Regionális és globális problémakezelés a kábítószerügy területén

Átírás

1 BGF KKFK Elektronikus Könyvtár Az elektronikus könyvtár teljes szövegű dokumentumokat tartalmaz biztosítva a szabad információhozzáférést. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illeti. Az elektronikus könyvtár dokumentumai szabadon felhasználhatók változtatások nélkül a forrásra való megfelelő hivatkozással, de csak saját célra nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz. Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR NEMZETKÖZI KOMMUNIKÁCIÓ SZAK Nappali Tagozat EU-kapcsolatok szakirány Regionális és globális problémakezelés a kábítószerügy területén Budapest Készítette: Borbély Eszter

2 Tartalomjegyzék I. Bevezetés 4 II. Az Európai Unió kábítószer elleni küzdelme 7 1. A globális problémák megoldásának regionális és univerzális szintjei Az Európai Unió kábítószer elleni fellépésének történeti áttekintése Az Európai Unió drogstratégiájáról és cselekvési tervéről Az Európai Unió kábítószer elleni küzdelmének intézményi keretei A kábítószerügy a bel- és igazságügyi együttműködés keretein belül Az európai uniós intézmények szerepe a kábítószerügyben A kábítószer elleni küzdelem különböző aspektusai Az Európai Unió tevékenységének értékelése 24 III. Az ENSZ kábítószer ellenes tevékenysége Az ENSZ és a globális problémák Az ENSZ kábítószer elleni küzdelmének története Az ENSZ nemzetközi egyezményrendszere a kábítószerek területén Az ENSZ küzdelme a kábítószer, mint globális probléma ellen Az ENSZ tevékenységének értékelése a kábítószerügy területén...36 IV Az ENSZ és az EU együttműködése, közös erőfeszítések egy globális probléma leküzdésére Az ENSZ és az Európai Unió együttműködésének értékelése a kábítószerügyek területén...43 V. Befejezés 44 Bibliográfia 47 Mellékletek 51 3

3 I. Bevezetés A kábítószerek okozta egyre súlyosbodó problémák a nemzetközi nyugtalanság egyik fő forrásává váltak, nem kis mértékben a gyermekek és a fiatalok jövőjére gyakorolt hatásuk miatt. Egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy a nemzetközi és a többoldalú erőfeszítések nyújtják a legtöbb reményt a kábítószerek forgalmának és élvezetének feltartóztatására és csökkentésére Javier Pérez de Cuéllar A globalizációs folyamat központi fogalommá vált a 21. századi ember életében. A jelenség rendkívül sokrétű és az élet szinte minden területére kiterjed. Jelenti a javak, szolgáltatások, tőke, technika, információ és a munkaerő nemzetközi áramlásának bővülését, transznacionalizálódást a kereskedelemben, egyre általánosabban elfogadott nemzetközi szabályok és normák kialakulását 1 és még folytathatnánk tovább a felsorolást. Kiss J. László megfogalmazásában a globalizáció az idő-tér tágulását és egy új földrajz kialakulását érzékelteti, abban a mindennapi értelemben, hogy életünk egyre több területére vannak hatással a tőle térben és időben egyre távolabb történő események. 2 A globalizációs folyamattal kapcsolatban beszélhetünk gazdasági és politikai globalizációról, melyek szoros kölcsönhatásban vannak egymással. Ez azzal magyarázható, hogy a gazdasági globalizálódás függ az államok politikai hajlandóságától a liberalizálásra és a deregulációra. A globalizáció jelensége érdekes változást hozott magával a 21. század külpolitikájának területén is. A tradicionálisan szabályozott háború és béke kérdése mellett a külpolitikának ma már képesnek kell lennie arra, hogy az eddig államon belül szabályozott kapcsolatokat az államok közötti együttműködés útján szabályozza. Tehát a kül- és a belpolitika elkülönítése napjainkban nem minden esetben tartható, Kegley és Wittkopf elmélete szerint az internacionalizáló politika elnevezésen kívül a nemzetközi ( international ) és a belpolitika ( domestic ) összevonásával az 1 Gömbös Ervin szerk. :Az ENSZ és az EU együttműködés, 2003, Magyar ENSZ Társaság, 9. old. 2 Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, 2003, Teleki László Alapítvány, 74. old. 4

