JELENTÉS. az APEH által kialakított ellenőrzési portfólió és kockázatkezelési rendszer célszerűségének és eredményességének ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS az APEH által kialakított ellenőrzési portfólió és kockázatkezelési rendszer célszerűségének és eredményességének ellenőrzéséről december

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V /2009. Témaszám: 943 Vizsgálat-azonosító szám: V0436 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Zöldréti Attila főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Vörös Mária osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Józsa Ferencné számvevő Temesváry Miklós számvevő tanácsos Kapronczai Gabriella számvevő tanácsos, főtanácsadó Uram Ferenc számvevő tanácsos Oláh Róbert számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal működésének ellenőrzéséről (2006) Jelentés a költségvetést megillető áfabevételek realizálásának ellenőrzéséről (2007) Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (2007) Jelentés a Pénzügyminisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről (2008) Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (2008) Jelentés a költségvetést megillető játékadó beszedési rendszerének ellenőrzése (2008) sorszáma Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatóak.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 15 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Az APEH ellenőrzési tevékenysége Az ellenőrzések tervezési rendszere Kockázatkezelés és ellenőrzésre kiválasztás rendszere Az ellenőrzési tevékenység eredményessége Az APEH hátralékkezelési tevékenysége A hátralékállomány nyilvántartása Hátralékkezelés Hátralékállomány alakulása A beszedett hátralékok alakulása Törölt hátralékok alakulása Az APEH hatósági tevékenysége Az APEH feladatainak, létszámának és szervezeti felépítésének változásai Feladat- és létszámbővülések Szervezeti struktúra 52 MELLÉKLETEK 1. sz. Észrevétel 2. sz. Tanúsítványok 3. sz. VIES rendszer adatainak kockázati tényezőnkénti felhasználhatóságának korlátjai 4. sz. Az APEH feladatainak változása között 1

4

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE áfa Áfa tv. 1 Áfa tv. 2 APEH, Hivatal APEH SZTADI APEH tv. Art. ATAR ÁSZ Bizottság Btk. CAJF rendszer Ctv. Csőd tv. EU KAIG PM SZF szja SzMSz Takarnet VIES VIR VHK projekt VHR Általános forgalmi adó Az általános forgalmi adóról szóló évi LXXIV. tv. Az általános forgalmi adóról szóló évi CXXVII. tv. Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal APEH Számítástechnikai és Adóelszámolási Intézete Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló évi LXV. tv. (hatályon kívül helyezve: január 1.) Az adózás rendjéről szóló évi XCII. tv. Adattárház rendszer Állami Számvevőszék Európai Bizottság A Büntető Törvénykönyvről szóló évi IV. tv. Centralizált adó- és járulék-folyószámla rendszer A cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló évi V. tv. A csődeljárásról, a felszámolási eljárásról szóló évi XLIX. tv. Európai Unió Kiemelt Adózók Igazgatósága Pénzügyminisztérium Szerencsejáték Felügyelet személyi jövedelemadó Szervezeti és Működési Szabályzat Térképen Alapuló Kataszteri Rendszer Value Added Tax Information Exchange System / Hozzáadott érték-adó információ csere rendszer Vezetői Információs Rendszer Végrehajtás Korszerűsítése projekt Hátralékkezelési és Végrehajtási Rendszer 3

6

7 ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Adócsalás Adókülönbözet Adómorál Adórés Adós Adótartozás Adóteljesítmény Adatok gyűjtését célzó ellenőrzés Adatpiac Aki az adókötelezettség megállapítása szempontjából jelentős tényre (adatra) vonatkozóan valótlan tartalmú nyilatkozatot tesz, vagy ilyen tényt (adatot) a hatóság elől elhallgat, és ezzel vagy más megtévesztő magatartással az adóbevételt csökkenti adócsalást követ el. (Forrás: Btk (1) bek.) A bevallott (bejelentett), bevallani (bejelenteni) elmulasztott vagy a bevallás (bejelentés) alapján kivetett, kiszabott és az adóhatóság által utólag megállapított adó, költségvetési támogatás különbözete, vagy a büntető bíróság által jogerősen megállapított adóbevétel csökkenés, illetőleg a jogosulatlanul igénybe vett költségvetési támogatás. (Forrás: Art pont) Az embereknek az adózáshoz, illetve az adóztatáshoz fűződő viszonyát jelenti, vagyis hogy milyen hajlandóságot mutatnak az adó megfizetésére. Az adott adózási rendszerből adódó elméleti adóbevétel (tehát, ha mindenki pontosan megfizetné az adóját) és a ténylegesen befolyó adóbevétel közötti különbség. Ez egy becsült összeg. Az az adóalany, amely tartozását az esedékességkor nem tudta, vagy előre láthatóan nem tudja kiegyenlíteni; ill. a vámtartozás megfizetésére köteles bármely személy. (Forrás: Art és a Tanács október 12-i 2913/92 EGK rendelet 4. cikk. 12. pont) Az esedékességkor meg nem fizetett adó és a jogosulatlanul igénybe vett költségvetési támogatás. (Forrás: Art (4) bek.) Az adózó bruttó módon számított (költségvetési támogatással, adókedvezménnyel, adómentességgel növelt) öszszes, elévülési időn belüli adókötelezettségének egy évre vetített átlaga, amelyben az általános forgalmi adó esetében a fizetendő, továbbá az előzetesen felszámított és levonható általános forgalmi adó értékei közül a nagyobb abszolút értéket kell figyelembe venni. Az adóhatóság az adózónál a helyszínen gyűjt olyan előzetes információkat, melyeket később az utólagos ellenőrzésnél bizonyítékként használhat fel, tehát bevallások utólagos ellenőrzését alapozza meg. Ilyen típusú ellenőrzés: a nyugta- és számlaadási kötelezettség ellenőrzése próbavásárlással, a leltárellenőrzés, a be nem jelentett alkalmazott foglalkoztatásának az ellenőrzése, bejelentett tények, adatok, körülmények valódiságának ellenőrzése. Olyan adattárház, amely egyetlen témakörre, konkrét alkalmazási területre fókuszál, és általában a felhasználók egy szűkebb csoportját szolgálja ki: pl. egy-egy régió igényeit, a központi adatraktár illetve más régiók felhasz- 5

