JELENTÉS a Területfejlesztés fejezet működésének ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a Területfejlesztés fejezet működésének ellenőrzéséről március

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport V / Témaszám: 768 Vizsgálat-azonosító szám: V-0233 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Papp Sándor számvevő főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Bank Lajos számvevő tanácsos, tanácsadó Csényi István számvevő Gregor Andrea számvevő gyakornok Kisgergely István számvevő gyakornok Nagy Ákos számvevő Sinka Zoltán számvevő Újvári Józsefné számvevő Beck Miklós számvevő tanácsos Csóry Györgyné számvevő tanácsos, főtanácsadó Dr. Horváth Erika számvevő Koczor László számvevő Nagy Attila számvevő Szélpál Ferenc számvevő tanácsos Vitányi István számvevő Dr. Boda Sándor számvevő tanácsos Fekete Gábor számvevő tanácsos Kalmár István számvevő tanácsos Dr. Ligeti Miklós számvevő tanácsos, tanácsadó Patthy Júlia számvevő gyakornok Tukacs Éva számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: Cím Jelentés a területfejlesztési tanácsok és munkaszervezeteik rendelkezésére álló támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről Az ÁSZ által évente végrehajtott a központi költségvetés végrehajtását célzó ellenőrzések Év/sorszám 2003./ / / /0540 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 10 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A fejezet irányítási, felügyeleti feladatainak kialakítása, működése A területfejlesztés helye, szerepe a kormányzati struktúrában A fejezet szervezeti kialakítása A fejezetirányító feladatok ellátása és korlátai A fejezet működésének szabályozottsága A PHARE és az INTERREG forrásokat kezelő szervezetek működése A fejezet belső kontroll rendszereinek kialakítása A területfejlesztési feladatok informatikai háttere A fejezet költségvetési gazdálkodása A területfejlesztési politika érvényesülése, és a források felhasználásának szervezeti, döntési keretei A régiók illetékességi területének kialakítása A területfejlesztési politika érvényesülése A monitoring és értékelő rendszerek működtetése A területfejlesztésben résztvevő szervezetek működése A területfejlesztési célokat szolgáló források felhasználása A decentralizált támogatási források céljai, felhasználásuk Országos jelentőségű területfejlesztési programok A terület- és régiófejlesztési célelőirányzat központi keretének felhasználása A Regionális Fejlesztés Operatív Program forrásainak felhasználása A PHARE, PHARE CBC és INTERREG támogatások felhasználása Turisztikai célelőirányzat felhasználása A lakás és építésügyi előirányzatok felhasználása A korábbi ÁSZ vizsgálatok során tett megállapítások és javaslatok utóellenőrzése 79 1

4 MELLÉKLETEK 1. számú A Területfejlesztés fejezetet felügyelő tárca nélküli miniszter levele 2. számú A regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelő tárca nélküli miniszter által felügyelt szervezetek 3. számú Területfejlesztési célú források 2005-ben 4. számú Területfejlesztési-, lakásügyi-, építésügyi-, turisztikai célú források, valamint cél és címzett támogatások 2005-ben 5. számú A január 1-től hatályos KSH kistérségi rendszer 6. számú A területfejlesztés szempontjából kedvezményezett 95 kistérség 7. számú A területfejlesztés szempontjából leghátrányosabb helyzetű 48 kistérség 8. számú A területfejlesztés szempontjából hátrányosabb helyzetű 47 kistérség 9. számú A területfejlesztés szempontjából a leghátrányosabb kistérségekhez nem tartozó leghátrányosabb helyzetű 235 település 10. számú A területfejlesztés szempontjából átmenetileg kedvezményezett 15 kistérség 11. számú Támogatások megoszlása főbb célelőirányzatonként az években 12. számú Egy főre jutó támogatások eloszlása megyénként az években 13. számú Támogatások és népesség megoszlása a területfejlesztési kedvezményezettség szerint az években (%) 14. számú A megyék egy főre jutó GDP értékének változása (2003-as áron) 15. számú A korábbi ÁSZ vizsgálatok utóellenőrzése 16. számú 1-2. számú tanúsítványok FÜGGELÉK 1. számú Emlékeztető Pécsett a döntéshozói szinten megtartott fókusz-csoport megbeszélésről. 