4 intermestic ügyek ( intermestic affairs ) fogalma is bekerült az irodalomba. 3 Ma már a korábban szigorúan az állam belügyének tekintett kérdésekben is megfigyelhető együttműködés nemzetközi szinten. Ennek a jelenségnek az egyik példája lehet a kábítószer és kábítószer-kereskedelem ügyének egyre inkább közös ügyként, nemzetközi problémaként való kezelése. A kül- és belpolitika közötti éles határvonal elmosódása mellett a globalizáció fontos tényezője és egyben következménye az úgynevezett globális problémák, vagy más néven világproblémák megjelenése. Ide sorolhatóak például a természeti erőforrások és a természeti környezet gondjai, de az egyre nagyobb mértéket öltő szervezett bűnözés és a kábítószer-kereskedelem is. Az illegális drogkereskedelem főként a 20. század második felétől vált központi problémává, mert a globalizáció teremtette helyzet miatt - kereskedelem liberalizálása, határok megszűnése - szinte átfolyik a határokon a drog. Tehát mindezeknek a folyamatoknak az ismeretében kijelenthetjük, hogy a kábítószerélvezet egy bizonyos transznacionális fertőzés. 4 Bár a század elejétől történtek intézkedések a kábítószer terjedésének megfékezésére es hágai ópiumegyezmény, a Népszövetség nemzetközi egyezményei, az ENSZ tevékenysége - a drogfogyasztás és kereskedelem mégis egyre aggasztóbb méreteket öltött. A problémakör ma már túl bonyolult ahhoz, hogy az országok meg tudják oldani egyedül, ezért szükség van a helyi közösségek tevékenysége és a nemzeti fellépés mellett regionális és univerzális együttműködésre is. Annak ellenére, hogy a kábítószer-élvezetet és kereskedelmet globális problémaként tartják számon, és hogy egyre több intézmény egyre nagyobb anyagi hozzájárulással küzd ellene, a megoldás még mindig nem ismert. A nemzetek külön utakon járnak, különböző drogpolitikákat, törvényeket alkalmaznak (még az Európai Unión belül is jelentős felfogásbeli különbségek vannak ezen a téren a tagállamok között, pl. Hollandia, aki a liberális felfogást, és Svédország, aki a konzervatív hozzáállást képviseli), de azt szinte minden ország felismerte, hogy összehangolt együttműködésre van szükség. Azonban arra, hogy a nemzetállamok nézeteit összhangba lehessen hozni egymással, és egységes törvényeket alkalmazzanak ezen a területen, talán még évtizedeket kell várni. Tekintve, 3 Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, 2003, Teleki László Alapítvány, 109. old. 4 Birta Zsuzsa szerk. : Az ENSZ tevékenységének fókuszában, Jegyzetek előadóknak, 1990, Egyesült Nemzetek, New York, Kiadta a Tájékoztatási Főosztály együttműködésében a Magyar ENSZ Társasággal, 18. old. 5

5 hogy a probléma megoldása nem várathat eddig magára, különösen fontos szerepe van a regionális és univerzális együttműködéseknek a kábítószerügyek területén, amelyek keretében az intézmények kijelölhetnek egy közös utat, amely az együttműködés folyamán elvezet a végső megoldáshoz. Egy globális problémát csak az országok összefogásával, univerzális együttműködéssel lehet legyőzni. A multilaterális szervezetek közösen kialakított szabályok, normák segítségével előmozdíthatják az olyan globális problémák közös kezelését, mint a kábítószer-fogyasztás és kereskedelem. Vajon milyen módon lehet megoldást találni a regionális és univerzális szervezetek szintjén a kábítószer-problémára, és vajon a multilaterális szervezetek jó úton haladnak-e ennek megvalósításában? Ebben a küzdelemben különösen nagy szerepet tölt be az Európai Unió és az Egyesült Nemzetek Szervezete, hiszen fontos, hogy a fejlett országok felismerjék, hogy a problémából adódó feladatok nagy részét nekik kell megvalósítaniuk, mert ők rendelkeznek a megfelelő anyagi forrással és szaktudással. Szakdolgozatom központi kérdése, hogy az EU, mint a Föld legerősebb regionális szervezete és az ENSZ, mint világállam a rendelkezésére álló eszközökkel milyen hatékonysággal tud a kábítószerek ellen fellépni? A két szervezet milyen szinten tesz közös erőfeszítéseket az együttműködésük fejlesztésére ezen a kihívásokkal teli területen? 6

6 II. Az Európai Unió kábítószer elleni küzdelme 1. A globális problémák megoldásának regionális és univerzális szintjei A globális problémák elleni küzdelem párhuzamosan több szinten zajlik. A helyi közösségeknek és az egyes államoknak kellett először szembenézniük a világproblémákkal, majd főként a II. világháború után a külpolitika társadalmasodásával 5 a regionális és globális intézmények magukra vállalták ezen feladatok nagy részét. A világproblémák elleni küzdelem egyes szintjeinek tevékenységét és feladatát a kábítószer kérdéskörén keresztül vizsgálom meg. Az országok többsége ma már saját drogpolitikával, saját törvényekkel rendelkezik, kialakították a kérdéskörrel foglalkozó állami intézményeiket, szerveiket. A nemzetállamok nagy része már felismerte, hogy a helyi közösségeknek is fel kell vennie a küzdelmet a kábítószer terjedése ellen. (A magyar nemzeti stratégia megvalósulásában kulcsszerepet játszik a helyi közösségek együttműködése. A Kábítószerügyi Egyeztető Fórumok (KEF) olyan helyi szakmai csoportosulások, amelyeknek szerepe a helyi sajátosságok és szükségletek feltárása, értelmezése és a megvalósítási formák kimunkálása. 6 ) A kábítószer elleni küzdelem bilaterális szinten régóta zajlik, hiszen két szomszédos ország a kábítószer-probléma hasonló aspektusaiban lehet érintett. Az ilyen kapcsolatok fő célja a kölcsönös tapasztalatcsere és segítségnyújtás, közös programok kialakítása és fejlesztése. (Pl. Magyarország kapcsolatban van többek között Szlovákia, Románia, az Egyesült Királyság, és Kanada kábítószerügyi szerveivel.) Rendkívül fontos, hogy a kábítószer elleni küzdelem regionális szinten is működjön, mert ma már szinte minden régió szembesül a drogproblémával. Dél- és Közép- Amerikában a kokain illegális előállítása és termelése jelenti a legnagyobb veszélyt a lakosok számára, a Délkelet-Ázsiában lévő Arany Háromszögben (Burma, Laosz és 5 Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, 2003, Teleki László Alapítvány, 107. old. 6 Jelentés a magyarországi kábítószerhelyzetről 2003, GYISM, Budapest, 17. old. 7

