetközi egyezményekhez való közösségi csatlakozásra, egységes szabványokra és/vagy ellenőrző rendszerekre, amelyek szükségesek vagy alkalmasak lehetnek a közös piac integritásának megőrzése érdekében. Az akcióprogram gyakorlati reformokat akar elérni a következő területeken: a jogalkotás fejlesztése, végrehajtás, a politikai szempontok integrálása, a társadalom bevonása, környezeti felelősség, az Európai Környezetvédelmi Hivatal bevonása, a végrehajtásról készült jelentések. A jogalkotás fejlesztése mindenekelőtt ismét további gyakorlati reformok végrehajtását igényli: elsősorban megfontoltan kell az eszközöket kiválasztani és előkészíteni, az intézkedések és szabványok előzetes konzultációt igényelnek, a jogalkotásnak nem szabad megfeledkeznie a végrehajtási szabályokról, gyakorlati megvalósítási programok, például szakmai találkozók szükségesek. Az intézkedéseknek a szubszidiaritás elvén kell alapulniuk, vagyis a Közösség csak akkor tesz intézkedést, ha az adott célokat a tagállamok nem tudják megfelelően elérni. A szubszidiaritás elve összekapcsolódik a megosztott felelősség elvével, amely a szereplők és eszközök megfelelő szinten való összekötését jelenti, a Közösség és a tagállamok, illetve a területi és a helyi hatóságok hatásköri elválasztásának megkérdőjelezése nélkül. Az ötödik akcióprogram felülvizsgálatának folyamata 1998-ban nyert végleges formát, méghozzá ugyancsak határozat jogi formájában. A felülvizsgálatot és az ezzel együtt járó módosítást több tényező tette nélkülözhetetlenné. Ezek közül kiemelendő Ausztriának, Finnországnak és Svédországnak az Európai Unióhoz való csatlakozása, továbbá a bővítési folyamat kiterjesztése a közép-kelet-európai társult államokra. A módosítás preambuluma hangsúlyozza az alapvető célok és prioritások változatlan érvényességét, nevezetesen a fenntartható fejlődés gyakorlati megvalósításának, a környezeti követelmények más politikákba való integrálásának, valamint a környezeti politikai eszközök bővítésének szükségességét. A határozat két fő részből áll. A Kulcsprioritások cím alatt visszatér a fenti öt ágazatra, illetve emellett kiemelt fontossága van a környezeti politika eszközei bővítésének, ezen belül elsősorban a piaci alapú és az egyéb gazdasági eszközök szerepét húzza alá, illetve a horizontális eszközök közül közösségi szinten az egyes programok és tervek, köztük a Bizottság által elkészített jogszabálytervezetek környezeti hatásainak értékelését stb. Idetartozó követelmény a környezeti politika jogi kereteinek fejlesztése, kiváltképpen a jogalkotás egyszerűsítése, keretirányelvek alkalmazása segítségével, különös figyelemmel az elfogadott eszközök nemzeti jogba való átültethetőségére. A határozat második része öt további különös figyelmet igénylő környezeti kérdéssel foglalkozik, mint az 102

109 EU KÖRNYEZETJOG információrendszer fejlesztése vagy a megosztott felelősség koncepciója alapján a környezeti politika gazdasági és társadalmi szereplői közötti partneri viszony fejlesztése. Ugyancsak kiemelt helyet kapnak bizonyos környezeti problémák az éghajlatváltozástól a környezeti veszélyhelyzetek és balesetek megelőzésére vonatkozó szabályozás felülvizsgálatán át a közösségi környezeti jogszabályok felülvizsgálatáig A hatodik akcióprogram ( ) A fenntartható fejlődés tényleges megvalósítása áll a hatodik akcióprogram 2 középpontjában, amely magában foglalja a társadalmi és gazdasági vonatkozásokat is. Ennek megfelelően az életminőség javítása a fenntartható fejlődéssel együtt értékelendő. A program meghatározza a környezetvédelmi politika céljait a következő 10 évre, illetve a szükséges intézkedéseket 5 10 éves távlatban, oly módon, hogy nem csupán a közösségi, hanem a nemzeti, a regionális és a helyi feladatokat is érinti, illetve emellett a gazdasági ágazatokat is. A program négy prioritást élvező környezetvédelmi területet emel ki: 1. az éghajlatváltozás kérdését, 2. a természetvédelem és biodiverzitás kérdését, 3. a környezetvédelem egészségügyi vonatkozásait (környezet-egészségügy), valamint 4. a természeti erőforrásokkal és a hulladékkal való fenntartható gazdálkodás kérdését. 1. Az éghajlatváltozás kezelése. E prioritási terület célja, hogy az üvegházhatást okozó gázok légköri koncentrációját olyan szinten tartsa, amely nem okoz a természetes állapotnak nem megfelelő változásokat a Föld légkörében. A kérdés rendezése az ENSZ Éghajlat-változási Keretegyezményével kapcsolatos rendszerben történne, melynek segítségével 2020-ig az 1990-es kibocsátás 20 40%-ával kellene az üvegházhatású gázok kibocsátását csökkenteni. A nemzetközi összefogás alapja középtávon a Kiotói Jegyzőkönyv. A közösségi cselekvések számos területen jelenhetnek meg, így egyebek között a szén-dioxid-kibocsátási jogok EU-n belüli kereskedelme, a megújuló energiaforrások alkalmazásának támogatása, a piaci eszközök alkalmazása, az iparral történő környezetvédelmi megállapodások megkötése, stb. 2. A természetvédelem és biodiverzitás. E terület elsődleges célja a természeti rendszerek védelme és helyreállítása, a biodiverzitás csökkenésének megállítása. Olyan kérdéskörök kerülhetnek szóba, mint a földhasználat, az erdők fenntartható használata, a talaj védelme vagy a genetikailag módosított szervezetekkel kapcsolatos ellenőrzési mechanizmusok kérdése. 3. Környezet-egészségügy. A célkitűzés e téren, hogy olyan környezetminőségi állapotot teremtsünk meg, amelyben az ember által okozott terhelés ideértve egyebek között a különféle sugárzásokat is nem befolyásolja károsan vagy nem kockáztatja az emberi egészséget. Az emberi jogok kapcsán már elmondottak szerint az egészség a fizikai, mentális állapotot, illetve a társadalmi jólétet is jelenti. E területen belül azonosítani kellene az emberi egészséget érintő kockázatokat, meghatározni azt a módot, ahogyan a szennyezések az emberi testre hatnak, illetve mindennek következtében sajátos prioritásokat és programokat kell kialakítani. 4. A természeti erőforrások fenntartható használata és a hulladékkal való fenntartható gazdálkodás. Az alapvető cél e téren, hogy a megújuló és nem megújuló erőforrások fogyasztása ne lépje túl a környezet eltartó képességét. A környezetvédelmi célkitűzések megvalósításához szükséges intézményi stratégiák fejlesztésében is megjelöl a program több területet, ahol további lépésekre van szükség, amelyeket az egyszerűség érdekében öt csoportba soroltunk: 1. a meglévő jogszabályok végrehajtásának erősítése; 2. a környezetvédelmi szempontok más közösségi politikákba való integrálása; 3. a piac ösztönzése a környezeti érdekek figyelembevételére, elsősorban a gazdasággal és a fogyasztókkal együttműködésben; 2 Az Európai Parlament és a Tanács 1600/2002/EK határozata (2002. július 22.) a hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési program megállapításáról. 103

110 EU KÖRNYEZETJOG 4. az állampolgárok bevonásának és szokásai megváltoztatásának ösztönzése, valamint 5. nagyobb figyelem a területhasználati, fölhasználati tervezés és menedzsment kérdéseire. 1. stratégiai terület a jog alkalmazása, végrehajtása. A jogszabályok végrehajtása prioritást élvez a program időszakában, ennek megfelelően egyebek között a Bizottság következetesen érvényesíti a tagállamok elleni jogsértési eljárásokat az EK Bíróság előtt. Ugyanakkor a jogkövetés nem csupán a szigorúságot jelenti, mert ide tartozik az átláthatóság, az önkéntes eszközök támogatása, az információhoz jutás erősítése, a pozitív példák stratégiája, de a környezetvédelemmel kapcsolatos büntetőjogi eszközök egységesebb megítélése is. Az ösztönző és visszatartó eszközök megfelelő kombinációját kell tehát kialakítani. 2. stratégiai terület integráció. Az EK-szerződés 6. cikke tartalmazza az integráció gondolatát, amelyet elsősorban magán a Közösségen belül kell megvalósítani. Ennek egyik eszköze az egyes szektorokba történő integrációval kapcsolatos ellenőrzés és jelentéstétel indikátorainak kidolgozása, de idesorolandóak a közösségi politikai dokumentumok környezeti hatásvizsgálatára irányuló kötelezettségek is. 3. stratégiai terület együtt a piaccal. A piac ösztönzése és a fogyasztói magatartás befolyásolása számos eszköz együttesét jelenti, a fenntartható termelési és fogyasztói magatartás, szokások kialakítása érdekében. Az üzleti élet résztvevőit a tiszta technológia terjesztésére kell ösztönözni, illetve más piaci eszközöket is igénybe kell venni, mint például az agrár-környezetvédelmi megállapodások, melyek keretében támogatást kapnak azok a termelők, akik bizonyos környezetvédelmi célok megvalósításán dolgoznak. E terület elemei közé sorolandó elsősorban: az adózás vagy díjfizetés kérdése; az üzleti szférával való partneri viszony kialakítása, egyebek között az önszabályozás eszközeivel vagy jogkövetést segítő programokkal, a közigazgatási szerződések, megállapodások erősítése, a jó példák bemutatása, illetve az integrált termékpolitika alakításával, de az EMAS-rendszer működtetése is ennek része; a fogyasztók ösztönzése és segítése, annak érdekében, hogy megfelelő döntéseket hozzanak, például az ökocímke-rendszer alkalmazása révén, a megfelelő terméktájékoztatás segítségével, de az államot is fogyasztónak tekintve, a közbeszerzések környezettudatos irányítása sem maradhat ki; a környezetet potenciálisan károsító tevékenységek támogatásának, állami segélyezésének korlátozása; a pénzügyi szektor zöldítése, egyebek között a környezetbarát kölcsönpolitikával; végezetül a környezetvédelmi kártérítési felelősség harmonizálása is e terület része. 4. stratégiai terület társadalmi részvétel. Az állampolgárok megfelelő jogosítványokkal való felruházása, illetve magatartásuk befolyásolása is kiemelkedő fontosságú, melyet elsősorban a megfelelő információ segítségével lehet elérni, valamint tájékoztató anyagokkal. Az akcióprogram kiemeli az Aarhusi Egyezmény fontosságát e téren. 5. stratégiai terület terület- és földhasználat. A területhasználati tervezés és a menedzsment döntések környezetbarátabbá tétele az egyetlen olyan prioritás, amely nem általában a környezetpolitikai és jogi eszközökre, hanem egy elmaradott szektor fejlesztésére figyel. E körben a fenntartható tervezés mellett a környezeti hatásvizsgálat gyakorlata, megfelelő településfejlesztés, a Közös Mezőgazdasági Politika fejlesztése, valamint a turizmussal kapcsolatos feladatok említhetők külön. A hatodik akcióprogram megkövetelte, hogy a Bizottság fogadjon el tematikus stratégiákat a következő hét területen: levegőszennyezés, 104

111 EU KÖRNYEZETJOG hulladékmegelőzés és hasznosítás, a tengeri környezet megőrzése, a talaj, a növényvédő szerek fenntartható használata, az erőforrások fenntartható használata, városi környezet. A tematikus stratégiák a környezetpolitika új generációját jelentik, hiszen nem egyes szennyezőkkel, illetve gazdasági tevékenységekkel foglalkoznak, mint régebben. Hosszú távú környezetvédelmi célokat tűznek ki, egészen 2020-ig. Mindehhez hozzárendelik a megfelelő eszközöket is így a minél egyszerűbb, átláthatóbb és arányos jogi eszközöket, oly módon, hogy azok a lehető legkevesebb terhet jelentsék és egyben költséghatékonyak legyenek. Ennek megfelelően a hét stratégia és azok lehető legjobb együtthatása is a fenntarthatóságot szolgálja majd. Az Akcióprogram felülvizsgálatára 2007-ben került sor. A felülvizsgálatról szóló bizottsági kommüniké nem túl optimista, amikor kijelenti: Mindenesetre, az EU még nem lépett e fenntartható környezeti fejlődés útjára. 3 Ugyanakkor a közösségi környezetjog meghatározó jelentőségére is felhívja a figyelmet a dokumentum, kijelentve, hogy a tagországok átlagában a közösségi jog a nemzeti jogalkotás 80%-át meghatározza. A felülvizsgálat három kérdést dolgoz fel: Elsősorban a fenti prioritások helyzetét elemzi. Másodszor a tudományos elemzés fényében megvizsgálja, hogy a kitűzött eredeti célok még elegendőek-e. Harmadszor elvégzi a szükséges felülvizsgálatot, különösen az EU Fenntartható Fejlődés Stratégiája, a növekedés és foglalkoztatás Lisszaboni Stratégiája, illetve a Bizottság Jobb Jogalkotási programja összefüggésében. A kommüniké fő konklúziója, hogy a környezetvédelem fokozott integrációjára van szükség, illetve a környezetpolitikát 2012-ben alapvetően át kell formálni. Végezetül figyelmet érdemel egy terjedelmes kötet, amely novemberében látta meg a napvilágot, az európai környezet állapotáról, nem statisztikai szemlélettel, az ún. SOER jelentés 4. A tanulmány 10 kulcsfontosságú üzenetét érdemes felidézni: Európa természeti erőforrásainak és folyamatainak további csökkenése aláássa a gazdasági és szociális kohéziót. A klímapolitika terén nagyobb erőfeszítések szükségesek, mert eddig nem értünk el elegendő eredményt. A biodiverzitás pusztulásának 2010-re tervezett megállítása nem sikerült, ezért további erőfeszítések szükségesek. A hulladékkeletkezésben fogyasztói szokásaink változásával léphetünk előre. Hosszútávú szennyezés-csökkentési programokra és az elővigyázatosságra van szükség a környezetegészség terén. Az európai környezet állapotát nem ismert mértékben befolyásolják a globális megatrendek, ezeket meg kell ismerni. A természeti tőke és az ökoszisztéma által biztosított szolgáltatások terén további hatékony management és integráció szükséges. 3 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the Mid-term review of the Sixth Community Environment Action Programme, Brussels, , COM(2007) 225 final, 17. old. 4 The European Environment State and Outlook 2010 Synthesis, kiadta az Európai Környezetvédelmi Hivatal (EEA). 105

112 EU KÖRNYEZETJOG Növelni kell az erőforrások felhasználásának hatékonyságát és biztonságát. A környezetpolitikát hatékonyan kel végrehajtani és erősíteni a környezeti kormányzást. Egy zöldebb európai gazdaságot kell megteremteni. A fentiek közül, illetve azokat szintetizálva a jövő prioritásainak a következőket tartja a jelentés: A jelen környezeti prioritások hatékonyabb végrehajtására és további erősítésére van szükség. A természeti tőke és az ökoszisztéma által biztosított szolgáltatások terén további hatékony management szükséges. A környezetpolitika koherens integrációja nélkülözhetetlen minden területen Az Európai Unió környezeti jogának alkotmányos alapjai Mielőtt a környezetvédelem közösségi jogi alapjainak rendszerét részletesebben vizsgálnánk, érdemes rövid áttekintést adni azokról a legfontosabb jogszabályhelyekről az elsődleges jogon belül, amelyek meghatározóak voltak ennek alakulásában: 1896 előtt Római Szerződés Egységes Európai Okmány (1986) Uniós (1992) Szerződés Amszterdami Szerződés (1991) Lisszaboni Szerződés (2009) 100. cikk 100a. cikk 100a. cikk 95. cikk 114. cikk Jogharmonizáció (belső piac) Jogharmonizáció, védelmi záradék Jogharmonizáció, védelmi záradék Jogharmonizáció, védelmi záradék Jogharmonizáció, védelmi záradék 235. Cikk Közösség céljai - 130r. cikk 130r. cikk 174. cikk 191. cikk Célok Célok Célok Célok Elvek Elvek Elvek Elvek Szempontok, alapok Szempontok, alapok Szempontok, alapok Szempontok, alapok Nemzetközi felhatalmazás Nemzetközi felhatalmazás Nemzetközi felhatalmazás Nemzetközi felhatalmazás - 130s. cikk 130s. cikk 175. cikk 192. cikk Jogalkotási felhatalmazás eljárás és Jogalkotási felhatalmazás eljárás és Jogalkotási felhatalmazás eljárás és Jogalkotási felhatalmazás eljárás és - 130t. cikk 130t. cikk 176. cikk 193. cikk Legkjsebb szigor Legkjsebb szigor Legkjsebb szigor Legkjsebb szigor 106

113 EU KÖRNYEZETJOG A Római Szerződés és az Egységes Európai Okmány között Az Európai Közösség környezeti politikájának elindítása az előző pont tanúsága szerint anélkül történt, hogy azt a Római Szerződés megfelelő jogi alapokkal alátámasztotta volna. A Közösség környezeti hatáskörének megteremtését a megkívánt alkotmányos alapok nélkül az tette lehetővé, hogy a tagállamok között konszenzus alakult ki a szabályozás szükségessége tekintetében. Ennek megfelelően a Római Szerződés céljait kitágítva, azok széles körű értelmezésével alapokat lehetett találni a környezeti szabályozásra is. A Szerződés 2. cikke szerint a Közösség feladata a gazdasági tevékenységek harmonikus fejlesztése, folyamatos és kiegyensúlyozott növekedés, az állampolgárok életszínvonalának emelése, és mindebbe beleértették a környezet védelme és javítása feladatát is. Ennek legteljesebb kimunkálását jelentik az akcióprogramok. A nemzetközi jog elmélete ehhez megfelelő elvi alapokat ad az ún. benne foglalt vagy beleértett hatáskör elvével, amelyet a Közösség is átvett. Eszerint ugyanis egy adott hatáskörben benne foglaltatnak mindazon további hatáskörök is, amelyekre az eredeti hatáskör gyakorlásához ésszerűen szükség van. Az elkerülhetetlenné váló környezeti jogalkotás megtalálta a maga alkotmányos alapjait a Római Szerződésben, mégpedig elsősorban a 100. cikk, másodsorban a 235. cikk keretében. A 100. cikk alapján a tagállamokra kötelező irányelvek bocsáthatók ki, ha a jogi szabályozás vagy a közigazgatási határozatok és gyakorlat egymáshoz való közelítése szükséges azon a téren, amely közvetlen hatást gyakorol a közös piac létrehozására vagy működésére. Az alapgondolat az, hogy az eltérő nemzeti környezeti szabályok a tagállamok közötti szabad kereskedelmet korlátozó rendelkezésekként akadályozzák a közös piac zavartalan működését. A közös piac működésében a 100. cikk jogalapként történő alkalmazása a kezdeti időszakban elsősorban termékekre vonatkozó (környezeti) szabványok egységesítésére koncentrált, figyelemmel arra, hogy a tagállamok termékekre vonatkozó eltérő követelményei közvetlen hatással voltak az államok közötti kereskedelemre, s ezáltal a közös piac működésére. Később a környezetminőségi vagy a környezeti elemek védelmét szolgáló jogszabályok jogalapjaként is egyre inkább megjelent a 100. cikk, tekintettel arra, hogy az így megjelenő termelési költségtényezők közötti különbségek befolyásolják a piaci szereplők versenyhelyzetét is. A termékszabványokra vonatkozó vagy a versenyfeltételeket befolyásoló szabályokat tartalmazó jogszabályok harmonizálása azonban nem teszi lehetővé a termelési vagy kereskedelmi tevékenységhez szorosan nem kötődő környezetvédelmi jogalkotást, ennélfogva a 100. cikk nem lehet maradéktalanul egy átfogó környezeti politika és jogalkotás alapja. A közösségi környezetjogban másodikként elfogadott irányelv a gépjárművekre vonatkozó szabályokat állapított meg 5. Az irányelv preambuluma szerint a jogszabályt lehetséges volt elfogadni tekintettel az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződésre és különösen annak 100. cikkére. A jogszabályt szükséges volt elfogadni mivel azok a műszaki előírások, amelyeknek az egyes országok jogszabályai szerint a gépjárműveknek meg kell felelniük, többek között a megengedett zajszintre és a kipufogórendszerekre is vonatkoznak; mivel ezek az előírások tagállamonként eltérőek; mivel ezért szükséges, hogy az összes tagállam a meglévő szabályozása kiegészítéseként vagy azt felváltva ugyanazokat a követelményeket vezesse be, hogy lehetővé tegye különösen a gépjárművek és pótkocsijaik típusjóváhagyására vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, február 6-i 70/156 EGK [3] irányelvben meghatározott EGK-típusjóváhagyási eljárás további alkalmazását. A gazdasági tevékenységekhez szorosan nem kapcsolható, a közös piac kialakítására vagy működésére közvetlen hatást nem gyakorló környezeti jogszabályok nem feltétlenül igazolhatók gazdasági célszerűséggel. A Közösség környezeti jogalkotása ezért a Római Szerződés 235. cikkét is felhasználta jogi alapként, mert e cikk a szerződés általános felhatalmazást biztosító rendelkezésének számít. A 235. cikk a Közösséget céljainak megvalósításához szükséges jogalkotói hatáskörrel ruházza fel. A felhatalmazásnak azonban további feltétele, hogy valamiképpen a jogszabálynak a közös piac működése folyamán kell szükségesnek bizonyulnia, illetve a szerződés más speciális rendelkezése ne biztosítsa a jogalkotáshoz szükséges felhatalmazást. Mindez azt jelenti, hogy a célokra történő utalás mellett valamiféle gazdasági kapcsolódás szükséges, még ha a közös piac megvalósításának versenyfeltételeit nem is érinti. A 235. cikk tehát 5 Tanács 70/157/EGK irányelve (1970. február 6.), a gépjárművek megengedett zajszintjére és kipufogórendszereire vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről. 107