2. számú Emlékeztető Pécsett a program-végrehajtói szinten megtartott fókuszcsoport megbeszélésről 3. számú Emlékeztető Debrecenben a döntéshozói szinten megtartott fókusz-csoport megbeszélésről 4. számú Emlékeztető Debrecenben a program-végrehajtói szinten megtartott fókusz-csoport megbeszélésről 2

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁSZ Áht. Ámr. BM EMIR ÉMI Kht. FVM GKM KEHI KvVM KFT MÁK MeH MFT MLI Kht. MT Rt. MTH MTRFH NFT NTH NUTS OLÉH OTH OTK OTMR OTT PM RFF TNM RFH Rt. RFT RFÜ RIB ROP SZMSZ TeIR TFC TFI Tftv. Állami Számvevőszék évi XXXVIII. törvény az államháztartásról 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről Belügyminisztérium Egységes Monitoring Információs Rendszer Építésügyi Minőségellenőrző Intézet Közhasznú Társaság Földművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Kistérségi Fejlesztési Tanács Magyar Államkincstár Miniszterelnöki Hivatal Megyei Fejlesztési Tanács Magyar Lakás-innovációs Kht. Magyar Turizmus Részvénytársaság Magyar Turisztikai Hivatal Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal (2005. szeptember 1-től, Országos Területfejlesztési Hivatal, OTH) Nemzeti Fejlesztési Terv Nemzeti Területfejlesztési Hivatal Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques Országos Lakás- és Építésügyi Hivatal Országos Területfejlesztési Hivatal, szeptember 1-ig MTRFH Országos Területfejlesztési Koncepció Országos Támogatási Monitoring Rendszer Országos Területfejlesztési Tanács Pénzügyminisztérium Regionális Fejlesztésért és Felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter Regionális Fejlesztési Holding Rt. Regionális Fejlesztési Tanács Regionális Fejlesztési Ügynökség Regionális Idegenforgalmi Bizottság Regionális Fejlesztés Operatív Program Szervezeti és Működési Szabályzat Területfejlesztési és Területrendezési Információs Rendszer Területfejlesztési Célelőirányzat Területi Főépítészeti Iroda évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről 3

6 TKH TRFC TÖT TTFC VÁTI Kht. Területpolitikai Kormányzati Hivatal Területi- és Regionális Fejlesztési Célelőirányzat Területfejlesztési Önkormányzati Társulás Térség- és Településfelzárkóztatási Célelőirányzat VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Közhasznú Társaság 4

7 ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR PHARE PHARE CBC INTERREG NUTS A területfejlesztési programok az ország hátrányos helyzetben lévő régióit, a gazdasági szerkezetátalakítás és intézményfejlesztés keretében támogatták. A határon átnyúló együttműködés programjai, a közvetlenül európai uniós határtérségek támogatását szolgálják. Az Európai Unió négy Közösségi Kezdeményezési Programjának egyike, amely - az EU belső vagy külső határán való elhelyezkedésük miatt - hátrányos helyzetű régiókat támogat határon átnyúló projektek finanszírozásával. Magyarország összesen 8 INTERREG programban vesz részt között. Az Európai Unió területbeosztása (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) 5

8