8 Adattárház Csalás Csődeljárás Egyes adókötelezettségek teljesítésére irányuló ellenőrzés Egyéni vállalkozó Ellenőrzés fajtái Ellenőrzési irányelv Ellenőrzési portfólió Felszámolási eljárás Felügyeleti intézkedés nálói számára alrendszerként tárol adatokat. Az adatpiacok nagyfokú rugalmasságot tesznek lehetővé, mivel az egyes területek lehetőségeihez igazíthatók. Egy szervezet történeti adatainak fő tárhelye. Az adatait a szervezetben található más informatikai rendszerektől veszi át. Célja, hogy a döntéstámogató rendszereket, a vezetői információs rendszereket lássa el adatokkal. Aki jogtalan haszonszerzés végett mást tévedésbe ejt, vagy tévedésben tart és ezzel kárt okoz, csalást követ el. (Forrás: Btk (1) bek.) Olyan eljárás, amelynek során az adós a csőd-egyezség megkötése érdekében fizetési haladékot kezdeményez, illetve csődegyezség megkötésére tesz kísérletet. (Forrás: Csődtv. 1. (2) bek.) A jogszabályok az adózók számára a bevallási és befizetési kötelezettség mellett különböző egyéb kötelezettségek teljesítését is előírják, az Art. önállóan nevesített ellenőrzési fajtaként határozza meg ezek vizsgálatát. Ezen ellenőrzés keretében elsősorban a bejelentésre, bevallásra, adatszolgáltatásra, a különböző nyilvántartások vezetésére, a bizonylatok kiállítására, megőrzésére, a könyvvezetésre vonatkozó előírások betartásának vizsgálatára kerül sor. Vállalkozói igazolvánnyal rendelkező magánszemély. (Forrás: Szja tv pont) Bevallások vizsgálatára irányuló (ideértve az egyszerűsített ellenőrzést is), az állami garancia beváltásához kapcsolódó, az egyes adókötelezettségek teljesítésére irányuló, az adatok gyűjtését célzó, valamint az illetékkötelezettségek teljesítésére vonatkozó ellenőrzések. Az aktuális gazdasági folyamatokra, az adópolitikai célkitűzésekre, a jogszabályváltozásokra, a gazdálkodási típusokra, az adóbevételi érdekeket leginkább sértő magatartásformákra, illetőleg az adóbevételi szempontból legnagyobb kockázatot jelentő adózói csoportokra kiemelt figyelemmel szabályozza az adóhatóság ellenőrzési kapacitásainak felhasználását. Az ellenőrzési irányelv tartalmazza az adott év kiemelt vizsgálati céljait, az ellenőrizendő főbb tevékenységi köröket (szakma, ágazat), az ellenőrzési típusok tervezett arányszámait. Az ellenőrzések ellenőrzési típusonkénti összetétele. A portfólióban az APEH meghatározza, hogy a revizori kapacitásának hány százalékát rendeli az egyes ellenőrzési típusokhoz. Olyan eljárás, amelynek célja, hogy fizetésképtelen adós jogutód nélküli megszüntetése során a hitelezők meghatározott módon kielégítést nyerjenek. (Forrás: Csődtv. 1. (3) bek.) Az általános jogorvoslati eljárás (II. fokú határozat, peres 6

