PÉCS MEGYEI JOGÚ VÁROS SZOCIÁLPOLITIKAI STRATÉGIAI FEJLESZTÉSI

Átírás

1 PÉCS MEGYEI JOGÚ VÁROS SZOCIÁLPOLITIKAI STRATÉGIAI FEJLESZTÉSI PROGRAMJA Helyzetelemzés Pécs, október Készítette:

2 TARTALOMJEGYZÉK I. Helyzetelemzés Tartalomjegyzék Bevezetés Pécs Megyei Jogú Város szociálpolitikai programjának fontossága A programalkotás célja A programalkotás alapelvei A programalkotás módszertana Pécs MJV Hosszú és Középtávú Fejlesztési Stratégiájának és Pécs MJV Szociálpolitikai Stratégiai Fejlesztési Programjának összefüggései A programdokumentum szerkezete Helyzetelemzés A szociálpolitika fogalmi keretei, irányultsága és az azt meghatározó társadalmi gazdasági folyamatok A szociálpolitika fogalma, irányultsága Pécs város szociálpolitikáját meghatározó társadalmi, gazdasági folyamatok a rendszerváltást követő évektől napjainkig A helyi jóléti rendszert meghatározó nemzetállami szabályozások és törekvések (ún. szakmai külső környezet elemzése) A szociális szolgáltatások megújítása A város/városrészek szociális helyzetét meghatározó sajátosságok Területi, térszerkezeti sajátosságok Demográfiai jellemzők Foglalkoztatási helyzet A népesség egészségügyi helyzete Infrastruktúra, közlekedés A szociálpolitika irányultsága, célcsoportjai, szervezeti keretei A szociálpolitika tágabban értelmezett célcsoportjai A szűkebb értelemben vett (ún. közvetlen) célcsoportok A kirekesztődés szintjei, formái Pécs város szociális ellátórendszerének bemutatása A szociális ellátórendszer, valamint az ellátási szerződéssel rendelkező civilek szervezetek A szociális szolgáltatások szolgáltatónkénti bemutatása A gyermekjóléti és gyermekvédelmi ellátórendszer, valamint az ellátási szerződéssel rendelkező civil szervezetek Pécs M. J. Város gyermekvédelmi feladatellátása (a hatályos jogszabályok szerinti kötelezettségek mentén) A gyermekvédelmi szolgáltatások szolgáltatónkénti bemutatása A jelenlegi ellátórendszer elemzése és értékelése A szociális ellátórendszer részletes elemzése, értékelése Pécs Megyei Jogú Város szociális ellátórendszerének SWOT Analízise

3 2.7.3 A gyermekvédelmi rendszer részletes elemzése, értékelése A szociális szolgáltatásokhoz kapcsolódó egyéb szakmai kérdések elemzése, értékelése A szociális ellátórendszer feladatainak és információs rendszerének koordinációja A szociális ellátások/szolgáltatások finanszírozása; a szociális intézmények gazdálkodása Minőségbiztosítás Képzések, továbbképzések Szolgáltatások fejlesztésére létrehozott projektek bemutatása, értékelése A jóléti szférához kapcsolódó határterületek a szociálpolitika tágabb értelemben vett megközelítése A munkaerőpiacról kiszorult célcsoport számára nyújtott ellátások és szolgáltatások rendszerének elemzése; a lezajlott és futó projektek és egyéb innovációk bemutatása, értékelése A lakhatással kapcsolatos kérdések szociális szempontú elemzése Városrehabilitáció A jóléti szféra fejlődés és fejlesztés orientált megközelítése Helyi önkormányzati szociálpolitika újraértékelése Informatika A jóléti szféra minőségirányítása Szociális felsőoktatás, szakemberképzés, K+F Szakma és szektorközi együttműködések lehetőségei a szolgáltatások területi szintű összehangolásának kérdései Innovációk támogatása keretfeltételként Európai uniós elvárások, a közti tervezési időszak szociális szempontú törekvései, főbb irányelvei, pályázati lehetőségei Pécs MJV jóléti ellátórendszerének összefoglaló SWOT analízise Összefoglaló SWOT FÜGGELÉK A gyermekjóléti és gyermekvédelmi feladatok ellátása Pécs városában Történeti áttekintés A gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatások elsődleges célcsoportjainak helyzete Veszélyeztetett gyermekek, családok Védelembe vett gyermekek Gyermekvédelmi gondoskodásban élő gyermekek Ideiglenes elhelyezés Átmeneti nevelésben részesülő gyermekek Tartós neveltek Utógondozói ellátásban részesülő fiatalok A pénzbeli és természetbeni ellátási formákról (a szociális központok által végzett hatósági tevékenységek) Rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény Kiegészítő gyermekvédelmi támogatás Rendkívüli gyermekvédelmi támogatás Gyermektartásdíj megelőlegezése Otthonteremtési támogatás Egyéb, az önkormányzat által rendeletben szabályozott formák