9 JELENTÉS a Területfejlesztés fejezet működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Európai Unióban kialakulthoz igazodó területfejlesztés mint a kormányzati szektor törvényi megalapozása és szervezeti kiépítése a rendszerváltó országokban csak a kilencvenes évek közepén kezdődött meg. A területfejlesztés az EU intézmény- és forrásrendszerének, valamint ezek fejlesztésének szinte teljes területével érintkezik, ezért az intézményrendszer szervezeti, szabályozási, személyi felkészültsége kulcskérdés az ország fejlődésének és az ehhez szükséges források megteremtésének szempontjából. Ez a körülmény mind kormányzati, mind területi szinten kapacitás átcsoportosításokat indokolt. A területfejlesztési politika elsődlegesen a területi egyenlőtlenségek mérséklésére hozta létre az eszköz- és intézményrendszerét, melynek alapelemeit a területfejlesztési tanácsok helyi szintjei, a szabályozó joganyagok, a területi tervezés, a területi információs rendszer, a pénzügyi eszközök, valamint a térségi gazdaságfejlesztési eszközök képezik. A Területfejlesztés fejezet január 1-ével jött létre a Magyar Köztársaság évi költségvetésről szóló törvény alapján. A fejezet irányítását a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter látja el, tevékenységi köre újszerű, amelyet sajátos szervezeti keretek között gyakorol. A feladat- és hatásköréről a 293/2004. (X. 28.) Korm. rendelet rendelkezik, mely szerint a miniszter irányítja többek között - a területpolitikai, a területfejlesztési, a területrendezési, a régiófejlesztési, az idegenforgalmi, továbbá az építés- és a lakásügyi állami feladatok ellátását. A fejezet intézményrendszerének kulcsszerepe van a Nemzeti Fejlesztési Terv Regionális Fejlesztés Operatív Programjának lebonyolításában, ill. az Európai Unióból származó területfejlesztési támogatások felhasználásában. A fejezet szervezetét az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, az alapfeladatokat és központi igazgatási feladatokat ellátó Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal; illetve a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek; a Magyar Turisztikai Hivatal, az Országos Lakás és Építésügyi Hivatal, a Területi Főépítészeti Irodák alkotják. Ezek a szervezetek korábban más fejezeteken belül működtek. A feladatellátásban különböző színtű és területi illetékességű szervek is szorosan részt vesznek, így az Országos Területfejlesztési Tanács, 19 megyei fejlesztési tanács, 7 regionális fejlesztési tanács, 168 kistérségi fejlesztési tanács és a területfejlesztési önkormányzati társulások. 7

10 BEVEZETÉS A Magyar Köztársaság évi költségvetése szerint a fejezet bevételi és kiadási előirányzata 292,5 milliárd Ft. A kiadási előirányzatból 4,2 milliárd Ft az intézmények működési előirányzata, a fejezeti kezelésű előirányzatok összege 288,3 milliárd Ft, ezen belül a lakásépítések támogatása 215 milliárd Ft-ot, az INTERREG előirányzatok 2,6 milliárd Ft-ot, a PHARE támogatással megvalósuló programok előirányzata 12,6 milliárd Ft-ot tesz ki. A fejezet látja el a Regionális Operatív Program fejezetre jutó feladatait is, ennek keretében az EU forrásokkal együtt 38,1 milliárd Ft-ot, ebből a hazai társfinanszírozás összege 7,6 milliárd Ft-ot kezel. Az ellenőrzés célja 1 annak értékelése volt, hogy a évben létrehozott fejezet szervezeti, és intézményi irányítási és működési rendje megfelelő keretet biztosított-e a feladatok hatékony és eredményes ellátásához, értékeltük a fejezetbe integrált területfejlesztési programok célkitűzéseinek megvalósulását, valamint a fejezet által indított új programok kezelési mechanizmusának célszerűségét, és azt, hogy ezek megfelelő alapot biztosítanak-e a programok hatékony és eredményes végrehajtáshoz. Utóellenőrzés keretében a korábbi ÁSZ ellenőrzésekről szóló jelentésekben megfogalmazott javaslatok hasznosulását tekintettük át. Az eszközrendszeren belül a helyszíni ellenőrzés során értékeltük a megyei területfejlesztési tanácsokhoz és regionális fejlesztési tanácsokhoz decentralizált közvetlen területfejlesztési pénzügyi eszközök felhasználását. Kiemelten vizsgáltuk a támogatási források hasznosulásának megítélése szempontjából a térségek társadalmi, gazdasági helyzetének követését, a stratégiai és operatív programok tervezésének helyzetét és a hazai