114 EU KÖRNYEZETJOG inkább alapot ad a környezetminőségi szabályoknak, természetvédelmi szabályoknak, vagy például alkalmazták a nemzetközi környezetvédelmi egyezményekhez kapcsolódó jogszabályok esetében is. A 235. cikkre hivatkozik tehát számos természetvédelmi szabály, pl. a fókakölykök védelme kapcsán 6, amelynek preambuluma szerint tekintettel az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződésre, és különösen annak 235. cikkére, mivel több tagállamban már most is vannak önkéntes vagy kötelező előírások, mivel számos tanulmány aggályát fejezte ki a grönlandi és a hólyagos fókák állományhelyzetével kapcsolatban szükség volt a szabályozásra. Az Egységes Európai Okmányt megelőző időből nem egy esetben találkozhatunk az Európai Bíróság (Bíróság, ECJ) olyan döntéseivel, amelyek igazolják azt, hogy miért is kellett megteremteni a jogi alapokat a környezetvédelmi szabályozáshoz. Az Európai Bíróság egy volt főtanácsosa szavaival élve: a környezetvédelemnek mint közösségi érdekű értéknek az Európai Bíróság adott alkotmányos státuszt még azelőtt, hogy a sajátos környezetvédelmi jogalap a Szerződésben megjelent volna. Úgy határozták meg, mint a Közösség nélkülözhetetlen célját, amelyhez meghatározott körülmények és feltételek között a szabad piac elve is alkalmazkodik. 7 Ilyen ügy például a 240/83. számú, ahol jogi állásfoglalást kért egy közigazgatási eljárásban a Tribunal de grande instance (Créteil) a következő két fél vitájában: ügyészség (Procureur de la République), illetve a hulladék olajt gyűjtők egyesülete (Association de défense des bruˆleurs d huiles usagées ADBHU). Az érintett joganyag a 75/439. irányelv értelmezése volt a hulladék olajokból származó veszély szempontjából. A kérdéses irányelv a hulladék olajok kezelésére vonatkozik, és ennek értelmében a hulladék olajok gyűjtése és ártalmatlanítása engedélyköteles ben a Procureur arra kérte a Tribunalt, hogy a hulladék olajokat gyűjtők védelmi egyesületét oszlassa fel, mert annak célja jogellenes, nevezetesen arra ösztönöz, hogy engedély nélkül égessenek olajat más üzemanyagokkal együtt, akkor, amikor az ily módon történő égetés nem megengedett. A Tribunal a Bíróság állásfoglalását kérte abban a vonatkozásban, hogy az ilyen szabályozás hogyan érinti a piac szabadságát, ezen belül az áruk szabad mozgása, a kereskedelem és a verseny szabadságát. Az egész ügyben a legfontosabb kérdés a piac szabadsága és a környezet védelme közötti érdekek súlyozása, mégpedig a fontosabb általános érdek szempontjából. Mindkettő alapvető elv és jog. A célok elfogadása nem hosszadalmas fejtegetést jelentett, hanem mintegy evidenciát: 12. Elsősorban azt kell megállapítani, hogy a kereskedelem szabadságának elve nem tekinthető abszolút érvényűnek, hanem bizonyos korlátok között érvényesül, amelyeket a Közösség általános érdeket képviselő céljai igazolnak, feltéve, hogy a kérdéses jogot nem sértik alapvetően. 13. Nincs semmi ok arra következtetni, mintha az irányelv túllépte volna ezeket a határokat. Az irányelvet a környezetvédelem szempontjából kell vizsgálni, amely egyike a Közösség lényegi céljainak. A Bíróság ugyancsak megállapítja, hogy bármely jogalkotás, amely a hulladék olajok ártalmatlanításával foglalkozik, oly módon alakítandó, hogy megóvja a környezetet a káros hatásoktól. Ugyanakkor az arányosság és a diszkrimináció szempontjait is figyelembe véve, szükséges lehet bizonyos korlátozó intézkedés is. Mindezek miatt az irányelv és a kapcsolódó szabályozás nem alakít ki a Közösségen belüli kereskedelmi korlátokat. A kérdés tehát nem a hulladékokra vonatkozó rendelkezések értelmezése, hanem a környezeti érdekek előbbre való mivolta, pontosabban az arányosság és a diszkrimináció tilalmának olyan értelmezése, amely nem abszolutizálható. Az arányosság elve körében hivatkozásra kerülő Dán palack ügy 8 (részletesen lásd ott) ugyancsak megerősítette a közösségi jogalkotás indokoltságát. A kötelező betéti rendszer bevezetését alapvetően az Európai Bíróság nem kifogásolta, sőt azt is aláhúzta, hogy a környezetvédelmi érdek alapvető érdek és az EK kötelezettsége annak védelme. Ugyanakkor a két érdek közötti egyensúly keresésében az áruk szabad mozgása annyiban maradhat meg, amennyiben annak korlátozására nem adhat okot a környezetvédelem lehető legmagasabb fokának célul tűzése, tehát a környezet védelme előbbre való. 8. A Bíróság már megállapította a C 240/83. sz ügyben, Procureur de la République kontra Association de défense des bruˆleurs d huiles usagées (1985. ECR február 6 A Tanács 83/129/EGK irányelve (1983. március 28.) egyes fókakölykök bőrének és az abból származó termékeknek a tagállamokba történő behozataláról. 7 Francis JACOBS: The Role of the European Court of Justice in the Protection of the Environment, Journal of Environmental Law (2006) Vol 18 No 2, 194. old. 8 C-302/86. sz. ügy, Bizottság kontra Dánia, szeptember 20., E.C.R (04607). 108

115 EU KÖRNYEZETJOG , hogy a környezet védelme egyike a Közösség lényegi céljainak, amely ebből következően korlátozhatja az áruk szabad mozgásának elvét. Ezt az álláspontot az Egységes Európai Okmány igazolta. 9. Az előzőek tudatában azt kell mondanunk, hogy a környezetvédelem olyan kötelező követelmény, amely korlátozhatja a Szerződés 30. cikkének alkalmazását. Ugyanezeket az érveket később még pontosabban olvashatjuk más ítéletekben, mint a természetvédelemmel kapcsolatban a Lappel Bank vagy a Leybucht ügyben, ahol a védett természeti érdek és más érdekek súlyozása kapcsán aláhúzta a Bíróság, hogy a természetvédelem érdekeit csak nyomós közérdekre hivatkozással lehet megkérdőjelezni. Hozzá kell tennünk, hogy több esetben a környezeti jogszabályok együttesen hivatkoztak a Római Szerződés mindkét érintett cikkére, amit a későbbiekben, amikor már megjelentek a konkrét jogalapok az ECJ már nem támogatott Az önálló környezetvédelmi jogalapok rendszerének áttekintése (az Egységes Európai Okmánytól Nizzáig) E pontban csak rövid áttekintést adunk arról, miként is jutott el a környezetvédelmi jogalapok szabályozása a jelenlegi szintre, majd ezt követően témánként vizsgáljuk az elsődleges jogi szabályozás legfontosabb elemeit. Az Egységes Európai Okmány 1986-ban történő elfogadása volt a Római Szerződés első átfogó módosítása. A Közösség környezetvédelmi szabályozása szempontjából a dokumentum azért kiemelkedően jelentős, mert megteremtette az általános legitimációt, amikor a Közösség politikáiról szóló harmadik részbe illesztette a Környezetről szóló VII. címet (130r 130s. cikk). A környezeti cím így minden sajátos környezetvédelmi jogalap legelső kiindulása lett. Ha összefoglaljuk mindazokat az elemeket, amelyeket e cím tartalmaz, a következőket kell kiemelni: 130 r. cikk a környezetvédelmi szabályozás céljainak felsorolása; a környezetvédelem legfontosabb alapelveinek megjelenítése; a környezeti döntések, szabályok megalapozásánál irányadó szempontok áttekintése; a környezeti tevékenység szintjének meghatározása és a végrehajtás meg kell jegyeznünk, hogy itt jelenik meg elsőként a szubszidiaritás a szerződésben (!). A szubszidiaritás elvét a következő fejezetben részletesen tárgyaljuk; a nemzetközi együttműködés és az e téren jelentkező megosztott hatáskör, tehát felhatalmazás a Közösség számára és egyben a tagállami kompetenciák megőrzése. 130s. cikk. A környezeti jogalkotás általános jogalapjának megteremtése, amely szerint a Tanács a Bizottság javaslatára, az Európai Parlamenttel és a Gazdasági és Szociális Bizottsággal való tanácskozást követően, egyhangú döntéssel határozza meg, hogy a Közösség milyen tevékenységet folytasson. A Tanács az e cikkben szabályozott feltételek mellett határozza meg azokat a tárgyköröket, amelyekre vonatkozó döntések minősített többséggel hozandók. Egyes környezeti kérdésekben való döntéshozatal megkönnyítése végett, a Tanács egyhangúan határozhat úgy is, hogy meghatározott területeken a döntéshozatalhoz minősített többségi szavazás is elegendő. A Közösség e cikk alapján környezetvédelmi jellegű döntéseit bármilyen, a Római Szerződés 189. cikkében felsorolt közösségi jogszabály formájában meghozhatja, így azok lehetnek rendeletek, irányelvek, döntések, vagy akár jogi kötelező erővel nem rendelkező ajánlások és vélemények. 130t. cikk. A legkisebb szigor klauzulája, amelynek értelmében a 130s. cikk alapján közösen elfogadott védelmi szabályok nem akadályozzák meg, hogy bármely tagállam a jelen szerződéssel összeegyeztethető szigorúbb védelmi szabályokat tartson fenn, vagy vezessen be. 109

116 EU KÖRNYEZETJOG A közösségi jog tehát a legkisebb közös többszörös, a védelem színvonalának azt a minimumát jelenti, amelyet minden tagállam képes teljesíteni. A környezetvédelmi döntéshozatal közötti alapvető egyhangúsági követelménye miatt az egyes tagállamok vétója amúgy is megakadályozhatja a szigorúbb követelmények érvényesítését. A tagállamok tehát eltérhetnek a közösségi követelményektől, de kizárólag a nagyobb szigor irányában. A közösségi szabályt egyebekben nem változtathatják meg. Nem szabad megfeledkezni egyben arról, hogy alapvető és nem csupán környezetvédelmi elvárás a nemzeti jogokkal szemben, hogy nem vezethetnek diszkriminációra, vagy nem lehetnek kereskedelmi korlátozás eszközei sem. A környezeti szabályozás hatáskörei e cikk szerint is megoszlanak a Közösség és a tagállamok között. A klauzula további sorsának alakulására és értelmezésére a következőkben visszatérünk. A környezeti cím mellett változás következett be az eddig jogalapként szolgáló 100. cikk rendelkezéseiben is. Az új 100a. cikk (1) bekezdése a jogalkotás módját változtatta meg: (1) Ha e szerződés másként nem rendelkezik, a 14. cikkben meghatározott célkitűzések megvalósítására a 94. cikktől eltérve a következő rendelkezéseket kell alkalmazni. A Tanács a 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően és a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően elfogadja azokat a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó intézkedéseket, amelyek tárgya a belső piac megteremtése és működése. Az új rendelkezés szerint a harmonizációs jogszabályok a korábbiaktól eltérően minősített többségi döntéssel hozhatók meg, s a jogalkotási folyamatba az Európai Parlament az ún. együttműködési eljárásban biztosított második olvasattal bekapcsolódva fordíthatja egyhangúra a Tanács döntéshozatalát, amennyiben módosító javaslatait utóbbi figyelmen kívül hagyja. A 100a. cikk (3) bekezdése nevesíti a környezeti tárgyú jogharmonizációt, a környezetvédelem magas szintjének zsinórmértékként állításával: (3) A Bizottság az (1) bekezdésben jelzett javaslataiban az egészségre, a biztonságra, a környezetvédelemre és a fogyasztóvédelemre vonatkozóan a védelem magas szintjét veszi alapul. További kérdés a 100a. cikk rendelkezései között a (4) bekezdés, amely szintén felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy a közösségi eszközök helyett eltérő belső szabályaikat alkalmazzák: (4) Ha a Tanács által minősített többséggel elfogadott harmonizációs eszköz meghozatalát követően egy tagállam szükségesnek ítéli, hogy a 36. cikkben hivatkozott fontos érdekre alapozott, vagy a környezet, vagy a munkahelyi környezet védelmére vonatkozó nemzeti rendelkezéseket alkalmazzon, ezekről a rendelkezésekről a Bizottságot értesítenie kell. A Bizottság a vonatkozó rendelkezéseket megerősíti, miután meggyőződött arról, hogy azok nem az önkényes diszkrimináció vagy a tagállamok közötti kereskedelem leplezett korlátozásának eszközei. E kiemelés értelmében a Közösség a környezetvédelmi érdekeket, adott esetben a minden korlátozástól mentes egységes belső piac kiépítése és működése, a kereskedelem szabadságának érdekei elé helyezi, de egyben tiltja, hogy a tagállamok az eltérésre való felhatalmazást diszkrimináció vagy burkolt kereskedelmi korlátozás eszközeként gyakorolják. E felhatalmazással való visszaélés megakadályozását szolgálják a bekezdés további fordulatai, a bizottsági kontroll és megerősítés szükségessége, illetve az Európai Bíróság előtti jogorvoslat közvetlen igénybevétele. Az Európai Unió, mint politikai szervezet 1992-es létrehozásával alig változott a környezetvédelemre vonatkozó szabályozás. A Maastrichti Szerződés preambuluma egyebek között kiemeli a környezetvédelem integrációs szerepét oly módon, hogy a kiegyensúlyozott és fenntartható gazdasági és társadalmi haladást a környezetvédelem feltételei között kívánja elősegíteni. A Maastrichti Szerződéssel módosított Római Szerződés 2. cikke pedig már kifejezetten a Közösség céljai közé emeli a környezetet respektáló fenntartható fejlődést: A Közösség feladata, hogy közös piac, valamint gazdasági és monetáris unió létrehozásával, továbbá a 3. és a 4. cikkben meghatározott közös politikák, illetve intézkedések végrehajtásával a Közösség egész területén előmozdítsa a gazdasági tevékenységek harmonikus, kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődését, a foglalkoztatottság és a szociális védelem magas szintjét, a férfiak és nők egyenlőségét, a fenntartható és inflációt nem gerjesztő növekedést, a gazdasági teljesítmények nagyfokú versenyképességét és konvergenciáját, a környezet minőségének magas szintű védelmét és javítását, az életszínvonal és életminőség emelését, valamint a tagállamok közötti gazdasági és társadalmi kohéziót és szolidaritást. Az uniós szerződés tehát a környezetvédelmet az Európai Közösség gazdasági céljaival egyenrangú céljaként ismeri el azáltal, hogy a Közösség alkotmányának bevezető rendelkezései közé illeszti. 110

117 EU KÖRNYEZETJOG A Maastrichti Szerződés módosításai bővítették a Közösség tevékenységeinek körét. Az új 3. cikk a Közösség tevékenységei és közös politikái sorába emeli többek között, a szociális politikát, a gazdasági és társadalmi összetartás erősítését, a környezeti politikát, a kutatás és a technológiai fejlesztés elősegítését, a fogyasztóvédelem megerősítéséhez, valamint az egészségvédelem magas szintjének eléréséhez való hozzájárulást, a Közösség ipara versenyképességének megerősítését, a transzeurópai hálózatok létrehozásának és fejlesztésének ösztönzését, a fejlesztési együttműködésre vonatkozó politikát, az energiagazdálkodást. A Maastrichti Szerződés által megfogalmazott szubszidiaritás alapelvének általánossá tétele a korábban speciálisan a környezeti politikára vonatkozó elvet a 130r. cikk bekezdéséből kiemelve, a szerződés új 3b. [5.] cikkének második fordulataként fogalmazza meg, kiegészítve a harmadik fordulatban meghatározott arányosság alapelvével: Azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a szubszidiaritás elvének megfelelően a Közösség csak akkor és annyiban jár el, amenynyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt azok közösségi szinten jobban megvalósíthatók. A Közösség intézkedései nem léphetik túl az e szerződés célkitűzéseinek eléréséhez szükséges mértéket. E megoldással a szubszidiaritás kívánalma erősebb megszorítást tartalmaz, a Közösség tevékenységét csak akkor és olyan mértékben teszi lehetővé, amennyiben a tevékenység céljai nem érhetők el kielégítően a tagállamok által, hanem a Közösség által valósulhatnak meg jobban. Az alapelv a Közösség intézményei elé állítja annak bizonyítását, hogy a tervezett intézkedés megfelel a 3b. [5.] cikkben foglalt követelménynek. Annak eldöntése, hogy a tervezett környezeti tevékenység céljai közösségi vagy tagállami szinten érhetők-e el jobban, minden esetben külön-külön, az összes tényező vizsgálata alapján történhet. A Maastrichti Szerződés természetesen módosította a környezeti címet is, mégha nem is mélyrehatóan. Az új XVI. cím a környezetről részben és alapvetően megtartja az eddigi rendelkezéseket, illetve kibővíti azokat a fentiekben meghatározott új célok és irányok szerint. A Maastrichti Szerződés bővítette a Közösség környezeti politikai hatáskörét, amikor a 130s. cikk kiterjesztette a közösségi cselekvést a földrendezési politika, a városés vidéktervezés, valamint az energiapolitika kérdéseire. Az alapkövetelmény értelmében e kérdések a környezeti jogalkotás egyhangú döntéshozatali körében maradtak. A Maastrichti Szerződés lényeges újítása a környezeti jogalkotásra vonatkozó szabályok megváltoztatása. A 130s. cikk (1) bekezdése a korábban egyhangú szavazás helyett a minősített többségi döntést tette általánossá. Ennek révén fennáll a Parlament számára az együttműködési lehetőség, így a Parlament eltérő véleménye esetén a Tanács már csak egyhangú döntéssel hozhatja meg az ezen eljárás alá tartozó környezetvédelmi normát. A 130s. cikk (2) bekezdése az egyhangú döntéshozatal körébe utalja az elsősorban pénzügyi természetű rendelkezéseket; a város- és vidéktervezésre, valamint a hulladékgazdálkodás és az általános jellegű eszközök kivételével a földhasználatra és a vízgazdálkodásra vonatkozó eszközöket; azokat az eszközöket, amelyek jelentősen befolyásolják egy tagállamnak a különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét. A fenti körbe tartozó környezetvédelmi kérdésekben a Parlament szerepe az előzetes konzultációra szorítkozik, ez a jogosítvány illeti meg a Gazdasági és Szociális Bizottságot is. A bekezdés második fordulata változatlanul fenntartja annak lehetőségét, hogy a Tanács egyhangú döntésével meghatározza az itt felsorolt tárgykörök közül azokat, amelyekre vonatkozó döntések minősített többséggel hozandók. A 130s. cikk (3) bekezdése a Maastrichti Szerződéssel bevezetett ún. együttdöntési eljárás alkalmazását írja elő azon 189b. cikk alapján, amely a Parlamentet a Tanáccsal egyenrangú jogalkotóvá lépteti elő. A módosított környezeti cím fenntartja a tagállamok cselekvési jogosítványait a végrehajtás és finanszírozás kötelezettségével együtt. Azon tagállamok helyzetének megkönnyítése érdekében azonban, amelyek számára aránytalanul nagy terhet róna az esetenként igen költséges környezeti eszközök határidőn belüli végrehajtása, az új környezeti cím 130s. cikk (5) bekezdése további eltérésre és anyagi támogatásra ad lehetőséget: (5) Ha az (1) bekezdés rendelkezésein alapuló valamely intézkedés egy tagállam hatóságai számára aránytalanul magas költségekkel járna, a Tanács a szennyező fizet - elv sérelme nélkül az ilyen intézkedés elfogadásáról szóló jogi aktusban megfelelő rendelkezéseket állapít meg: 111