7 Thaiföld határán elhelyezkedő terület) 7 az ópiumtermelés még mindig nagyon elterjedt. A délről érkező kábítószereknek Nyugat-Európa és az Egyesült Államok a fő felvevőpiaca, és ezekben a térségekben főként az intravénás kábítószer-használattal egyre gyorsabban terjedő AIDS jelent nagy veszélyt. A régiók országai közös összefogással igyekeznek megoldást találni a problémára. Európában az Európai Unió keretein belül zajlik együttműködés a kábítószer visszaszorítása érdekében, Délkelet-Ázsiában az ASEAN szervezet igyekszik leküzdeni a problémát főként a fejlett országok segítségével, az amerikai államok pedig egy drogfogyasztást ellenörző bizottság (CICAD) 8 keretein belül működnek együtt regionális szinten. Annak ellenére, hogy az egyes régiók a kábítószerkérdés más-más területén érintettek, szükség van globális összefogásra is, mert a világproblémák nem szoríthatók országhatárok közé. Az ENSZ úgy gondolja, hogy kábítószerügyek területén az egyetlen hatékony megközelítés a közösségi megközelítés: a helyi közösség, a nemzeti közösség és a nemzetközi közösség összehangolt tevékenységével. 9 Az ENSZ, mint nemzetközi szervezet univerzális szinten próbál támadást intézni a kábítószer kereslet és kínálat ellen, igyekszik alternatívákat nyújtani a termelő országoknak, és ezzel párhuzamosan erősíti a nemzetközi összefogást. A multilaterális szervezetek jelentős szerepet játszottak és játszanak a globalizáció folyamatában, igyekeznek azt áttekinthetőbbé, szervezettebbé tenni. A globalizáció azonban feladatokat is hárított ezekre a szervezetekre, ma már szerepük, hogy a közös gondok közös menedzselését ( global governance ) 10 megvalósítsák, hiszen az államok tagságukkal jelképesen a közösen fenntartott intézményekre bízták a globális problémák megoldását. Tehát mind az ENSZ, mind az Európai Unió tagállamai ezt a tevékenységet várják el az intézményektől. Szakdolgozatom következő részében azt kívánom bemutatni, hogy az Európai Unió, mint regionális szervezet milyen eszközökkel és milyen módon veszi fel a harcot a drogkereskedelemmel és fogyasztással szemben, az európai államok összefogása milyen eredményeket ért el és melyek a még megoldásra váró kérdések ezen a területen. 7 Birta Zsuzsa szerk. : Az ENSZ tevékenységének fókuszában, Jegyzetek előadóknak, 1990, Egyesült Nemzetek, New York, Kiadta a Tájékoztatási Főosztály együttműködésében a Magyar ENSZ Társasággal, 19. old 8 Comision Interamericana para el Control del Abuso de Drogas, Inter-American Drugabuse Control Commission 9 Birta Zsuzsa szerk. : Az ENSZ tevékenységének fókuszában, Jegyzetek előadóknak, 1990, Egyesült Nemeztek, New York, Kiadta a Tájékoztatási Főosztály együttműködésében a Magyar ENSZ Társasággal, 18. old. 10 Gömbös Ervin szerk. :Az ENSZ és az EU együttműködés, 2003, Magyar ENSZ Társaság, 11. old. 8

8 2. Az Európai Unió kábítószer elleni fellépésének történeti áttekintése Az Európai Közösség első néhány évtizedében az együttműködés területei főként gazdasági kérdéseket foglaltak magukban. A Római Szerződések 11 célkitűzése a vámunió és a közös piac létrehozása volt, az Egységes Európai Okmány 12 pedig az egységes piac megvalósítását tűzte ki célul. Azonban az Európát is nagymértékben érintő gazdasági és társadalmi változások szükségessé tették, hogy a közösség nagyobb figyelmet szenteljen a globális problémák elleni küzdelemnek. A kábítószer problémájáról és az ellene folytatott küzdelemről sem az Alapító Szerződés, sem az Egységes Európai Okmány nem rendelkezett. Az első igény a drogok elleni fellépésre a Közösség szintjén az Európában is egyre népszerűbbé váló új szintetikus drogok megjelenésével párhuzamosan- az 1980-as évek végén fogalmazódott meg ban az Európai Parlament javaslatára a költségvetésben elkülönítettek egy fejezetet, amit a kábítószerek elleni küzdelemre kívántak fordítani októberében a volt francia miniszterelnök, François Mitterand javaslatot tett az Európai Közösség állam- és kormányfőinek és az Európai Bizottság elnökének arról, hogy az Európai Közösség tagországai kezdeményezzenek egy hét lépcsős akcióprogramot az egyre inkább növekvő drogprobléma kezelésére. Mitterand javaslatának eredményeként 1989-ben létrejött egy ad hoc bizottság Európai Kábítószerek Elleni Bizottság 13 néven, amely a Közösség tagországainak drogkoordinátorait foglalta magában decemberében Rómában elfogadták az első Európai Kábítószer Elleni Fellépés Programját, amely az első következetes drogok elleni akció volt nemzeti és közösségi szinten. A Maastrichti Szerződés 14 meghatározó állomás volt a Közösség drogpolitikájának kialakulásában, hiszen ez volt az első szerződés, amely utalt a kábítószer-problémára. A Szerződés hangsúlyozta a közegészségügy területén a drogok elleni fellépés szükségességére (XIII. Cím, Közegészségügy, 152. cikk, 1. bekezdés). 11 Aláírás: március 25., hatályba lépés: január Aláírás: Február 18., hatályba lépés: január European Committee to Combat Drugs, (CELAD) 14 Aláírás: február 7., hatályba lépés: november 2. 9

