A világgazdaság irányítása

Átírás

1 15. fejezet A világgazdaság irányítása A z Economics of Interdependence című, 1968-ban megjelent úttörő munkájában Richard Cooper a világháború utáni nemzetközi rendszer legnagyobb problémájának a világot egységesítő gazdasági és technológiai erők erősödő ellentmondását, valamint a világ folyamatos politikai fragmentálódását tartja. 1 A kereskedelem, a beruházások és a pénzáramlás Cooper szerint a világgazdaság erőteljesebb integrálódásához és magasabb szintű függetlenedéséhez vezettek. Kereskedelmi protekcionizmusuk, támogatásaik és iparpolitikájuk révén azonban a nemzetállamok ellenálltak és továbbra is ellenállnak az integráló erőknek, s ezzel hátráltatják a világgazdaság fejlődését. A globalizálódó világgazdaság és a megosztott politikai rendszer közötti feszültség gazdasági instabilitáshoz vezet, s félő, hogy e folyamatok komolyan veszélyeztetik a világgazdaság nyitottságát és hatékonyságát. Cooper a gazdaság ellenállhatatlan erői és a politika megingathatatlan céljai közötti ellentét áthidalására tett javaslatokat vizsgálta. Elemzésében arra a következtetésre jutott, hogy a legjobb megoldás a világgazdaság egyfajta nemzetközi irányítása lehetne. 2 Mindazonáltal kételkedett abban, hogy egy jól funkcionáló nemzetközi gazdaság érdekében a nemzetek feláldoznák nemzeti szuverenitásukat és politikai-gazdasági autonómiájukat. Azóta, hogy Cooper 1968-ban felvetette a világgazdaság nemzetközi irányításának lehetőségét, érvelését számos jelentős fejlemény alátámasztotta, ugyanakkor ezen fejlemények javaslatainak megvalósítását is bonyolultabbá tették. Cooper könyvének kiadásakor a világgazdaság (s erre utal Cooper könyvének alcíme is: Az atlanti közösség gazdaságpolitikája) elsősorban Nyugat-Európából és Észak- Amerikából, valamint egy gyenge perifériából állt (a Szovjetunió vezette keleti blokkot bizonyos elemzések nem tartják a világgazdaság részének). Azóta az észak-atlanti térség politikai és gazdasági hatalma kiterjedt Japán, az iparosodó délkelet-ázsiai és latin-amerikai országok, valamint a világ más részei felé ban a kontinentális Európa hagyományos stakeholder-korporatív kapitalizmusa és az angolszász tőzsdei-szabadpiaci kapitalizmus közötti jelentős különbségek ellenére az észak-atlanti gazdaságokra a kapitalizmus piacközpontú, csekély állami beavatkozást megengedő válfaja volt érvényes. Ma Japán és az iparosodó gazdaságok kulturális tradíciói és nemzetgazdasági rendszereik nagyon eltérőek. A különbségek főképpen az államok intervenciós gyakorlatának kiterjedtségében, valamint a kormányzat és az üzleti szektor között fennálló kapcsolatok szo-

2 376 Tizenötödik fejezet rosságában jelennek meg ban a nemzetgazdaságok közötti gazdasági interdependenciák is jóval gyengébbek voltak. Manapság közel negyven évvel később az előrehaladott és tovább fejlődő gazdasági globalizáció nyomán egy erőteljesebben és mélyebben integrált világgazdaság jött létre. Cooper elemző munkájában a nemzetközi gazdasági együttműködéshez szükséges politikai alapok létrehozását szorgalmazta, s azzal érvelt, hogy mindaddig, amíg a gazdasági nagyhatalmak nem nyújtanak megfelelő politikai támogatást, addig gazdasági ügyekben nem lehet szó semmiféle nemzetközi együttműködésről. Akkoriban Cooper úgy vélekedett, hogy a nemzetközi gazdaság magas szintű irányításához nélkülözhetetlen politikai alapok az Atlanti Közösségen belül találhatók. Ha azonban az amerikai-nyugat-európai politikai szövetség mégis képtelen lenne a gazdaságpolitikai kooperációt politikailag összetartani, akkor Cooper szerint az észak-atlanti országokat ajánlatos kisebb egységekre bontani, melyek szorosabban és könnyebben tudnának kooperálni. 3 Cooper szavai bölcs előrelátásról tanúskodnak. A gazdasági regionalizmus miatt mára a világgazdaság valóban jobban igényli a kormányzást, ugyanakkor azt sokkal nehezebb megvalósítani, mint korábban. Napjainkban az észak-atlanti régió az Európai Unióra és az Észak-Amerikai Szabadkereskedelmi Egyezmény térségeire oszlik, jövőbeli kapcsolataik bizonytalanok. A világgazdaság többi földrajzi részén szintén regionális blokkok alakultak ki. Cooper több mint harminc éve megjelent könyve a nemzetközi kormányzás igényét hirdette. Mára a világgazdaság gyors globalizálódása miatt a kormányzás kérdése a nemzetközi gazdasági napirend első helyére került. 4 Mivel a nemzetgazdaságok és az erősen integrálódott világgazdaság sem támaszkodhat kizárólag a piacokra mint szabályozó és rendfenntartó közegekre, ezért nemzetközi kormányzati mechanizmusra van szükség, amely az új globális gazdasági viszonyok között számos fontos funkciót vállal fel, különösen a közjavak biztosítását és a piaci zavarok felszámolását. A nemzetközi közjavak között szerepelnie kell a jog mindenhatóságának 5 (ez az elv különösképpen a kereskedelem, a külföldi közvetlen beruházások körüli és egyéb területeken kialakult viták rendezése kapcsán alkalmazandó), a monetáris és pénzügyi stabilitás biztosításának, közös üzleti szabványok és szabályozás kialakításának, a globális kommunikáció és szállítás irányításának, a környezetvédelmi problémák megoldásának. Bár számos neoklasszikus közgazdász és néhány liberális gondolkodó is úgy véli, hogy csak minimális szabályozásra van szükség, a nemzetközi politikai gazdaságtan művelői átfogó szabályozás és formális rezsimek mellett érvelnek. A kormányzással kapcsolatosan három alapvető álláspont alakult ki: a neoliberális institucionalizmus, az új medievalizmus és a transz-governmentalizmus elmélete. 6 A neoliberális institucionalizmus az állam továbbélő jelentőségére épül és a nemzetközi szabályrendszerek, valamint intézmények szükségességét hangsú-

3 A világgazdaság irányítása 377 lyozza. Míg az államközpontú realizmus az államok között örökös konfliktust és versengést, addig a neoliberális institucionalizmus az államok között együttműködést feltételez. Az új medievalizmus alapfeltevése az, hogy az államot és az államok rendszerét aláásta a gazdasági, technológiai, és egyéb fejlődés, helyére nem-kormányzati szereplők és egy kialakuló nemzetközi társadalom lép. Az új medievalizmus támogatói azt hirdetik, hogy a nemzeti szuverenitás felszámolódásával és annak következményeként a hatalom szétterjedésével a nem-kormányzati szervezetek lehetőséget kapnak arra, hogy megoldják a világ nyomasztó környezetvédelmi és egyéb problémáit. A transz-governmentalizmus szerint a meghatározott funkcionális területeken működő kormányzati hivatalok közötti nemzetközi együttműködés fogja felváltani a világgazdaság irányításában jelenleg szerepet játszó centralizált nemzeti kormányok döntéshozatali rendszerét. A NEOLIBERÁLIS INSTITUCIONALIZMUS A realizmushoz hasonlóan a neoliberális institucionalizmus is elfogadja, hogy a nemzetközi kapcsolatok terén fennmaradnak a nemzetállamok és jelentőségük sem csökken, de általában azt feltételezi, hogy az állam az amerikai felfogásnak megfelelően liberális és piacorientált, s a relatív hasznokért folyó konfliktusok helyett az abszolút előnyökkel járó együttműködést választja. A neoliberális institucionalisták úgy vélik, hogy a nemzetközi intézmények kellőképpen megerősödtek ahhoz, hogy szembenézzenek a globalizált nemzetközi gazdaság kihívásaival. Emellett pedig fenntartják azt a múltbéli gyakorlatot is, hogy ha egy fennálló szabályrendszer elégtelennek bizonyul, akkor egyszerűen újakat alkotnak, vagy módosítják a meglévőket. A nemzetközi intézmények terén történt változások legjelentősebb példájának számít, hogy az Általános Vámtarifa és Kereskedelmi Egyezményt 1995-ben a Világkereskedelmi Szervezet váltotta fel. Utóbbi széleskörűbb jogosítványokkal rendelkezik a kereskedelemmel kapcsolatos ügyekben, nagyobb pénzügyi források állnak rendelkezésére és határozatai kikényszerítésére is hathatósabb jogosítványokkal rendelkezik, mint elődje. A 21. század elején várhatóan a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap reformja szintén megkezdődik. A környezetvédelem és más, hasonlóan fontos területeken számos egyezmény, konvenció került alkalmazásra. A neoliberális institucionalizmus által javasolt és támogatott nemzetközi szabályrendszerek és intézmények komoly sikereket értek el. Néhány kudarctól eltekintve a Valutaalap, a Világbank és a GATT/WTO tevékenységének köszönhetően alakult ki a nemzetközi gazdaság jelenlegi funkcionális működési rendje. A neoliberális institucionalizmusnak azonban számos korlátja is van. Mivel a világ jóval integráltabb lett és új, komplexebb problémakörök jelentek meg, ezért a fennálló szabályrendszerekről kiderült, hogy a rájuk bízott feladatok teljesítésére egyre alkalmatlanabbá válnak. A pénzügyeket és a monetáris viszonyokat