118 EU KÖRNYEZETJOG átmeneti eltérés és/vagy a 161. cikk alapján létrehozott Kohéziós Alapból nyújtott pénzügyi támogatás formájában. A környezetet érintő rendelkezések az Amszterdami Szerződésben (1997, hatályba lép 1999) sem változtak jelentős mértékben. Az Európai Unióról szóló szerződés preambuluma hetedik fordulatának és B. cikkének módosításával az unió kifejezett célja a gazdasági és társadalmi haladás előmozdítása, nem csupán a környezetvédelemre tekintettel, hanem a fenntartható fejlődés alapelvének figyelembevételével. Némileg módosult a Római Szerződés 2. cikke, amely szerint az Európai Közösség célja, többek között, a gazdasági tevékenységek harmonikus, kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődésének előmozdítása, valamint a környezet magas szintű védelme és minőségének javítása. A fenntartható fejlődés célként történő megfogalmazása jelzi az elkötelezettséget a gazdasági fejlődés és a környezetvédelem teljes összehangolása terén. A 2. cikk módosítása révén pedig a környezetvédelem magas szintje a Közösség minden politikája felé jelent feladatot. A Szerződés tovább erősítette a környezetvédelmi követelmények integrálásának alapelvét. Az Amszterdami Szerződés az integráció alapelvét beemelte a Közösség céljainak eléréséhez szükséges politikákat és tevékenységeket felsoroló 3. cikk rendelkezései közé. Az új 3c. [6.] cikk szerint: A környezetvédelmi követelményeket különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel be kell illeszteni a 3. cikkben említett közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába. Az Amszterdami Szerződés kissé egyszerűsítette a környezetvédelmi aktusok döntéshozatali rendszerét. A módosított 130s. [175.] cikk (1) bekezdése, megszüntette az ún. együttműködési eljárást a környezeti jogalkotásban, a 189b. [251.] cikkben szabályozott ún. együttdöntési eljárást téve főszabállyá, amelyben a Parlamentnek végső soron vétójoga van. Mind a 130s. [175.] cikk (1) bekezdésében, mind pedig a (2) és (3) bekezdésben szabályozott tárgykörökben és döntéshozatali rendben alkotott aktusok esetében a Tanács a Gazdasági és Szociális Bizottságon felül köteles konzultálni a Maastrichti Szerződéssel létrehozott Régiók Bizottságával is. A Szerződés lényeges változásokat vezetett be a belső piac működése előtti akadályok elhárítását célzó környezeti jogharmonizáció terén is. A módosított 100a. [95.] cikk (4) bekezdése és az új (5) bekezdés egyértelművé tették, hogy a tagállamok akár a Tanács, akár a Bizottság által elfogadott harmonizációs eszközöktől mind a már meglévő jogszabályaik alkalmazásával, mind pedig a közös norma elfogadását követően megalkotott új jogszabályokkal eltérhetnek, de csak meghatározott feltételekkel. A Nizzai Szerződés, amelyet 2001 februárjában írtak alá, noha a szerződés fejlődésének következő állomása, a környezetvédelmi fejezetben nincs különösebb hatása. Csupán a 175. cikk (2) bekezdése kerül változtatásra, a megújuló döntéshozatali eljárásnak megfelelően A Lisszaboni Szerződés Az Európai Unióról szóló (EUSz) és az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz), más néven Lisszaboni Szerződés december 1-jén lépett hatályba, jelenleg tehát ez határozza meg az elsődleges jog állapotát. Az EUMSz 4. cikk 2. bekezdése a környezetvédelmet az EU és a tagállamok közötti megosztott hatáskör keretében említi. A 11. cikket az integráció elve megfogalmazásának tekintjük, amely szerint: A környezetvédelmi követelményeket különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel be kell illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába. A környezetvédelem számára lényeges általános kérdések között ugyancsak meg kell emlékezni a 36. cikkről, amely lehetőséget ad arra, hogy egyes a behozatalra, a kivitelre vagy a tranzitárukra vonatkozó tilalmakat vagy korlátozásokat iktassanak be, amelyek egyebek között az emberek, az állatok és növények egészségének és életének védelme érdekében, illetve a művészi, történelmi vagy régészeti értéket képviselő nemzeti kincsek védelme érdekében oly módon iktatnak be, hogy azok nem lehetnek önkényes megkülönböztetés vagy a tagállamok közötti kereskedelem rejtett korlátozásának eszközei. A jogharmonizációs rendelkezések a környezetvédelem legelső jogalapjának egyikét jelentették 100. cikk, amely az idők során előbb 100a, majd 95. cikként volt ismert. Lisszabon kissé átírva, de alapjaiban megőrizve az Amszterdam óta ismert rendszert, e rendelkezéseket a 114. cikké számozta át. A rendelkezés lényeg tehát, hogy e körben fogadják el azokat a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó intézkedéseket, amelyek tárgya a belső piac megteremtése és 112

119 EU KÖRNYEZETJOG működése. A jogalkotás eljárása sem változik, a jogszabályokat az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében és a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően fogadja el. A 114. cikk tárgykörébe esik a környezetvédelem is, amelyre vonatkozó javaslatokban a védelem ma-gas szintjét kell alapul venni, különös figyelemmel a tudományos tényeken alapuló új fejleményekre. Az itt megjelenő ún. védelmi záradék sem változott érdemben. Két módon lehet tehát eltérni egy harmonizációs intézkedéstől: megtartva a régebbi rendelkezéseket, illetve utólag, bevezetve egy új, de eltérő rendelkezést. A régebbi rendelkezéseket abban az esetben tarthatja fenn egy tagállam, ha a 36. cikkben említett lényeges követelmény alapján vagy a környezet, illetve a munkakörnyezet védelmével kapcsolatosan szükségesnek tartja nemzeti rendelkezések fenntartását, ezekről a rendelkezésekről és a fenntartásuk indokairól értesíti a Bizottságot. Az új jogszabályban megjelenő eltérés lehetősége is adott, több feltétel együttes teljesülése esetén: ha a harmonizációs intézkedés elfogadását követően valamely tagállam új tudományos bizonyítékon alapuló, a környezet vagy a munkakörnyezet védelmével kapcsolatos nemzeti rendelkezések bevezetését tartja szükségesnek az adott tagállamra jellemző olyan probléma miatt, amely a harmonizációs intézkedés elfogadása után merült fel, illetve eljárási kérdése, hogy ezekről az előirányzott rendelkezésekről és bevezetésük indokairól értesíti a Bizottságot. Mind a meglévő, mind az új rendelkezések esetén a Bizottság hat hónapon belül ez az időszak egy alkalommal ugyancsak hat hónapra meghosszabbítható a vonatkozó nemzeti rendelkezéseket jóváhagyja vagy elutasítja, miután ellenőrizte, hogy az érintett rendelkezések nem képezik-e a tagállamok közötti önkényes megkülönböztetés eszközét vagy a kereskedelem rejtett korlátozását, valamint hogy nem jelentenek-e akadályt a belső piac működésében. Amennyiben a Bizottság e határidőn belül nem hoz határozatot, a kérdéses nemzeti rendelkezéseket jóváhagyottnak kell tekinteni. A környezetvédelmi cím 2009 óta a XX. cím, amely szinte teljes egészében követi elődjeinek minden mozzanatát, új számozás szerint. A 191. cikk elsőként (1. bek.) a környezetpolitika célkitűzéseit tárgyalja, amelyek: a környezet minőségének megőrzése, védelme és javítása; az emberi egészség védelme; a természeti erőforrások körültekintő és ésszerű hasznosítása; a regionális vagy világméretű környezeti problémák leküzdésére, és különösen az éghajlatváltozás elleni küzdelemre irányuló intézkedések ösztönzése nemzetközi szinten (az éghajlatváltozásra történő hivatkozás nem szerepelt az eddigiek során). Az elvek között, a 2. bekezdésben, az eddigieknek megfelelően megtaláljuk a magas szintű védelem elvét (amely figyelembe veszi az Unió különböző régióinak helyzetében mutatkozó különbségeket), az elővigyázatosság és a megelőzés elvét, a környezeti károk elsődlegesen a forrásuknál történő elhárításának elvét, valamint a szennyező fizet elvét. A 3. bekezdés a környezetpolitikát megalapozó kérdéseket veszi sorra: a rendelkezésre álló tudományos és műszaki adatok; az Unió különböző régióinak környezeti feltételei; a beavatkozás, illetve a be nem avatkozás lehetséges hasznai és költségei; 113

120 EU KÖRNYEZETJOG az Unió egészének gazdasági és társadalmi fejlődése, valamint régióinak kiegyensúlyozott fejlődése. A 4. bekezdés a megszokott nemzetközi együttműködésre vonatkozó felhatalmazás, megosztott hatáskörként. A 192. cikk a jogalkotás kérdéseit sorolja. A környezetvédelem a rendes jogalkotási eljárás keretében, a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Régiók Bizottságával folytatott konzultáció során érvényesíthető, mind a jogszabályok, mind az általános cselekvési programok elfogadása során. Az egyébként többségi döntéshozatal mellett egyhangúság szükséges: a. az elsődlegesen adózási természetű rendelkezések; b. azon intézkedések esetén, amelyek érintik: a területrendezést; a mennyiségi vízkészlet-gazdálkodást, illetve amelyek az e készletek rendelkezésre állását akár közvetlenül, akár közvetve befolyásolják; a földhasználatot, kivéve a hulladékgazdálkodást; a. a tagállamok valamelyikének különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét jelentős mértékben érintő intézkedéseket. A tagállamok gondoskodnak a környezetpolitika finanszírozásáról és megvalósításáról, de lehetséges ettől való eltérés, amennyiben valamely intézkedés egy tagállam hatóságai számára aránytalanul magas költségekkel járna. Ez esetben elképzelhető átmeneti eltérés és/vagy a Kohéziós Alapból nyújtott pénzügyi támogatás. A legkisebb szigor klauzulája a 193. cikkben jelenik meg, amely továbbra is felhatalmazást ad arra, hogy a tagállamok szigorúbb védintézkedéseket tartsanak fenn vagy vezessenek be. Ezeknek az intézkedéseknek azonban továbbra is összeegyeztethetőnek kell lenniük a Szerződésekkel. A védelmi záradékhoz képest az eljárási feltétel egyszerűbb, mert ezekről csupán értesíteni kell a Bizottságot. Nem feledkezhetünk meg azonban az Uniós Szerződésről és annak környezetvédelmi vonatkozásairól sem. Az EUSz 3. cikkében több alapvető környezetvédelmi gondola-tot fedezhetünk fel, amelyekből egyesek már megelőzően, 1992-ben is megjelentek: (3) Az Unió egy belső piacot hoz létre. Az Unió Európa fenntartható fejlődéséért munkálkodik, amely olyan kiegyensúlyozott gazdasági növekedésen, árstabilitáson és magas versenyképességű, teljes foglalkoztatottságot és társadalmi haladást célul kitűző szociális piacgazdaságon alapul, amely a környezet minőségének magas fokú védelmével és javításával párosul. Az Unió elősegíti a tudományos és műszaki haladást. Az Unió küzd a társadalmi kirekesztés és megkülönböztetés ellen, és előmozdítja a társadalmi igazságosságot és védelmet, a nők és férfiak közötti egyenlőséget, a nemzedékek közötti szolidaritást és a gyermekek jogainak védelmét. (5) A világ többi részéhez fűződő kapcsolataiban az Unió védelmezi és érvényre juttatja értékeit és érdekeit, és hozzájárul polgárainak védelméhez. Hozzájárul a békéhez, a biztonsághoz, a Föld fenntartható fejlődéséhez, a népek közötti szolidaritáshoz és kölcsönös tisztelethez, a szabad és tisztességes kereskedelemhez, a szegénység felszámolásához és az emberi jogok, különösen pedig a gyermekek jogainak védelméhez, továbbá a nemzetközi jog szigorú betartásához és fejlesztéséhez, így különösen az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt alapelvek tiszteletben tartásához. A fentieket az Uniós Szerződés részben már tartalmazta fenntarthatóság mint cél, illetve más vonatkozásokban megjelent magas fokú védelem, de még újabb elemeket is fellelhetünk, mégpedig ilyen a Föld fenntartható fejlődése iránti elkötelezettség, illetve a jövő generációk említése. Hasonlóan fontos elem az 5. cikk (az EUSz. korábbi 5. cikke), amely felhívja a figyelmet az uniós hatáskörök gyakorlása során a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazására. Továbbra is irányadó, hogy (3) A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem 114

121 EU KÖRNYEZETJOG központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók. Az Unió intézményei a szubszidiaritás elvét a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyvben meghatározottak szerint alkalmazzák. A nemzeti parlamentek az említett jegyzőkönyvben megállapított eljárásnak megfelelően gondoskodnak a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartásáról. Az arányosság legfőbb gondolata e téren, hogy (4) Az arányosság elvének megfelelően az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges. A Lisszaboni Szerződés volt az, amelyik az Alapjogi Chartát jogerőre emelte 6. cikk: (1) Az Unió elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájának december 7-i, Strasbourgban december 12-én kiigazított szövegében foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; e Charta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések. A Charta ténylegesen nem tartalmazza a környezethez való jogot, de jogértelmezéssel a kérdéses cikk ilyenként is felfogható: 37. cikk Környezetvédelem: A magas színvonalú környezetvédelmet és a környezet minőségének javítását be kell építeni az uniós politikákba, és a fenntartható fejlődés elvével összhangban biztosítani kell megvalósulásukat. Ezen cikk részletes elemzésére a környezethez való jogról szóló fejezetben már kitértünk, ezért itt nem ismételjük meg újfent Az elsődleges jog környezetvédelmi szabályozásának elvi szempontjai Célok A környezetvédelem céljai pontosítják, egyértelműbbé teszik azt, amit az Egységes Európai Okmány előtt a 235. cikk révén kívánt a Közösség közvetíteni. A célok fontossága és értelmezése ez időben még jelentősebb volt, hiszen a felhatalmazás egyik része csak azon alapult, elfogadható-e az adott szabályozás közösségi célként. Ez azóta enyhült, a közvetlen szabályozási jogosítás révén, így azt mondhatjuk, hogy valójában a 191. cikk vonatkozó (1) bekezdése csupán összegzése a környezetvédelem átfogó alapgondolatainak, nem hoz új elemet a már ismertekhez képest. A környezet minőségének megóvása, védelme és javítása az elsődleges cél. Figyelemmel a sorban következő célra, egyben arra is utal, hogy a környezet megóvása nem csupán az ember szempontjából közvetlenül hasznos megoldásokat jelent, az EU jog ezen túlmenően, illetve ettől függetlenül is szükségesnek tartja a környezet védelmét. Az emberi egészség védelméhez való hozzájárulás nem feltétlenül kapcsolódik össze a környezet megóvásának minden elemével, ezért azokon nem kérhető számon abszolút módon. Amikor a Bíróság például a fent már ismertetett ADBHU ügyben a célokat vizsgálja vagy más hasonló, a környezetvédelem alapjait jelentő esetekben mint a következőkben megjelenő Dán palack ügyben keresi a kapcsolatot, az emberi egészség többnyire együtt jelenik meg a környezet védelmével, de ez a kapcsolat egyre kevésbé válik szorossá. Nem kell tehát minden esetben az emberi egészség megőrzését keresni. A természeti erőforrások megfontolt és racionális hasznosításának biztosítása. A környezetvédelem aktív oldalának hangsúlyozását, egyben pedig az erőforrások és a védelem együttesének érvényesítését jelenti ez a cél. Ugyancsak az uniós szerződéssel került a 130r. [174.] cikk (1) bekezdése keretében a környezeti politika céljai közé a regionális vagy világméretű környezeti problémákkal foglalkozó nemzetközi szintű intézkedések elősegítése, összhangban a Közösség nemzetközi elkötelezettségével. Tekintettel arra, hogy a nemzetközi együttműködés kérdésére hamarosan visszatérünk, itt további részletekre nem térünk ki. Nem feledkezhetünk meg arról sem, hogy a Maastrichti Szerződéssel módosított Római Szerződés 2. cikke a Közösség céljai közé emeli a környezetet respektáló fenntartható fejlődést, kiemelve egyben a célok sorából, mint átfogó célkitűzést. A Lisszaboni Szerződés csomagjából az EUSz 3. cikke is hivatkozik a fenntarthatóságra, amint az EUMSz 11. cikke is. Emlékeztetőül: a fenntartható fejlődés koncepcióját először az ENSZ Környezet és Fejlődés Világbizottsága (WCED-1987) fogalmazta meg a következőképpen: olyan, a Föld ökológiai adottságaihoz illeszkedő, a természeti erőforrásokkal takarékosan gazdálkodó, a környezettel 115

122 EU KÖRNYEZETJOG harmonikus gazdasági és társadalmi fejlődést célozza, amely a jelen igények kielégítését biztosítja anélkül, hogy veszélyeztetné a jövő generációinak lehetőségét saját igényei kielégítésére Elvek A környezetvédelem elvei a 191 cikk (2) bekezdésében kapnak helyet elsősorban. Tekintettel arra, hogy ezen elveket a környezetjog elveiről szóló fejezetben teljes részletességgel elemeztük, most ettől eltekintünk. Mindenesetre ide tartozik a megelőzés, az elővigyázatosság, a forrásnál való fellépés és a szennyező fizet, valamint a védelem magas szintje ez utóbbi a 114. és 191. cikkben egyaránt szerepel, de az Alapjogi Charta 37. cikkében is megtaláljuk. A 130r. cikkely 2. bekezdésébe az Uniós Szerződés vezette be ez tehát az Egységes Európai Okmányban még nem szerepelt a védelem magas szintjét, a környezetpolitika általános alapelvi szintjére emelve, a Közösség minden környezeti politikai tevékenysége elé állítva követelményként. Az új 2. bekezdésben a védelem magas szintjének célul tűzése mellett a Közösség különböző régióinak eltérő helyzetére is tekintettel kell lenni, tehát nem alkalmazható a védelmi szint minőségi követelménye, ha az aránytalan terhet a gazdaságilag fejletlenebb régiókra. A magas szintű védelem a Szerződés további módosításaiban ezzel párhuzamosan megjelenik a harmonizációs szabályok 100a. cikkelyben, majd az általános rendelkezések közé kerül. Az elvnek közvetlen követelményt jelentő tartalmat nem tudunk megfogalmazni, már csak azért sem, mert a Közösségben legalább három eltérő környezetvédelmi követelményi szintet megjelenítő tagállam-csoport van, így az ún. északi államok már csatlakozáskor magasabb szintű követelményrendszerrel rendelkeztek, míg a déli államok számára a környezetvédelem nem jelent megfelelő prioritást, illetve az újonnan csatlakozó között sem mindenütt érvényesül a magas szintű védelem. Természetesen ez az elv is megjelenik alkalmanként az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában, egyebek között az ózonréteget pusztító anyagokkal kapcsolatos rendelethez fűződő jogértelmezési kérdésekben, amelyek esetünkben két cég között merültek fel az adott anyagok használatára vonatkozó tilalmakkal kapcsolatban 9. A védelem magas szintjére vonatkozóan láthatóan az ECJ is tartózkodik a pontos magyarázattal, inkább negatív oldalról közelít: 48. Ami a követelményi oldalt illeti, meg kell jegyezni, hogy a Rendelet a magas szintű védelmet biztosítja. A preambulum 5. és 6. bekezdéséből nyilvánvaló, hogy a tudományos bizonyítékok fényében, és arra tekintettel, hogy teljesíteni kell a Közösség kötelezettségvállalását a Bécsi Egyezmény és a Montreáli Jegyzőkönyv második módosítása terén, a Rendelet célja, hogy olyan intézkedéseket fogadjon el, amelyek különösen a HCFC-k használatát ellenőrzik. 49. Végezetül, amíg az vitathatatlan, hogy a Szerződés 130r cikkének (2) bekezdése megköveteli, hogy a Közösség környezeti politikája a magas szintű védelemre irányuljon, ez a védelmi szint, a kérdéses rendelkezéssel való összeegyeztethetőség érdekében nem jelenti a technikailag elérhető legmagasabb szintet. A fenti jogeset tehát inkább arról az oldalról vizsgálja a kérdést, meddig is nem kell elmenni, mert azt nehéz megfelelően értelmezni, meddig is terjed, mit is jelent közvetlenül a védelem magas szintje. Ezen elv végrehajthatósága korlátozott, mint amint az kitűnik az EK 174. cikk (2) bekezdéséből is. Az európai politikának törekednie kell a magas szintű védelemre figyelemmel a Közösség különböző régióinak helyzetéből adódó különbségekre. 10 Az integráció elve vagy gondolata is figyelmet érdemel, amely nem a környezeti címben, hanem az általános rendelkezések között jelenik meg az elsődleges jogban. Az integráció, mint arról már szóltunk, e téren azt a folyamatot jelöli, ahogyan a környezeti érdekek védelmének szempontrendszere helyet kap a nem környezetvédelmi érdekű döntéshozatalban. Az integráció elve, még más fogalmazásban, az Egységes Európai Okmány óta része a közösségi jognak, noha mind a mai napig kérdéses tényleges érvényesülése. Az eredeti 1986-ban keletkezett szöveg a következőképpen szól: A környezetvédelmi követelményeknek a Közösség más politikáinak összetevő részét kell képezniük.. Az uniós szerződés már azt az óhajt fejezi ki, hogy a környezeti követelményeket integrálni kell a Közösség más politikáinak meghatározásába és végrehajtásába. Az Amszterdami Szerződés az integráció alapelvét a specifikus környezeti címből áttette a Közösség céljainak 9 C-284/95. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljárás a Safety Hi-Tech Srl és a S. & T. Srl. közötti ügyben, amely egy békéltető testület előtt merült fel (Giudice di Pace di Genova), július 14., E.C.R. (1998) Page I Jan H. JANS Hans H.B. VEDDER: European Environmental Law, Third Edition, Europa Law Publishing, Groningen, 2008, 37. old 116