9 Még 1991 júniusában az Európai Tanács luxemburgi találkozóján jóváhagyta azt a javaslatot, amelyben egy európai drogmonitorozó központ felállításáról rendelkezett február 8-án megszületett a Kábítószerek és Kábítószer-függőség Európai Megfigyelő Központjának (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, EMCDDA) felállításáról szóló Tanács Rendelet (EEC) No, 302/03). A Központ Igazgató Tanácsa 1994-ben tartotta első találkozóját, és 1995-ben kezdte meg teljes működését. Szintén a Maastrichti Szerződésben kezdeményezték a hágai székhelyű Europol (European Police Office) létrehozását, amelynek elődjeként 1994-ben felállították az Europol Kábítószer Egységet. Az Europol egyezményt végül 1995-ben írta alá a 15 tagállam, de az csak 1998-ban lépett életbe ben elfogadásra került az közötti évekre szóló EU Drogstratégia, majd 1996-ban jóváhagyták a kábítószer-függőséget megelőző közösségi akciótervet is. Kiemelkedő jelentőségű volt az egy évvel később elfogadott Közös Cselekvési Terv, amely a szintetikus kábítószerek használata ellen irányult ben az Amszterdami Szerződés 15 megerősítette a Maastrichti Szerződésben foglaltakat decemberében az Európai Tanács elfogadta a közötti időszakra szóló drogstratégiát, és 2000 elején jóváhagyták a stratégiát kiegészítő akciótervet is ben, Brüsszelben az Europol és az EMCDDA egyezményt írt alá az információk közös cseréjéről májusában a Dublinban megrendezésre került az EU Drogstratégia Konferencia, amelynek keretében hivatalosan is megkezdődött az Unió új kábítószerügyi stratégiájának kidolgozási folyamata. Az új Stratégia amely előreláthatólag 2004 decemberében kerül elfogadásra- a közötti éveket, míg a hozzá tartozó Akcióterv első része a közötti időszakot foglalja magában. Az új Stratégiát az Európai Tanács hagyja jóvá, majd előreláthatólag 2005 elején kerül elfogadásra az Akcióprogram az Európai Bizottság kezdeményezése alapján Aláírás: október 2., hatályba lépés: május EU Strategy on Drugs, The Way Forward, Discussion Paper, 10&11 May, Dublin, 3. old. 10

10 3. Az Európai Unió drogstratégiájáról és cselekvési tervéről Az Európai Unió óta rendelkezik saját drogstratégiával, amely a Közösség által követendő fontosabb irányvonalakat és elveket szabja meg. Az Unió cselekvési terve (az elsőt 1996-ban fogadták el) a stratégiát kiegészítve határoz meg konkrétabb célokat és akcióprogramokat a kábítószerügy területén. A kábítószerügy az EU bel- és külpolitikájában kiemelt jelentőségű, a drogok elleni fellépését egy globális, multidiszciplináris, integrált és kiegyenlített stratégiára alapozza a Közösség (összhangban az ENSZ Közgyűlés 1998-as határozatával), amelyben a kínálatés keresletcsökkentés egymást kiegészítő és erősítő eszközök. 17 A jelenleg érvényben lévő es évre szóló Drogstratégia legfontosabb elvei, hogy nagyobb figyelmet kell fordítani a prevencióra, fokozni kell a civil szervezetek bevonását, és erősíteni kell a nemzetközi együttműködést az országok között. A közötti évekre szóló akcióterv legfontosabb célkitűzései a kábítószer keresletcsökkentés oldalon a közegészségügy, az oktatás és a kutatás fejlesztése. Kínálatcsökkentés oldalon fontos célként jelölték meg a drogok illegális előállításának és kereskedelmének fokozottabb ellenőrzését, a pénzmosás elleni fellépést, a rendőri együttműködés fejlesztését és a szintetikus drogok terjesztésének visszaszorítását első félévében, az Európai Unió Ír Elnökségének felügyeletével elkezdődött, majd a Holland Elnökség alatt fejeződik be a évekre kialakítandó uniós Drogstratégia megfogalmazása. A Stratégia nem kötelező érvényű jogszabály, ugyanakkor a benne foglaltak iránymutatást adnak a tagállamok számára drogpolitikájuk alakítására nézve. Az új Stratégiának is a jelenleg érvényben lévő megközelítés képezi majd az alapját. A Stratégiában öt prioritási terület kerül kihangsúlyozásra: koordináció, keresletcsökkentés, kínálatcsökkentés, nemzetközi együttműködés, valamint információ és értékelés. A fentiek mellett kiemelendő stratégiai cél - mely minden prioritást áthat, mint az Unión belüli és nemzetközi területen is súlyos probléma - a pszichoaktív anyagok és ezen belül a szintetikus kábítószerek elterjedése elleni küzdelem. 18 A Stratégia kialakításában Magyarország is aktívan részt vett, a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium 17 Kábítószer: Közösségi probléma és az Európai közösség, 2003, GYISM, 7. old. 11