4 1.4 A gyermekjóléti és gyermekvédelmi feladatok bemutatása és a feladatokat ellátó intézményrendszer bemutatása (az alapellátás és a szakellátás teljes rendszerének áttekintése) A gyermekjóléti alapellátás rendszere Gyermekek átmeneti gondozása A gyermekvédelmi szakellátások Otthont nyújtó ellátás Területi gyermekvédelmi szakszolgáltatás Pécs M. J. Város gyermekjóléti és gyermekvédelmi feladatait ellátó intézményrendszeréről Személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások Feladatok KISGYERMEK SZOCIÁLIS INTÉZMÉNYEK A feladatellátás és annak intézményi háttere Területi lefedettség Férőhelyek és kihasználtság Költségek Személyi és szakmai feltételek, műszaki infrastruktúra Táblázat jegyzék Diagram jegyzék

5 1 BEVEZETÉS 1.1 Pécs Megyei Jogú Város szociálpolitikai programjának fontossága Pécs Megyei Jogú Város ez idáig nem rendelkezett szociálpolitikai programdokumentummal. A szociális szakterület törvényi szabályozás melletti tervezési alapdokumentuma a törvény által megkövetelt szociális szolgáltatástervezési koncepció volt. (A gyermekvédelmi törvény nem írt elő hasonló tervezési dokumentumot a gyermekvédelem területén.) Jelen szociálpolitikai stratégia tartalmazza a évi szociális szolgáltatástervezési koncepció aktualizálását, de a tervezési kereteket kiszélesítve olyan dimenziókat is beemel az elemzés és a programozás tárgykörébe, melyeket a törvényi előírás nem követelt meg eddig, így e területek rendezett, komplex integrálása nem is történt meg sem a szolgáltatástervezés keretein belül, sem azon kívül. A fentiek alapján ezért javasoljuk, hogy a városvezetése, jelen szociálpolitikai programot, a évi Pécs Megyei Jogú Város Szociális Szolgáltatás tervezési Koncepciójának tekintse. Jelen stratégia készítése alkalmat és lehetőséget nyújtott arra, hogy a jóléti rendszer feladatairól, intézményrendszeréről, a feladatellátásba bevont és bevonható civil szervezetekről, a feladatellátások ágazati/ágazatközi és területi dimenzióiról komplexen gondolkozhassanak a tervezők és a programozási folyamatba bevont intézményvezetők és elméleti szakemberek. 4

6 1.2 A programalkotás célja A program célja: határozott, a helyi szociálpolitika kialakításához részletes helyzetelemzésre épülő stratégiai irányvonalak kijelölése, melyek mentén elérhető a város lakossága számára a szociális biztonság jelentős javulása, az életminőség kedvező alakulása, operatív programok kidolgozása, melyek megvalósításával o a jóléti szolgáltatások fenntartható és hatékony térségi rendszere jöhet létre, magas színvonalú, integrált jóléti szolgáltatási kínálat jöhet létre, o a szolgáltatások színvonala tekintetében város a Dél Dunántúli Régióban központi szerepet tölthet be. 1.3 A programalkotás alapelvei Legszélesebb körű tájékozódásra való törekvés, A felülről illeszkedés követelményének való megfelelés: az EU programozáshoz és alapelvekhez, az országos, régiós és ágazati programokhoz való illeszkedés, Széles körű társadalmasítás biztosítása a fejlesztésben érdekeltek és érintettek egyezségének megteremtése a fejlesztési célok és az azok eléréséhez szükséges fejlesztési irányok terén Politika semleges, szakmai nézőpont 1.4 A programalkotás módszertana Pécs város szociálpolitikai programjának összeállítása során figyelembe vettük az ország törvényhozása, jogrendje által kötelezővé tett tervezési alapelveket, valamint az Európai Unió tervezési rendszerében alkalmazott elveket, programozási modelleket. Áttekintettük a Pécs Megyei Jogú Város által korábban elfogadott tervezési dokumentumokat, valamint ágazati stratégiákat, szolgáltatástervezési koncepciókat, a rendelkezésünkre bocsátott intézményi beszámolókat és fejlesztési koncepciókat. 5