123 EU KÖRNYEZETJOG eléréséhez szükséges politikákat és tevékenységeket felsőroló 3. cikk rendelkezései közé. A 3c. [6.] cikk szerint ahogy már idéztük a környezetvédelmi követelményeket különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel be kell illeszteni a 3. cikkben említett közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába. A hatodik akcióprogram magyarázata kiemeli, hogy az integráció elvének közötti megerősítése azért indokolt, mert e téren valójában nem volt előrelépés az elv megfogalmazása óta eltelt másfél évtized alatt. Az általános célok közé emelés nem változtatott a kérdésen. A Lisszaboni Szerződésről szólva fentebb már hivatkoztuk a 11. cikket, amely az EUMSz integrációs szabálya A környezetvédelmi döntések megalapozása A szerződés környezetvédelmi címének már az eredeti 130r. cikk (3) bekezdése is a környezetvédelmi döntések megalapozása keretében több olyan vizsgálandó területre hívja fel a figyelmet, amelyek lényegi szempontjai azóta sem változtak, az EUMSz is csak annyit tett, hogy a Közösség nevet Unióra változtatta. Amint azt már jeleztük, a 191. cikk (3) bekezdése szerint környezetpolitikája kidolgozása során az Unió figyelembe veszi: a rendelkezésre álló tudományos és műszaki adatok; az Unió különböző régióinak környezeti feltételei; a beavatkozás, illetve a be nem avatkozás lehetséges hasznai és költségei; az Unió egészének gazdasági és társadalmi fejlődése, valamint régióinak kiegyensúlyozott fejlődése. A tudományos és technikai adatok fontossága számos irányelv esetében külön is megjelenik, még olyan formában is, hogy bizottságot kell létrehozni annak érdekében, hogy időről-időre a változó körülményekhez igazítsák a jogszabályokat. Ez különösen azért kiemelkedő jelentőségű, mert a környezetvédelem nagy számban tartalmaz ilyen normákat, többnyire mellékleti formában határértékek, mérési előírások, adatszolgáltatási követelmények, listák stb. A felsorolt tényezők közül ugyancsak külön figyelmet érdemel a különböző régiók eltérő környezeti állapotának, földrajzi adottságainak és gazdasági-társadalmi fejlettségi szintjének figyelembevétele összetéve a régiókkal kapcsolatos két bekezdést, amely a helyi adottságokra tekintettel a környezeti eszközök differenciált alkalmazását teheti szükségessé, és különböző támogatási lehetőségeket alapoz meg. A mediterrán vagy a balti régió már eddig is több közösségi jogszabályban jelent meg külön jogalkotási sajátosságként. A környezeti tevékenységekkel kapcsolatos költség-haszon elemzés is kifejezetten a környezeti szempontokra koncentrál. Az egész bekezdés tehát a környezeti döntések jobb megalapozását kívánja elérni, de nem értékelhető úgy, hogy minden elemre egyszerre szükség van. A hatályos jogszabályok preambulumából idézve két példát ezen elemek megjelenésére: (33) mivel ugyanezzel a bizottsági eljárással kell ennek az irányelvnek a mellékleteit a tudományos és műszaki fejlődéshez hozzáigazítani, és a megfigyelési, mintavételi és vizsgálati módszereket elfogadni 12 ; (25) A költségfelosztást célszerű úgy kialakítani, hogy az tükrözze a hulladékkeletkezés és hulladékgazdálkodás következtében fellépő valós környezetterhelést Nemzetközi együttműködés Az Egységes Európai Okmány 130r. cikkének (4) bekezdése megosztja a nemzetközi együttműködés hatáskörét a Közösség és a tagállamok között. E bekezdésben nem történt más, mint a Közösségnek a környezetvédelmi kérdésekben való nemzetközi szerepvállalása megismétlése, az akcióprogramok szerves 11 A környezetvédelmi követelményeket különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel be kell illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába. 12 A Tanács 1999/31/EK irányelve (1999. április 26.) a hulladéklerakókról. 13 Az Európai Parlament és a Tanács 2008/98/EK irányelve ( november 19. ) a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről. 117

124 EU KÖRNYEZETJOG folytatásaként, emellett pedig a tagállamok megfelelő cselekvési jogának párhuzamos fenntartása. A Közösség hatásköre tehát a környezeti kérdésekben kötött nemzetközi egyezmények terén nem kizárólagos és nem feltétlen. Ugyanakkor a Közösség és a tagállam együttes nemzetközi szerepvállalása, nemzetközi egyezményhez történő csatlakozása azzal járhat együtt, hogy a tagállam már nem csupán az eredeti nemzetközi szerződés rendelkezéseit, hanem az azt végrehajtó közösségi jogot is köteles alkalmazni, sőt ez utóbbit még közvetlenebb módon. Ez a probléma vetődött fel az ún. bolíviai vadmacska vagy CITES-ügyben 14. Ebben az ügyben az EK Bizottsága Franciaország ellen indított eljárást a veszélyezte tett fajok védelme, tehát a CITES végrehajtása tárgyában. Az érintett EU joganyag: EGK 3626/82. rendelet a Veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelméről szóló évi washingtoni egyezmény (CITES) végrehajtásáról. A francia hatóságok február 6-án importengedély adtak ki 6000 db Bolíviából származó vadmacskabőrre, amelyeknek bolíviai exportengedélye egy, a CITES testülete által javasolt szállítási moratórium alatt készült. Az állatbőröket a tulajdonos Németországba szállította, ahol azokat a hatóságok elkobozták. A jogi probléma ebben az ügyben a nemzeti jogba transzformált közösségi jog és nemzetközi jog együttes értelmezése. Franciaország EU-tagállam és a CITES részes állama. Az EK hivatkozott rendelkezése kihirdette az egyezményt a Közösség részéről, a közösségi jog részévé téve azt. Maga az egyezmény a rendelet melléklete. Egyes részletekben a rendelet szövege az egyezménynél szigorúbb szabályokat állapít meg, amire az egyezmény alapján minden részes államnak joga van. Ilyen szigorítás a veszélyeztetett, de kipusztulóban nem levő fajokat tartalmazó II. mellékletben szereplő fajok így például a vadmacskafajták példányainak (illetve azok részeinek, származékainak) importálásához importengedély előírása (rendelet 3. cikk (2) bekezdés); az egyezmény ezek importjához csak az exportáló ország hatóságának exportengedélyét vagy reexport-bizonylatát írja elő. A Bíróság a rendelet azon szabályából indult ki, amely szerint a fent említett importengedély csak akkor adható ki, ha a kérelmező meggyőző bizonyítékot szolgáltat arra, hogy a példány vadon befogása nem lesz káros hatással a faj megőrzésére. A meggyőző bizonyíték eléggé általános meghatározás, konkrét értelmezése leginkább csak adott esetben, az adott körülmények mérlegelésével lehetséges. Ebben az ügyben a CITES végrehajtása során Bolíviával kapcsolatban felmerült problémák valószínűsítették azt, hogy az állatoknak a bőr kikészítése céljából való elejtése veszélyezteti a fajt. Egyrészt a moratórium ideje alatt kiállított engedélyek, másrészt a bolíviai kormány szándéka a vadmacskafajták kereskedelmének korlátozására voltak azok az indokok, amelyek alapján a Bíróság kijelentette: a francia hatóságok nem juthattak arra a következtetésre, hogy az állatok elejtése nem veszélyeztette a faj állományát, illetve hogy a kérelmező meggyőző bizonyítékot szolgáltatott a jogi követelmények teljesítéséről. A francia kormány az egyezmény szövegére hivatkozott, amely szerint az importengedély kiadásának feltétele csupán a (minden részes államban kijelölt) CITES tudományos tanácsadó testület állásfoglalása, az engedély kiadásához szükséges állásfoglalást pedig a testület megadta. Ez érvelés két szempontból is hibás. Ha csak magát az egyezmény szövegét nézzük, akkor a kérdéses állatbőröknek az országba szállításához nincs is szükség importengedélyre, csak a küldő ország hatóságának exportengedélyére vagy reexport-bizonylatára, tehát szóba sem kerül a tudományos testület állásfoglalása. Franciaország mint EK tagállam esetében azonban elsősorban a közösségi jog alkalmazandó. E rendelet pedig, amint azt fent elemeztük, előírja az importengedélyt, annak kiadásához feltételeket állapít meg, viszont a feltételek között nem szerepel a tudományos testület állásfoglalása, ez tehát az EK-jog alkalmazása szempontjából nem vehető figyelembe. Ebben az időben az ECJ hatáskörének megállapításához közösségi jogszabály meglétét is kellett igazolni, nem került szóba az a lehetőség, hogy a nemzetközi egyezményhez való csatlakozás önmagában is közösségi joggá transzformálja az egyezményt. A nemzetközi egyezmények erőteljesebb szerepe jelenik meg egy ugyancsak Franciaországgal kapcsolatos eljárásban, amely a Berrei-tó szennyezésére vonatkozik 15. A jogeset a Barcelonában február 16-án aláírt, a Földközi-tenger szennyezés elleni védelméről szóló egyezmény, illetve annak Athénban május 17-én aláírt, a Földközi-tenger szárazföldi eredetű szennyezés elleni védelméről szóló jegyzőkönyve nem megfelelő végrehajtása miatt indult, jogsértési eljárásként, amelynek az az érdekessége, hogy ezen dokumentumokra nem fogadtak el külön közösségi jogszabályt. Kérdés tehát, mennyiben várható el a tagállamtól, hogy az ilyen nemzetközi egyezményeket közösségi jognak tekintse, illetve a Közösség intézményei (Bizottság, Bíróság) mennyiben jogosultak ennek végrehajtására, kikényszerítésére. A jogeset szerint minderre lehetőség van, a 14 C-182/89., Bizottság kontra Franciaország, november 29. I E.C.R C-239/03. sz. ügy, október 7., Bizottság kontra Francia Köztársaság. 118

125 EU KÖRNYEZETJOG jogsértést a nemzetközi egyezmények be nem tartása is megalapozza. Minderre az alábbi érvelési részletek megfelelő magyarázattal szolgálnak. 22. A francia kormány szerint a Bíróságnak nincs hatásköre eljárni a kereset tárgyában, tekintettel arra, hogy a francia hatóságok által állítólagosan megszegett kötelezettségek nem tartoznak a közösségi jog hatálya alá. Álláspontja szerint nem létezik olyan közösségi irányelv, amely a sóstóba történő édesvíz- és hordalékkibocsátást szabályozná, ezért az Egyezmény és a Jegyzőkönyv ilyen kibocsátásra vonatkozó rendelkezései nem tartoznak a Közösség hatáskörébe. 1. Az ítélkezési gyakorlat alapján a Közösség, a tagállamok, továbbá a harmadik országok által megkötött vegyes megállapodások a közösségi jogrendben ugyanolyan státusszal rendelkeznek, mint a tisztán közösségi megállapodások, amennyiben a vegyes megállapodás rendelkezései közösségi hatáskörbe tartoznak. 2. A Bíróság ezek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a tagállamok a közösségi rendszerben a megállapodás megfelelő teljesítéséért felelősséget vállaló Közösség felé fennálló kötelezettségeiket teljesítik a közösségi intézmények által kötött megállapodásból származó kötelezettségvállalások tiszteletben tartásával. 29. Tekintettel arra, hogy az Egyezmény és a Jegyzőkönyv a közösségi jogszabályok által nagymértékben lefedett területen keletkeztet jogokat és kötelezettségeket, közösségi érdek, hogy mind a Közösség, mind a tagállamok tiszteletben tartsák a fenti okmányokból származó kötelezettségvállalásokat. Egyebekben pedig a közösségi jogot számos esetben a nemzetközi egyezmények is motiválják mint ahogyan a társadalmi részvétel kiterjesztése esetén az Aarhus-i Egyezmény, illetve számos természetvédelmi egyezmény, klímaegyezmények, stb. 119

126 6. fejezet - EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN Az EU jog tartalmaz olyan általános jogelveket, amelyek a környezetvédelemhez szorosabban vagy lazábban köthetők, és amelyek két ok miatt nem kerültek be a környezetjog elveinek rendszerébe. Az egyik ok, hogy egyes elvek hatálya kifejezetten a Közösség, illetve az Unió rendszerében értelmezhető ez vonatkozik a legkisebb szigor és a védelmi záradék párosára, a másik ok, hogy más elvek pedig nem kifejezetten környezetvédelmi elvek, hanem részben az uniós jog általános elvei, amelyeknek jelen esetben környezetvédelmi érvényesülését vizsgáljuk, részben pedig általában a jog, különösen a közigazgatási jog elvei, amelyeknek alább ugyancsak környezetvédelmi összefüggéseit keressük LEGKISEBB SZIGOR VAGY VÉDELMI ZÁRADÉK Elsőként vizsgáljuk meg részletesebben azt a lehetőséget, hogy a tagállami szabályozás eltér az uniós jogtól, mégpedig az elsődleges jog felhatalmazása alapján: A védelmi záradék, az EUMSz 114. cikke tehát a piachoz kötődő, ún. jogharmonizációs intézkedések alapján, amely tehát eltérést tesz lehetővé, akár a régi szabályozást megtartva, akár újat beiktatva, az előző fejezetben tárgyalt tartalmi és eljárási követelményeknek megfelelve. A legkisebb szigor klauzulája, az EUMSz cikke alapján tehát a környezetvédelemhez kapcsolódva, amely szigorítást tesz lehetővé, akár a régi szabályozást megtartva, akár újat beiktatva, az ugyancsak az előző fejezetben tárgyalt, a védelmi záradékhoz képest kevésbé szigorú tartalmi és eljárási feltételeknek megfelelve. A legkisebb szigor klauzulája, illetve a részben hasonló lehetőséget teremtő az eltérés lehetőségét biztosító védelmi záradék nem a Szerződés találmánya a környezetjogban. A védelmi záradékok a közösségi környezetjogban megtalálhatók voltak jóval azelőtt, hogy a Szerződés 174. cikk (2) bekezdését, illetve 95. cikk (9) bekezdését 1 beiktatták volna. A Közösség irányelveinek vagy rendeleteinek jelentős része tartalmazott ilyen védelmi záradékot, amely lehetővé tette a tagállamok számára, hogy egészségügyi vagy környezeti okokból eltérjenek a közösségi követelményektől. 2 Az Elsőfokú Bíróság egyik ítéletében 3 a védzáradék tehát az akkori 95., mostani 114. cikkel kapcsolatos kérdések tanulságos és kellően részletes összegzését találjuk a Hollandia által bevezetendő egyes új dízelüzemű járművek által kibocsátott por kö zösségi határértékét idő előtt csökkenteni tervezett változások kapcsán. A vonatkozó részt teljes terjedelmében idézzük, mert jól példázza a kapcsolódó gondolatmenetet. Látható az ítéletből, hogy a fő kérdés a helyi sajátosságok léte vagy nem léte, amelyek kellően indokolnának tagállami eltérést. 58. Az EK 95. cikk (4) (7) bekezdése a tagállamokra és a Bizottságra ruházza a közös piac létrehozása vagy megfelelő működése érdekében elfogadott harmonizációs intézkedések alkalmazásától való eltérés hatáskörét, amennyiben a környezet vagy a munkakörnyezet védelme az ilyen eltérést szükségessé teszi. 1. Az ilyen célú nemzeti rendelkezések bevezetéséhez azokon a területeken, ahol már elfogadtak harmonizációs intézkedést, a tagállamnak az EK 95. cikk (5) bekezdése alapján igazolnia kell, hogy a nemzeti rendelkezések új tudományos bizonyítékokon alapulnak, és az adott tagállamra jellemző olyan problémára reagálnak, amely a harmonizációs intézkedés elfogadása után merült fel. 2. Ez a védzáradék jellegű rendelkezés a közös piac szervezetének kiigazítását képezi, amelyet a Közösségben az emberek élet és munkakörülményeinek javítása céljából vezettek be, amely a Szerződésnek ugyanolyan alapvető célja, mint a jogszabályok harmonizálása. 3. A rendelkezés különösen azokra az esetekre vonatkozik, amikor valamely tagállam teljes területén vagy annak valamely részén olyan új jelenség merül fel, amely hátrányosan befolyásolja a környezetet vagy a 1 Ez a bekezdés jelenleg a 95. cikk (10) bekezdése. 2 KRÄMER: EC Environmental Law, Fifth Edition, Thomson, Sweet & Maxwell, London 2003, 133. old. 3 T-182/06. sz. ügy, Holland Királyság kontra Bizottság, június