4 378 Tizenötödik fejezet szabályozó rezsimek például komoly hiányosságokban szenvednek. A pénzpiacok integrálódása és instabilitásuk növekedése, valamint az árfolyamok ingadozása komolyan veszélyezteti a világgazdaság stabilitását. A multinacionális vállalatok működésének nemzetközi szabályozása mint amilyen a Multilaterális Beruházási Egyezmény számos ország és befolyásos érdekcsoport ellenállása miatt holtpontra jutott. Semmilyen rezsim nem szabályozza a gazdasági fejlődést, ami egyébként a világ legégetőbb problémájának számít. Bár a GATT/- WTO alapszerződés XXIV. cikkét kifejezetten a regionális gazdasági szerveződések szabályozása céljából alkották, a gyakorlatban szinte alig alkalmazzák. Röviden szólva, a fennálló szabályozás reformja és új szabályrendszerek kialakítása kivétel nélkül minden említett területen nehezen valósítható meg. A szabályozott nemzetközi gazdaság neoliberális eszményének gyakorlati megvalósítása óriási akadályokba ütközik, s az intézményeket nem egyszerű az új viszonyokhoz igazítani. Emiatt tovább csökken a nemzetközi szervezetek hatékonysága, s az intézményi reformokkal foglalkozó szakirodalom könyvek és cikkek sora sem jelent túl nagy segítséget. A probléma megoldását az is nehezíti, hogy igen kevés az olyan általánosan elfogadott alapelv vagy gazdaságpolitikai előírás, amelyre új szabályrendszerek építhetők. A Bretton Woods-i rendszer kereskedelmi és monetáris szabályai olyan nyugati jogi és gazdasági alapelvekre épültek, mint a kereskedelmi ügyletek átláthatóságának és az állami intervenciók korlátozásának elve. A neoliberalizmus nyolcvanas évekbeli eszmei uralma alatt ezek a liberális elvek ismét előtérbe kerültek. Mivel azonban a gazdasági integrációs folyamatok terjedése és mélyülése egyre több, egymástól jelentősen eltérő nemzetgazdaságot érint, ezért a politikai gazdaságtan nemzeti rendszereiben fellelhető, elsősorban a gazdasági alapelvek és legitim gazdaságpolitikák közötti alapvető különbségek miatt veszélybe kerültek a nyugati eszmék. Példaként említhető, hogy a tisztességes nemzetközi gazdasági verseny fogalmát mennyire eltérően ítélik meg az amerikaiak és a japánok. A tapasztalatok azt mutatják, hogy az ilyen nemzeti különbségek legjobban a gazdasági regionalizáció kereteiben kezelhetők, mivel egy régión belüli hasonló értékrendek miatt nincsenek olyan nagy érték- és véleménykülönbségek, mint a világ relatíve távol eső régiói között, s ezért az együttműködés és a problémamegoldás is egyszerűbb. A politikai gazdaságtan eltérő nemzeti rendszerei közötti összeütközések egyre intenzívebbé válnak, ennek ellenére az amerikai közgazdászok és tisztviselők többsége arra számít, hogy a konvergencia-folyamatok miatt előbb-utóbb a világ minden részén a neoklasszikus közgazdaságtan és a szabad piac amerikai modelljének gazdaságpolitikai elveit fogadják el. Az 1997-es pénzügyi válság eredményeképpen az ázsiai modell számos eleme hitelét vesztette, s nagyon sok állam felhagyott agresszív intervenciós politikájával. Sok ország mégis ódzkodik attól, hogy a piac szeszélyére bízza társadalmi jóléte és/vagy nemzete globális

5 A világgazdaság irányítása 379 rendszerben elfoglalt pozíciójának alakulását. Számos nemzeti vezető bosszankodik a piac hangsúlyozása nyomán kialakuló gazdaságpolitikai kényszerek miatt. Ez a harag jelenik meg Malajzia és Dél-Korea példájában is. A szabad piac ideológiájával dacolva Malajzia a kilencvenes években tőkeellenőrzési intézkedéseket vezetett be, Dél-Korea pedig keményen ellenállt, amikor az amerikaiak a chaebol felszámolását követelték. A nyugati világban is voltak komolyabb forrongások a kereskedelmi liberalizáció ellen, ilyen volt amikor 1997-ben az amerikai kongresszus megtámadta az ún. gyorsított eljárásokat 7. Emellett Japánban, Európa kontinentális országaiban és a világ számos más részén elutasítják a tőzsdei (vagy másként angolszász) kapitalizmus amerikai-brit modelljét. Bár ezekben az országokban is történnek fontos változások, a vállalatokat még mindig olyan közösségeknek tartják, melyeknek társadalmi kötelezettségei vannak, és elvetik azt a nézetet, hogy a vállalatokra, mint eladható és megvásárolható áruk és szerződések tömegére tekintsenek. Említésre méltó, hogy Japánban, Kelet- Ázsiában és még sok más országban a vállalatok igen fontos szerepet játszanak a társadalombiztosítás és a szociális jólét számos egyéb formájának biztosításában. Ha ez a szerep a globális verseny miatt veszélybe kerül, akkor az angolszász modell elleni ellenállás és harag várhatóan tovább fog fokozódni. A 21. század elején a nemzetközi intézmények számos olyan sürgető problémával szembesülnek, amelyek kimenetele hosszú távon befolyásolja majd jövőjüket. Az egyik ilyen a szakemberek által demokratikus deficitnek nevezett nyomasztó probléma, amely 1999-ben a Világkereskedelmi Szervezet elleni Seattle-i tüntetőknek köszönhetően került a világ közvéleménye elé. A nemzetközi gazdasági intézményeket azért éri oly sok kritika, mert nem kell elszámolniuk semmilyen demokratikusan megválasztott testületnek. Hasonló fontosságú téma a fennálló intézmények autoritása és a hatalom nemzetközi rendszeren belüli eloszlásának változása között kialakult szakadék. A 20. század második felében a gazdasági hatalom földrajzi eltolódása ellenére a Valutaalap, a WTO és a Világbank határozathozatali rendszerében a döntési jogosítványok és felelősségek továbbra is aránytalanul az Egyesült Államokat, s nála kisebb mértékben, de még így is jelentősen Nyugat-Európát illetik. Az intézményi reform szintén égető kérdés, amely különösen a Valutaalapot érinti, mivel azt az Egyesült Államokban mind a politikai jobb-, mind a baloldal élesen kritizálja. A demokratikus deficit A hatékony döntéshozatal érdekében és tiszteletben tartva a tagállamok kormányainak azt az igényét, hogy nemzeti ügyeiket bizalmasan kezeljék, a legfontosabb nemzetközi szervezetek beleértve a WTO-t, a Valutaalapot és a Világbankot többnyire diszkréten, titkos formában működnek. Az intézmények azért is hajlanak a titokban zajló működés felé, mert attól tartanak, hogy a keres-