9 Harmadik ország területe Inkasszó Kockázatkezelés Közösségen belüli szolgáltatásnyújtás Közösségen belüli termékbeszerzés Közösségen belüli termékértékesítés eljárások) mellett az adózók igénybe vehetik a felügyeleti intézkedési kérelem (mint rendkívüli jogorvoslat) lehetőségét is. Ez alapján az elsőfokú határozatok vonatkozásában a Központi Hivatal, a másodfokú határozatok vonatkozásában az APEH elnöke, illetve ismételt kérelem esetén a pénzügyminiszter jár el. A felsoroltak kérelemre, vagy hivatalból felügyeleti intézkedést kell, hogy tegyenek, ha az ügyben eljárt adóhatóság határozata, önálló fellebbezéssel megtámadható végzése (intézkedése) jogszabálysértő, vagy a határozat, az önálló fellebbezéssel megtámadható végzés meghozatalára (intézkedésre) jogszabálysértő módon nem került sor. Olyan terület, amely kívül esik az Európai Közösség területén. (Forrás: Áfa tv pont, Áfa tv (3) bek.) Azonnali beszedési megbízás. (Forrás: évi XXXVIII. tv. 18/C (3) bek.) Meghatározott kockázati tényezők figyelembevétele az adóalanyok ellenőrzésre kiválasztása során. Bármely szolgáltatásnyújtás, amely a 77/388/EGK irányelv 28 (b) cikkének C, D, E és F része alá tartozik. Ingó vagyon felett tulajdonosi rendelkezési jog megszerzése a 77/388/EGK irányelv 28 (a) cikkének (3) bekezdése szerint. A termék felett a tulajdonosként való rendelkezés olyan megszerzése, függetlenül attól, hogy a küldeménykénti feladást vagy a fuvarozást akár az értékesítő, akár a beszerző vagy - bármelyikük javára - más végzi, amelyben a termék a küldeménykénti megérkezésekor vagy a fuvarozás befejezésekor a Közösség más tagállamában van, mint ahol az a küldeménykénti feladásakor vagy a fuvarozás megkezdésekor volt. (Forrás: Áfa tv (1) bek.) Bármely termékértékesítés, amelyet a 77/388/EGK irányelv 22. cikke (6) bekezdésének (b) pontjában megjelölt összesítő bevallásban fel kell tüntetni. Közösségen belüli ügylet Közösségen belüli termékértékesítés vagy szolgáltatásnyújtás, valamint a Közösségen belüli termékbeszerzés és szolgáltatás igénybevétel.(lásd előző két fogalom) Körhintacsalás Azt a folyamatot jelenti, amikor az uniós tagországok között szállított áruk után az adóalanyok jogtalanul igényelnek vissza áfát úgy, hogy a csaló cégek köröztetik a termékeket a tagországok között, és be nem fizetett áfát igényelnek vissza. Megtérülési mutató A beszedett hátralék és az összes hátralék hányadosa Mulasztási bírság A bejelentési, adatszolgáltatási kötelezettségét késedelmesen, hibásan, valótlan adattartalommal, vagy hiányosan teljesítő adózó részére megállapított fizetési kötelezettség. (Forrás: Art (1) bek. a) pont) Működő adóalanyok A teljes adóalanyi kör a technikai megszűnt és véglegesen megszűnt adóalanyok kivételével. 7

10 Nem önálló tevékenységet folytató magánszemély Önálló tevékenységet folytató magánszemély Számlagyár Végelszámolás VIES Aki munkaviszonyban folytat tevékenységet, európai parlamenti, országgyűlési, helyi önkormányzati képviselői tevékenységet, a társas vállalkozás magánszemély tagja, akinek személyes közreműködéséért kapott juttatást a társas vállalkozás költségei között számolják el. Aki olyan tevékenységet folytat, amelynek eredményeként bevételhez jut, és amely e törvény szerint nem tartozik a nem önálló tevékenység körébe. Ide tartozik különösen az egyéni vállalkozó, a mezőgazdasági őstermelő, a bérbeadó, a választott könyvvizsgáló tevékenysége, a gazdasági társaság magánszemély tagja által külön szerződés szerint teljesített mellékszolgáltatás. (Forrás: Szja tv.16. ) Szolgáltatás, illetve tényleges áruforgalom nélkül olyan számla kiállítása, amely alapján áfa igényelhető vissza. Olyan eljárás, amelynek során a nem fizetésképtelen gazdálkodó szervezet a jogutód nélküli megszűnése kapcsán a hitelezőit kielégíti. (Forrás: Ctv. 94. ) Hozzáadott érték-adó információ csere rendszer / a közösségi adószámok érvényességére vonatkozó információk és a negyedéves forgalmi adatok tagállamok közötti áramlását biztosító szabványosított és ezért az egész EU-ban egységes üzenettovábbító hálózat. (Forrás: Bizottság okt. 29-i 1925/2004. EK rendelet) 8