127 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN munkakörnyezetet, amelyet nem lehetett figyelembe venni a harmonizált szabályok kidolgozása során, és amelyet nemzeti szinten azonnal orvosolni kell a közösségi szabályozás módosításának bevárása nélkül. A közösségi szabályozás módosítása ugyanis alkalmatlan lehet a megállapított probléma megoldására vagy a jelenség tisztán helyi jellege, vagy a helyi szintű különleges szabályok miatt, amelyek összeegyeztethetetlenek az új harmonizált szabály megtárgyalásával és annak hatálybalépésével járó várakozási idővel. 4. A közösségi harmonizációs intézkedés elfogadását követően felmerülő sajátos tagállami problémára vonatkozóan az EK 95. cikk (5) bekezdése kizárja tehát azt a lehetőséget, hogy annak alapján a harmonizált szabálytól eltérést megállapító nemzeti rendelkezéseket fogadjanak el azért, hogy szembeszálljanak a Közösségben jelen lévő, általános jellegű környezeti kockázattal. 5. Minden olyan probléma általános jellegű, azaz nem az adott tagállamra jellemző az EK 95. cikk (5) bekezdése értelmében, amely összességében hasonló módon jelentkezik valamennyi tagállamban, és ebből következően amelyet közösségi szinten harmonizált módon meg lehet oldani. 6. Az EK 95. cikk (5) bekezdésének helyes értelmezése érdekében a probléma nemzeti sajátosságának követelményét lényegében a helyi szinten felmerült nehézségek megfelelő megoldására alkalmazható szabályoknak a közösségi harmonizációra való alkalmassága vagy alkalmatlansága szemszögéből kell vizsgálni, mivel a megállapított alkalmatlanság indokolja a nemzeti intézkedések bevezetését. A fenti gondolatmenet alapján vizsgálva a holland eltérés lehetőségét, az Elsőfokú Bíróság nem találta megalapozottnak ezen eltérés érveit: 68. a közúti szállítás nyilvánvalóan a por egyik döntő forrását képezi Hollandiában, de Hollandia ebben a tekintetben érzékelhetően nem különbözik olyan másik tagállamoktól, mint Belgium, Dánia, Franciaország, Németország és az Egyesült Királyság. 1. A TNO megjegyzi továbbá, hogy a dízelüzemű személygépkocsik százalékaránya más tagállamokkal összehasonlítva Hollandiában nem magas. 2. Végül a Bizottság úgy véli a határozat 42. pontjában, hogy egyáltalán nem tűnik bizonyosnak, hogy a Holland Királyság a többi tagállamhoz képest az 1999/30 irányelvben meghatározott határértékek betartására vonatkozó sajátos problémával állna szemben. A legkisebb szigor klauzulája volt az egyik közvetlen tárgya a Dusseldorp ügynek 4, amelynek végkicsengése az, hogy a Közösség Bírósága nem fogadta el a mégoly tetszetős hulladékkezelési érveket sem, mert azok mögöttes környezeti tartalma nem igazolja az intézkedés szükségességét, sokkal inkább egy állam által támogatott monopólium védelmének lehetőségéről volt szó. Az eset rövid lényege, hogy a holland hatóságok nem engedélyezték a Dusseldorp nevű holland cégnek, hogy 2,5 millió kg. hulladékot feldolgozásra jutasson ki Németországba, hanem ehelyett a többségi állami tulajdonban való égetőművet javasolták. Szerintük a kiviteli korlátozás indoka egyebek között a hosszú távú hulladékgazdálkodási terv megvalósításán kívül az önellátás és közelség hulladékgazdálkodási elveinek megvalósítása. A kérelmező nem hagyta annyiban a dolgot és holland bírósághoz fordult, hivatkozva különösen az EK hulladékszállításra vonatkozó szabályaira. A bíróság előzetes döntéshozatalt kért az ECJtől, tekintettel arra, hogy a közösségi jog értelmezésének problémáját érzékelte. A Bíróság határozatában így egyebek között az elveket is értelmezte, és aláhúzta, hogy a közelség és önellátás olyan elvek, amelyek részben nem irányulnak a hulladék hasznosítására, részben pedig a Közösség szintjén értelmezendők. Összességében egyébként inkább az látszott beigazolódni, hogy pusztán gazdasági célok vezették a holland kormányt e rendelkezés elfogadásakor, mégpedig az, hogy fenntartsa az így monopolhelyzetbe kerülő hulladékártalmatlanító céget. 48. Következésképpen a hulladék hasznosítási célú exportjára irányadó korlátozások, amelyeket Hollandiában bevezettek, nem voltak szükségesek az egészség és emberi élet védelmére, a Szerződés 36. cikkével összhangban. 1. Így arra a következtetésre kell jutnunk, hogy az önellátás és közelség elveinek alkalmazása az olyan hulladékok hasznosításra nézve, mint az olajszűrők, célja és hatása az export korlátozása, jelen eset 4 C-203/96. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljárás a Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV és társai felperesek által a Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ellen indított ügyben, június

128 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN körülményeinek ismeretében nem igazolható azzal a kötelező követelménnyel, amelyet a Szerződés 36. cikke tartalmaz, nevezetesen az egészség vagy az emberi élet védelmének követelményével. A tagállam nem hivatkozhat tehát a Szerződés 130t cikkére, annak érdekében, hogy az önellátás és közelség elvét alkalmazza. 2. Ezen körülmények között tehát az első kérdésre adandó válasz az, hogy az irányelv és a rendelet nem értelmezhető úgy, hogy az önellátás és közelség elvét a hulladék hasznosítási célú szállítása esetére is alkalmazhatóvá tegye. A Szerződés 130t cikke nem teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy ezen elvek alkalmazását kiterjesszék ezen hulladékokra, amikor világos, hogy olyan korlátot állítanak a szállítás elé, amit nem lehet igazolni sem a környezetvédelemre vonatkozó kötelező követelmény, sem pedig a Szerződés 36. cikkében megjelenő egyik eltérés alapján sem. Egy meghatározott közösségi szabályozás céljaival való összeegyeztethetőség, illetve a legkisebb szigor klauzulája együtt jelenik meg egy olyan, a hulladéklerakókkal szemben támasztott, közösségi jognál szigorúbb követelmények megkérdőjelezése miatt indult, előzetes döntéshozatali jogesetben 5, ahol a német tartomány fokozott feltételeket támasztott a lerakók irányában. A jogeset alaposan áttekinti az eltérés lehetőségét és indokoltságát, illetve az indokokat is értékeli. Előzetes megjegyzésként foglalja össze a Bíróság: 27. Bevezetésként emlékeztetni kell, hogy a környezet területén a közösségi szabályozás nem irányoz elő teljes körű harmonizációt. Az EK 174. cikk ugyan megemlít néhány elérendő közösségi célt, az EK 176. cikk azonban biztosítja a tagállamok számára a lehetőséget a szigorúbb védintézkedések elfogadására. A kérdéses eltérési lehetőség megítélése, illetve az eltérés és a közösségi jog összeegyeztethetősége ezt követően bontakozik ki az ítéletben: 31. Az irányelv 5. cikke (1) bekezdésének értelmében a tagállamoknak nemzeti stratégiát kell kidolgozniuk a hulladéklerakóba kerülő biológiailag lebontható hulladékok mennyiségének csökkentésére. Ugyanezen rendelkezés szerint e nemzeti stratégiáknak tartalmazniuk kell az irányelv 5. cikke (2) bekezdésében foglalt célok elérését szolgáló intézkedéseket. Ez utóbbi rendelkezés kimondja, hogy az említett nemzeti stratégiáknak elő kell írniuk, hogy a hulladéklerakókba kerülő hulladékot bizonyos százalékarányokkal csökkentsék bizonyos meghatározott időpontok előtt. E rendelkezések megfogalmazásából és szelleméből egyértelműen következik, hogy a tagállamok által elérendő minimum csökkentést állapítanak meg, valamint nem akadályozzák meg azt, hogy a tagállamok szigorúbb intézkedéseket fogadjanak el. 32. Ebből következik, hogy az EK 176. cikk és az irányelv biztosítják a tagállamok számára a szigorúbb védintézkedések elfogadásának a lehetőségét, amelyek meghaladják az irányelv által megállapított minimumokat 52. Ebből következik, hogy az alapügyben előfordulóhoz hasonló nemzeti intézkedés, amely a hulladéklerakóban elhelyezett hulladék mennyiségének csökkentését érinti, és amely a települési hulladéktól eltérő hulladékra vonatkozik, az irányelvvel összhangban áll, és az EK 176. cikk értelmében egy szigorúbb védintézkedésnek minősül Szubszidiaritás A szubszidiaritás mára az EU alkotmányos rendelkezései között szerepel, mint általános jogelv. Az elv első megközelítésében a Közösség és a tagállamok közötti feladatmegosztás hatékonysági és célszerűségi elve volt, holott az elv ennek előtte is megjelent a jogi gondolkodásban. Közösségi jog nélkül, a legegyszerűbben fogalmazva a szubszidiaritás azt kívánja meg, hogy a jogi normákat, illetve a határozatokat a lehető legalacsonyabb szinten hozzák, annak érdekében, hogy a hatalom minél közelebb maradjon azokhoz, akik felett a hatalmat gyakorolják. Természetesen a lehető legalacsonyabb szint önmagában még tartalmi értéket nem hordoz, tehát hozzá kell tennünk, hogy a döntéshozatali szint meghatározásakor a probléma kezelésének lehetőségét, a megvalósíthatóságot, végrehajthatóságot is figyelembe kell venni, és ezzel együtt határozható meg a hatalomgyakorlás, döntéshozatal tényleges szintje. Európai szinten tehát ahol az elvvel foglalkozunk az elv a Közösség és a tagállamok közötti jogalkotói hatáskörök elkülönítésére is szolgál, azzal a céllal, hogy lehetőség szerint korlátozza a Közösség centralizáló törekvéseit, minél több hatalmat visszahagyva a tagállamoknak, valójában védelmezze a tagállamok szuverenitásának fennmaradó részét. 5 C-6/03. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljárás a Deponiezweckverband Eiterköpfe és a Land Rheinland-Pfalz között folyamatban levő eljárásban, április

129 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN Az Egységes Európai Okmány 130r. cikk 4. bekezdése még így szólt: 4. A Közösség olyan mértékben folytat a környezetre vonatkozó tevékenységet, amelyben az 1. bekezdésben hivatkozott célok jobban valósíthatók meg Közösségi szinten, mint az egyes Tagállamok szintjén. Meghatározott Közösségi jellegű eszközök sérelme nélkül, egyéb eszközöket a Tagállamoknak kell finanszírozniuk és végrehajtaniuk. A szubszidiaritás ebben a megközelítésben tehát a környezeti cselekvés szintjének körültekintő megválasztására utal, a hatékonyság jobban megvalósítható kritériumával megerősítve, alátámasztva. A szubszidiaritás nem jelentette a hatáskörök megosztásának gondolatát, csupán a tagállami vagy közösségi intézkedési lehetőség közötti választás megalapozását. Ez nem hatásköri szabály, hanem olyan elv, amely a közösségi cselekvés előfeltételét határozza meg, és mint ilyen, jogi ereje van. 6 A Maastrichti Szerződés által megfogalmazott szubszidiaritás alapelvének általánossá tétele a korábban speciálisan a környezeti politikára vonatkozó elvet a 130r. cikkely 4. bekezdéséből kiemelve, a Szerződés új 3b. [5.] cikkelyének második fordulataként fogalmazza meg, kiegészítve a harmadik fordulatban meghatározott arányosság alapelvével: A Közösség az e szerződésben ráruházott hatáskörök és a számára kijelölt célkitűzések keretén belül jár el. Azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a szubszidiaritás elvének megfelelően a Közösség csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt azok közösségi szinten job-ban megvalósíthatók. A Közösség intézkedései nem léphetik túl az e Szerződés célkitűzéseinek eléréséhez szükséges mértéket. Röviden összefoglalva, ez a rendelkezés tehát általában a Közösség kiegészítő, másodlagos kompetenciájára utal, de ez sem értelmezhető kizárólagosan, hanem inkább tekinthető a Közösség cselekvését irányító általános elvnek vagy iránymutatásnak, amely a megfontolt cselekvést követeli meg. E gondolat tehát a szubszidiaritás sokat emlegetett klauzulája, amelyet kiegészít a harmadik fordulatban meghatározott arányosság alapelve. Annak eldöntése, hogy a tervezett környezeti tevékenység céljai Közösségi vagy Tagállami szinten érhetők-e el jobban, minden esetben különkülön az összes tényező vizsgálata alapján történhet. A környezeti vonatkozások elemzése előtt mintegy kiindulási pontként nézzük az általános verdiktet, amely a szubszidiaritás elvének legfontosabb következményeire vonatkozik: a közösségi jogkör a nemzeti jogkörhöz képest a kivételt jelenti, tehát a Közösség akkor járhat el, ha erre felhatalmazása van; az elv elég rugalmas ahhoz, hogy a közösségi beavatkozás szükségességének igényéhez mérjük; természetesen az elv szóba sem kerül a belső piac alakításának azon területein, ahol a Közösség szerepe eleve elsődleges vagy kizárólagos. A szubszidiaritás magában hordja a megosztott felelősség gondolatát is, ha a Közösség környezetvédelmi politikáját megfelelően értelmezzük. E gondolatot az Ötödik Akcióprogram 7 vezette be, ahol a megosztott felelősség a szereplők és eszközök megfelelő szinten való összekötését jelenti, a Közösség és a tagállamok, illetve a területi és a helyi hatóságok hatásköri elválasztásának megkérdőjelezése nélkül. Az elvet tehát az Egységes Európai Okmány vezette be a Szerződésbe, méghozzá a környezetvédelmi fejezetben és az Uniós Szerződés terjesztette ki a Közösség egészére annak értelmezési körét. Kifejezetten ennek az elvnek bírósági tesztjére eleinte nem került sor, de közvetett módon találhatunk utalásokat a megfelelő értelmezésre. Az ún. Cinisello Balsamo ügy 8 volt az első legismertebb. A tényállás szerint 1987-ben a Comune (önkormányzat) Polgármestere megtiltotta, hogy a területen biológiailag le nem bomló táskákat vagy hasonló csomagolásokat alkalmazzanak arra a célra, hogy a fogyasztók abban vigyék haza a bevásárolt árut. Ugyancsak megtiltotta a műanyag zacskók forgalmazását, a hulladékgyűjtésre használt zacskók kivételével. Az ilyen termékeket termelő cégek a Tribunale előtt megtámadták a rendeletet, arra hivatkozással hogy ellentétes a Közösségi joggal. A 6 Ludwig KRÄMER: EC Environmental Law, Thomson Sweet & Maxwell, 5. kiadás, London old OJ No C 138, /87. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljrásá, amelyet egy olasz közigazgatási bíróság Tribunale administrativo regionale per la Lombardia terjesztett elő az Enichem Base, Montepido, Solvay, SIPA Industriale Altene, Neophane által a Comune di Cinisello Balsamo önkormányzat elleni ügyben, július 13, (1989) E.C.R

130 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN Bíróság ítéletének értelmezése szerint a helyi önkormányzatok ilyetén jogosítványát nem kérdőjelezhetjük meg. Ez a következtetés nem kifejezett formában található meg a ítéletben, hanem közvetett úton, ugyanis a Bíróság az önkormányzati jogalkotást mint a közösségi jog végrehajtásának lehetőségét vizsgálta, és ebben nem talált semmi kivetni valót, erre nézve csupán ugyanazt az eljárást várta el, mint ha nemzeti szinten jelenne meg a szabályozás ez pedig a Bizottság előzetes tájékoztatása a tervezetről: 7. Következésképpen, az ilyen kötelezettség kiterjed az olyan tervezetekre is, amelyeket a tagállam hatóságai készítenek, akár olyan decentralizált hatóságok, mint az önkormányzat. Nem az első eset volt a szubszidiaritás bírósági értelmezése terén az egyik vallon hulladék ügy, a C-2/90. számú eset 9, amelyben a Bizottság fordult Belgium ellen, a hulladék-elhelyezés és a hulladékok EK-n belüli forgalma kérdésében, a 75/442. számú hulladék-keretdirektíva, valamint a 84/631. direktíva a hulladékok határokon túlra történő szállításáról szóló irányelv értelmezése érdekében. Az ügy azért alkalmas a szubszidiaritás illetve emellett még az arányosság elvének értelmezésére, mert kiindulási kérdése, hogy Belgium Wallonia tartományának kormánya jogszabályban megtiltotta, hogy más tagállamból, illetve Belgium más tartományából származó hul ladékot a tartományban lerakjanak, a tartomány környezeti állapotának védelme érdekében, megakadályozandó a potenciális hulladékdömpinget. A Bizottság a Bírósághoz fordult, kérve annak megállapítását, hogy a tilalom ellentétes a hivatkozott irányelvekkel, amelyek nem generális tilalmat állapítanak meg, hanem csupán engedélyhez és bejelenéshez kötik a szállítást. A Bíróság egyebek között azt is leszögezte, hogy a nemzetközi szállítás kérdésében a Közösségnek van elsődleges joghatósága, a belga jog csak ezzel összhangban rendelkezhet a végrehajtásról. A nemzetközi szállítás esetében tehát a megfelelő szabályozási szint a közösségi szint: 20. A 84/631/EEC irányelv bevezet egy olyan átfogó rendszert, amelyik egyebek között a veszélyes hulladékok határon túli szállítására vonatkozik, a meghatározott létesítményekben történő ártalmatlanításra is tekintettel, és hulladék birtokosának azon általános kötelezettségén alapul, hogy részletes előzetes bejelentéssel éljen. A nemzeti hatóságoknak joguk van ellenvetést tenni, és ezzel egyidőben egyes hulladékszállításokat megtiltani (szemben a veszélyes hulladék szállítására vonatkozó általános tervekkel), annak érdekében, hogy a környezetvédelem, egészségvédelem, illetve közbiztonság vagy más közérdek problémáit kezeljék. A rendszer nem ad teret arra, hogy a tagállamok általánosságban tiltsák meg a szállításokat. Még tovább vezetve a szubszidiaritás nem kevéssé izgalmas kérdését, egy olyan ügyre utalunk, amely ugyancsak nem elsősorban e témáról szól Lotto zero -nak nevezendő esetről 10 van szó, amely elsősorban a környezeti hatásvizsgálattal kapcsolatos eljárás, ahol a regionális jogalkotók (Abruzzo) egyes projektek hatásvizsgálat kötelezettségét értelmezték, szabályozták eltérően a közösségi jogtól, márpedig annak követelményei világosak és minden tagállam számára kötelezettséget jelentenek. Az ítélet annak indokolását adja, miért nem lehet az adott kereteket túllépni: 44. Következésképpen: bármi legyen is a tagállam által alkalmazott módszer, amellyel meghatározza, hogy egy projektnél szükséges-e a vizsgálat azaz jogszabály vagy egyéni vizsgálatot követően meghatározott projekt, e módszer nem veszélyeztetheti az irányelv célját, mely szerint nem vonható ki a hatásvizsgálat alól egyetlen olyan projekt sem, amely az irányelv értelmében jelentős hatást gyakorolhat a környezetre, kivéve, ha a mentesített projektet teljes körű felmérés alapján úgy lehet tekinteni, mint amely nem alkalmas ilyen hatások kiváltására (a fent hivatkozott WWF és társai ügyben hozott ítélet 45. pontja). Úgy tűnik tehát, hogy a szubszidiaritás környezetvédelmi megjelenése mintha éppen a közösségi cselekvési szint igazolását szolgálta volna és szolgálná most is és nem a tagországok védelmét a Közösség túlzott terjeszkedésével szemben. A környezetvédelem pedig nyilvánvalóan olyan terület, amelyben egyre kevesebb tere lehet a tagállami cselekvésnek, és itt nem csupán olyan globális vagy regionális problémák merülnek fel, mint az ózonréteg védelme, az üvegházhatású gázok elleni fellépés, hanem a hulladék fogalma, lerakása, szállítása, a veszélyes anyagok osztályozása, a gépjárművek kibocsátásának egységesítése, a társadalmi részvétel feltételeinek biztosítása, az állatkísérletek, stb. (a példák ötletszerűek, rendszer vagy fontossági sorrend nélkül) őszén jelent meg a Bíróság ítélete egy rendkívül érdekes és tanulságos ügyben a büntetőjogi kerethatározat esete 11, amelynek eldöntése jelentős hatással van a szubszidiaritás további értelmezésére is. Összefoglalva a tényállást, amelyre visszatérünk a felelősségi eszközök kapcsán: a Bizottság irányelvet kívánt elfogadtatni a büntetőjogi eszközök alkalmazásáról és ennek harmonizálásáról, a Tanács pedig ehelyett egy 9 Bizottság kontra Belga Királyság C-2/90. sz. ügy, 1992 július 9. E. C. R I C-87/02. sz. eset, június 10., Bizottság kontra Olaszország. 11 C-176/03: Bizottság kontra Tanács, szeptember