6 380 Tizenötödik fejezet kedelmi, monetáris és egyéb fontos gazdasági kérdésekben folyó tárgyalások komolyan destabilizálhatják a globális piacokat. Az árfolyamváltozásokra tett javaslatok például tönkretehetik a pénzpiacokat. Ugyanakkor egyre több ember hiszi azt, hogy mindennapi életükről, kultúrájukról és társadalmi jólétükről arctalan nemzetközi bürokraták hoznak titkos döntéseket. Ez a hozzáállás a globalizáció ellen hat és veszélyezteti a nemzetközi intézmények által irányított világgazdasági rend alapjait ben a Világkereskedelmi Szervezet Seattle-ben tartott ülése jól illusztrálja, milyen nehéz megoldást találni a demokratikus deficit problémájára. A kereskedelmi tárgyalások millenniumi fordulójának megnyitása mellett a kereskedelmi miniszterek Seattle-ben tartott zárt ülésétől is azt várták, hogy megtörténnek az első határozott erőfeszítések a szervezet reformja és a WTOnak a kereskedelmi viták megoldása, valamint más gazdasági ügyek feletti jogosítványainak megerősítése terén. Az összes nemzetközi gazdasági szervezet közül a WTO rendelkezik a nemzeti gazdaságpolitikák felett a legszélesebb jogosítványokkal. Bár a Valutaalap és a Világbank is jelentős befolyást gyakorolhat a pénzügyi vagy egyéb támogatást igénylő kevésbé fejlett országokra, a WTO fennhatósága kereskedelmi ügyekben valamennyi tagországára kiterjed, s ez alól az Egyesült Államok, az Európai Unió és Japán sem kivétel. Az összes többi nemzetközi szervezettel ellentétben a WTO büntethet és pénzügyi szankciókkal sújthat bármely országot, amely nem teljesíti a WTO a vitás kérdést eldöntő ítélkező testületeinek határozatát. A WTO igazságszolgáltató és szabályozó jogkörei példa nélküliek a nemzetközi szervezetek történetében, végeredményben Világkereskedelmi Szervezet a neoliberális institucionalizmus hatékony szupranacionális intézményről alkotott eszményének működő letéteményese. A Seattle-i tüntetők elképzeléseivel szemben a Világkereskedelmi Szervezet a legfontosabb nemzetközi szervezetek közül a legdemokratikusabb, talán csak az ENSZ Közgyűlése vetekedhet vele. A Világkereskedelmi Szervezetben a kb. 130 tagországnak egy-egy szavazata van, a nagyhatalmak nem rendelkeznek privilégiumokkal. Ezzel szemben a Világbanknál és a Nemzetközi Valutaalapnál súlyozott szavazási rendszert alkalmaznak, ami elsősorban az Egyesült Államoknak, Nyugat-Európának és valamelyest Japánnak kedvez. Azonban a WTO legitimitását a szervezet demokratikus jellege ellenére mégis megkérdőjelezik. A Seattle-i tüntetők legfontosabb követelése az volt, hogy a Világkereskedelmi Szervezet valamennyi döntése és döntéshozatali eljárásai és amennyiben a döntéshozatalban más nemzetközi szervezet is részt vesz, akkor azok határozatai és eljárásai is legyenek a közvélemény által hozzáférhetők és átláthatók (transzparencia elve). A nyitottság mellett azt is követelték, hogy a nem-kormányzati szervezetek (NGO-k) beleértve az emberi jogokkal, munka- és környezetvédelmi problémákkal foglalkozó NGO-kat is részt vehessenek a WTO

7 A világgazdaság irányítása 381 és más nemzetközi szervezetek döntéshozatali eljárásaiban. Lehetőséget kellene kapniuk például arra, hogy az érintett ügyekben tervezeteket és bizonyítékokat terjesszenek elő. Első ránézésre indokoltnak tűnik a demokratikus elszámoltathatóság igénye. Ha a nemzetközi intézményeket és azok döntéseit csak akkor tekintenénk legitimnek, ha azokat a szélesebb közvéleménnyel is el kellene fogadtatni, akkor valóban szükség van az intézmények nagyobb nyitottságára és elszámoltathatóságára. Ugyanakkor az intézményi nyitás igen komoly akadályokba ütközik. Néhány nemzetközi szervezet kifejezetten eredménytelenül működik, s ha még több résztvevőt vonnánk be, annál jobban bonyolódna a döntéshozatali eljárás. A nemzetközi szervezetek döntései szuverén nemzeteket érintenek. Ha a WTO vitás kérdések rendezésének mechanizmusa átláthatóbb lenne, akkor ez egyben azt is jelentené, hogy az adott vitában érintett államoknak olyan kényes és bizalmas információkat kellene nyilvánosságra hozniuk, amelyeket ezek az államok és befolyásos hazai választóik inkább titokban tartanának. Emiatt a tagállamok elveszítenék bizalmukat a WTO iránt és igyekeznének nézeteltéréseiket a szervezet bevonása nélkül rendezni. A demokratikus deficit problémáját mégis meg kell valahogyan oldani, s a megoldás láthatóan nem lesz könnyű. Hogyan is biztosítható egyszerre a hatékonyság növelése és az átláthatóság nagyobb mértékű biztosítása? Ezt a két, egymásnak látszólag ellentmondó célt tűzte ki az EU kereskedelmi biztosa, Pascal Lamy is a Seattle-i bukás után. A WTO valóban nem egy demokratikus intézmény, legalábbis abban az értelemben, hogy közvetlenül nem kell számot adnia egyetlen választónak sem. Elég nehéz lenne kitalálni, hogy vajon melyik az a választópolgár, akinek a WTO vagy más szervezet beszámolni köteles. Bár az NGO-k Seattle-ben azt követelték, hogy a nemzetközi szervezetek kötelezően adjanak számot nekik tevékenységükről, ugyanakkor az NGO-kat sem terheli beszámolási kötelezettség egyetlen választópolgár felé sem. Ki választotta meg Ralph Nadert, hogy a fogyasztók érdekeit képviselje? Végeredményben szinte valamennyi nemzetközi, regionális, sőt nemzeti szervezetre is amelyet igen bonyolult és integrált világunk irányításáért terhel valamilyen szintű felelősség igaz az, hogy demokratikus deficitben szenved és nem felelős közvetlenül egyetlen választópolgárnak sem. E körbe tartozik az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa, a Nemzetközi Bíróság, az Egészségügyi Világszervezet, az Európai Bizottság, az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága, a Federal Reserve, és az olyan független amerikai szabályozó testületek, mint az Élelmezési és Gyógyszerügyi Hivatal (Food and Drug Administration, FDA) és a Befektetés-védelmi Bizottság (Security and Exchange Commission, SEC). Ezek a szervezetek azonban a WTO-hoz és más nemzetközi szervezethez hasonlóan teljes felelősséggel tartoznak a nemzeti kormányoknak, amelyek legalábbis a demokra-

8 382 Tizenötödik fejezet tikus államrendszerekben maguk is felelősek országuk választópolgárai felé. A világ kormányzásáért a kormányoknak kell tehát felelősséget vállalniuk mindaddig, amíg a világ népei egyetlen globális közösségbe nem olvadnak. Autoritás és hatalom A neoliberális institucionalizmus és a világgazdaság kormányzására vonatkozó egyéb javaslatok egy másik problémával is szembetalálják magukat, mégpedig a fennálló nemzetközi intézmények feletti autoritás elosztása és a gazdasági hatalom nemzetközi eloszlása közötti növekvő szakadék problémájával. Az eredeti Bretton Woods-i intézmények a Valutaalap, a Világbank, a GATT/WTO alapításakor és későbbi változásuk alkalmával ezen intézmények felett lényegében az Egyesült Államok és Nyugat-Európa gyakorolt fennhatóságot, azaz tartotta őket ellenőrzése alatt. A Világbank igazgatóságának megválasztása hagyományosan az USA kiváltsága volt, míg a Valutaalap vezetőjét többnyire Nyugat-Európa választhatta. Mi több, e két nagyhatalom bármely neki nem tetsző döntést megvétózhatott. Japán és a legkevésbé fejlett országok különösen a nagyobbak, mint Brazília és India ahogy egyre inkább a fejlődés útjára léptek és nőtt gazdasági erejük, annál inkább rosszallották a fenti helyzetet és jogosultságokat, illetve vezető szerepet követeltek. A probléma 2000-ben csúcsosodott ki, amikor lemondott a Valutaalap igazgatója, Michael Camdessus és az új igazgató megválasztása körül éles viták és már-már válsághelyzet alakult ki. A hagyományokhoz hűen Nyugat-Európa bejelentette jelöltjét a német pénzügyi tisztviselő, Caio Koch-Weser személyében, s teljesen bizonyos volt abban, hogy jelöltje megválasztásra is kerül. Váratlanul azonban Japán és egy fejlődő országokból álló koalíció alternatív jelölteket állított. 8 Az Egyesült Államok nem kérdőjelezte meg az európaiak választási jogát, azonban komolyan kétségbe vonta Koch-Weser képességeit és alkalmasságát. A vitát azzal zárták le, hogy a mindenki számára elfogadható, ám német Horst Kohlert választották meg. Ez a jelentéktelennek tűnő vita alapvető kérdésekre irányította rá a nemzetközi közösség figyelmét, nevezetesen arra, hogy vajon mely nemzetnek vagy nemzeteknek van joguk ellenőrzést és befolyást gyakorolni a világgazdaságot irányító intézmények felett. 9 Az igazgató-választás körül kialakult vita sokáig megosztotta az Egyesült Államokat és Nyugat-Európát. Bár sok európainak fenntartásai voltak Koch-Weserrel kapcsolatban, választásuk főleg a franciák esetében mégis azért esett rá, mert így akarták meggátolni az Egyesült Államok növekvő egyeduralmát a Valutaalapban és más nemzetközi intézményben. A nyugat-európaiakat nagyon foglalkoztatta és aggasztotta, hogy a nemzetközi politikai és gazdasági rendszerben szerepük egyre csökken, pozícióik romlanak. A német nagyhatalmi törekvések újjáéledését jelezte a ragaszkodás ahhoz, hogy ők választhassák meg a Valutaalap soron következő elnökét.