finanszírozású területfejlesztési projektek monitoring rendszerét, mivel ezek a forráselosztás három legfontosabb tényezői. Az ellenőrzés céljainak megfelelően a területfejlesztési koncepciókat a stratégiai és operatív terveket regionális és megyei szinten teljes körűen, régiónként két-két kistérséget tekintettük át. Az Észak-Alföldi és Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökségeknél teljes körűen vizsgáltuk a kistérségi programok rendelkezésre állását, minőségét. Ezen túlmenően minden régióban kiválasztottuk a két leghátrányosabb helyzetű kistérséget, ahol a támogatási források értékei a legkisebb, ill. legmagasabb értékűek voltak, így a 168 kistérségből 14 kistérséget vizsgáltunk. Az ide irányult támogatások közül kiemeltünk 56 projektet, melyek a minél több támogatási célt (jogcímet), a támogatási összegek nagyságrendjét, kedvezményezettek minél szélesebb körét reprezentálták. Két kiválasztott régióban az Észak-Alföld régióban és a Dél-Dunántúli régióban a döntéshozókkal és külön a végrehajtó szervezetekkel fókuszcsoport keretében megbeszélést tartottunk. A fejezet működését átfogó jelleggel ellenőriztük, de a hangsúlyt a célszerűségi és eredményességi szempont követelményeinek teljesülésére helyeztük. A fejeze- 1 Az ellenőrzést a 80. témasorszámon, március 7-kei kezdési határidővel, mint 2005-ről 2006-ra áthúzódó feladatot először a december 15-én jóváhagyott ÁSZ ellenőrzési terv tartalmazta, és ennek megfelelően szerepel a jelenlegi december 21-én jóváhagyott tervben, amely a jelentést megvitató elnöki értekezlet időpontjául január 30-át jelölte meg. 8

11 BEVEZETÉS ti kezelésű előirányzatok hasznosulását meghatározott körben teljesítményellenőrzés módszerével értékeltük. A korábban (2005 előtt) más fejezetekhez tartozott fejezeti előirányzatok esetében az ellenőrzés a 2002-től kezdődő időszakra terjedt ki, míg az új előirányzatok, illetve programok esetében az előkészítés célszerűségét vizsgáltuk. A fejezet beszámolójának megbízhatóságát a Magyar Köztársaság évi költségvetése zárszámadásának ellenőrzése keretében fogjuk értékelni. Ellenőrzésünk során támaszkodtunk az új fejezetbe integrált intézmények és fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását érintő korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításaira. A jelentést az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII törvény 25. (1) bekezdésének megfelelően észrevételezésre megküldtük a Területfejlesztés fejezetet felügyelő Dr. Kolber István tárcanélküli miniszternek, aki a jelentésben foglaltakat elfogadta, észrevételt nem tett. Levelét az 1. számú melléklet tartalmazza. 9

12 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A hazai területfejlesztés helye, szerepe a kormányzati struktúrán belül az elmúlt közel egy évtizedben sokszor és sokféleképpen változott. A területfejlesztés, a területrendezés, a településfejlesztés, a településrendezés, valamint a vidékfejlesztés egymáshoz közel álló alrendszerei azonban szervezetileg nem kapcsolódtak szorosan egymáshoz. Ezért pozitívumnak tekinthető a Területfejlesztés fejezet létrehozása, amely előre lépést jelent az egységes irányítás és felügyeleti rendszer kiépítésében, és az ágazati érdekek érvényesítésében. A területfejlesztési feladatok egy fejezetbe történő integrálásától joggal várható el, a területfejlesztést szolgáló előirányzatok koordinált felhasználása, a régiók helyzetének megerősítése, a kistérségek kialakítása, a hátrányos helyzetű régiók kiemelt támogatása és a hátrányos helyzetű térségek hatékonyabb felzárkóztatása. Ugyanakkor az ellenőrzés több, a kedvezőirányú változások hatását rontó körülményt tárt fel. A fejezet megalakításának előkészítetlensége, a működés felügyeletének jogszabályi rendezetlensége, az irányítás, és annak eszközeinek (szervezeti kialakítás, kontroll