131 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN puhább eszköz alkalmazását választotta, a harmadik pillérben megjelenő jogforrást, a kerethatározatot. Az irányelv előterjesztésekor a Tanács már kifejezte fenntartásait, amelyek szerint a büntetőjogi szankciók közösségi szabályozása nem tartozik a Közösség jogai közé: 14. Az említett többség úgy ítélte meg, hogy a javaslat túllép az Európai Közösséget létrehozó szerződés által a Közösségre ruházott hatáskörön Az ügy kapcsán azt keressük, hogyan is vélekedik a Bíróság a kérdés felhatalmazási mivoltáról egyáltalában, tehát mennyire alkalmazható a szubszidiaritás elve. A Bíróság ítélete szerint: 47. Márpedig főszabály szerint a büntető jogszabályok nem tartoznak a Közösség hatáskörébe, ahogy a büntetőeljárás szabályai sem 48. Ez utóbbi megállapítás azonban nem akadályozhatja meg a közösségi jogalkotót abban, hogy amikor a hatékony, arányos és visszatartó erejű büntetőjogi szankciónak a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság általi alkalmazása a súlyos környezetkárosítások leküzdésének elengedhetetlen eszköze, a tagállamok büntetőjogával kapcsolatban megtegye a környezetvédelem tárgykörében alkotott jogi normák teljes érvényesülésének biztosításához szükségesnek tartott intézkedéseket. A Bíróság egyébként a keresetben előterjesztettek szerint megsemmisítette a kerethatározatot, mint amelyik nem a megfelelő elsődleges jogi felhatalmazást választotta jogalapul. Ezek szerint a szubszidiaritás elve alapján lehetséges-e a büntetőjogi eszközök harmonizálása, avagy olyan területre téved a Közösség, amely sérti a tagállamok joghatóságát? A válasz a fentiek alapján tehát kétségkívül az, hogy a közösségi jog hatékony alkalmazásának biztosítása érdekében a Közösség elvárhatja a tagállamok megfelelő fellépését, elvárhatja így akár a büntetőjogi harmonizálást is 12. A Lisszaboni Szerződésben a már elmondottak alapján az EUSz. 5. cikke rendelkezik erről a kérdésről: (1) Az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör-átruházás elve az irányadó. Az uniós hatáskörök gyakorlására a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó. (2) A hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad. (3) A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók. Az Unió intézményei a szubszidiaritás elvét a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyvben meghatározottak szerint alkalmazzák. A hivatkozott jegyzőkönyv pedig a (2.) sz. Jegyzőkönyv, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról, amely szerint: 1. cikk Valamennyi intézmény biztosítja a szubszidiaritás és az arányosság elvének folyamatos tiszteletben tartását az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkében meghatározottak szerint. 5. cikk A jogalkotási aktusok tervezeteit a szubszidiaritás és az arányosság elve tekintetében külön indokolni kell. Minden jogalkotási aktus tervezetének egy külön feljegyzésben részletesen tartalmaznia kell azokat az adatokat, amelyek a szubszidiaritás és az arányosság elvével való összhang megítéléséhez szükségesek. Az annak megállapításához vezető okokat, hogy egy uniós cél az Unió szintjén jobban megvalósítható, minőségi és ahol csak lehetséges mennyiségi mutatókkal kell alátámasztani Az arányosság elve 12 Amint elsősorban ezen ítélet konklúziója által felbiztatva jelent meg az Európai Parlament és a Tanács 2008/99/EK irányelve (2008. november 19. ) a környezet büntetőjog általi védelméről. 125

132 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN A közösségi jog általános alapelvei közé tartozik az arányosság alapelve, mely szerint a közhatóságok csak olyan mértékben alkalmazhatnak kötelezettségeket, amelyek a közérdek szempontjából feltétlenül szükségesek az adott intézkedés céljának eléréséhez. Az intézkedések következtében kedvezőtlenül érintettek terhei nem lehetnek aránytalanul súlyosak a közérdeket szolgáló előnyökhöz viszonyítva. Az ún. dán palack ügy 13 a visszaváltható palackok tekintetében legalább annyira ismert környezeti jogi példa az arányosságra, mint a Cassis de Dijon eset 14 általában ugyanerre vonatkoztatva. Dánia 1981-ben a sör és az üdítőitalok forgalmazására olyan kötelezettséget vezetett be, hogy azokat csak visszaváltható betétekben lehet forgalmazni, mégpedig olyanokban, amelyeket a dán hatóságok előzetesen elfogadtak. Megtiltották a fém dobozok használatát ben annyiban enyhítettek a rendelkezésen, hogy nem jóváhagyott palackban is lehetőséget adtak a forgalmazásra, annak érdekében, hogy a külföldi termelő kipróbálja a piacot, de csak két feltétellel: a forgalmazott mennyiség nem haladhatja meg a 3000 hektolitert, illetve betéti-visszatérítési rendszert kell kialakítani. A Bizottság 1982-ben kezdte az ügyet a hivatalos jelzés elküldésével, és 1986-ban kezdődött a peres eljárás, majd az Egyesült Királyság 1987-ben csatlakozott a Bizottság oldalán. A kérdés az áruk szabad mozgása és annak korlátozási lehetősége a környezetvédelem szempontokból. A Bíróság ezzel kapcsolatban elvi éllel ismét megállapította, hogy a környezet védelme olyan követelmény, amely korlátozhatja az áruk szabad mozgásának lehetőségét, amennyiben ez arányos a kívánt céllal. A Bizottság éppen az arányosságot nem látta bizonyítottnak. A betéti-visszatérítési rendszer követelménye így megfelel a környezetvédelem követelményeinek, ha az a cél, hogy újrahasznosítási rendszer révén csökkenjen a hulladék mennyisége. Az sem ellentétes e követelménynyel, hogy elvárják a hatóság által jóváhagyott palackok alkalmazását. Az viszont már kevésbé indokolható, hogy a külföldi termelőnek nem adnak lehetőséget arra, hogy a visszagyűjtési rendszert maga is megszervezze. A mennyiségi korlátozás pedig diszkriminatív jellegűnek tűnik. A meglévő szigorú rendszer valóban hatékony lehet a hulladék keletkezésének megelőzése szempontjából, de az sem mondható, hogy a külön nem engedélyezett palackok forgalmazása kevésbé hasznos lenne, amennyiben egyébként az importáló vállalja a visszagyűjtést. Emellett azonban a külföldi áruk forgalmazása mennyiségi szempontból sem jelent olyan nagy terhet a meglévő rendszerre, amely ellensúlyozná az ennek révén a nemzetközi kereskedelemben beállott aránytalan korlátokat. A Bíróság tehát jogellenesnek és a Szerződés 30. cikkelyébe ütközőnek találta a 3000 hektoliteres korlátozást, mert az aránytalan a kitűzött célhoz viszonyítva. Az ügy arányossággal kapcsolatos lényegi megállapítása tehát a következő volt: 21. Mindazonáltál, a nem szabályozott tároló edények visszavételének rendszere alkalmas a környezet védelmére, és ami az importot illeti, csak korlátozott mennyiségű italt érint, összevetve a Dániában fogyasztott ital mennyiségével, figyelemmel arra az importkorlátozó hatásra is, amelyet a visszaváltható edényzet követelménye előidéz. Ezen körülmények között az importőrök által behozott termékek mennyiségének korlátozása aránytalan az elérni kívánt céllal. Érdemes arra is kitérni, hogy az italos palackokra az ítélet idejében nem volt EK szabály. Ezért különösen fontos, hogy alapvetően a Bíróság nem kifogásolta ilyen tartalmú környezetvédelmi szabályok bevezetését. Sőt azt is aláhúzta, hogy a környezetvédelmi érdek alapvető érdek és az EK kötelezettsége annak védelme. Ugyanakkor a két érdek közötti egyensúly keresésében az áruk szabad mozgása annyiban maradhat meg, amennyiben annak korlátozására nem adhat okot a környezetvédelem lehető legmagasabb fokának célul tűzése. Tehát mindkét védett érdeknek engedni kell a másikkal szemben. Hozzá kell tennünk, hogy a környezetvédelem érdekei így is erősebben estek a latba. Ezt bizonyítja az is, hogy a Bíróság elfogadta a betéti-visszatérítési rendszer alkalmazásának szükségességét is. Az Európai Bíróság ítéleteiben megfogalmazott arányosság alapelvét emelte a Közösség alapokmányába a Maastrichti Szerződés, a szubszidiaritás alapelvét megfogalmazó 3b. cikkely utolsó fordulataként: A Közösség semmilyen tevékenysége nem lépheti át e Szerződés céljainak eléréséhez szükséges mértéket. Az arányosság alapelvének a Szerződésbe emelése nem változtat annak értelmezésén, azonban jelzi a Tagállamok által érvényesítéséhez fűzött érdekek fontosságát. A Lisszaboni Szerződés fent hivatkozott EUSz 5. cikke értelmében: (4) Az arányosság elvének megfelelően az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges. 13 C-302/86, Bizottság kontra Dánia, szeptember 21, (1988) E.C.R C.M.L.R C-120/78, előzetes döntéshozatali eljárás, Rewe-Zentral AAG kontra Bundesmonopolverwaltung für Branntwein. ügyben ( Cassis de Dijon ) [1979] ECR

133 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN Az arányosság elvének megértéséhez az eddig általánosan kialakult gyakorlat szerint három ellenőrzési módszer együttes alkalmazása alapján juthatunk közelebb: a. a kérdéses intézkedés megfelelően szolgálja-e a jogos célkitűzést; b. az intézkedésnek szükségesnek kell lennie, elsődleges figyelemmel arra, hogy nincs kevésbé korlátozó lépés a cél elérése érdekében; c. az intézkedés arányos és kiegyensúlyozott legyen olyan értelemben, hogy bármely sérelem vagy korlátozás, melyet az intézkedéssel okoztak, megfelelőn egyensúlyba álljon az elért előnyökkel (mégpedig az közösség számára elért előnyökkel), anélkül, hogy bármilyen diszkriminációt megengedne. Mindez egy jogesetben az Elsőfokú Bíróság olvasatában így jelenik meg 15 : 223. Emlékeztetni kell arra, hogy az arányosság általános jogelve megköveteli, hogy a közösségi intézmények aktusai ne haladják meg a szóban forgó rendelkezés által kitűzött, jogos cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket, azaz több megfelelő intézkedés közül a kevésbé korlátozó jellegűt kell választani, és az okozott hátrányok nem lehetnek aránytalanok az elérendő célhoz képest. Az arányosság elve számos más jogesetben megjelenik, melyek közül az utóbbi időszak egyik ügyét emeljük ki, amelyet a dán palack ügy mintájára akár német pa-lack ügynek is nevezhetjük 16. A tényállás röviden: Németország új követelményként azt írta elő, hogy az újra nem hasznosítható, elsősorban műanyag, palackok forgalmazói számítsanak fel letéti díjat a palack után, ami arra ösztönöz, hogy megfelelő módon visszagyűjthető legyen a göngyöleg. Kivételt képez az olyan forgalmazó, amelyik az országos begyűjtési rendszerben vesz részt. A begyűjtési rendszerekre pedig a forgalmazott palackok arányában százalékos követelményeket is előírnak. Több egyéb jogi kérdés mellett pl. annak egyértelmű megállapítása, hogy a kérdéses rendelkezés valóban szolgálja a környezetvédelem érdekeit az arányosság problémája is felmerült, mégpedig azért, mert a rendszer bevezetését nem előzte meg kellő felkészülési idő, illetve a követelmények egyéb szempontjai (pl. a begyűjtési százalékok számítása) sem voltak kellően pontosak, így aránytalanul megnehezítik különösen a külföldi forrásból származó termékek forgalmazását. A cél jogosságának elismerése mellett az oda vezető út jelentette tehát a jogosan vitatható megoldást. Az ítélet egyes részei kiválóan alkalmasak arra, hogy az arányosság elvét általában, illetve ennek az adott ügyre gyakorolt hatását, az adott üggyel való összevetését is nyomon követhessük. 75. Ebből a szempontból emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közösségi kereskedelem akadályozására alkalmas nemzeti intézkedések igazolhatóak a környezetvédelem feltétlenül érvényesítendő követelményeivel, amennyiben a szóban forgó intézkedések arányosak az elérni kívánt céllal. 1. Azonban ahhoz, hogy valamely szabályozás az arányosság elvével összhangban álljon, nemcsak azt kell vizsgálni, hogy a felhasznált eszközök alkalmasak-e a kitűzött cél megvalósítására, hanem azt is, hogy azok nem haladják-e meg azt a mértéket, amely e cél eléréséhez szükséges 2. E tekintetben meg kell említeni, hogy ahhoz, hogy a nemzeti szabályozás eleget tegyen ez utóbbi ismérvnek, elegendő átállási időt kell biztosítania az érintett termelőknek és forgalmazóknak arra, hogy az egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszer hatálybalépését megelőzően alkalmazkodhassanak az új rendszer követelményeihez. 3. Minthogy a VerpackV 9. cikke (2) bekezdésében előírt hat hónap az egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszer létrehozására irányuló kötelezettség bejelentése és az ilyen rendszer hatályba lépése között nem elegendő ahhoz, hogy lehetővé tegye a természetesásványvíz-termelők számára, hogy termelésüket és az egyszer használatos csomagolási hulladékkal való gazdálkodásukat az új rendszerhez igazítsák, mivel ezeket egyszerre kell létrehozni. Az arányosság elvének vizsgálata során egyértelmű, hogy annak megkülönbözető sajátosságát jelenti a más szabályozási célokkal való összevetés szükségessége, amelynek révén az egész kérdéskör igazi értelmet 15 T-75/06. sz. ügy, Bayer CropScience AG és társai felperesek által az Európai Közösségek Bizottsága ellen indított eljárás, szeptember C-463/01. sz. ügy, Bizottság kontra Németországi Szövetségi Köztársaság, december

134 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN nyer. A legkisebb szigor klauzulája körében már idézett német hulladéklerakó esetben 17 erre is találunk megfontolásra érdemes választ: 61. Az EK 176. cikk szelleméből következik, hogy a szigorúbb intézkedések bevezetésével a tagállamok mindig egy közösségi jog által szabályozott hatáskört gyakorolnak, mivel ezen intézkedéseknek mindig összeegyeztethetőeknek kell lenniük a Szerződéssel. Mindamellett az elérendő védelem kiterjedésének meghatározását a tagállamokra bízza. 62. Ebben az összefüggésben, amennyiben az irányelv által előírt minimum követelmények végrehajtásának biztosításáról van szó, az arányosság közösségi elve megköveteli, hogy a nemzeti intézkedések a cél eléréséhez megfelelőek és szükségesek legyenek. Végezetül, az arányosság elvének szélesebb körű megközelítését találjuk egy olyan ügyben 18, amelyben a fő kérdés, hogy Németország nem megfelelően teljesítette a hulladékolajokra vonatkozó irányelv 19 azon elvárását, amely a regenerálásra, mint sajátos hasznosítási kérdésre helyezi a hangsúlyt. A regenerálással kapcsolatos követelmények nem megfelelő átvétele, illetve teljesítésének hiányosságai vádjára a német fél technikai, gazdasági és szervezési korlátokra utalt, és ez a hivatkozás nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, hiszen valójában megfosztaná az irányelvet eredeti értelmétől. Az érvelés egyik vonala ezzel összefüggésben az arányosság, mégpedig ezúttal az irányelv céljainak megvalósítása és a lehetőségek arányossága: 42. A korlátokra hivatkozó rendelkezést úgy kell értelmezni, mint az arányosság elvének kifejeződését; vagyis, a tagállamok kötelezve vannak arra, hogy megfelelő és arányos intézkedéseket tegyenek annak a célnak megvalósítása érdekében, hogy elsőbbséget biztosítsanak a hulladékolajok regenerálás útján történő feldolgozásának, amely pozitív kötelezettség korlátja a módosított irányelv 3. cikk. (1) bekezdésében hivatkozott technikai, gazdasági és szervezési nehézség. Az arányosság elve ennek megfelelően mint uniós jogi alapelv került értelmezésre, de az elv a jogi szabályozás, sőt a jogalkalmazás minden szintjén érvényesül, akár a nemzetközi jogról (l. ott!), akár a belső jogról vagy azon belül bármely helyi szabályozásról, illetve közigazgatási határozatról legyen is szó Közvetlen hatály Az Európai Közösség és a közösségi jog nemzetek feletti jellegének egyik meghatározó jellemzője a közösségi jog közvetlen hatályának eredetileg az Európai Bíróság által kifejlesztett alapelve. A közvetlen hatályú közösségi jogi rendelkezések közvetlenül keletkeztetnek jogokat és kötelezettségeket anélkül, hogy szükség lenne a tagálla mok végrehajtó aktusára, sőt ez igaz még az esetleg ellentétes tagállami joggal szemben is. A közvetlen hatály elvéből következik, hogy az állampolgárok a Tagállamok bíróságai előtt hivatkozhatnak a közösségi jog rendelkezéseire az azokból származó jogaik érvényesítése érdekében, amelyeket a bíróságoknak védelmezniük kell. Mindezt tekintjük a közösségi jog vertikális közvetlen hatályának. Nem minden közösségi norma rendelkezik közvetlen hatállyal, hiszen az általános jogdogmatikai követelmények értelmében egyrészről a Tagállamok által elismert, érvényes jognak kell lenniük, másrészről pedig alkalmasnak kell lenniük jogi hatály kiváltására, azaz az állampolgárok számára jogok keletkeztetésére. A közösségi jog közvetlen hatályának második követelménye különbséget tesz az egyes jogforrások között. A Európai Bíróság először a Római Szerződés egyes rendelkezéseivel kapcsolatban állapította meg azok közvetlen hatályát, majd a másodlagos jogforrásokra is kiterjesztette az alapelvet, ami aztán a szerződéses rendelkezésekben tételesen is megjelent. A Simmenthal II. ügyben 20 a Bíróság magyarázata szerint a közvetlen hatály lényege, hogy minden nemzeti bíróság a közösségi jogot köteles alkalmazni annak teljességében, annak érdekében, hogy az állampolgárok ezáltal keletkezett jogait védje, illetve egyben azt is jelenti, hogy a nemzeti jog azon rendelkezéseit, amelyek ezzel ellentétesek, figyelmen kívül kell hagyni, függetlenül attól, hogy azok a közösségi jog elfogadása előtt vagy azt követően keletkeztek: 17 C-6/03. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljárás a Deponiezweckverband Eiterköpfe és a Land Rheinland-Pfalz között folyamatban levő eljárásban, április C-102/97, Bizottság kontra Németország, szeptember A Tanács 75/439. sz. irányelve, június 16, amelyet módosított a Tanács 87/101. sz. irányelve, december 22. a hulladékolajok ártalmatlanításáról. 20 C-106/77. sz. ügyben, Előzetes döntéshozatali eljárás az Amministrazione delle Finanze dello Stato és Simmenthal spa közötti ügyben, március 9, E.C.R. (1978)

135 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN 21. Az előbb elmondottakból következik, hogy a nemzeti bíróságok a joghatóságuk alá tartozó ügyekben, a közösségi jogot kell alkalmazzák a maga teljességében és meg kell védjék azokat a jogokat, amelyeket e jog az egyéneknek biztosít, ennek megfelelően félre kell tegyék a nemzeti jog bármely rendelkezését, amely ezzel ellentétben állhat, legyen az a közösségi jogot megelőzően vagy azt követően elfogadott jog. 24. és nem szükséges, hogy a nemzeti bíróság elvárja vagy kivárja azt, hogy a kérdéses nemzeti jogot jogalkotási vagy más alkotmányos módon hatályon kívül helyezzék. A rendelet közvetlen hatálya mára már nem kétséges, de az irányelvek rendelkezései esetében sem lehetetlen erről beszélni. A másodlagos jogforrások közül tehát a rendelet közvetlen hatályát a Lisszaboni Szerződés 288. cikke az eddigi elsődleges jogi rendelkezéseknek megfelelően a következőképpen írja le: A rendelet általános hatállyal bír. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamenynyi tagállamban. A Bíróság által kialakított és a jogtudósok által rendszerbe foglalt gyakorlat szerint a közösségi jogi rendelkezések közvetlen hatálya alapvetően négy kritérium együttes megléte alapján állapítható meg: a rendelkezés világosan és egyértelműen megfogalmazott legyen; ne legyen semmilyen feltételhez kötve; ne függjön a Közösség vagy a tagállamok hatóságainak további végrehajtási aktusától. ehhez járul mintegy negyedik kritérium, hogy az adott rendelkezés akár közvetlen, akár közvetett módon az állampolgárokra is keletkeztet jogokat, amelyeket azok a Tagállamokkal szemben érvényesíthetnek. +1: Amennyiben pedig irányelvről van szó, akkor a feltételek között ötödikként megjelenik az átvételre rendelkezésre álló határidő eltelte, illetve az adott jogi eszköz tekintetében nyugodtan mondhatjuk, eredménytelen eltelte. Az irányelv esetében a közvetlen hatály lehetősége főszabályként nem adott, a Szerződés szándékolt célja az irányelv jogforrási formájával nem ez, hanem a tagállamok általi, tehát közvetett, végrehajtás. Ugyanakkor a fentiekben megfogalmazott feltételeknek értelmük van az irányelvek estében is, és ha a tagállam nem megfelelően veszi át a közösségi jog rendelkezéseit, ugyan miért kellene a jogalanyoknak egy adott tagállamban kisebb mértékű jogvédelemre számítaniuk, mint egy másikban ahol az átvétel maradéktalanul megtörtént. Az irányelvek így, a kérdéses feltételek együttes fennállása esetén, kivételként, rendelkezhetnek ún. vertikális közvetlen hatállyal. Egy további kérdés azonban még tisztázásra vár: vajon ez a lehetőség egy-egy irányelvre a maga egészében adott, vagy csupán azon rendelkezéseire, amelyek esetében valóban minden mondott feltétel megvalósul? A válasz valójában a kérdésben rejlik, tehát nem egy adott irányelv egésze lehet közvetlen hatályú, hanem csak az a rész, amely esetében ezt indokoltnak lehet tekinteni. Ez az értelmezés felel meg annak a jogforrástani alapnak is, amely főszabályként nem teszi lehetővé az irányelv ilyen értelmezését, csupán kivételként. A Bolzano repülőtér ügy 21 jó példája annak, hogy a környezetvédelem jelen esetben a környezeti hatásvizsgálat tartalmi követelményeire vonatkozó egyes részletes rendelkezései abban az esetben is alkalmazandóak, ha egy olasz regionális parlament ezzel nem összhangban álló módon jár el. A Bolzano-St. Jacob repülőtér 1925 óta mint katonai repülőtér használatos. Ennek potenciális turisztikai szerepét felismerve Bolzano autonóm tartomány 1992-ben regionális törvényt alkotott a repülőtér fejlesztését tartalmazó regionális fejlesztési tervről. Egyebek között a kifutópályát kellett bővíteni, irányítótornyot építeni, az oda vezető utakat kialakítani. A döntést az EK környezeti hatásvizsgálattal kapcsolatos irányelvére 22 alapozták, amely számos konkrét előírást tartalmaz a hatásvizsgálat eljárására és tartalmára nézve, illetve emellett egyrészt lehetőséget ad arra, hogy jogalkotási aktussal fogadjanak el létesítési terveket, másrészt ez esetben egyes eljárási feltételeket nem kell betartani pl. kevésbé erőteljes a társadalmi részvétel szerepe. Az irányelv azonban úgy rendelkezik, hogy a jogalkotási aktus is feleljen meg az irányelv azon céljainak, amelyek a környezeti hatások feltárására vonatkoznak, tehát az alapvető információk különösen e körbe tartoznak. 21 C-435/97. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljárás a World Wildlife Fund (WWF) és Társai, illetve az Autonome Provinz Bozen és Társai közötti ügyben, szeptember Council Directive 85/337/EEC of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projectsd on the environment, [1985] O.J. L 175/40, módosítva a Council Directive 97/11/EC of 3 March O.J. L 73/5 által. 129