9 A világgazdaság irányítása 383 Gyakorlatilag mindhárom gazdasági intézményben, a Nemzetközi Valutaalapban, a Világbankban és a Világkereskedelmi Szervezetben is az Egyesült Államok dominanciája érvényesül. A nemzetközi gazdaságot súlytó pénzügyi válságok során beleértve az ös mexikói és az 1997 utáni kelet-ázsiai válságokat valójában az Egyesült Államok szabta meg és irányította a Valutaalap intézkedéseit. Az Egyesült Államok kezdeményezte a kereskedelmi tárgyalások összes fordulóját és jelölte meg napirendjüket is. Vezető szerepét mindanynyiszor latba vetette, amikor Japán, Nyugat-Európa vagy bármely más állam ellenszegült. Komoly nyomást gyakorolt az európaiakra akkor is, amikor azok nem akartak részt venni az Uruguay-i forduló tárgyalásain. A nyugat-európaiak szintén nagy mértékben gyakorolták befolyásukat a GATT-ban és a WTO-ban is. Nem túlzás azt állítani, hogy az Egyesült Államok és Nyugat-Európa történelmi hagyományaikra és puszta gazdasági erejükre támaszkodva a nemzetközi kereskedelem és gazdaság domináns szereplői voltak és azok is maradtak. Az amerikaiak és a nyugat-európaiak töretlen dominanciája a WTO-ban, a Valutaalapban és a Világbankban igencsak hátrányos Japánra nézve, s Japánt aggasztja is, hogy ezekben az intézményekben neki csak alárendelt szerep jut. Annak ellenére, hogy Japán a második legnagyobb befizető az olyan nemzetközi intézményekben, mint az OECD vagy a Valutaalap, soha egyetlen japánt se választottak meg a fontosabb nemzetközi gazdasági intézmények élére, de még csak fontolóra sem vettek komolyabban ilyen ötletet. Egyetlen kivételnek az Ázsiai Fejlesztési Bank számít. Emellett Japánt az is nagyon bosszantja, ahogyan a Valutaalap az 1997-es ázsiai pénzügyi válságot kezelte és az, ahogyan a Valutaalap a régióban intézkedett. A japánok és a kelet-ázsiaiak úgy vélik, hogy a Valutaalap túlságosan is az Egyesült Államok befolyása alá került. Minderre tekintettel Japán 1999-ben a történelem során először állított saját jelöltet a Valutaalap soron következő főigazgatói posztjára és támogatókat keresett a többi ázsiai ország körében. Japán példa nélküli követelése végeredményben azt bizonyítja, hogy a globális erőegyensúly nem-nyugati államok felé történt eltolódása ellenére a világgazdaságot irányító nemzetközi intézményekben továbbra is a Nyugat vezető szerepe érvényesül. Az autoritás és a hatalom közötti értelmetlen disszonancia egy nap majd biztosan kiegyenlítődik, feltéve persze, ha ezek az intézmények is megérik azt a napot. A Seattle-i ülés hosszú távon azért számít jelentős fordulatnak, mert a legkevésbé fejlett országoknak először sikerült eredményesen szembehelyezkedniük a nemzetközi szervezetek nyugati dominanciájával úgy, hogy megakadályozták az amerikaiak és az európaiak által kidolgozott lényeges napirendi pontok elfogadását. A Seattle-i zárt ülés a WTO irányításában új és fontos fejezetet nyitott. Brazília, Egyiptom és India vezetésével a WTO szavazatainak többségével rendelkező legkevésbé fejlett országokat sikerült mozgósítani. Bár nem tudták saját

10 384 Tizenötödik fejezet napirendjüket elfogadtatni, viszont meghiúsították, hogy az Egyesült Államok munkaügyi és környezetvédelmi előírásai a kereskedelmi szabályok közé kerüljenek. A fejlődő országok felismerték Seattle-ben, hogy képesek befolyásolni a nemzetközi gazdaságot szabályozó normákat és ha mást nem, de meg tudják akadályozni, hogy érdekeikkel ellentétes új szabályok kerüljenek elfogadásra. Ma még nem világos, hogyan is tudják a fejlődő országok az újonnan felismert erejüket a jövőben felhasználni. A következő rövid történet jól illusztrálja mekkora jelentőségű az a változás, amely a legkevésbé fejlett országoknak a világgazdaság irányításában játszott szerepében történt a Seattle-i ülésen. A második világháború utáni időszak túlnyomó részében a fejlődő országok végig azért küzdöttek, hogy nagyobb befolyásra tegyenek szert a nemzetközi gazdasági intézményekben, és azt igyekeztek elérni, hogy ezek az intézmények az ő érdekeiket is figyelembe vegyék. Első próbálkozásuk a Bretton Woods-i konferencián történt, ahol egy olyan nemzetközi fejlesztési javaslattal álltak elő, amely a legkevésbé fejlett országoknak közvetlen előnyöket biztosított volna. Javaslatukat az Egyesült Államok és a többi nagyhatalom elutasította. Mivel a fejlődő országok úgy érezték, hogy a világgazdaság ellenük dolgozik, számukra nem hordoz előnyöket, ezért a legtöbben a protekcionizmust és az importhelyettesítésre épülő gazdaságpolitikát választották. Általánosan elmondható róluk, hogy a világgazdaság irányítását a Bretton Woods-i intézményekre és a gazdasági nagyhatalmakra hagyták. Ez a lemondó magatartás azonban az első olajválság (1973) után megváltozott, mert a fejlődő államok rájöttek, hogy áruexportjukat politikai hatalomra cserélhetik. Ezt követően a fejlődők összefogtak, majd együttesen próbáltak befolyást szerezni a világgazdaság irányítása fölött. A legkevésbé fejlett országoknak a hetvenes évek közepén történt lázadása a gazdasági nagyhatalmak és azok Bretton Woods-i intézményekben játszott domináns szerepe ellen irányult. Ezt a fordulatot az ún. 77-ek Csoportja vezette, amely egy Új Nemzetközi Gazdasági Rend (ÚNGR) 10 bevezetését követelte. A 77-ek Csoportja speciális gazdasági követelmények hosszú sora mellett adósságenyhítést és a legfejlettebb országok piacaihoz nagyobb hozzáférést, továbbá azt követelte, hogy a Bretton Woods-i intézményeket az ENSZ Közgyűlésének amelyben a fejlődők rendelkeznek a szavazatok többségével hatáskörébe helyezzék, és így arra kényszeríthetik a Világbankot és a többi nemzetközi intézményt, hogy a fejlődők gazdasági érdekeit szolgálják. Ezt a Stephen Krasner szavaival élve nemzetközi liberalizmus elleni rohamot végül az Egyesült Államok és a többi gazdasági nagyhatalom visszaverte. A hetvenes évek végétől és a nyolcvanas évek elejétől számos fejlődő ország került súlyos adósságválságba, ami egy következő lázadásba torkollt, ám végül rákényszerültek arra, hogy elfogadják, amit a nagyhatalmak diktáltak.