11 koordinációjával kialakított egységes magyar álláspont képviselete révén. Az magyar álláspontot a Kábítószerügyi Koordinációs Bizottság szeptember 23-án jóváhagyta. Az álláspont többek között kiemelte a közösségi alapú beavatkozások szerepének előremozdítását, javasolta az ártalomcsökkentés szerepének hangsúlyozását. A Stratégiáról a Horizontális Kábítószerügyi Munkacsoport (HDG) szintjén folytak egyeztetések, ahol a magyar álláspontban megfogalmazottak többségét sikerült átvetetni a készülő dokumentumba. Kivételt jelent az ártalomcsökkentés új prioritásként megjelentetése, amely terület csak a keresletcsökkentés részeként kapott nagyobb hangsúlyt. A Stratégia végleges szövegét a HDG októberi ülése elfogadta, azt 2004 decemberében terjesztik a Tanács elé, így előre láthatólag 2004 decemberében kerül sor az elfogadására, az új cselekvési tervet pedig 2005 első felében hagyják jóvá. 18 EU Strategy on Drugs, The Way Forward, Discussion Paper, 10&11 May, Dublin, 6-7. old. 12

12 4. Az Európai Unió kábítószer elleni küzdelmének intézményi keretei A kábítószerügy a bel- és igazságügyi együttműködés keretein belül A bel- és igazságügyi együttműködésről az Európai Közösség alapító szerződései nem rendelkeztek és az ezekhez szükséges jogi alapot sem tartalmazták. A terrorizmus és a szervezett bűnözés ellen a 70-es évek közepén létrejött az Európai Közösség keretein kívül egy kormányközi együttműködés a bel- és igazságügyek területén. A TREVI (nemzetközi terrorizmus, radikalizmus, extrémizmus és erőszak) csoporton belül lehetőség nyílt a tapasztalatcserére és az egyeztetésre. 19 A 20. században bekövetkező változások a nemzetközi terrorizmus, a szervezett bűnözés, az illegális migráció olyan kihívásokat jelentettek a nyugat-európai államoknak, melyeknek a nemzeti hatóságok nem tudtak megfelelni. Így az 1980-as évek végén felmerült az igény az egységes piac kialakításával párhuzamosan- arra, hogy a tagállamok intézményesítsék együttműködésüket a bel- és igazságügyek területén. Ennek eredményeként az február 7-én aláírt Maastrichti szerződés rendelkezett az Európai Unió harmadik pillérének, a bel- és igazságügyi együttműködésnek (Justice and Home Affairs) a létrehozásáról. A kül- és biztonságpolitikai együttműködéshez hasonlóan a harmadik. pillér is csak kormányközi alapon szerveződött. Az Európai Unió K. cikke rendelkezett a bel- és igazságügyi együttműködésről, ezen belül a K 1. cikkben felsorolásra került az a kilenc terület, amelyeket a harmadik pillérben megvalósuló kormányközi együttműködés körébe utaltak. 20 Ezek között említésre került a kábítószer elleni küzdelem és a rendőrségi együttműködés a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi bűnözés egyéb formái ellen, illetve ezek megelőzése céljából. A kormányköziségből fakadóan a harmadik pillér legfőbb szerve a Maastrichti Szerződés értelmében a Tanács lett, ahol a tagállamok bel- és igazságügyi miniszterei az ide tartozó kérdésekről konzultálva közös álláspontot (common position) alakíthattak ki és közös intézkedésekről (joint action) hozhattak határozatokat. 21 A harmadik pilléren belül a Tanács munkáját nem a COREPER, hanem az úgynevezett K4-es Bizottság segítette, 19 Horváth Szabolcs: Bel- és Igazságügyi Együttműködés az Európai Unióban, 2004, Miniszterelnöki Hivatal, Kormányzati Kommunikációs Központ, 3. old. 20 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 2002, Magyar Országgyűlés, 372. old 21 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 2002, Magyar Országgyűlés, 372. old 13

13 amelyen belül külön munkacsoportok foglalkoztak az egyes szakkérdésekkel. A Maastrichti Szerződés a harmadik pilléres ügyeket illetően a többi közösségi szervnek csökkentett szerepet szánt. A Bizottság a felsorolt területek közül az első hatban élhetett javaslattevő szerepével. A Parlamentet tájékoztatni kellett a döntéseiről és szűk konzultációs szereppel rendelkezett, a Bíróság pedig nem bírt kötelező joghatósággal. Az október 2-án aláírt Amszterdami Szerződés a bel- és igazságügyi kérdések egy részét átemelte az első pillérbe. Ezek voltak: a menekültügyi és bevándorlási politika, külső- belső határellenőrzés és igazságügyi együttműködés polgári jogi ügyekben. Ennek következtében az Amszterdami Szerződés életbelépésével, mely célul tűzte ki a szabadság, biztonság, igazság övezetének megteremtését, május 1-én a harmadik pillér átalakult rendőrségi és bűnügyi együttműködéssé. Az átalakított harmadik pillér a következő területeket foglalja magában: kábítószer elleni küzdelem, rendőrségi együttműködés a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem illetve a nemzetközi bűnözés egyéb formái ellen, rendőrségi és büntetőjogi igazságügyi együttműködés. A Nizzai szerződés két fontosabb változást hozott a harmadik pilléren belül. Elhatározták az Eurojust egység (European Judical Cooperation Unit) felállítását, melyet beleillesztettek a harmadik pillér tevékenységi területeit lefektető cikkekbe. Emellett az első pillérhez hasonlóan a harmadik pillérben is eltörölték a vétó lehetőségét, így legalább 8 tagállam, a tagállamok minősített többségének támogatásával kezdhet megerősített együttműködést Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 2002, Magyar Országgyűlés, 385. old 14