rendszer, jogi háttér) részleges, esetenként teljes hiánya, rendezetlensége, a fejezeti kezelésű előirányzatok hasznosulását mérő monitoring kiépítetlensége, a döntéseket megalapozó információs rendszerekben feltárt hiányosságok mind arra hívják fel a figyelmet, hogy az újonnan kialakított fejezet a megalakítása óta eltelt időszakban nem tudott az elvárható eredményességgel működni. A területfejlesztés helyzetéről, a területfejlesztési törvény évi módosítása következtében (a korábbi kettővel szemben) négyévenként kell beszámolnia a Kormánynak. Ebből következően az Országgyűlés csak jelentős késéssel tájékozódhat a területfejlesztési célok teljesülését alapvetően befolyásoló problémákról, ami késlelteti a szükséges intézkedések megtételét. A fejezet létrehozását nem alapozták meg előzetes számítások, tanulmányok, és nem voltak fellelhetők az érintett előirányzatok átcsoportosításának célszerűségére utaló dokumentumok, ennek hiányában a fejezetbe integrált feladatok, előirányzatok összeszervezése és egységes irányítás kialakítása nehezen valósítható meg. 2 A fejezet létrehozásánál nem voltak nyomon követhetőek az adott területek integrálásával elérni kívánt célok. Egyes feladatok (lakásügy), források (turisztikai célú támogatások, lakástámogatások) célrendszerében, sem fejezetbe integrálásuk előtt, sem azt követően, nem jelent meg a területfejlesztés, ill. a területi egyenlőtlenségek felszámolása, mint célki- 2 Hasonló megállapításokat tett az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről szóló 2006-ban megjelent ÁSZ jelentés is. 10

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tűzés. Felhasználásukkor szakágazati (vízügy, turisztika, szociális) szempontok döntöttek. A Területfejlesztés fejezet szervezeti kialakítása, irányítása, felügyelete a hazai államigazgatási gyakorlatban példa nélküli (2. sz. melléklet). A XVII. Területfejlesztés fejezet felügyeleti szerve a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal (MTRFH), vezetője az MTRFH elnöke, a fejezet irányítója a tárca nélküli miniszter. A tárca nélküli miniszter és az MTRFH (OTH) vezetője által gyakorolt irányítási, felügyeleti jogkörök az Áht. és az Ámr évi módosításában foglaltak alapján nem határolhatók el egyértelműen. A tárca nélküli miniszter feladat- és felelősségi köre a költségvetési- és ellenőrzési tevékenységre vonatkozó szabályokkal nincs összhangban. Mindezek következtében a jelenlegi szervezeti keretek között a feladatok és a felelősségi körök összhangja, és a törvényes működés nehezen biztosítható. A fejezeti irányítás sajátos kialakítására vezethetők vissza a szervezeti és működésbeli problémák. A fejezet működését személyi, tárgyi feltételek előzetes felmérése, biztosítása nélkül, mindössze pár hónapos felkészülés mellett kezdte meg. Az öt fejezetet (GKM, BM, PM, MEH, MTRFH) érintő átadásátvételi megállapodások megkötésének folyamata rendeletileg előírt határidők hiányában indokolatlanul elhúzódott. A szervezeti kialakítás célszerűségi, gazdaságossági szempontból egyaránt kifogásolható, magas a vezetési szintek, az állami és középszintű vezetők száma 3. Nem gondoskodtak a fejezetként való működéshez szükséges személyi állomány megfelelő kialakításáról. Átgondolt koncepció, egységes eljárási szabályok hiányában nem volt biztosított az intézményi viszony átláthatósága, hiányzott az egységes működés, ez az indokolatlanul hosszú, bonyolult döntéselőkészítésben, ügyintézésben mutatkozott meg, így az ügyintézési folyamatok is spontán módon szerveződtek. A feladatellátásban több ponton átfedések, párhuzamosságok jelentkeztek, esetenként nem működött az intézményközi és az intézményeken belüli koordináció, nem alakult ki a jogszabályoknak megfelelő egységes működési rend, megoldatlan a főépítészi irodák tevékenységének koordinálása. Az