11 A világgazdaság irányítása 385 A fejlődő országok harmadik és eddig legsikeresebb próbálkozása a nemzetközi gazdasági kapcsolatok irányításában való nagyobb befolyás megszerzésére 1999 végén, Seattle-ben történt. Korábbi próbálkozásaik az Új Nemzetközi Gazdasági Rend létrehozására és/vagy adósságaik jelentős enyhítésére tett erőfeszítéseik mind kudarcba fulladtak, most viszont a rendszer részeiként és elegendő szavazattal rendelkeztek ahhoz, hogy sikeresen megakadályozzanak minden olyan döntést, amely érdekeikkel ellentétes, beleértve például Clinton elnök munkaügyi előírásait is. Ezt a fejleményt az esélytelenek győzelmének tekinthetjük. De ez a győzelem egyben jelentősen meg is nehezítette a kereskedelmi rezsim működtetését. Seattle egyik tanulsága, hogy a több mint 130 tagállamból álló WTO valóban egy nehézkesen működő nemzetközi intézménnyé vált, a gazdasági nagyhatalmaknak ettől fogva nagyobb figyelmet kell fordítaniuk a fejlődők szempontjaira. Az 1999-es Seattle-i ülés közvetlen következményeként értékelhető, hogy a nagyhatalmak a kereskedelmi akadályok lebontásával kapcsolatos tárgyalásokat és egyéb vonatkozású kereskedelmi ügyeiket a jelenlegi multilaterális keretek helyett unilaterális vagy bilaterális keretek között fogják lefolytatni, ami kifejezetten a nagyhatalmi érdekek érvényesítésének fog kedvezni. A multilaterális kereskedelmi tárgyalások feladása igen hátrányosan érintheti a világkereskedelmi rendszert, ami különösen a legkevésbé fejlett országokra nézve hordoz negatívumokat. A Seattle-i tüntetők úgy vélték, hogy a WTO a vállalati érdekek fogja, csakhogy elfelejtették, hogy a jogrend inkább a gyengék (azaz a fejlődők) és nem az erősek számára előnyös. Ha a WTO multilateralizmusát az uni- vagy bilateralizmus gyakorlata váltja fel, akkor a regionális kereskedelmi megállapodások szinte biztosan háttérbe szorítják a II. világháború óta nehezen kialakított és általánosan elfogadott szabályokon alapuló multilaterális kereskedelmi rendszert. A liberális nemzetközi rend fenntartásához erős vezetőre és a gazdasági nagyhatalmak közötti együttműködésre van szükség. Ezt a vezető szerepet még mindig csak az Egyesült Államok képes betölteni, annak ellenére, hogy az amerikai világgazdasági vezető szereppel a 20. század utolsó évtizedeiben nem lehettünk túlzottan elégedettek. Azonban az Egyesült Államok nem irányíthatja egymaga az egész világ gazdaságát: nagyon fontos, hogy a gazdasági nagyhatalmak együttműködjenek, s ebbe Dél- és Kelet-Ázsia feltörekvő gazdaságait is be kell majd vonni. Sajnos az Egyesült Államok és hidegháborús szövetségesei különböző irányba sodródnak és a hidegháború vége óta egyre gyakoribbá váltak köztük a súrlódások is. Számos megfigyelő mégis figyelmen kívül hagyja ezt a fejleményt és ragaszkodik ahhoz az álláspontjához, hogy együttműködésüket kölcsönös gazdasági érdekeik miatt a továbbiakban is fenn fogják tartani. Annyi bizonyos, hogy az Egyesült Államokat, Nyugat-Európát és Japánt valóban erős politikai és gazdasági érdekeik együttműködésre kényszerítik. Ugyanakkor az is

12 386 Tizenötödik fejezet biztos, hogy együttműködésüknek egyre inkább gátat szab a gyakori globalizáció-ellenesség és az élesedő gazdasági verseny. A helyzet egy esetleges gazdasági csapás vagy válság esetén fog igazán komolyra fordulni. Addig is a nyitott és stabil világgazdaság csakis amerikai vezetés és államközi együttműködés mellett tartható fenn. Valójában egy négyoldalú vita alakult ki arról, hogy ki irányítsa a világgazdaság működtetéséért felelős nemzetközi intézményeket. Ahogy egyre inkább fogyatkoznak a hidegháborús szövetségesek, és ahogy az Egyesült Államokban egyre jobban tudatosul szuperhatalmi státusza, úgy a japánok és a nyugat-európaiak egyre határozottabban próbálják ellensúlyozni a Valutaalap és a többi nemzetközi gazdasági szervezet amerikai dominanciáját. 11 Követelésekkel állt elő a legkevésbé fejlett és az iparosodó országok koalíciója, mert úgy vélik, hogy a Valutaalap, a Világbank és a WTO nem szolgálja megfelelően érdekeiket. Ezek az országok azért kezdtek erélyesebben fellépni, mert az utóbbi években a Valutaalap és a többi intézmény egyre inkább hatalma alá szorította őket, amit drámaian igazol a Valutaalap kelet-ázsiai és más pénzügyi válságok során tanúsított magatartása. Ahogy nő az egyes nemzetközi intézmények tekintélye és hatalma, úgy követelnek egyre és egyre több beleszólást a nemzetek ezen intézmények tevékenységébe. Az intézményekkel kapcsolatos vélemények igen eltérőek, a szélső baltól a szélső jobbig a politikai spektrum széles skáláján mozognak, abban azonban megegyeznek, hogy intézményi reformokat sürgetnek. Intézményi reformok Sokan szorgalmazzák a Valutaalap, a WTO és a többi nemzetközi intézmény reformját, mert úgy vélik, hogy a világgazdaság megváltozott, s ezeket az intézményeket is hozzá kell igazítani a változásokhoz. A reformokat leginkább az Egyesült Államok sürgeti, ahol a Valutaalapot mind a politikai bal, mind a jobboldal élesen bírálja. A legélesebben a kilencvenes években kritizálta a szervezetet az akkor konzervatív túlsúlyú Képviselőház azzal, hogy pazarlóan bánik forrásaival és piacellenes magatartást tanúsít. E bírálatok nyomán és az IMF-alapok 1998-ban esedékes újrafeltöltésének előfeltételeként a parlament létrehozta a Nemzetközi Pénzügyi Intézmények Tanácsadó Bizottságát, melynek az volt a feladata, hogy javaslatokat tegyen a Valutaalap reformjára. A Bizottság elnökéül Alan Meltzer elismert konzervatív közgazdászt jelölték. A Kongresszus számára készített bizottsági jelentés radikális reformokat és strukturális változásokat javasolt a Valutaalapnál és a Világbanknál. A Bizottság álláspontja az volt, hogy ezek az intézmények a fejlődő világban általában több kárt okoznak, mint amennyi hasznot, valamint, hogy dollármilliárdokat fecsérelnek olyan közepes jövedelmű országok hitelezésére, amelyeknek előnyösebb lenne a piacra támaszkodniuk. 12