14 4. 2. Az európai uniós intézmények szerepe a kábítószerügyben Az Európai Parlamentnek állandó szerepe a kábítószerügy területén nincsen, a feladata, hogy képviselje a tagállamokat. A Maastrichti Szerződés alapján a Parlamentnek csak véleményalkotási jogosítványa volt a harmadik pilléres ügyekben, de az Amszterdami Szerződés a Parlament szerepét is megerősítette ezen a területen, a Nizzai Szerződés óta pedig a megerősített együttműködés esetén kötelező kikérni a Parlament véleményét is. A Tanáccsal együtt részt vesz a jogalkotási folyamatban, közösen döntenek költségvetési kérdésekben is. 23 A jelenlegi parlamenti ciklusban az Európai Parlament XVII. állandó bizottságának, az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottságnak a hatásköre kiterjed különböző szervezetek felügyeletére, ezek közé tartozik az EMCDDA, Europol és az Eurojust is. 24 Az Európai Bizottság képviseli az Európai Unió tagállamainak közös érdekeit, mely javaslatokat nyújt be az Európai Tanács és a Parlament felé. A Bizottság felelős a bel- és igazságügyi politika végrehajtásáért, melybe beletartozik a kábítószerügy számos vetülete. A Maastrichti Szerződés szerint a Bizottság javaslattevő szerepe a harmadik pilléres együttműködésben nem volt kizárólagos, a tagállamokkal osztozott a döntéskezdeményezés terén. Az Amszterdami Szerződést követően azonban az első pillérbe átkerült ügyekben a Bizottság válik a kizárólagos kezdeményező szervvé, az átalakított harmadik pillér ügyeiben pedig megosztja javaslattevő szerepét a tagállamokkal. A Bizottság hatáskörének bővülését követően 1999 végén külön Bel- és Igazságügyi Főigazgatóságot állítottak fel. 25 A főigazgatóság 17 politikai egységből áll, melyek közül az egyik a kábítószer-ellenes politika koordinálásáért felelős. Az Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Főigazgatóság 26 foglalkozik az illegális és legális droghasználat közegészségügyi aspektusaival, különösen a prevenció, az oktatás és az ártalomcsökkentés területén. Az Európai Tanács a Parlamenttel együtt jogalkotói és költségvetési szerepet lát el, ezért befolyásolhatja a kábítószerügyi politika alakulását. A Európai Unió Bel- és Igazságügyi Minisztereinek Tanácsában, a tagállamok bel- és igazságügyi miniszterei vesznek részt, 23 Kábítószer: Közösségi probléma és az Európai közösség, 2003, GYISM, 9. old Directorate-General for Justice and Home Affairs 15

15 ahol a közösségi keretbe emelt területeken közösségi jogszabályokat hozhatnak, a döntéshozatal során többnyire a minősített többség elve érvényesül. A Tanács különböző munkacsoportjaiban érinti a rendőrségi, vámügyi és egészségügyi területeket, melyek szintén kapcsolódnak a kábítószerügyi kérdésekhez. A Maastrichti Szerződés a harmadik pilléres együttműködés keretében hozott intézkedések ellenőrzését nem szabályozta, így az Európai Bíróság szerepe korlátozott maradt. A bel- és igazságügyi együttműködés kapcsán az Amszterdami Szerződés sem biztosította teljes egészében az Európai Bíróságnak a közösségi első pilléres együttműködés területén érvényes jogosítványait, de szerepét lényegesen erősítette. Az ötéves átmeneti időszak után a Bíróság szerepét újratárgyalják Directorate-General for Health and Consumer Protection 27 Horváth Szabolcs: Bel- és Igazságügyi Együttműködés az Európai Unióban, 2004, Miniszterelnöki Hivatal, Kormányzati Kommunikációs Központ, 9. old. 16

16 4. 3. A kábítószer elleni küzdelem különböző aspektusai A drogprobléma kezelése egy sokdimenziós, kiegyensúlyozott és jól tagolt megközelítést igényel, ahol fontos szerepe van a különböző szakmai területeknek. A probléma hatékony kezelése csak ezeknek a szakértői tevékenységeknek az összehangolt, együttes cselekvésével valósulhat meg. Ez azonban azért is különösen nehéz, mert ma már szinte minden szakterület érintett a kábítószerügy egy-egy vetületében. Ide sorolható többek között az egészségügy, bűnüldözés, kereskedelem, igazságszolgáltatás, oktatás, mezőgazdaság és még számos más terület. Ebből a felsorolásból is látszik, hogy a kábítószer problémakörében ami eredetileg főként belpolitikai kérdés volt ma már az Unió mindhárom pillére érintett. Ez a tény kissé nehézkessé teszi a közösség tevékenységének bemutatását ezen a területen. A kábítószer különböző aspektusaiban a Közösség más-más intézményei érintettek. A kínálatcsökkentés területén a rendőrségi feladatokat az Europol és a Tanács egyes munkacsoportjai látják el. A kínálatcsökkentés magában foglalja még az illegális előállítás és termesztés elleni küzdelmet, amely területen az Unió Bizottsága végez jelentős munkát. A keresletcsökkentés feladatainak megvalósításában fontos szerepe van az Európai Unió kábítószer elleni akcióprogramjának, a közötti közegészségügyi programnak, valamint a Tanács egyes munkacsoportjainak. A következőkben az EU kábítószerügyekben felelős intézményeinek tevékenységét, munkájuk eredményességét és esetleges hiányosságait vizsgálom meg. Az Európai Uniónak ma három különböző jogi alapja van a drogprobléma kezelésével kapcsolatban. A kábítószer-függőség megelőzéséről az Európai Közösség szerződésének közegészségügyről szóló részében a 152. cikk rendelkezik. 28 Az Európai Unióról Szóló Szerződés VI. Cím 29. cikkének 29 célkitűzései közt szerepel az illegális drogkereskedelem megelőzése és üldözése, a 31. cikk 30 pedig rendelkezik minimális szabályok rögzítését biztosító intézkedések fokozatos megtételéről az illegális kábítószer-kereskedelem tárgykörében. A harmadik jogi alapot ezen a területen az Európai Unióról Szóló Szerződés közös kül- és biztonságpolitikáról szóló V. Címe biztosítja, mely rendelkezik a nemzetközi együttműködésről. 28 Fazekas Judit szerk.: Az Európai Integráció Alapszerződései 2., 2002, KJK-KERSZÖV, 84. old. 29 Fazekas Judit szerk.: Az Európai Integráció Alapszerződései 2., 2002, KJK-KERSZÖV, 166. old 30 Fazekas Judit szerk.: Az Európai Integráció Alapszerződései 2., 2002, KJK-KERSZÖV, 168. old 17