11 JELENTÉS az APEH által kialakított ellenőrzési portfólió és kockázatkezelési rendszer célszerűségének és eredményességének ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (továbbiakban: APEH, Hivatal) feladata az adók és járulékok, és az illetékek (továbbiakban: adók) beszedése, az adóvisszaigénylések, illetve adó-visszatérítések pénzügyi rendezése, valamint mindezek nyilvántartása, ellenőrzése, a kintlévőségek behajtása. Jogállását, szervezetét, feladatait és eljárási szabályait, területi szervezeteinek illetékességét a vizsgált időszakban az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló évi LXV. tv., az adózás rendéről szóló évi XCII. törvény, illetve január 1-jétől a 273/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet rögzíti. Működésének irányítását és felügyeletét a pénzügyminiszter gyakorolja. A pénzügyminiszter hatáskörébe tartozik az adópolitika előkészítése, az adóból származó költségvetési bevételi előirányzatok megtervezése és azok beszedésének felügyelete. A miniszter az államháztartásért való felelőssége körében irányítja az APEH tevékenységét, amely a jogszabályi előírások betartása mellett felelős az adópolitika végrehajtásáért 1. Az adópolitika következetlenségekre visszavezethetően gyakoriak az adózást érintő jogszabályi változások, a strukturális átalakításokat nem előzik meg hatástanulmányok, a többletfeladatot és a Hivatal egyes működési feltételeit megállapító döntések előkészítetlenek. Mindezek együttesen hatással vannak nemcsak a gazdaságban végbemenő reálfolyamatokra és ezen keresztül az adóalanyok jogkövető magatartására, hanem a Hivatal feladatvégrehajtásának hatékonyságára és eredményességére is. Ez is hozzájárul ahhoz, hogy a gazdasági válság következtében felerősödött társadalmi és gazdasági problémák a Hivatal szintjén jelentkeznek. Ezek megoldása azonban miután az APEH végrehajtó szerepkörű szervezet nem tartozik a hatáskörébe. A költségvetésnek bevételkiesése származik az adóelkerülésekből. A nemzetközi viszonylatban magasnak minősíthető hazai adóterhelés növeli az adóalanyok adóelkerülési kockázatvállalási hajlandóságát. Az APEH feladata az adók beszedése mellett az adóalanyok jogkövető magatartásra késztetése. Ennek eszköze az ellenőrzés, amelynek eredményességét alapvetően meghatározza az el /2006 (VII. 28.) Korm. rendelet a pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről 9

12 BEVEZETÉS lenőrzésre kiválasztáshoz alkalmazott kockázati tényezők köre és azok értékei, továbbá az ellenőrzések lefolytatásának szakszerűsége. Az Art.-ban 2 rögzített főbb ellenőrzési típusok: a bevallások utólagos vizsgálata (ezen belüli altípusok: legnagyobb adóteljesítményűek ellenőrzése, vagyonosodási, bevallás kiegészítése alapján elrendelt, azonnali, átalakuló és megszűnő vállalkozások, valamint kiutalás előtti ellenőrzések), egyes adókötelezettségek teljesítésére irányuló ellenőrzések, adatok gyűjtését célzó ellenőrzések, ellenőrzéssel lezárt időszakra vonatkozó ismételt ellenőrzések. A Hivatal a stratégiájában és az ellenőrzési irányelveiben megfogalmazott célok megvalósításához tervezési eszközként alkalmazza az ellenőrzési portfóliót, amelyben ellenőrzési típusonként határozza meg a prioritásokat és rendeli hozzá a revizori kapacitást. Az ellenőrzés a január december 31. közötti időszakot foglalja magában, figyelemmel kísérve a helyszíni ellenőrzés lezárásáig bekövetkezett változásokat. Az APEH a vizsgált időszakban 11 főbb jogcímen szedett be adókat, járulékokat és illetékeket. Ezek a következők: társasági adó, személyi jövedelemadó, általános forgalmi adó, egyszerűsített vállalkozási adó, játékadó, társadalombiztosítási járulék, munkaadói járulék, munkavállalói járulék, egészségügyi hozzájárulás, magánnyugdíj pénztári tagok befizetései, illetékek. Az Art.-on kívül egyéb jogszabályok 83 jogcímen írnak elő adóbeszedési és ellenőrzési feladatokat. Ezek az adók módjára behajtandó tartozások, és ezeknek csak egy része jelent költségvetési bevételt. Az ellenőrzési portfólió ellenőrzési típusonkénti tervezett arányszámai a vizsgált időszakban a következők szerint alakultak: 2 Az adózás rendjéről szóló évi XCII. tv. 10

13 BEVEZETÉS 1. számú táblázat Az ellenőrzési típusok arányszámainak százalékos alakulása Megnevezés Bevallások utólagos ellenőrzése 62,4% 66,4% 61,9% Ebből: legnagyobb adóteljesítményűek 15,0% 9,6% 10,0% vagyongyarapodási 1,5% 22,6% 10,7% bevallás kiegészítése alapján elrendelt 0,1% 0,1% 0,1% átalakuló, megszünő válalkozások 15,0% 13,5% 12,7% kiutalás előtti 20,0% 10,0% 8,3% Állami garancia beváltásához kapcsolódó 0,1% 0,1% 0,1% Egyes adókötelezettségek teljesítésére irányuló 27,0% 25,2% 29,4% Adatok gyűjtését célzó 10,0% 8,0% 8,4% Lezárt időszakra vonatkozó ismételt 0,5% 0,3% 0,2% Egyéb Art.-on kivüli ellenőrzések Forrás: ellenőrzési irányelvek Az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) az állami költségvetés végrehajtásának ellenőrzése keretében minden évben vizsgálja a bevételi előirányzatok teljesítését, az előirányzatoktól való eltérés okait, és minősíti a bevételek elszámolásának megbízhatóságát, ezért ellenőrzésünk nem terjedt ki az előirányzatok tervezésére és teljesítések alakulásának értékelésére, de figyelembe vettük az ellenőrzések megállapításait. Az APEH által beszedett adó- és adójellegű bevételek 2005-ről 2008-ra összesen 40,8%-kal növekedtek. A bevétel növekedésének mintegy 51%-a az szja és a társadalombiztosítási bevételek növekedéséből származott (1. számú diagram). A 2008 végén kezdődő nemzetközi pénzügyi-gazdasági válság hatása várhatóan csak a 2009 évi összesített adatokban mutatkozik meg. A I. félévére vonatkozó adatok nem teljes körűek és a jelentés csak tájékoztatás céljából tartalmazza. Az APEH által beszedett nettó bevételek főbb adónemenkénti alakulása ,0 1. számú diagram 8 000,0 Mrd Ft 6 000, , ,0 0, Összesen* 6 631, , , ,8 Tb járulék 2 272, , , ,6 Áfa 1 785, , , ,1 Szja** 1 437, , , ,7 Társasági adó 430,0 468,7 510,8 487,5 Forrás: 1. számú tanúsítvány *A évi adatok magukban foglalják az illetékeket és a magánnyugfíj pénztári bevételeket is ** Az önkormányzatokat megillető szja részt is tartalmazza. 11