13 A világgazdaság irányítása 387 A Bizottság alapvető javaslata az volt, hogy a Valutaalap fogja vissza a fejlődő országoknak kínált hitelprogramjait, és hagyjon fel intervenciós gyakorlatával, azaz ne avatkozzon be ezen országok politikai és gazdasági rendszerébe. Az volt a bizottsági vélemény, hogy a nagy nemzetközi pénzáramlások korában az iparosodó országoknak a magánszektor nyújtson tőkét. A Bizottság tagjainak többsége azzal érvelt, hogy a Valutaalapnak a szegénység megszüntetését célzó beavatkozó politikája a fejlődő országokban, valamint és különösen az, hogy a szervezet implicite garantálja, hogy súlyos pénzügyi körülmények esetén segítséget nyújt, erősíti az erkölcsi kockázatot és támogatja a túlzott hitelfelvételt. Szorgalmazták, hogy a Valutaalap fogja vissza magát a legszegényebb nemzetek és az átmeneti likviditási gondokkal küzdő országok megsegítésében. Azt is javasolták, hogy a Valutaalap inkább rövid távú, piaci vagy annál magasabb kamatozású hiteleket nyújtson, hogy ezzel is javuljon a hitelfelvevő országok felelőtlen pénzügyi magatartása. Egyszóval a Valutaalap tevékenységét a végső hitelező funkciójára akarták redukálni. A Nemzetközi Pénzügyi Intézmények Tanácsadó Bizottságának javaslata a Világbankra is kitért. Mivel a Világbank 13 éves szinten 50 milliárd dollár összegű fejlesztési kölcsönt nyújt, ezért a jelentés egyrészt azt javasolta, hogy nevezzék át a szervezetet. A Világ Fejlesztési Ügynökségének (World Development Agency), másrészt, hogy hagyjon fel a magánszektorral való versengéssel. A jelentésben szereplő kritikák szerint a Bizottság kimondatlan célja leginkább az volt, hogy csökkentse a Valutaalap és kisebb mértékben a Világbank hatékonyságát, és nem az, hogy komolyan megreformálja azokat. 14 A jelentés abból az alapfeltevésből indult ki, hogy a piacgazdaságok általában csak minimális állami beavatkozást igényelnek, komolyabbakat csak rendkívüli körülmények között és szigorú feltételek mellett, egyébként mindennemű intervenció többnyire ellentétes hatást ér el. Ezért a jelentés felteszi a nagy kérdést, hogy vajon a hidegháború kezdeti szakaszában alapított nemzetközi intézmények valóban megfelelnek-e a 21. század globalizált világgazdaságában? Vagy milyen szerepet is játszanak ezek a nemzetközi intézmények a magánszektor hatalmas nemzetközi pénzáramlásainak korában? És tényleg szükség van nemzetközi irányításra, vagy elég, ha az ügyeket a neoklasszikus gazdaságelmélet önszabályozó piacára hagyjuk? Ezek azok a kérdések, amelyeket a neoliberális institucionalizmus képviselőinek és a nemzetközi politikai gazdaságtan többi szakértőinek mielőbb meg kell válaszolniuk. ÚJ MEDIEVALIZMUS Az új medievalizmus azon a feltételezésen alapul, hogy a világ a nemzeti szuverenitás végét éli, 15 és implicite elveti a szuverén államok közötti együttműködésre épülő liberális nemzetközi gazdasági rendet. A szuverenitás doktrí-

14 388 Tizenötödik fejezet nája a vesztfáliai békeszerződésben (1648) jelenik meg először. Lényege, hogy az államok teljesen ellenőrzésük alatt tartják a fennhatóságuk alá eső területeket és annak lakosait. Az új medievalisták szerint az államok nemzetközi történetének 350 éven át uralkodó szuverenitás koncepciója az államokon belül és azokon kívül végbement változások miatt a végét járja. Az etnikai és regionális konfliktusok eredményeképpen az államok kisebb egységekre esnek szét, továbbá ezzel egyidejűleg háttérbe szorítják őket a nem-állami és államok feletti szereplők, mint pl. a multinacionális társaságok, a nemzetközi szervezetek és különösen a nem-kormányzati szervezetek (NGO-k). 16 E történelmi vízválasztót az új medievalisták a transznacionális gazdasági erőkkel (kereskedelem, pénzügyek, más területek), korunk technológiai vívmányaival (számítástechnika, információs technológia) és a szállítás terén bekövetkezett óriási fejlődéssel magyarázzák. Szerintük az Internet korában a kormányzat elvesztette az információk feletti monopóliumát és emiatt tudják őket oly sikeresen támadni a nemzetközi rendszer nem-kormányzati szereplői. Mindebből az következik, hogy e változások erodálják a hierarchikus szervezeteket és aláássák a központosított hatalmi struktúrákat. Úgy látják, hogy a nemzetállamok valaha domináns hierarchikus rendjét az államok, önkéntes szervezetek és nemzetközi intézmények horizontális hálózata váltja fel. A folyamat eredményeképpen a világ problémái az individuumok és csoportok közötti együttműködés útján fognak megoldódni. Az állampolgárok szuverén államhatalom irányában megnyilvánuló lojalitása helyébe egy olyan világ lép, amelyben a hűség és az elkötelezettség többdimenzionálissá válik, mert egy olyan rendszer van kialakulóban, amelyben az individuumok feletti fennhatóságot megosztottan szubnacionális, nemzeti és szupranacionális intézmények gyakorolják. Hogy ez az álláspont valóban mit jelent a világgazdaság irányításában, az nem egészen világos. 17 Az új medievalizmus támogatói azt állítják, hogy valami új van kialakulóban, ami az állam helyébe lép majd, csak nem tudják pontosan definiálni, hogy mi az a valami. Global Public Policy: Governing Without Government? című 1998-ban megjelent könyvében Wolfgang H. Reinicke egy érdekes lehetőséget vet fel. 18 Központi gondolata, hogy a kormány és a kormányzati funkciók elválaszthatók egymástól. A modern világban a kormány fogalma formális intézményeket jelöl, amelyek nemzeti szuverenitással bírnak, bizonyos terület feletti kizárólagos fennhatóságot gyakorolnak és nem tartoznak felelősséggel semmilyen külső hatalomnak. A kormányok alakítják a belpolitika minden területét, ugyanakkor ők a nemzetközi kapcsolatok független aktorai is. A kormányzás ellenben olyan szociális funkció, amely a piacgazdaság nélkülözhetetlen eleme mind nemzeti, mind nemzetközi szinten és nem lehet szükségszerűen azonosítani a kormánnyal vagy annak tevékenységével. 19 Reinicke szerint amiatt nem kell a kormányzást szükségképpen a kormánnyal azonosítani,

15 A világgazdaság irányítása 389 mert a kormányzás nemzeti, regionális és nemzetközi szintű köz- és magáncsoportok vagy intézmények útján is megvalósítható. Ily módon a világgazdaság formális kormányzat nélkül is kormányozható. 20 A nemzetközi kormányzat megvalósíthatóságát értékelve Reinicke elemzése három esettanulmányra koncentrál, melyek a pénzügyek, a bűnügyek és a kettős felhasználású, ún. dual-use (a civil és a katonai-védelmi területeken is használható) technológiák terén születtek. Szerinte e három terület alapozza meg a legalábbis az ő meghatározása alapján vett nemzetközi kormányzat felállítását és működtetését. Az egyik vonatkozó esettanulmány a nemzetközi bankok működését szabályozó nemzetközi szabványok kialakításáról szóló Bázeli Egyezményt (1988) és az azt megelőző tárgyalásokat vizsgálja. Az Egyezmény előírta a banki tőketartalékok kötelező minimális szintjét, azaz meghatározta azt a pénzmennyiséget, amelyet a nemzetközi bankok kötelesek fenntartani a csődhelyzet elkerülése és a destabilizáló krízisek kockázatainak csökkentése végett. Reinicke értelmezése alapján az Egyezmény a nemzeti kormányok, a magánérdekek és a Nemzetközi Fizetések Bankja közötti komplex és sikeres tárgyalások eredményeképpen jött létre. Esettanulmányát azzal a megállapítással zárja, hogy a Bázeli Egyezmény a kormányok, az NGO-k és a nemzetközi intézmények közötti sikeres együttműködést jelképezi, melynek keretében a nemzetközi pénzügyek egy igen sajátos területének irányítási mechanizmusát sikerült kialakítani. Bár a Reinicke által bemutatott példa is azt mutatja, hogy lehetséges az együttműködés a nemzeti, a magán- és a nemzetközi szervezetek között, és közösen is találhatnak megoldást a gazdasági problémákra, érvelése mégsem támasztja alá meggyőzően, hogy önmagában a kormányzás (szemben a kormányzattal) képes lenne az integrálódó világgazdaság problémáit kezelni vagy megoldani. Maga Reinicke is állítja, hogy a Bázeli Egyezményt az Egyesült Államok nyomására fogadták el. Az amerikai pénzügyi életben központi szerepet játszó New York-i és kaliforniai bankok azzal a panasszal fordultak a Fed-hez, hogy a külföldi nemzetközi bankok jóval alacsonyabb mértékű banki tartalékokat képezhettek, mint amerikai társaik és ennek eredményeképpen az amerikai nemzetközi bankok nemzetközi versenyképessége jelentősen csökkent. A bankok észrevételeire válaszul a Federal Reserve nyomást gyakorolt a külföldi kormányokra annak érdekében, hogy szigorítsák a bankok tartalékkövetelményeire vonatkozó előírásaikat. A folyamat a Bázeli Egyezménnyel zárult, s hatására az európai és japán bankok kötelesek voltak megemelni tartalékszintjüket. Kétségtelenül szükséges és kívánatos volt a tőketartalékok univerzális szabályozása, az Egyesült Államok (pusztán az amerikai bankok érdekeiben) azonban nyíltan is követelte a többi államtól, hogy azok az amerikai banki szabályokat vegyék át. 21 Ez a kis kitérő rávilágít arra, a kormányok nélküli kormányzás létező probléma, mivel a nemzetközi kormányzás nem működhet