MTRFH-ra vonatkozó SZMSZ a főosztályokkal bezárólag csak általános megfogalmazásban tartalmazza az egyes szervezeti egységek feladatait. A tulajdonosi-felügyeleti jogkör gyakorlását ellátó főfelelőst megkésve jelölték ki, addig feladat az egyes hivatalok vezetőinek felelősségi körébe tartozott. A tárca nélküli miniszter hivatalának feladatait a MeH SZMSZ-e csak november 15-től rögzíti. A szervezeti sajátosságok rányomták bélyegüket a belső kontrollrendszer működésére, mivel kialakítása teljes körűen sem fejezeti, sem intézményi szinten nem történt meg. Az MTRFH elnökének közvetlen felügyelete alatt tevékenykedő belső ellenőrzés függetlensége - a szervezet felépítéséből eredően - sajátos, ugyanis az éves ellenőrzési munkatervvel kapcsolatban kettős (tárca nélküli miniszter, elnök) jóváhagyás érvényesül, és az ellenőrzési apparátus szá- 3 A három országos hivatalt 3 közigazgatási államtitkári juttatással rendelkező elnök és 7 helyettes államtitkári juttatással rendelkező elnökhelyettes vezeti. Belső számítások alapján az egységes minisztériumi szervezet létrehozása a működési kiadásokat millió Ft-tal mérsékelné. 11

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mára a tárca nélküli miniszter közvetlenül is meghatároz feladatokat. A belső ellenőrzés számára nem voltak adottak a feltételek a rendszerszemléletű feladatellátáshoz. A vezetés felelősségi körébe tartozó első szintű ellenőrzés (FEUVE) nem kellő hatékonysággal működik 4. A FEUVE rendszer három új eleme közül a külső szakértők által elkészített ellenőrzési nyomvonalat vizsgálatunk idején még nem hagyták jóvá, a másik két elem a szabálytalanságok kezelésének eljárásrendje, valamint a kockázatkezelési rendszer hiányzott. A fejezetirányítás hatékonyságának eszközrendszere jogi háttér, döntéseket elősegítő monitoring, megfelelően kezelt, aktualizált, ellenőrzött adatbázis, elemző mélységű beszámolási rendszer nem volt biztosított. A hiányosságok a fejezet létrehozása előtt is fennálltak egy részét korábbi ÁSZ vizsgálatok is megállapították, ezért kifogásolható, hogy ezeket nem szüntették meg. A területfejlesztés jogi háttere tekintetében fontos előrelépés volt a koordinációt erősítő, a területfejlesztési célok megvalósítását szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatok pályázati rendszerben történő felhasználásának, összehangolásának rendjét rögzítő kormányrendelet életbelépése (2003), ill. módosítása (2004). Hiányosság, hogy a Tftv évi módosítása által előírt kormányrendeletek nem jelentek meg, elkészítésükre a törvény nem szabott határidőt. 5 Az Országos Területfejlesztési Tanács már megtárgyalta a miniszterek közötti folyamatos koordináció további erősítésének szempontjairól szóló kormányrendelet tervezetét, de kiadására nem került sor. A Nemzeti Lakásprogram felelősét jogszabály kijelölte, de elkészítési határidejét nem, a 2003-ban elkészült változatát a Kormány nem fogadta el, kidolgozása azóta sem történt meg. A források hasznosulásának eredményességi szempontú értékelésére a vizsgált időszak egészében fejezeti hovatartozástól függetlenül nem helyeztek kellő hangsúlyt, nem készültek a támogatási források és az elért eredmények közti kapcsolatokat feltáró elemzések, értékelések. A beszámolók nem tartalmazták a kiindulási helyzeteket, a tervezett állapotokat, az elért eredményeket, csak naturális mutatók voltak a támogatási jogcímekről, összegekről. Nem volt átlátható a reálfolyamatok alakulása sem. 6 Ennek oka, hogy nem épült ki a döntések, a pályázatok hatását nyomon követő monitoring rendszer, és a jogszabályok sem írnak elő egymásra épülő és kistérségi részletességű monitoring tevékenységet. Az értékelések, monitoringok hiányának oka, hogy sem a kistérségek, sem a megyék, sem pedig a régiók nem rendelkeznek 4 Ennek hiányát a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről szóló 0540 sz. jelentése is megállapította (részletesen a oldalon). 