14 BEVEZETÉS Az APEH által beszedett három legnagyobb összegű adó- és járulékbevétel közül az szja-bevételek növekedése a bérfejlesztéseken felül az adózási feltételeket, járulék mértékeket érintő jogszabályi változásokra vezethető vissza ban folytatódott a kedvezmények érvényesíthetőségének szigorítása. Az adózás rendjét érintő módosítások, valamint számos adót érintő változás (pl. az adómértékek változása, kedvezmények csökkenése) hatására a bevétel 2006-ban közel 10%-kal haladta meg a évit ben az egyik legjelentősebb módosítás a személyi jövedelemadó mértékét érintette, valamint az összevont jövedelem részét képezi január 1-jétől a nyugdíj-jövedelem szeptemberében (kamatjövedelem 20%-os adója, a természetbeni juttatások), illetve 2007 januárjától (munkáltatónál adóköteles béren kívüli juttatások adómértékének 44%-ról 54%-ra emelése) bevezetett intézkedések hozzájárultak a költségvetés bevételeinek növekedéséhez. Az általános forgalmi adó (továbbiakban: áfa) esetében a növekedési ütem előző évekhez viszonyított mérséklődését okozta egyrészt az adókulcsok évi változása (a 25%-os adókulcs 20%-ra való csökkentése és a 15%-os adókulcs megszüntetése), másrészt, hogy 2007-ben az export tevékenység (2006. évi ,3 Mrd Ft-ról 2007-ben ,2 Mrd Ft-ra) és a beruházások miatt a vállalkozások áfa-visszaigénylései (2006. évi 498,6 Mrd Ft-tól 2007-ben 512,0 Mrd Ft-ra) 3 nőttek. A társadalombiztosítási járulék bevételek növekedéséhez 2006-ban hozzájárult a fizetési kötelezettség felső határának, továbbá szeptember 1-jétől a biztosítottat érintő egészségbiztosítási járulék mértékének 4%-ról 6%-ra emelése, amelynek hatása a évi bevételekre is áthúzódott. A magánszemélyek egészségbiztosítási járulékának mértéke január 1-jétől további 1%- ponttal növekedett. Az adóbevételek növekedéséhez a felsoroltakon felül hozzájárult az adóalanyok számának mintegy 5%-os emelkedése is (2. számú diagram). 3 Forrás: APEH Világa

15 BEVEZETÉS 2. számú diagram Működő adóalanyok számának alakulása db Jogi személyiségű gazd.társaság I. félév Jogi személyiség nélküli gazd.társaság Egyéni vállalkozások Önálló tevékenységet folytató magánszem Forrás: 2. számú tanúsítvány A személyi jövedelemadót (továbbiakban: szja) bevallók száma a vizsgált időszakban összesen 4,4%-kal (a évi főről évre főre) növekedett. A működő adóalanyok száma 28,3%-kal (a évi db-ról évre db-ra) emelkedett. Ezen belül növekedés az önálló tevékenységet folytató magánszemélyek (147,8%), valamint a jogi személyiségű gazdasági társaságok (25,8%) számában következett be. Emelkedett a technikai (20,3%), illetve véglegesen (23,1%) megszűnt, továbbá a felszámolás, végelszámolás és csődeljárás alatt álló (40,1%) adóalanyok aránya is, de számukat tekintve ezek a növekedések ( adóalany) az adóalanyok összes számához viszonyítva nem érték el az 1%-ot. A vizsgált időszakban a Hivatal kiadásai 2005-ről 2008-ra közel 77%-kal növekedtek. Az egyes évek adatai azonban egymással nem összehasonlíthatók, mivel mind a feladatai, mind a létszáma a vizsgált időszakban folyamatosan bővültek. Ezekkel összefüggésben módosította szervezeti felépítését: 2007-ben a szervezetébe integrálódtak az illetékhivatalok és a Szerencsejáték Felügyelet (továbbiakban: SZF), továbbá a megyei igazgatóságok összevonásával regionális szervezetet alakított ki. Létszáma 3673 fővel nőtt, ebből 1456 fő az integrációval került a Hivatalhoz. Bevételei 40%-kal nőttek (2. számú táblázat), nem mutatható ki azonban, hogy a növekményhez milyen mértékben járultak hozzá az adómértékek változásai és milyen mértékben az APEH intézkedései. 2. számú táblázat Az APEH kiadásainak alakulása között Megnevezés Elszámolt költségvetési kiadás (Mrd Ft) 68,2 84,6 106,5 120,7 Költségvetési bevételek (Mrd Ft) 6 631, , , ,8 Forrás: APEH Világa, 1. számú tanúsítvány 13