16 390 Tizenötödik fejezet hatalom nélkül, és sajnos Reinicke kormányzati mechanizmusából hiányzik az a hatalom, amely révén biztosítható a szabályok betartása. Az új medievalizmus alapvető gondolata, hogy a nem-kormányzati szervezetek (NGO-k) központi szerepet játszanak vagy legalábbis kívánatos volna, ha azt játszanának a nemzetközi, vagy esetlegesen posztnacionális kapcsolatok irányításában. Mivel az NGO-k kifejezetten a természeti környezet védelme, az emberi jogok biztosítása és a biztonságos környezet, egy biztonságosabb világ megteremtése és hasonló speciális célok érdekében jönnek létre, ezért sokan úgy vélik, hogy az NGO-k bizonyos különösen lényeges területeken szignifikáns tényezőkké válnak. A nem-kormányzati szervezetek száma jelentősen nőtt az utóbbi évtizedekben, s a 21. század elején kb NGO tevékenykedik szerte a világban. 22 A legjelentősebb az ötmillió tagot számláló Világalapítvány a Természetért (Worldwide Fund for Nature) és a 600 ezer taggal rendelkező Sierra Club. A legtöbb NGO az Egyesült Államokban található, valamennyivel kevesebb Nyugat-Európában, de számuk igencsak nő a fejlődő világban is. Japánban igen kevés jelentős NGO-val találkozhatunk. Bár az NGO-k kezdetben kifejezetten belföldi vonatkozású témákkal foglalkoztak, egyre inkább bevonják magukat a globalizáció állítólagosan negatív következményeinek nemzetközi vonatkozású kérdéseibe. Emellett az Internetnek köszönhetően egymás között hatékonyabb kommunikációs tevékenységet tudnak folytatni. Ahogy azt a WTO elleni Seattle-i utcai tüntetők esete is demonstrálja, ezek a fejlemények nagyban hozzájárultak ahhoz, hogy egyre több NGO alakít nemzetközi szövetségeket, melyek már képesek az egyes kormányzati intézményeket rábírni arra, hogy azok megváltoztassák politikájukat. Anne-Marie Slaughter szerint a nem-állami szereplők szerepének jelentős növekedéséhez számos fejlemény hozzájárult. 23 A hidegháború végével csökkentek a biztonsággal kapcsolatos félelmek és megnyílt a fejlődés kapuja a Slaughter szavaival élve transznacionális civil társadalom előtt. Az információs gazdaság és az Internet egy nemzetközi civil társadalom kialakulását tette lehetővé, mert megtörte a vállalatok és a kormányok információs monopóliumát. Az Internet megkönnyítette a nem-állami szereplők közötti kommunikációt. Végül, s talán ez a legjelentősebb fejlemény, a gazdasági globalizáció a pénzpiacok integrációja útján növelte a multinacionális vállalatok hatalmát, melyek tovább integrálták a nemzetgazdaságokat. Slaughter jelenkorunkról készített jellemzése sok tekintetben igaz, ám néhány fontos megjegyzést szükséges hozzáfűzni a gondolatmenetéhez. Európa biztonsága a balkáni régió kivételével sokat fejlődött 1989 óta. Romlott viszont a helyzet Dél-Ázsiában, és aggasztóan nőtt a háborús veszély Kelet-Ázsiában, a Közel-Keleten és Afrika egyes részein. Túlságosan is korai még bármi biztosat állítani arról, hogy valójában milyen hatást is gyakorol az Internet és az infor-

17 A világgazdaság irányítása 391 mációs gazdaság a nemzeti társadalmakra és a nemzetközi társadalomra. Ma még nem tudjuk biztosan, hogy ezek a fejlemények összességében inkább pozitív vagy negatív hatásokkal járnak-e. Számos szakértőt aggaszt a magánéletet érő sok fenyegetés, az emberek ellenőrzésére és irányítására kifejleszthető módszerek, valamint a hatalmas vállalati fúziók révén összpontosuló markáns hatalmi koncentrációk. Egyik provokatív cikkében Joseph Nye és William Owens arra figyelmeztet, hogy az Internet korában a valódi hatalmat az információ fogja jelenteni, pontosabban az, hogy ki rendelkezik vele és ki ellenőrzi. 24 Miután ennek lehetőségét már rég felismerték, a világ nagy katonai támaszpontjai már a kiber-hadviselésre készülnek. Nye és Owens jóslata és ezek a katonai tevékenységek nem éppen az információs forradalom Slaughter-féle pozitív hatásairól árulkodnak. Hogy vajon Nye-nak és Owensnek, e két jeles külügyi szakértőnek vagy a globális civil társadalom szószólóinak lesz-e igazuk az majd kiderül, ma még nem ismerjük a globalizáció lehetséges jövőbeli következményeit. Hiba azonban, ha a gazdasági és technológiai változásoknak csak a pozitív hatásaival foglalkozunk. Az NGO-k számos területen sikeresen befolyásolták a nemzeti kormányok és a nemzetközi intézmények politikáit. Legnagyobb sikereiket az 1992-es Rio de Janeiro-i Föld Csúcstalálkozón érték el, ahol a világ közvéleményének nyomása segítségével több megállapodást is sikerült kikényszeríteniük az üvegház-gázok betiltására. Két évvel később NGO-tüntetők ostromolták meg a Világbankot és politikájának felülvizsgálatára kényszerítették. Az NGO-k sikeres kampányait tükrözi a gyalogsági aknák betiltásáról kötött egyezmény, számos fejlődő ország adósságenyhítéséről szóló megállapodás. Megakadályozták továbbá az Egyesült Államok által szponzorált Multilaterális Beruházási Egyezmény megkötését is, amely harmonizálta volna a külföldi közvetlen beruházásokra vonatkozó szabályokat. Bárki bármit is gondol ezekről a sikerekről, annyi bizonyos, hogy az NGO-k korunk jelentős tényezőivé váltak. 25 Nem tudni azonban, hogy vajon az NGO-k lesznek-e a világgazdaság leghatékonyabb vagy legalábbis az egyik leghatékonyabb kormányzói. Bár eredményeik lenyűgözőek, de vajon következik-e ebből az, hogy világmegváltó folyamatok kezdődtek? A tapasztalatok azt mutatják, hogy az amerikai és számos más kormányzat elleni fellépéseik során az NGO-k sorozatosan győzelmet aratnak. Az NGO-k lobbiznak és nyomást gyakorolnak a nemzeti kormányokra, hogy azok igenis vegyék figyelembe követeléseiket. Kétségtelen, hogy az NGO-k demonstrált hatalmának hatására alakított ki a Világbank is velük szorosabb kapcsolatokat különösen igaz ez azon NGO-k vonatkozásában, amelyek szakmai-technikai tudással és tapasztalatokkal is bírnak. A Seattle-i bukás után a Világkereskedelmi Szervezetre is nyomást gyakoroltak annak érdekében, hogy üléseire engedje be az érdekelt NGO-kat. Ugyanakkor hosszú még az út a nem-