17 Az Unió kábítószer kínálat ellen intézett támadásának egyik legfontosabb összetevőjét az illegális drogkereskedelem elleni küzdelem képezi. Ennek érdekében a Közösség igyekszik előmozdítani a tagállamok jogalkalmazásának harmonizációját, és figyelemmel kíséri a prekurzorok nemzetközi kereskedelmét. A prekurzorok ellenőrzése érdekében az EU több bilaterális egyezményt kötött harmadik országokkal, köztük Kolumbiával, Peruval és Bolíviával. Az illegális kábítószer kereskedelem illetékesei közé az Unió és a tagállamok bűnüldöző, vámhatósági és kereskedelmi szervei taroznak. A terület fő felelőse a Közösségen belül a hágai székhelyű Európai Rendőrség (European Police Office Europol). A szervezetet a Maastrichti Szerződés hozta létre az Európai Unió egyik függetlenített ügynökségeként abból a célból, hogy fejlessze a tagállamok közötti rendőrségi együttműködést és tapasztalatcserét a terrorizmus, kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi szervezett bűnözés egyéb területein. A szervezet elődje az 1994-ben létrehozott Europol Kábítószer Egység 31 volt, amely azonban még nem végzett operatív munkát. Az Europol egyezményt végül 1995-ben írták alá a tagállamok, de csak ben lépett életbe és az ügynökség 1999-ben kezdte meg teljes körű működését. Az Europol a tagállamok közötti jogi együttműködést a következő területeken támogatja: illegális drogkereskedelem, illegális bevándorlási hálózatok, terrorizmus, illegális járműcsempészet, emberkereskedelem és gyermekpornográfia, pénzhamisítás, pénzmosás. 32 A szervezet a tagállamok és tagjelölt országok által hozzá delegált ún. Europol Összekötő Tisztviselők 33 révén tartja a kapcsolatot a tagjelöltekkel és a tagországokkal. Az Europol munkája során előmozdítja a bűnügyi elemzések alkalmazását és a nyomozási módszerek harmonizációját a tagországokon belül. 31 Europol Drugs Unit (EDU) Europol Liaison Officers (ELO) 18

18 Az Europol mellett a tagállamok közötti rendőrségi együttműködés elősegítésében fontos szerepet töltenek be a Tanács egyes munkacsoportjai, többek között a Szervezett Bűnözés Elleni Multidiszciplináris Munkacsoport 34 és a Rendőrségi Együttműködési Munkacsoport 35. Az illegális kábítószer-kereskedelem elleni küzdelemben fontos szerepet játszanak a rendőrségek mellett a tagállamok vámhatóságai is, melyeknek uniós szintű együttműködése a harmadik pilléres Vámügyi Együttműködési Munkacsoport 36 keretein belül zajlik. Az Európai Unió különböző programok finanszírozásával is küzd a szervezett bűnözés és a kábítószer-kereskedelem ellen. Ide tartoznak az OISIN, FALCONE és a GROTIUS keretein belül finanszírozott projektek. A kínálat csökkentési stratégia másik fontos részét képezi még a drogok illegális előállítása és termesztése elleni küzdelem. Ez a terület akkor vált különösen fontossá, amikor Európában is rohamosan elkezdtek terjedni az új szintetikus drogok. Napjainkban egyre súlyosabb gondot jelent, hogy a gyógyszerkészítmények előállításához használt kémiai anyagokat egyre nagyobb számban használják fel illegális drogok előállításához. Ennek megakadályozására írták alá 1988-ban az ENSZ keretében a kábítószerek és pszichotróp anyagok tiltott forgalmazása elleni bécsi egyezményt. Közösségi szinten a 3677/90 számú Tanács Rendelet és a 92/109/EEC direktíva biztosítja az egyezmény végrehajtását. 37 Fontos szerepet játszik ezen a területen az 1997-ben elfogadott Közös Cselekvési Terv, melyet a szintetikus kábítószerek növekvő használata ellen hoztak meg azzal a céllal, hogy elősegítse ezeknek az új drogoknak az ellenőrzését, kockázatfelmérését és a velük kapcsolatos információcserét. A Közösség intézményein belül az illegális kábítószerek előállításával kapcsolatos ügyekben illetékes az Európai Bizottság Komitológiai Szakbizottsága 38. A bizottság a TAXUD Főigazgatóság irányítása alatt működik, de a Vállalkozási Főigazgatóság szintén tagja a Bizottság elnökségének. A Közösség függetlenített ügynökségei közül a Gyógyszerkészítményeket Értékelő Európai Ügynökség 39 is közvetve érintett ebben a 34 Multidisciplinary Group on Organised Crime 35 Police Co-operation Working Party 36 Custums Co-operation Working Party Committee for monitoring trade in substances used for the illicit manufacture of narcotic drugs or psychotropic substances, röviden Drugs Precursors Committee 39 European Agency for the Evaluation of Medicinal Products, EMEA 19