16 BEVEZETÉS Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az APEH hogyan alakította ki az ellenőrzési portfólióját, hasznosította-e az adatszolgáltatóktól kapott, illetve a belső adatokat, információkat, továbbá az egyes ellenőrzési típusok esetében milyen kockázati tényezőket vesz figyelembe az adóalanyok ellenőrzésre kiválasztása során; hátralékkezelésre kialakított eljárásrendje eredményes-e, a hátralékok nyilvántartási rendszerei, az alkalmazott informatikai rendszerei, valamint a beszedésre tett intézkedései hozzájárultak-e a hátralékállomány minél teljesebb körű beszedéséhez; humánerőforrás-elosztási gyakorlata segítette-e a feladatok eredményes ellátását; hasznosította-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, javaslatait. Az ellenőrzés szempontrendszerét előtanulmánnyal alapoztuk meg. Az ellenőrzéshez a teljesítményellenőrzés módszerét alkalmaztuk, az értékelés alapját képező teljesítmény-kritériumokat az ellenőrzöttek bevonásával alakítottuk ki. A kritériumok alapján mutatószámokat képeztünk, amelyek értékeit a tanúsítványokban bekért adatok alapján határoztuk meg. A minőségi mutatók alakulásához kérdőíveket állítottuk össze, valamint a helyszíni ellenőrzés keretében további dokumentumokat kértünk be. Ellenőrzésünk során figyelembe vettük az EU tagállamok számvevőszékei képviselőiből álló, nemzetközi pénzügyi csalások elleni küzdelem céljából kialakított ún. áfa-munkacsoport közös, illetve párhuzamos ellenőrzéseinek tapasztalatait és ajánlásait. Figyelmet fordítottunk arra, hogy a Hivatal hogyan veszi figyelembe kockázati tényezőként az ellenőrzések végrehajtását segítő és az EU által kialakított Hozzáadott érték-adó információ csere rendszerből (továbbiakban: VIES) nyerhető információkat és adatokat. Az ÁSZ korábbi ellenőrzéseiben megfogalmazott javaslatokra a vizsgált szervezetek által tett intézkedéseket utóellenőrzések keretében vizsgáltuk. Az utóellenőrzések megállapításait az adott témakörök értékelése során fogalmaztuk meg. A helyszíni ellenőrzésbe bevont szervezetek: Pénzügyminisztérium (továbbiakban: PM), az APEH központja, valamennyi regionális igazgatósága. Az ellenőrzésre az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. tv. 2. (4) bekezdése alapján kerül sor. A jelentést egyeztetésre megküldtük a pénzügyminiszternek. Válaszlevelét az 1. számú melléklet tartalmazza. 14

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az APEH a középtávú stratégiáiban megfogalmazott célok figyelembevételével alakította ki az éves ellenőrzési irányelveket. Ezekben célként fogalmazta meg pl. az adóelkerülés elleni eredményesebb fellépést, a költségvetési bevételek minél teljesebb körű beszedését, a hatósági munka színvonalának emelését, az adókötelezettségek teljesítését elősegítő szolgáltatások fejlesztését. Az éves irányelvekben a Hivatal meghatározta az adóhatósági jelenlét főbb irányait, vagyis azokat az adózói köröket, amelyekre az adott évi ellenőrzései elsődlegesen irányulnak, valamint a kiemelten kezelendő kockázati szempontokat, amelyeket elemzésekkel, értékelésekkel megalapozott. Az éves irányelvekben megfogalmazott célkitűzések teljesülését a Hivatal nem mérte, illetve nem értékelte, hogy az egyes évek eredményei milyen mértékben járultak hozzá az ellenőrzési stratégiájában kitűzött célok megvalósításához. A vizsgált időszakra vonatkozó középtávú stratégiáiban célként fogalmazta meg az adóalanyok jogkövető magatartásának, azaz az adórés alakulásának figyelemmel kisérését, miközben az arra ható tényezők nem mindegyike kapcsolódik adóhatósági feladatellátáshoz. Az adórés kialakulását alapvetően két fő tényező befolyásolja: az adóztató rendszer eredményessége és az adózási fegyelem. Az adómorál javulása a tényleges adóbevételek növekedését jelenti, anélkül, hogy megváltozna az adó mértéke. Ez a vizsgált időszakban folyamatosan változott, ezért az adóbevételek növekedéséből nem lehet következtetni az adómorál javulására. Így az ellenőrzések eredményességének mérésére kialakított mutatókból közvetlenül nem vezethető le, hogy van-e összefüggés az adóhatósági jelenlét és az adóalanyok jogkövető magatartásának változása között. A Hivatal ellenőrzési portfóliója amelyet az Art. előírásaival összhangban minden évben összeállít, és amely része az éves ellenőrzési irányelv dokumentumnak az ellenőrzések tervezésének egyik eszköze. Ebben meghatározza az ellenőrzési típusok tervezett arányszámait a felhasználható revizori kapacitások arányában. A tervezésnek e módja esetében a humánerőforrás-kapacitás arányok nem vezethetők le a tervezési dokumentumokban (stratégiák, éves irányelvek) megfogalmazott célkitűzésekből és feladatokból, továbbá nem teszi lehetővé a kapacitások rugalmas felhasználását, mivel azok a szervezeti struktúra által alapvetően meghatározottak. A vizsgált években a főbb ellenőrzési típusok esetében viszonylag azonos szinten alakultak. Az ellenőrzési portfóliónak egy konzisztens tervezési rendszer egyik eszközekénti alkalmazását korlátozza azonban, hogy a Hivatalnak folyamatosan változó feltételek (pl. feladatbővítések, a létszám ellentétes irányú változtatásai) mellett kell megfelelnie a kormány elvárásainak. 15