136 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN Az adott ügyben környezetvédelmi szervezetek így a WWF az illetékes olasz közigazgatási bíróság előtt támadták meg a jogi aktust, arra hivatkozva, hogy számos tartalmi kérdéssel nem foglalkozik, holott ezeknek meg kellene jelenni a jogszabályi elfogadás esetén is. Így a zajhatásokkal és a levegőtisztaság kérdéseivel alig foglalkoztak, márpedig ezek egy repülőtér esetében meghatározó jelentőségűek. A tartományi törvényhozás véleménye szerint a jogalkotási aktus révén mindezek a követelmények nem kell, hogy feltétlenül érvényesüljenek, ezért van az erre utaló kivétel. A köz igazgatási bíróság előzetes döntéshozatalért fordult az EK Bírósághoz. A Bíróság megállapította, hogy a hatásvizsgálati eljárás tartalmi elemei kiemelkedően fontosak a környezet védelme és így a polgárok jogainak védelme szempontjából, és ennek a követelménynek csak akkor tud a szabályozás megfelelni, ha tartalmi követelményei érvényesülnek: 44. Mindazonáltal az a tény, hogy a tagállamnak az előző bekezdésben hivatkozottak szerint mérlegelési joga van, önmagában nem elégséges indok arra, hogy egy tevékenységet kizárjon az irányelv által előírt hatásvizsgálati eljárásból. Ha nem ez lenne a helyzet, akkor a tagállamoknak az irányelv 4. cikk (2) bekezdésében biztosított mérlegelési jogköre felhasználható lenne arra, hogy egy egyedi projektet a hatásvizsgálati kötelezettségből kizárjanak, akkor is, ha annak természete, mérete vagy elhelyezkedése miatt jelentős környezeti hatása lehet. 45. Következésképpen, akármilyen módszert legyen az akár jogalkotás általi meghatározás vagy egyedi vizsgálat is válasszon a tagállam annak meghatározására, hogy egy egyedi projekt hatásvizsgálati kötelezettség alá esik-e, az alkalmazott módszer nem áshatja alá az irányelv céljainak érvényesülését, ami szerint egyetlen olyan projekt se kerüljön ki a hatásvizsgálati kötelezettség köréből, amelynek jelentős környezeti hatása lehetséges, hacsak a kérdéses projektet egy átfogó vizsgálat alapján nem lehet olyannak tekinteni, mint amelyik várhatóan nem idéz elő ilyen hatásokat. A Földközi-tenger szennyezés elleni védeleméről szóló egyezmény (Barcelonai Egyezmény), illetve az ehhez kapcsolódó, a Földközi-tenger szárazföldi eredetű szenynyezés elleni védeleméről szóló jegyzőkönyv volt a jogvita alapja a francia halászok és az EDF társaság közötti a saint-chamas-i vízerőműből a Berrei-tóba történő szennyvízkibocsátásával kapcsolatos peres eljárásban 23 (amelynek közösségi jogsértést megalapozó megfelelőjét már tárgyaltuk a nemzetközi együttműködés felhatalmazása kapcsán). A két nemzetközi dokumentumnak a Közösség is részese, így joggal várja el a rendelkezések betartását tagállamaitól is. Az ügyben a Bíróság így is kezelte a nemzetközi egyezményt és annak jegyzőkönyvét, és ennek következtében azok közvetlen hatályát vizsgálta nagy alapossággal, oly módon, hogy körüljárta a rendelkezések ilyetén értelmezésének lehetőségeit és feltételeit: 39. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a Közösség harmadik országokkal kötött megállapodásának rendelkezését közvetlenül alkalmazhatónak kell tekinteni, amennyiben a megállapodás szövegére, valamint céljára és természetére tekintettel világos és pontosan meghatározott kötelezettséget tartalmaz, amelynek végrehajtása vagy hatálya semmilyen későbbi aktusnak nincs alárendelve. Annak megítéléséhez, hogy vajon a Jegyzőkönyv 6. cikkének (3) bekezdése ezen kritériumoknak megfelel-e, mindenekelőtt annak szövegét kell vizsgálni. E tekintetben megállapítható, hogy ez a rendelkezés világos, pontosan meghatározott és feltétel nélküli kötelezettséget ír elő a tagállamok számára, hogy a Jegyzőkönyv II. mellékletében felsorolt anyagok kibocsátását az illetékes nemzeti hatóságok olyan engedélyétől tegyék függővé, amely megfelel a Jegyzőkönyv III. mellékletébe foglalt rendelkezéseknek. 42. A Bizottság jogosan mutatott rá, hogy az a körülmény, miszerint az engedélyezésnél a nemzeti hatóságok a III. mellékletbe foglalt kritériumokat érintően mérlegelési joggal rendelkeznek, egyáltalán nem csökkenti az előzetes engedély nélküli kibocsátás Jegyzőkönyv 6. cikkének (3) bekezdéséből eredő tilalmának világos, pontosan meghatározott és feltétlen jellegét. 43. Ez a megállapítás a Jegyzőkönyv célja és természete alapján is alátámasztható. 44. A Jegyzőkönyv 1. és 4. cikke szerint ugyanis a Jegyzőkönyv célja az, hogy megelőzzék és csökkentsék a Földközi-tenger folyókból, part menti létesítményekből, tengerbe ömlő szennycsatornákból, vagy egyéb szárazföldi forrásból eredő szennyezését, illetve hogy küzdjenek az ilyen szennyezés ellen és ellenőrzésük alatt 23 C-213/03. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljárás, a Syndicat professionnel coordination des pêcheurs de l étang de Berre et de la région és az Électricité de France (EDF) közötti eljárásban, július

137 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN tartsák azt. A Jegyzőkönyv 1. cikke az Egyezmény 4. és 8. cikkébe foglalt kötelezettségek megismétlésével ebből a célból a szerződő feleket arra kötelezi, hogy minden szükséges intézkedést megtegyenek. 47. A fentiekre tekintettel az első kérdésre adandó válasz az, hogy a Jegyzőkönyv 6. cikkének (3) bekezdése, valamint hatályba lépését követően a Módosított Jegyzőkönyv 6. cikkének (1) bekezdése közvetlen hatállyal rendelkezik, oly módon, hogy az említett rendelkezésekre valamennyi érintett személy közvetlenül hivatkozhat a nemzeti bíróságok előtt. Mindez az ún. vertikális közvetlen hatályra értelmezendő, tehát az uniós jog szerint jogokkal rendelkező jogalanyok és a tagállam közötti jogviszonyokban, a tagállamot kötelezve. A horizontális közvetlen hatály amelynek fő kérdése, hogy hivatkozhat-e a magánszemély közvetlenül az irányelvre, alapíthat-e erre jogot, olyan esetben, amikor a jogvita magánfelek érdekeit érinti nem elfogadott. Egy, a környezeti hatásvizsgálattal kapcsolatos előzetes döntéshozatali eljárásban 24 a magánszemélyek lehetőségei, ennek kapcsán egyebek között a közvetlen hatály értelmezése is szerepet kapott, oly módon, hogy a jogalanyok jogai védelme érdekében ne kerüljön sor a horizontális közvetlen hatály kimondására, sokkal inkább a vertikális közvetlen hatály sajátos kiterjesztését látta az ECJ: 54. A negyedik és ötödik kérdéssel, amelyeket célszerű együtt vizsgálni, az előterjesztő bíróság azt kérdezi, vajon az alapul szolgáló eljárás körülményeinek ismeretében egy magánszemély hivatkozhat-e a 85/337. irányelv 2. cikk (1) bekezdésére, illetve azzal együttes értelmezésben az 1. cikk (2) és 4. cikk (2) bekezdéseire, vagy a jogbiztonság elve az ilyen értelmezést kizárja. 56. Az érvelés (mármint az Egyesült Királyság Kormányának érvelése a Szerk.) szerint a jogbiztonság elve megakadályozza azt, hogy az irányelvek rendelkezései a magánszemélyekre kötelezettségeket telepítsenek. Számukra, az irányelv rendelkezései csak jogokat adhatnak (l.a 152/84 Marshall ügyet [1986] ECR 723, 48, bekezdés). Ennek megfelelően egy magánszemély nem hivatkozhat az irányelvre a tagállammal szemben, amikor a kérdés az Állam kötelezettsége, amely közvetlen öszszefüggésben van egy másik kötelezettséggel, amelyik, az irányelv értelmében, harmadik személyekre háruló kötelezettség. A másik oldalról, csupán a kedvezőtlen továbbgyűrűző hatás, ami a harmadik személyek jogait érinti, még akkor sem, ha az ilyen hatások bizonyosak, nem igazol hatja azt, hogy emiatt nem tesszük lehetővé az egyén számára, hogy az irányelv rendelkezéseit egy tagállammal szemben felhozza. 58. Az alapul szolgáló eljárásban a tagállam kötelezettsége, amely szerint a hatóságoknak gondoskodniuk kell arról, hogy a kőbánya esetében a környezeti hatásvizsgálatot lefolytassák, nem kapcsolódik közvetlenül semmilyen olyan kötelezettséghez, amely a bánya tulajdonosra az 85/337. irányelv alapján hárulna. Az a tény, hogy a bányaművelést le kell állítani addig, amíg a hatásvizsgálat eredményét nem ismerjük, egyértelműen az állam kötelezettségének késedelmes teljesítéséből fakad. Ezt a következményt nem lehet, mint ahogyan azt az Egyesült Királyság Kormánya állítja, úgy értelmezni, mint ami megfordított közvetlen hatályt jelentene a bányatulajdonosok irányában. 61. Következésképpen, a negyedik és ötödik kérdésre a válasz csak az lehet, hogy az alapul szolgáló eljárás körülményeinek ismeretében, az egyénnek, amennyiben ez megfelelően értelmezhető, van lehetősége arra, hogy a 85/337. irányelv 2. cikk (1) bekezdésére, illetve azzal együttes értelmezésben az 1. cikk (2) és 4. cikk (2) bekezdéseire hivatkozzon Egyéb általános jogelvek A jogbiztonság és más, a közigazgatás működését meghatározó általános jogelv számos alkalommal jelenti az érintettek és a bíróság érvelésének gerincét. A teljesség igénye nélkül említek néhány tanulságos példát, a jogbiztonság, a bizalomvédelem, a gondos ügyintézés és társaik köréből. Az ítéletek közül többen magát a kérdéses jogelvre irányadó fogalmat is megadják, és ehhez viszonyítják a vizsgált ügyet. A Bizottság és a tagállamok eljárása ebben a tekintetben együtt kezelhető, hiszen mindkettő a közigazgatás színterére vonatkozik. Ezt a közös szemléletet tükrözi a következő környezetbarát adórendszerrel összefüggő eset 25 is: 24 C-201/02. sz. ügy, előzetes döntéshozatali eljárás, a Korona, aki Delena Wells ügyében lépett fel és a brit Közlekedési, Önkormányzati és Regionális Ügyek Minisztérium közötti jogvitában, január C-201/08. sz. ügy, szeptember 10. előzetes döntéshozatali eljárás, amelyet a Hessisches Finanzgericht (Németország) terjesztett elő az előtte a Plantanol GmbH & Co. KG és a Hauptzollamt Darmstadt között folyamatban lévő eljárásban. 131

138 EGYES ÁLTALÁNOS JOGELVEK AZ EU-JOGBAN 43. Emlékeztetni kell arra, hogy a jogbiztonság és a bizalomvédelem elve a közösségi jogrend részét képezik. Ennélfogva ezen elveket a közösségi intézményeknek, de a közösségi irányelvek által rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása során a tagállamoknak is tiszteletben kell tartaniuk 46. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a jogbiztonság elve, amellyel a bizalomvédelem elve szükségszerűen együtt jár, megköveteli egyrészt, hogy a jogszabályok egyértelműek és pontosak legyenek, másrészt hogy a jogalanyok előre láthassák azok alkalmazását ( ). E követelménynek még szigorúbban kell érvényesülnie a pénzügyi következményekkel járó szabályok esetén annak érdekében, hogy az érintettek pontosan megismerhessék a rájuk rótt kötelezettségek mértékét 53. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a bizalomvédelemre való hivatkozás lehetősége minden gazdasági szereplő számára rendelkezésre áll, aki vel szemben valamely nemzeti hatóság megalapozott elvárásokat támaszt. Mindazonáltal, amikor a gondos és körültekintő gazdasági szereplő képes előre látni az olyan intézkedés elfogadását, amely érintheti az érdekeit, ezen intézkedés meghozatalát követően nem hivatkozhat ezen elvre. Ezenfelül, a gazdasági szereplők joggal nem bízhatnak az olyan helyzet fennmaradásában, amelyet a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörük keretein belül módosíthatnak Ha már a bizalomvédelem elve a jogbiztonság mellett szóba került, érdemes megvizsgálni, mit is jelent ez valójában, az ítélkezési gyakorlat szerint. Az Elsőfokú Bíróság újabb gyakorlatának egyik szép példáját 26 vesszük alapul: 81. Végül a bizalomvédelem elvének megsértésére alapozott kifogást illetően emlékeztetni kell arra, hogy a bizalomvédelemre való hivatkozás joga minden jogalanyt megillet, akiben a közösségi adminisztráció megalapozott elvárásokat keltett azáltal, hogy számára határozott ígéreteket tett Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a bizalomvédelemre való hivatkozás joga minden olyan magánszemélyre kiterjed, akinek a helyzete akként jellemezhető, hogy a közösségi közigazgatás pontos biztosítékok adásával jogos bizalmat keltett benne Ilyen biztosítéknak minősül a közlés formájától függetlenül a feljogosított és megbízható forrásból származó pontos, feltétlen és egybehangzó tájékoztatás Ezzel szemben senki nem hivatkozhat ezen elv megsértésére, akinek a közigazgatás nem adott konkrét biztosítékokat Ugyanezen ügyben számos más elv mellett a fent már említett gondos ügyintézés követelménye, elve is megjelenik: 224. Emlékeztetni kell arra, hogy a gondos ügyintézés elve a közösségi jog által a közigazgatási eljárásokban nyújtott biztosítékok közé tartozik 228. E tekintetben először is az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a gondos ügyintézés elvéhez a hatáskörrel rendelkező intézmény azon kötelezettsége kapcsolódik, hogy az adott ügy minden releváns elemét gondosan és pártatlanul megvizsgálja. A gondos ügyintézés elvének részletes, egy ügy menetéhez kapcsolódó értelmezését vezeti végig az Elsőfokú Bíróság egy ítélete 27, amelyben a felperes szerint a Bizottság több ponton is megsértette ezen elvet, mégpedig a független tudományos bizonyítékot nem vette figyelembe, nem vette figyelembe a bizonyítás eredményét, nem történt meg megfelelő időben a tudományos ellenőrzés, nem történt meg az adatok alapos és ésszerű elemzése, és nem figyelmeztették kellő módon az érdekeltet, hogy az általa benyújtott adatok nem elegendőek. Az érvelést ugyan a Bíróság adott esetben, megfelelő bizonyítási eljárás következtében nem fogadta el, de az eljárás során felhozott érvek rendje is utal a kérdéses elv tényleges tartalmának legfontosabb elemeire. 26 T-326/07. sz. ügy, szeptember 3., a Cheminova A/S és társai által az Európai Közösségek Bizottsága elleni perben (növényvédőszer hatóanyag minősítése a tét) 27 T-334/07. sz. ügy, november 19., amelyet a Denka International BV indított a Bizottság ellen. 132

139 7. fejezet - AZ EU MÁSODLAGOS JOGA ÉS A HAZAI KÖRNYEZETJOG INTÉZMÉNYEINEK VÁZLATA A másodlagos jog forrásai Mielőtt a másodlagos jogban alkalmazható intézmények, jogi eszközök tárházát megvizsgálnánk, érdemes egy pillantást vetni a másodlagos jog forrásaira is, úgy, ahogyan azok a környezetjogban megjelennek. Ehhez az EUMSz 288. cikke jelenti az első lépést: Az Unió hatásköreinek gyakorlása érdekében az intézmények rendeleteket, irányelveket, határozatokat, ajánlásokat és véleményeket fogadnak el. A rendelet általános hatállyal bír. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Az irányelv az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. A határozat teljes egészében kötelező. Amennyiben külön megjelöli, hogy kik a címzettjei, a határozat kizárólag azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl. Az ajánlások és a vélemények nem kötelezőek. Ehhez járul a Bizottság jogalkotási felhatalmazásának lehetősége, a 290. cikk értelmében: (1) A jogalkotási aktusokban felhatalmazás adható a Bizottság részére olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják. A felhatalmazást tartalmazó jogalkotási aktusokban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát. Az adott szabályozási terület alapvető elemei kizárólag a jogalkotási aktusban szabályozhatók, és ezekre vonatkozóan nem adható felhatalmazás. Ugyancsak szólni kell a 292. cikkről is: A Tanács ajánlásokat fogad el. A Tanács a Bizottság javaslata alapján jár el minden olyan esetben, amikor a Szerződések előírják, hogy a jogi aktusokat a Bizottság javaslata alapján kell elfogadnia. A Tanács egyhangúlag jár el azokon a területeken, amelyeken az Unió jogi aktusainak elfogadásához egyhangúság szükséges. A Bizottság, valamint az Európai Központi Bank a Szerződésekben külön meghatározott esetekben ajánlásokat fogad el. A másodlagos jog megfelelő jogforrásának kiválasztásához is útmutatót találunk a Lisszaboni Szerződésben 296. cikk: Ha a Szerződések nem határozzák meg, milyen típusú jogi aktust kell elfogadni, a jogi aktus típusát az intézmények az alkalmazandó eljárásoknak megfelelően, eseti alapon maguk választják meg, az arányosság elvével összhangban. A jogi aktusoknak indokolást kell tartalmazniuk, és azokban utalni kell minden olyan javaslatra, kezdeményezésre, ajánlásra, kérésre vagy véleményre, amelyet a Szerződések előírnak. A jogalkotási aktusok tervezetének mérlegelésekor az Európai Parlament és a Tanács tartózkodik az adott területen alkalmazandó jogalkotási eljárásban előírtaktól eltérő jogi aktusok elfogadásától. Az Unió alkotmányozási folyamatának első etapjában megjelent, a jogforrási rendszer megváltoztatását célzó elképzeléseket követően tehát a jogforrási rendszer maradt olyan, amilyen annak előtte volt. A fentiek alapján emlékeztetőül felidézzük, hogy az Európai Unió jogrendszere a következő jogforrásokra épül: 133