18 392 Tizenötödik fejezet zetközi intézmények és a nem-kormányzati szervezetek közötti együttműködés előmozdítására irányuló erőfeszítésektől a nagyszámú NGO-t magában foglaló globális kormányzati mechanizmus kiépítéséig. 26 A neomedievalisták szerint az NGO-k nemzetközi kapcsolatokban játszott szerepének növekedése igen pozitív szerepet játszik a globális civil társadalom kialakulásában. 27 A globális civil társadalom eszméjének kidolgozásához az új medievalizmus irányzatának számos támogatója járult hozzá, és sokan a nemzetállamok által dominált kapitalista világrend alternatívájaként mutatják be. Robert Cox véleménye szerint a civil társadalom olyan emberekből és csoportokból áll, akik a kapitalista rendszer globalizációjának alternatíváját keresik. Úgy véli, hogy a globális civil társadalom és a társadalmi ellenállási mozgalmak alapjain valóban kialakulhat egy alternatív világrend. 28 Valószínűleg sok neomedievalista egyetért Cox álláspontjával. A globális civil társadalom koncepcióját támogatók közül sokaknak az a véleményük, hogy a nemzetállam a globális kapitalizmus szolgájává vált és a kapitalizmussal egyetemleges felelősség terheli az egyenlőtlenségekért, a környezet pusztulásáért, az emberi jogok sorozatos megsértéséért, valamint más hasonló gazdasági és társadalmi károkért. A nemzetközi rezsimekre és intézményekre is úgy tekintenek, mint a hatalmas, erőteljes multinacionális vállalatok és a nemzetközi kapitalista elit parancsainak végrehajtóira. Az erősödő nemzetközi civil társadalom valószínűleg erős politikai érdekeltségek körül szerveződő hazai és transznacionális csoportokból fog állni, amelyek nagy hangsúlyt fektetnek a környezetvédelemre és a nukleáris fegyverek megsemmisítésére. A globális civil társadalmat alkotó nem-kormányzati szervezeteket és a globális társadalmi mozgalmakat erősen motiválja a nemzeti kormányok, a multinacionális vállalatok és a globalizáció vélt bűnei és bűnösei elleni fellépés, bár ők maguk is a globalizáció termékei. Paradox módon Seattle is azt bizonyítja, hogy a globális médiában és kommunikációban bekövetkezett forradalmi fejlődés nélkül ők maguk sem lehetnének ennyire szervezettek, kapcsolataik nem lehetnének annyira szorosak és politikailag sem lehetnének olyan hatékonyak. Ne feledjük: ez a fejlődés is annak a globális kapitalista rendszernek köszönhető, amit a neomedievalisták oly mérhetetlenül elítélnek. A neomedievalizmus központi problémájának lényegét a kormányzat középkori modelljében találjuk. Az századi középkori Nyugat-Európa a keresztény és a római jog hagyományait örökölte. A nagyobb európai országokban uralkodó arisztokráciának hasonló eszméi, normái és értékrendje voltak. Egész Nyugat-Európában hasonló társadalmi és politikai struktúrák alakultak ki: a feudalizmus, a keresztény egyház és a királyság. Elhúzódó politikai, vallási és társadalmi viszályai ellenére azt mondhatjuk, hogy Európában egységes városi szabdpolgári kultúra alakult ki. A modern territoriális állam kialakulását megelőző ezeréves korszakot szintén törékeny és elszórt gazdasági és politikai hatalmi

19 A világgazdaság irányítása 393 koncentrációk jellemezték. A gazdasági és katonai képességek mozgósítását és hatékony felhasználását nagyban korlátozta a technológia és a szervezési készségek adott szintje. Bár az új medievalizmus támogatói egy olyan, közös értékekre és gondolkodásmódra épülő globális polgári kultúra kialakulásáról beszélnek, amely majd biztosítja az NGO-k által irányított világ társadalmi és politikai alapjait, a tapasztalatok mégsem ezt támasztják alá. Ha létezik is posztnacionális, globális polgári kultúra, az minden bizonnyal csak a nyugati civilizációra korlátozódik. Sőt, a nyugati világban máig folynak nacionalista, etnikai és faji háborúk. A nem nyugati civilizációkban is tetten érhető az emberi jogok fontossága, a vallási különbségek iránti tolerancia és a nyugati liberális eszmék, de mindezek ellenére ezek a civilizációk nem osztják a nyugati polgári kultúra és/vagy a Nyugat alapvető értékeit. 29 Ha ismerjük a 20. század történelmét, akkor nem könnyű elfogadni az emberi jogok sok támogatójának érvelését arról, hogy az emberi jogok megsértőit majd visszatartja az, ha nemzetközi szinten leplezik le őket. Samuel Huntington Clash of Civilization (A civilizációk összecsapása és a világrend átalakulása) című könyvének érvelését sem kell szükségszerűen elfogadnunk, mely szerint méltányolnunk kellene, ha emberek százmilliói nem azonosulnak a Nyugat szekuláris értékeivel, és a vallási toleranciát, az emberi jogokat és az individualizmus tiszteletét magában foglaló globális polgári kultúra eszméjét sem fogadják el. 30 Kínában, Indiában és a fejletlenebb világ többi részében az állam továbbra is él és virul. Nem tűnik valószínűnek, hogy az NGO-k oly mértékű befolyást tudnának gyakorolni ezekben a kultúrákban, mint az Egyesült Államokban vagy más nyugati országban. Egy napon talán különösen a gazdasági fejlődés és egy erős középosztály kialakulása révén majd ezek a civilizációk is a nyugati demokratikus értékek, az individualizmus és az emberi jogok felé fognak konvergálni. De ez az idő még nem érkezett el. Korai még bármi biztosat állítani arról, milyen hosszú távú hatást gyakorolhatnak az NGO-k az integrált világgazdaság irányítására. Jelenleg a megfigyelők azt sem téveszthetik szem elől, hogy a modern állam több mint háromszáz éve fennáll és a hatékony nemzetközi intézmények is fél évszázada működnek, ezzel szemben az NGO-k aktív nemzetközi tevékenysége csupán két évtizedes múltra tekint vissza. Ha a történelem egy kicsit is ismétli önmagát, akkor előrelátható, hogy az NGO-k igen kedvező helyzete a jövőben jelentősen meg fog változni, mert a politika természetéből fakadóan és lássuk be, mindvégig a politikáról beszéltünk a hatalom érdekében ellenhatalmat termel és a politikailag sikeresek taktikáit mindig is lesznek, akik utánozni fogják. Napjaink jó NGO-ihoz, amelyek többnyire nemes célokért küzdenek, egy napon majd olyanok csatlakoznak, amelyek céljai nem túl dicséretesek. Ezt a lehetséges jövőképet vetítette előre Seattle-ben az emberi jogok és a környezet védelmének

20 394 Tizenötödik fejezet szent céljaiért síkra szálló jó NGO-k és az amerikai szervezett munkaerő NGO-i közötti szentségtörő szövetség, mert utóbbiak a jók nemes céljait csak saját kampányukra használták fel, melyben a legkevésbé fejlett országok exportját akarták kizárni az amerikai piacról. És rögtön ki is józanodunk, ha rádöbbenünk, hogy az amerikai Nemzeti Lövészegylet és az orosz maffia melyek napirendje nincs éppen összhangban az új medievalisták nézeteivel a legsikeresebb NGO-k közé tartoznak. TRANSZGOVERNMENTALIZMUS A szabályokon alapuló nemzetközi gazdasági és politikai rend harmadik lehetséges változatát a transzgovernmentalizmus javasolja. A liberális institucionalizmushoz hasonlóan és ellentétben az új medievalizmussal, ez a nézet továbbra is elfogadja a nemzetállamok létezését. Ebben az intellektuális irányzatban azonban az állam természete alapvetően különbözik az államközpontú liberális institucionalizmus és a politikai realizmus államképétől. Az új medievalizmushoz hasonlóan a transzgovernmentalizmus is feltételezi, hogy az állam kormányzati funkciói feloszthatók és meghatározott politikai kérdésekkel és területekkel foglalkozó kormányközi testületekre vagy hálózatokra delegálhatók. Anna-Marie Slaughter is rámutat, hogy számos transz-kormányzati szervezet már létezik, és olyan témákkal foglalkozik, mint a banki (Bázeli Egyezmény) és trösztellenes szabályozás, valamint bírósági ügyek. 31 A technokratákból, üzleti vezetőkből és jogászokból álló transznacionális hálózatokra azért van szükség, mert a hatalmas technikai inputot igénylő, egyre komplexebbé és integráltabbá váló világunkat lehetetlen nélkülük irányítani. A transz-kormányzati mechanizmusoktól a világ nemzetközi kormányzásáig azonban bizonyos speciális politikai területeken még jókora ugrásra vagyunk. A transzgovernmentalizmus tudatosan visszanyúl a Robert Keohane és Joseph Nye korábbi írásaiban meghatározott transznacionalizmushoz, és valamelyest a neofunkcionlizmushoz is. 32 A transznacionalizmushoz és a neofunkcionalizmushoz hasonlóan, a transzgovernmentalizmus a nemzeti kormányokról három különösen fontos és egymással szorosan összefüggő megállapítást tesz. Feltételezi, hogy a nemzetállamok alkotórészeikre bonthatók, ami először Graham Allison 1971-ben megjelent írásában tűnik fel. 33 A felosztott részek aztán közvetlenül is kapcsolatba léphetnek, együttműködhetnek más országok megfelelő kormányzati részegységeivel. A másik feltételezés azt mondja, hogy a technikai jellegű és egyéb funkcionális problémák a tágabb és átfogóbb nemzeti szintű ügyektől, valamint a szűkebb politikai kérdésektől elkülönülten is megoldhatók. Így a transznacionalizmushoz és a neofunkcionalizmushoz hasonlóan a transzgovernmentalizmus is azzal a feltevéssel él, miszerint a technikai kérdések elkülöníthetők a politikától és attól függetlenül is megoldhatók. A szabályozás