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 2. számú diagram Az ellenőrzési típusok arányszámainak százalékos alakulása 2008-ban Revizori kapacitás alapján Ellenőrzések száma alapján 8,3% 21,2% 23,5% 33,3% 57,7% 54,8% Bevallások utólagos ellenőrzése Egyes adókötelezettségek teljesítésére irányuló Adatok gyűjtését célzó Bevallások utólagos ellenőrzése Egyes adókötelezettségek teljesítésére irányuló Adatok gyűjtését célzó Forrás: 5. sz. tanúsítvány Az ellenőrzési portfólió orientálja az ellenőrzési szakterületet az irányelvekben megfogalmazott célok megvalósítására, ugyanakkor nem alkalmas az ellenőrzési tevékenység utólagos értékelésére, mivel az APEH feladat-végrehajtásának nem célja, hanem eszköze a humánerőforrás-kapacitás felhasználása. Az APEH a vizsgált évek mindegyikében több mint 5 millió adóalany adóbevallásait kezelte. Az ellenőrzésre kiválasztás alapvetően kockázatkezelésen alapult, azaz olyan adózói köröket és adózói magatartás típusokat határoztak meg, amelyek esetében magas az adóelkerülés kockázata. A vizsgált időszakban az összes ellenőrzésnek több mint háromnegyedét kockázatkezelés alapján rendelték el. Ez az arány 2005-ben 81%, 2008-ban 76% volt. Az aránycsökkenés oka a jogszabály által előírt kötelező ellenőrzések arányának növekedése. Az APEH célszerűen alakította ki az adóalanyok ellenőrzésre kiválasztását segítő kockázatkezelési rendszerét. Központilag fogalmazza meg a különböző vizsgálati célokhoz kapcsolódó kockázati tényezőket, ezzel biztosítva a kockázatkezelési rendszerek egységes alkalmazását, amelyek együttesen több mint 200 darab a vizsgált években folyamatosan bővülő kockázati tényezőt foglalnak magukban. A regionális igazgatóságok a helyi sajátosságok figyelembe vételével határozzák meg a kockázati tényezők paramétereinek értékeit az egyes feladatokhoz, vizsgálati típusokhoz, témákhoz rendelve. Mind az új kockázati tényezők meghatározásához, mind a meglévők aktualizálásához a Hivatal figyelembe vette a gazdasági környezet változásait, továbbá matematikai-statisztikai módszereket alkalmaz. Kockázati tényezők pl. bevallott járulék bérköltséghez viszonyított aránya, bevallási kötelezettség teljesítésének százalékos mértéke, befizetési fegyelemmel kapcsolatos mutatók, korábbi revíziók fajlagos feltárásai, külföldi értékesítés, illetve beszerzés részaránya és változása, csalásra hajlamos adózók érdekeltségi köreibe tartozó (kapcsolt) vállalkozások és magánszemélyek adatai. Korlátozott mértékben tudja felhasználni a VIES rendszerből, mint külső adatszolgáltatásból nyert adatokat magának a rendszernek a hiányosságai miatt. 16