5 Nem jelentek meg az állami szervek területfejlesztéssel és területrendezéssel kapcsolatos feladataira, és a miniszterek közötti folyamatos koordináció szempontjaira, a pénzeszközök koordinációjának a pályázati rendszerre is kiterjedő szabályaira, a területfejlesztés intézményeinek a fejlesztési elképzelések megvalósítására, valamint a regionális fejlesztési tanácsokkal kötendő megállapodások szabályaira vonatkozó rendeletek. 6 Ennek hiányát a területfejlesztési tanácsok és munkaszervezeteik rendelkezésére álló támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről szóló jelentés (2003) is kifogásolta.(részletesen a 45. oldalon) 12

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK helyzetfelméréssel, ex-ante értékeléssel alátámasztott, elérni kívánt fejlesztési célokat tartalmazó, pénzügyi tervekkel valamint indikátorokkal ellátott, finanszírozásra alkalmas programokkal. Ezek kidolgozására sem a évi sem pedig a évi költségvetés nem tartalmaz forrásokat. 7 A pályázati rendszerekben, a területfejlesztési stratégiai, illetve operatív programokban a célrendszerhez kapcsolt indikátorok egyáltalán nem, vagy nem megfelelően szerepeltek. Különösen kifogásolható, hogy az eljárások nem közeledtek az EU támogatások felhasználásának gyakorlatához, holott a ROP eljárások módszere az output-, eredményés hatásmutatók alkalmazása megfelelő alapot adhatott az EU követelményeknek megfelelő pályázati, monitoring és beszámolási rendszer kidolgozásához. Előrelépés, hogy az MTH SZMSZ-e 2005-től a területfejlesztést közvetve és közvetlenül szolgáló támogatási rendszerek és az azok segítségével megvalósuló fejlesztések területi értékeléseinek ellátását az MTH Támogatáspolitikai Főosztályának önálló feladataként jelenítette meg. A tervezési, ill. a döntéshozatali mechanizmusba a területi egyenlőtlenségekre utaló társadalmi és gazdasági mutatókban történő változások nyomon követése nem épült be szervesen. Hiányzik egy olyan integrált információs rendszer, amely regionális, megyei és központi szinten folyamatosan követni tudja a térségek társadalmi-gazdasági, infrastrukturális és környezeti állapotát és ezáltal a támogatási igények megalapozását segítő döntések meghozatalát. Ennek hiányában, a 2003-ig terjedő időszakot értékelő területfejlesztési dokumentumok szerint, a támogatások ellenére a források összehangolásából, és a szinergikus 8 hatások felerősödéséből fakadó előnyök nem voltak mérhetők, a pozitív, vagy negatív elmozdulások a gazdasági térszerkezetben, a régiók, ill. a kistérségek mutatóiban, életminőségében. Az információs adatbázis egységes, fejezeti színtű vezetői döntéstámogató lekérdezése, ill. a támogatások adatainak összegzése nem megoldott, csak korszerűtlen módon, papíralapon biztosítható. Ennek oka, hogy a támogatások nyilvántartását minden intézmény saját informatikai rendszerével kezeli (MANNA, TeIR, OTMR, EMIR), itt a vezetői döntéstámogató, adatlekérdezési lehetőség rendszerenként megoldott, ugyanakkor a rendszerek egyáltalán nem, vagy csak részben adnak át egymásnak adatokat. A területfejlesztési adatok kezelésével, archiválásával kapcsolatban az ellenőrzési kockázatok magasak. Nem megoldott a közreműködőknél, ill. az ellenőrzési feladatokat ellátóknál az adatbázisok tartalmának és megfelelőségének ellenőrzése, az egyes adatbázisok egyeztetésének mechanizmusa. Erre vonatkozó kötelezettséget az MTRFH nem írt elő, emellett az adatközlésre kötelezett szervek akadozva és hibásan szolgáltatták az adatokat. A területfejlesztés intézményei nem tettek eleget annak a jogszabályi előírásoknak, hogy a programdokumentumokat a VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Kht. Dokumentációs Központnak megküldjék. E mulasztás szankcionálása a jogszabályi rendelkezés hiánya miatt nem megoldott. A hiányosságok következtében az ellenőrzés részére nem álltak pontos adatok rendelkezésre, pl. a lakástámogatások esetében az adatszolgáltatás hiányossága, illetve a Kincstár és a banki adatszolgáltatás el- 7 Az MTH 2005-ben kinevezett elnökének véleménye. 8 Egymást erősítő 13