140 a. rendelet (regulation), AZ EU MÁSODLAGOS JOGA ÉS A HAZAI KÖRNYEZETJOG INTÉZMÉNYEINEK VÁZLATA b. irányelv (directive), c. határozat (decision), d. ajánlás vagy vélemény (recommendation vagy resolution). a) A rendelet általános érvényű, a tagállamok számára kötelező és közvetlenül végrehajtandó. A Közösség Hivatalos Lapjában meg kell jelentetni. Tehát elviekben anélkül, hogy tagállam bármit is cselekedne, a szabály közvetlenül részévé válik a nemzeti jogrendszernek. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a tagállamnak ne lenne a rendelettel kapcsolatban jogalkotási kötelezettsége az ellentétes vagy ellentmondásos, esetleg csak akadályt jelentő hatályos jogszabályokat hatályon kívül kell helyezni, vagy módosítani szükséges, illetve a rendelet érvényesíthetőségének, végrehajthatóságának útját is ki kell egyengetni, pl. igazgatási eljárásokkal, végrehajtási rendeletekkel, hatásköri vagy más szervezeti feltételekkel, stb. A környezetvédelmi jogban a rendelet viszonylag kevéssé alkalmazott, kifejezetten azon esetekre tartogatva, amikor valóban közös megoldást igénylő kérdések merülnek fel például a hulladékok nemzetközi mozgása, a közösségi ökocímke vagy környezeti management és auditrendszer kialakítása, uniós pénzek felhasználása, stb. A környezetvédelemben megjelenő, a Szerződés által is hivatkozott regionális különbözőségek megnehezítik az egységességet, márpedig a rendelet egyszerűen szólva, a jogegységesítés eszköze. A már hivatkozott Dusseldorp ügyben (C-203/96.) világosan megfogalmazza a Bíróság a rendelet jelentőségét: 35. A Dusseldorp cég és a Bizottság véleménye szerint a rendelet (ez a hulladékok nemzetközi szállítását szabályozó 258/93. sz. rendelet Szerző megjegyzése) a hulladékok tagállamok közötti szállításának teljes harmonizálását célozta meg, tehát elviekben az utóbbiak csak azokban az esetekben ellenezhetik a nemzetközi szállítást, amelyekre a rendelet lehetőséget ad b) Az irányelv kötelező, de általában nem közvetlenül hatályosul a tagállamokban, hanem a tagállamok azt a belső jog részévé kell tegyék, az irányelvben meghatározott határidőn belül. A vertikális közvetlen hatály lehetőségét fentebb már tárgyaltuk, ez tehát kivételként jelenik meg, meghatározott feltételekkel, az irányelv azon részeire vonatkoztatva, amelyek ezen feltételeknek megfelelnek, illetve igénylik a támogató jogértelmezést A kötelező jelleg abban nyilvánul meg, hogy az irányelv előírásait meg kell valósítani. Azon irányelveket, amelyek minden tagállamra kötelezőek, ki kell hirdetni a Hivatalos Lapban. Az irányelv ennek révén nem az egységességre, hanem a harmonizációra vezet, tehát inkább preferált jogforrás, a tagállami önállóság védelmének jobban megfelel. Az is érdeme, hogy időt enged a tagállamoknak a végrehajtásra. A környezeti jogszabályok nagy többsége irányelv, éppen a tagállamok eltérő földrajzi, éghajlati, környezeti, gazdasági és igazgatási adottságai, a végrehajtás módszerének rugalmas megválasztási lehetősége miatt. Arról sem feledkezhetünk meg, hogy az elsődleges jog egyik felhatalmazása (eredeti 100. cikk, mai 114. cikk) nem is tesz lehetővé mást, mint irányelv elfogadását. Az irányelveknek a környezetvédelemben és tegyük hozzá, ez a megkülönböztetés nem kizárólag a környezetvédelemre igaz! többféle funkciójuk lehet, amely különbözőségek kitűnő összegzését találjuk egy ítéletben (Francia égetők ügye C-60/01.), amely a következőképpen fogalmaz: 25. A Bizottság jogalkotási gyakorlata azt mutatja, hogy jelentős eltérések lehetnek azok között a kötelezettségek között, amelyeket az irányelv a tagállamra hárít, és ennek következtében hasonlóképpen ilyen különbségek lehetnek az elérni célzott eredmény tekintetében. 1. Egyes irányelvek azt kívánják meg, hogy tagállami szinten jogszabályokat alkossanak, és ezek közigazgatási és igazságszolgáltatási felülvizsgálat körébe tartozó módon érvényesüljenek (itt az ítélet a félrevezető hirdetésekre vonatkozó 84/450/EGK irányelvre hivatkozik példaként Szerző megjegyzése). 2. Más irányelvek azt kívánják meg, hogy a tagállamok tegyék meg a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy az általános és nem számszerűsíthető módon megfogalmazott célok teljesüljenek, miközben bizonyos mérlegelési lehetőséget engednek a szükséges intézkedések természetét illetően (példaként a hulladékokról szóló 75/442/EGK irányelv egyes szabályai jelennek meg Szerző megjegyzése). 3. Más irányelvek pedig azt kívánják meg a tagállamoktól, hogy nagyon pontos eredményeket érjenek el meghatározott határidon belül (példaként itt egyebek között a fürdésre alkalmas vizek minőségéről szóló 76/160/EGK irányelv látható Szerző megjegyzése). 134

141 AZ EU MÁSODLAGOS JOGA ÉS A HAZAI KÖRNYEZETJOG INTÉZMÉNYEINEK VÁZLATA A fentiek szerint tehát a határozatlan jogfogalmak, az értelmezésre váró kérdések jelentik az egyik csoportot, a második az irányelv hagyományos struktúrájának felel meg, míg a követelmények a harmadik csoportja a közvetlen hatályhoz közelít. A francia égetők esete kapcsán állapítja meg a Bíróság, hogy az ott megfogalmazott határértékek és más megvalósítandó célok a harmadik csoportba sorolják a kérdéses irányelvet. c) A határozat a maga teljességében kötelező arra, akinek címezték, így a tagállamokra, jogi személyekre vagy kivételesen egyénekre. Egyes fontosabb határozatokat a Hivatalos Lapban közzé kell tenni, de ez nem általános követelmény, hiszen e jogforrás általában személyre szóló. A határozat többnyire egy-egy tagállam vagy egy-egy program kérdéseiben, elsősorban végrehajtási szinten dönt. Ilyenek például az ökocímke rendelet 1 melléktermékei, amelyek egyes termékcsoportokra nézve határozzák meg a feltételeket 2, kötelező érvénnyel és közvetlenül alkalmazható módon. d) A javaslatokat és véleményeket Bizottság akkor és úgy alkalmazza, ahogy szükségesnek látja. A javaslatok és vélemények nem kötelezőek, de befolyásolják a közösségi jog magyarázatát. Az alábbiakban egy táblázatban összesítjük a legfontosabb tudnivalókat a másodlagos jogforrásokkal kapcsolatban. Irányelv Rendelet Határozat EUMSZ 288. cikk: EUMSZ 288. cikk: EUMSZ 288. cikk: Az irányelv az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. Hatályba lép az a abban meg határozott napon vagy 20 nappal a Hivatalos Lapban történt közzétételt követően kötelezni a jogállamokat a jogközelítésre. A környezetvédelemben a leggyakrabban alkalmazott forma. A tagállamoknak jogszabályt, más normát, igazgatási eljárásokat kell alkotni a belső jogi hatálybalépéshez, mégpedig az átvételre meghatározott időn belül, ami általában két év, esetenként három év. A rendelet általános hatállyal bír. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. A határozat teljes egészében kötelező. Amennyiben külön megjelöli, hogy kik a címzettjei, a határozat kizárólag azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl. Hatályba lép a rendeletben meg Hatályba lép, amikor közzéteszik határozott napon vagy 20 nappal a vagy a címzettel közlik. Hivatalos Lapban közzétételt köetően. Akkor alkalmazzák, ha egységes keretrendszereket kell kialakítani, illetve a kereskedelmi és termékszabályozások esetében. Sajátos poilitikai kérdések, illetve részletes igazgatási követelményt tartalmaz, vagy sok esetben a rendelet, illetve irányelv technikai követelményeit frssíti fel. A tagállamoknak intézményeket és Meghatározott és célzott eljárásokat kell létesíteniük, illetve alkalmazása és terjedelme. az esetlegesen ellentétes szabályokat hatályon kívül kell helyezni. Az átvételre kötelez, a Közvetlenül kötelező a Kötelező, esetenként csak a meghatározott időn belül, hacsak hatálybalépés napjától. címzettekre, a hatálybalépés nincs még külön sajátos napjától. kötelezettség megjelölve; egyes irányelveknek lehet közvetlen hatálya (erről még később szólunk). 1 Az Európai Parlament és a Tanács 66/2010/EK rendelete (2009. november 25.) az uniós ökocímkéről. 2 Példának említhetjük a Bizottság határozatát (2009. november 26.) a fa padlóburkolatok közösségi ökocímkéjének odaítélésére vonatkozó ökológiai kritériumok megállapításáról. 135

142 AZ EU MÁSODLAGOS JOGA ÉS A HAZAI KÖRNYEZETJOG INTÉZMÉNYEINEK VÁZLATA A környezetjog intézményei, eszközei a másodlagos jogban Az előzőekben egyebek között kiemeltük a Hatodik Akcióprogram egyik elsődleges stratégiai szempontját, a jogalkalmazás erősítését. Az EU környezetjog egyre teljesebb rendszert alkot, egy olyan közösségi, európai jogrendszert környezetvédelmi ügyekben, amelyik közvetlen befolyással van a nemzeti jogrendszerek alakulására. Erről Krämer így nyilatkozik: Nem létezik olyan, mint a Közösség környezete, amely megkülönböztethető lenne az egyéni, helyi, regionális vagy nemzeti környezetektől. A környezetjog mindazon jogi eszközök összessége, amelyek megkísérlik a környezet részeivel vagy egészével kapcsolatban a megelőzést, védelmet és az állapot javítását. 3 A Közösség, az EU környezetjogi szabályozása tehát értelemszerűen lényegében nem különböztethető meg a nemzeti, regionális vagy helyi környezetjogi szabályozástól, a környezetjog rendszere ennek tudatában épül fel. A mi kiindulási pontunk is ez, annak megerősítése, hogy az EU környezetjog és annak jogintézményi rendje, illetve az egyes nemzeti környezetjogi intézmények rendszere alapvetően azonos elemekből építkezik. Ugyanerre a meglévő környezetvédelmi jogrendszerre utal a Hatodik Akcióprogram középtávú felülvizsgálata, amely azonban nem tekinthet el a kritikus hangvételtől sem: 35 év jogfejlődését követően kialakult a közös környezetpolitikai rendszer. Mindazonáltal, a panaszok és a jogsértési eljárások nagy száma (erre adatokat is találunk a bevezetőben a szerk. megjegyzése) annak a jele, hogy a környezetjog végrehajtása még messze van attól, hogy kielégítőnek tekinthessük. 4 Ugyanakkor a jogkövetés erősítése nem csupán a szigor fokozását jelenti, mert ide tartozik az átláthatóság, az eszközök diverzifikálása, így pl. az önkéntes eszközök támogatása, az információhoz jutás erősítése, a pozitív példák stratégiája, de a környezetvédelemmel kapcsolatos büntetőjogi eszközök egységesebb megítélése is. Az ösztönző és visszatartó eszközök megfelelő kombinációját kell tehát kialakítani, ami pedig fokozottan igényli a fegyelmezett jogintézményi rendet is. A Hatodik Akcióprogram előkészítő dokumentuma szerint: A jogalkotás legyen rugalmas, számolva a széleskörű földrajzi és gazdasági sokféleséggel, adjon lehetőséget bevezetési időszakoknak is, ahol erre szükség van. A Bizottság vizsgálja a kormányzás új módszereinek lehetőségét, egyebek között a hagyományos szabályozás olyan alternatíváit, mint az önkéntes vállalások vagy megállapodások 5 Mindennek révén viszont a jogi eszközök tárházának ismerete még inkább nélkülözhetetlenebbé válik, az értelmezés pedig mindennapos elvárássá. Ennek megfelelően elmondhatjuk, hogy Az EU környezetjognak kialakult és egyre inkább egységesedő rendszere van, amely rendszer azért sem különbözhet túlzottan tagállamok szerint, mert a környezet, amelyben élünk, szintén egységes; Ez a jogrendszer nagymértékben meghatározza a tagállamok környezeti jogát. Amint a Hatodik Akcióprogram felülvizsgálatának bevezetőjében olvashatjuk: Az EU jogalkotás található meg a nemzeti környezetvédelmi jog 80%-a hátterében. 6. Ez a jogrendszer nyilvánvalóan számos közös intézményt jelent, amelyeknek öszszessége nem elválasztja, hanem éppen összekapcsolja a különböző jogi kultúrákat, sőt nyilvánvalóan az egyes jogi kultúrák meglévő intézményeit használja fel építőelemekként; A környezetvédelmi jogalkotás legfőbb értéke abban rejlik, ha megfelelően végrehajtják; A végrehajtás, jogalkalmazás nagymértékben függ attól, hogy az előbb felsorolt jellemzők fontosságát felismerve a megfelelően alkalmazható intézményi rend kialakítására törekedjünk, akkor egyértelmű az a következtetés, hogy elsősorban megfelelően értelmeznünk kell a környezetjog rendszerét, különösen intézményi rendjét, hogy azt és a mögötte rejlő értékeket is magunkévá téve egyre hatékonyabb jogalkalmazás, jogérvényesítés irányába mozduljunk el. 3 Ludwig KRÄMER: EC Environmental Law, Fifth Edition, Thomson, Sweet and Maxwell, London 2003, 3. old. 4 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the Mid-term review of the Sixth Community Environment Action Programme, COM(2007) 225 final, 16. old. 5 Commission of the European Communities, Brussels, , Com (2001) 31 final 2001/0029 (cod): Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions 61. old. 6 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the Mid-term review of the Sixth Community Environment Action Programme, COM(2007) 225 final, 3. old. 136

143 AZ EU MÁSODLAGOS JOGA ÉS A HAZAI KÖRNYEZETJOG INTÉZMÉNYEINEK VÁZLATA Ha tehát a környezetvédelem különböző szabályozási területeivel kívánunk megismerkedni, elsősorban átfogó képet kell kapnunk arról, melyek azok a jogintézmények, illetve meghatározó jogi eszközök méghozzá minél szélesebb körben értelmezve a jogintézmény, eszköz fogalmát, amelyek általánosan használatosak az EK különböző jogszabályaiban. A cél tehát olyan lista, mondhatnánk: menü, összeállítása, amely az EK által alkalmazható, illetve általában alkalmazott jogintézmények összesítéseként tárgyalható. Nyilvánvalóan e listából több-kevesebb elem található meg az egyes jogszabályokban, annak arányában, milyen mértékű, mélységű, részletességű az adott terület szabályozási igénye. Egyes jogszabályok így különösen valamely szabályozási terület, pl. a hulladékgazdálkodás egészét felölelő keretjogszabály 7 számos jogintézményt felhasználnak, míg más területeken a választék sokkal szűkösebb. Így példaként az is előfordul, hogy az egész szabály nem más, mint valamely környezetvédelmi stratégia megfogalmazása, konkrét intézkedések, közvetlen megvalósítási elvárások nélkül, stb. Arról sem feledkezhetünk meg, hogy a nemzeti környezetvédelmi szabályok többsége közvetlenül kapcsolódik a közösségi jog követelményeinek megvalósításához. Így teljesen érthetővé válik, miért olyan fontos a közösségi jog alkalmazásával kapcsolatban felmerülő jogi problémák ismerete. Ha ehhez még azt is hozzátesszük, hogy éppen e joggyakorlat még nem kiforrott és ez különösen igaz az utóbbi években csatlakozó 12 országban, akkor a harmonizálás iránti törekvés még indokoltabb. Mindehhez még egy adalék, ami alátámasztja érvelésünket: az irányelv a közösségi környezetpolitika leggyakrabban alkalmazott eszköze 8, amely tehát látszólag szabadságot ad a tagállamoknak a forma és módszer megválasztásában, ha ezzel a kitűzött cél elérhető, mégis tartalmaz olyan intézményeket, eszközöket, amelyeket a joggyakorlat ítélkezési gyakorlat esetei szerint több-kevesebb pontossággal számon kérnek a tagállamokon. Ez természetesen nem jelenti azt, mintha a tagállami önállóság jelentős korlátokkal találkozna, de az egységesedés szinte magától értetődő. A tagállamok azon joga tekintetében, amely szerint a környezetvédelmi irányelvek átvételének formáját és módszereit kiválaszthatják, valószínűsíthető, hogy noha a tagállamok továbbra is szabadon határozhatják meg a feladatkörök, hatáskörök elosztását saját területükön, mindazon ismétlődő esetek, amelyekben az egyes eltérések a közösségi környezetjog alkalmazását illetően késedelemre vezettek, a centralizáció folyamatát támogatják. 9 Majd ugyanezen szerző (Somsen) folytatja ezt a gondolatot: 10 Az Európai Bíróság kevés kétséget hagyott afelől, hogy a tagállamoknak még kevesebb mérlegelési jogkörük marad a környezetvédelmi irányelveknek való gyakorlati megfelelés kötelezettségét illetően, különösen a transzpozíció formáinak és módszereinek megválasztásában. Ennek az a fő oka, hogy a környezetvédelmi irányelvek többsége elvárja az eredmény elérését. Aligha kétséges tehát, hogy a tagállamok önállósága a közösségi környezetjog átvétele és annak alkalmazása terén nem jelenti a teljes szabadságot. Egyes jogintézmények nehezen kerülhetők meg, másoknak gyakorlati megvalósítása miatt jelennek meg kötöttségek, harmadiknak elengedhetetlen szerepe van a kitűzött célok megvalósításában. Ha a közösségi környezetjog rendszer a maga egészében, meghatározva a nemzeti környezetjog négyötödét, akkor rendszerként kell szemlélni abban az értelemben is, hogy milyen jogi eszközöket, milyen jogintézményeket használ, hiszen lehetetlen, hogy ez a nagymértékű kötöttség e téren ne jelentkezne. Ez annál is inkább logikus következtetés, mert az EU jog a környezetjog terén is kisebb részben a jogegységesítésre rendelet, esetleg határozat, nagyobb részben a jogharmonizációra törekedve nem tehet mást, minthogy a nemzeti jogba illeszkedő építőelemeket vesz igénybe. Az EU ilyen értelmű lényegét foglalja össze a nemzetközi jogász a következő egyszerű értékeléssel: az Európai Unió előnyt élvez abban, hogy a tagállamok szuverenitásuk egy részét ténylegesen átadták, felhagyva ezzel egyes nemzeti hatalmi elemeikkel. 11 Így természetesnek mondható, hogy az EU másodlagos jogában alkalmazott jogintézményeket úgy tekintjük, mint egy nemzeti jogrendszer intézményeit. Ha pedig az egyes közösségi jogszabályok részben hasonló, részben eltérő jogi eszközöket alkalmaznak, akkor ezzel is követik egy nemzeti jogrendszer építkezésének szabályait. A másodlagos jog intézmények, eszközeit a következőben logikai sorrendbe igyekszünk állítani, oly módon, hogy a tartalmi és formai szempontok alapján a jogszabály belső sorrendjében haladva az ott előbb megjelenő eszközökkel kezdjük a vizsgálódást és ugyancsak ilyen módon fejezzük be, tehát a tartalmi és formai szempontból is az adott jogszabály végén helyet foglaló szabályokat vizsgáljuk. A kettő között a jogszabály ún. törzsanyaga helyezkedik el, amelyben ilyen, pusztán gyakorlatias és nem fontossági (!), sorrendet sem lehet 7 Az Európai Parlament és a Tanács 2008/98/EK irányelve (2008. november 19.) a hulladékokról. 8 Ludwig KRÄMER: EC Environmental Law, Sixth Edition, Thomson, Sweet and Maxwell, London 2007, 57. old. 9 Han SOMSEN: Discretion in European Commu