19 kérdéskörben. Újabban az EMCDDA és az Europol bevonja az EMEA képviselőjét az illegális piacon megjelenő új szintetikus kábítószerekkel kapcsolatos egyeztetésbe. Bár az Európai Unió tagállamai nem tartoznak a tradicionálisan kábítószer termelő országok közé, mégis az Uniónak, mint az illegális kábítószer-kereskedelem fő célpontjának, küzdenie kell az illegális ültetvények felszámolása érdekében. Ezen a területen az EU Bizottsága végez rendkívül fontos munkát különböző nemzetközi együttműködési projektek keretében ben 40 millió eurós programot finanszírozott Afganisztánban az ópium termesztés és a heroin előállítás megfékezésére. Közép-Ázsia országaiban, és a Kaukázus déli részén fekvő országokban is sor került hasonló projektek finanszírozására. A Bizottság prioritási területe maradt Kolumbia támogatása, az illegális kokain ültetvények felszámolására 2003-ban 35 millió eurós programot finanszírozott az országban. Az Andok térségében, Bolíviában és Peruban is sor került hasonló termékhelyettesítési projektek finanszírozására. A drogprobléma megoldásának másik fontos összetevője a keresletcsökkentés, melynek főbb elemei a prevenció, fogyasztás és a függőség elleni küzdelem. Ez azért is kap napjainkban különösen nagy hangsúlyt, mert nem csak a fogyasztás terjed egyre rohamosabban, hanem a vele összefüggő egyéb fertőző betegségek is. Erre a jelenségre hívja fel a figyelmet az EMCDDA által készített az Unió tagállamainak droghelyzetéről szóló 2003-as éves jelentés. A tanulmány szerint a marihuána mellett egyre rohamosabb mértékben terjed a szintetikus drogok fogyasztása, és különösen nagy veszélyt jelent az intravénás droghasználat, főként Délnyugat-Európa országaiban, a HIV és a Hepatitis fertőzések terjedésének elősegítése miatt. (1. számú melléklet, 2. számú melléklet) A drogfogyasztás és függőség elleni küzdelem a problémakör legösszetettebb és egyben legvitatottabb kérdése, ahol az együttműködés minden formájára és szintjére szükség van Az Európai Unió - mint regionális szervezet - keretein belül a fogyasztás és függőség kezelésére egyre inkább biztosítottak a stratégiai keretek. Ennek alapját a Maastrichti Szerződés már fentebb említett 152. cikke adja, mely kimondja, hogy a közösség kiegészíti a tagállamok tevékenységét, amelyet a kábítószernek az egészségre gyakorolt káros hatása csökkentése érdekében folytatnak, többek között a felvilágosítás és 20

20 megelőzés által. 40 A közösségi együttműködés irányvonalainak egy részét az közötti éveket magában foglaló Közösségi Akcióprogram a Drogfüggőség Megelőzésére adja meg. A program céljai kettősek, egyrészt hozzájárulni a drogfüggőség leküzdéséhez a tagállamok közötti együttműködés elősegítésével, a rendőrségek közötti koordinációval, másrészt az oktatás és képzések támogatásával. 41 A es évekre szóló drogstratégiát kiegészítő akcióterv és a 2005-ben elfogadásra kerülő új akcióterv is a drogkereslet csökkentését jelöli meg prioritásként, amelyen belül fontos eszközök a prevenciós stratégiák fejlesztése, a rehabilitációs programok javítása, ártalomcsökkentés a problémás droghasználóknál, valamint a HIV/AIDS és Hepatitis terjedésének megállítása. A kábítószer kereslet ellni küzdelemben az Unió fontos szerepet szán a közegészségügynek, melynek a kábítószerügy területén a következő fő problémákkal kell szembenéznie: főként a fiatalok körében növekszik a drogkereslet, (3. számú melléklet) növekszik az új szintetikus drogok használata, az egészségügyi kockázatok állandó alábecslése, a HIV/AIDS és a Hepatitis C terjedése az intravénás droghasználók között. Fontos szerepe van a Bizottság főigazgatóságai közül ezen a területen az Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Főigazgatóságnak. 42 Ezen a főigazgatóságon belül a Közegészségügyi Igazgatóság 43 foglalkozik az illegális droghasználat egészségügyi aspektusaival. Feladatkörének fő területei: a prevenció, oktatás, kockázat- és ártalomcsökkentés, a tudatosság növelése. 44 A Közegészségügyi Igazgatóság munkája során együttműködik a Bel- és Igazságügyi Főigazgatósággal, az EMCDDA-vel, és olyan nemzetközi szervezetekkel, mint a WHO és a Pompidou Csoport. Jelentős eredményt hozott a Közegészségügyi Igazgatóság munkájában, hogy a közötti évekre szóló Közegészségügyi Program a drogprevenció fontosságára is felhívja a figyelmet. Az Európai Unió számára nem csak az a lényeges, hogy a kábítószerügy fent említett területein összehangolt együttműködésre ösztönözzék a tagállamokat, hanem az is, hogy mindezen területekkel kapcsolatban pontos és részletes információval rendelkezzenek a 40 Fazekas Judit szerk.: Az Európai Integráció Alapszerződései 2., 2002, KJK-KERSZÖV, 84. old Health and Consumer Protection Directorate General 43 Directorate for Public Health