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK térése miatt. A Kincstár és a regionális fejlesztési ügynökségek helyszíni ellenőrzési tevékenysége projektenkénti pénzügyi elszámolásokra koncentrálódott, ezen túlmenően nem vizsgálták a támogatási források felhasználásának gazdaságosságát, eredményességét, hatékonyságát, és nem elemezték a fizikai teljesítési mutatók felhasználásával a kritériumok teljesülését. A gazdálkodás felelőse az igazgatási feladatokat ellátó MTRFH. A hivatal működéséhez, gazdálkodásához kiadott szabályzatok nem voltak elégségesek a megfelelő működéshez. Az MTRFH évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése során az ÁSZ megállapította, hogy a szabályzatok túl általánosak, ill. hiányosak és nem teljes körűen felelnek meg a jogszabályi előírásoknak. Emellett az MTRFH által kezelt fejezeti kezelésű előirányzatok könyvelési rendszere, pénzügyi-számviteli nyilvántartások vezetésére való alkalmatlansága, valamint a teljesítési adatokról készített kimutatások eltérései miatt a maradvány értéke nem volt megítélhető, illetve ellenőrizhető. Az építésügyi célelőirányzat forrásául szolgáló építési bírság kintlévőségeinek behajtásáról nem gondoskodtak megfelelően, mert a be nem fizetett bírság 95%-a (1,8 milliárd Ft) 90 napon túli tartozás volt. A fejezeti kezelésű előirányzatok évi tervjavaslatát, a Kormány prioritásait szem előtt tartva programonként számítások és feladatmutatók segítségével, az áthúzódó hatások figyelembevételével, és a prioritásoknak megfelelően rangsorolva a pályázati rendszernek megfelelően, szöveges indoklással készítették el. A TRFC központi keretének felhasználása kapcsán a jogszabályok a tárca nélküli miniszternek széles döntési lehetőséget biztosítanak, az OTT-nek csak véleményezési jogkört biztosít. A Tftv. azonban a miniszter egyedi döntési körébe tartozó keret elkülöníthetőségét nem említi, ezt az előirányzat felhasználásáról rendelkező kormányrendelet engedi meg úgy, hogy meghatározott célokra a miniszternek pályáztatás nélkül, egyedi döntési lehetőséget ad, de annak felső határát, vagy arányát még iránymutatásként sem határozza meg. 9 A területfejlesztés és területrendezés céljának és feladatának ellátásához a Tftv. kiemelt célként jelölte ki, egy az EU regionális politikájához kapcsolódó intézményi-, jogi- és finanszírozási rendszer biztosítását. A területfejlesztéssel és területrendezéssel összefüggő tervezési, irányítási feladatok összehangolásának egyik feltétele, az átfedéstől mentes intézmény rendszer kialakítása nem teljesült következetesen, mivel kilenc turisztikai régiót alakítottak ki, annak ellenére, hogy az országot az EU területbeosztása második szintjének megfelelően hét területi ill. statisztikai régióba sorolták. A területfejlesztési szempontból kialakított régiók illetékességi területe nem egyezik meg a turisztikai régiók határaival. A régiókat saját szakmai - területfejlesztési, környezetvédelmi, turisztikai - szempontjaik szerint alakították ki; a turisztikai régióknál ugyan tekintettel voltak a területi régiós felosztásra, de területileg mégsem egyeznek meg azok illetékességi területével, sőt két olyan turisztikai régiót (Tisza-tó, Balaton) is kialakítottak, amelyekben több régió is részben érintett; a területek kialakításánál nem érvényesült az 1998-ban megjelent, az idegenforgalom területi irányításának korszerűsítéséről szóló kor- 9 A miniszteri keret 2005-ben 712 millió Ft volt, ez a központi keret 18%-a. 14