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A vizsgált időszakban szabályozott volt az ellenőrzésre kiválasztás eljárásrendje, folyamata és dokumentálása. Az ellenőrzések nyomon követésére kialakított informatikai rendszer regisztrálja a kiválasztási eljárás minden lépését, ezáltal adatokat biztosít a folyamat utólagos ellenőrzése számára. A vizsgált időszakban a Hivatal folyamatosan bővítette a kiválasztáshoz alkalmazott adatállományok körét, de a kiválasztás támogatásához több, egymástól elkülönítetten működő informatikai rendszert alkalmazott, vagyis nem alakított ki egységes adatállományt annak érdekében, hogy egy adóalanyra vonatkozóan valamennyi információ egy adatállományban álljon rendelkezésre. A Hivatal a teljesítményértékelési és ösztönzési rendszerében meghatározza azokat a mutatókat, amelyekkel az igazgatóságok, és ennek részeként az ellenőrzési szakterületeik teljesítményeit méri. E mutatók és a beszámoltatás rendszere ösztönöznek az éves irányelvekben megfogalmazott célok megvalósítására, de csak részben alkalmasak az irányelvekben megfogalmazott egyes célok megvalósulása mértékének mérésére. A Hivatal által az ellenőrzések eredményességének mérésére kialakított mutatók nem alkalmasak a szakterület egészének átfogó értékelésére. A mutatók többsége több ellenőrzési típus esetében is felhasználható, a Hivatal azonban nem határozta meg azokat a mutatókat, amelyek együttes értékelése lehetővé teszi az ellenőrzési irányelvekben kitűzött célok megvalósulása mértékének mérését. Lehetővé teszik az eredményesség alakulásának különböző szempontok szerinti értékelését, azonban arra a mutatók összetevőin kívül több egyéb tényező is hatással van. Ilyen tényezők pl. a kockázati szempontok és azok paramétereinek meghatározása, az adómértékek változásai, a revizorok száma és szakmai felkészültsége, az ellenőrzések egyes altípusonkénti eltérő időszükséglete és nem utolsó sorban a gazdaságitársadalmi-politikai környezet, amely befolyásolja az adóalanyok jogkövető magatartásának alakulását. A különböző tényezők egyidőben, de eltérő mértékben hatnak, és ezek a hatások nem választhatók szét, így külön-külön nem mérhetők. A vizsgált időszakban a feldolgozórendszerek fejlesztésének eredményeként teljes körűvé vált a hátralékok nyilvántartása. Az elektronikus bevallás egyre szélesebb körű elterjedése, valamint a megyei bevallás feldolgozó rendszerekről a központi feldolgozó rendszerekre való fokozatos áttérés hatására csökkent a bevallás-feldolgozás átlagos időigénye. A Hivatal nem az Art. előírásait, illetve belső szabályzatait figyelembe véve tesz intézkedéseket a hátralékállomány teljes körének haladéktalan hátralékkezelésbe vonásáról 4, hanem a humánerőforrás-kapacitása függvényében kockázati paraméterek alapján kiválasztja az állományból azokat a hátralék-tételeket, amelyekre megindítja a végrehajtási cselekményeket. A kialakított gyakorlatot azzal indokolja, hogy a folyószámlán nyilvántartott kötelezettségekre nem indítható végrehajtási eljárás felülvizsgálat nélkül, továbbá az Art. azt is meghatározza számára, hogy amennyiben a végrehajtási eljárást megindítja mi- 4 Az APEH hátralékkezelésre kialakított eljárásrendjét az ÁSZ a korábbi ellenőrzése során már kifogásolta. A részletes megállapításokat és javaslatait A költségvetést megillető áfabevételek realizálásának ellenőrzéséről 2007 júliusában nyilvánosságra hozott ÁSZ jelentés (0717) tartalmazza. 17

20 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK lyen intézkedéseket milyen határidőre köteles megtenni, ehhez azonban nem elegendő a rendelkezésére álló humánerőforrás-kapacitás. Az APEH folyamatosan méri a hátralékkezelésbe vont hátralékállomány alakulását, és csak közvetve figyeli a hátralékkezelésbe nem vont hátralékállomány összesen értékét. Nem követi nyomon ugyanakkor mivel az informatikai rendszere sem jelzi, hogy a hátralékkezelésbe nem vont hátralékok mennyi ideje állnak fenn. Ennek következménye, hogy ezen tételek esetében fokozottabban áll fenn az elévülés lehetősége, ami kedvezőtlenül hat az adófizetési fegyelemre. A vizsgált időszakban a beszedett hátralékok teljes összege 42%-kal nőtt, amelynek 97-98%-át az azonnali beszedési megbízások kibocsátása, valamint a végrehajtási cselekmények megindítását követő önkéntes adózói befizetések tették ki. A hátralékállomány mind összegét, mind a változás tendenciáját tekintve azonban kedvezőtlenül alakult, 2005-ről 2008-ra 77%-kal (746 Mrd Fttal), nettó 1710 Mrd Ft-ra nőtt. Ezen belül a nem működő adóalanyok hátraléka 116%-kal, a működő adóalanyoké pedig 37%-kal növekedett. A Hivatal évente növekvő összegben törölt hátralékokat: 2005-ben 65,9 Mrd Ft-ot, ban 84,3 Mrd Ft-ot, 2007-ben 78,4 Mrd Ft-ot, 2008-ban 92,4 Mrd Ft-ot. A hátraléktörlések közel felét (2008-ban 46 Mrd Ft-ot) az elévülés miatti törlések tették ki 5. Nettó hátralékállomány alakulása 3. számú diagram Mrd Ft Nem működő adóalanyok Működő adóalanyok dec dec dec jún. 30. Forrás: 8. sz. tanúsítvány, APEH évi beszámolója Megjegyzés: A 2006 évi hátralékra vonatkozó adatok nem tükrözik a valós hátralékállományt. A kimutatott hátralékállomány nem valós voltát az ÁSZ a 0724-es számú a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről szóló (2007. augusztusi) jelentése is megállapította. A szakterületi irányelv minden évben kiemelt feladatként határozta meg a kisösszegű hátralékok célszerűen fizetési felszólítással történő kezelését. A Hi- 5 A törlések jogcímek szerinti megoszlását a pont részletezi. 18