7 Komoly nehézséget jelentett a primer adatokat gyűjtése, így a feladat végrehajtására megszabott idő és pénzügyi keret korlátai közt a szekunder információ képezi az elemzések alapját. Jelentősen hozzájárult azonban a konstruktív programozáshoz az a mélyinterjú sorozat, amelynek keretében a város meghatározó, széles körű tapasztalatokkal rendelkező politikusai és szakemberei mondták el véleményüket a város jelenlegi helyzetéről, a problémák általuk azonosított okairól és a lehetséges kitörési pontokról. Bevontuk a munkába az egyes területek szakértőit. A helyzetelemzés készítése során és a SWOT analízisben körvonalazódtak a stratégia alapvető pontjai, amelyek meghatározták a célrendszer alapját. Ezt követte a célrendszer logikai kereteinek felállítása és az eszközrendszer meghatározása. 1.5 Pécs MJV Hosszú és Középtávú Fejlesztési Stratégiájának és Pécs MJV Szociálpolitikai Stratégiai Fejlesztési Programjának összefüggései Jelen szociálpolitikai programdokumentáció, Pécs MJV Hosszú és Középtávú Fejlesztési Stratégiájával egy időben készült. A tervezési folyamat minden szintjén figyelemmel voltunk a két dokumentum összehangolására, a szinergia megteremtésére. A két dokumentum céljainak összehangolása a következőképp történt meg: Jelen szociálpolitikai program hat operítv programja, Pécs MJV Hosszú és Középtávú Fejlesztési Stratégiájának 3.prioritásához 1,, azon belül a operatív programjához 2 és annak hat intézkedéséhez kapcsolódik. A hat intézkedés a szociálpolitikai program hat operatív programjának felel meg prioritás A társadalmi kohézió erősítése, a szolgáltatási rendszer megújitása az életminőség javítása és a fenntarthatóság jegyében címmel 2 Komplex, a helyi és a kistérségi társadalom szükségleteihez jól igazodó szociálpolitikai stratégia kidolgozása és végrehajtása címmel 6

8 1.6 A programdokumentum szerkezete 1. kötet: Helyzetelemzés, melynek függeléke tartalmazza a Gyermekvédelmi rendszer és intézményeinek, illetve a Kisgyermek Szociális Intézmények részletes bemutatását. 2. kötet: Stratégia melynek függeléke tartalmazza a évi Szociális szolgáltatástervezési koncepció aktualizálását 7

9 2 HELYZETELEMZÉS 2.1 A szociálpolitika fogalmi keretei, irányultsága és az azt meghatározó társadalmi gazdasági folyamatok A szociálpolitika fogalma, irányultsága A szociálpolitika mint a társadalompolitika egyik alrendszere elvek és gyakorlati tevékenységek együttese, melyek meghatározzák egy egy társadalomban az egyének, csoportok, közösségek és szociális intézmények egymáshoz való viszonyának alakulását. A ma elfogadott szociálpolitika értelmezések 3 közül jelen dokumentum kereteiben Ferge Zsuzsa definícióját 4 tekintjük elsődlegesen irányadónak, így a szociálpolitikát az állam és az állampolgárok közötti viszony egyik intézményesülésének tekintjük. A szociálpolitika tehát nemcsak tudomány, hanem a szociológia vizsgálódásán túl beavatkozik a társadalom működésébe. Az elvek és a belőlük következő gyakorlat a társadalomban uralkodó értékek és normák nyomán jönnek létre, melyek többé kevésbé meghatározzák az elérhető források elosztását és ezeken keresztül az emberek jólétét. 3 Leíró közigazgatási felfogás, funkcionalista megközelítés, strukturális felfogás, Ferge Zsuzsa szociálpolitika fogalma. 4 A szociálpolitika: történelmileg kialakult intézményrendszer, amely kielégít bizonyos, piaci (piaci jellegű) kapcsolatok révén nem megfelelően kielégíthető szükségleteket; túlnyomórészt az állami elosztás, illetve újraelosztás eszközeivel működik relatíve önálló, elkülönült rendszerként, illetve intézményrendszerek együtteseként; azon szükségletek esetén vállalja a közös (állami) felelősséget, amelyek a hatalom a politikai ideológiai elkötelezettségeiből következnek, vagy/és amelyek kielégítése a fennálló helyzet megerősítése szempontjából a hatalom érdekének tűnik; lehetőség szerint igyekszik a követeléseket a fogyasztás, illetve elosztás területére korlátozni; sajátos történeti feltételek és erőviszonyok, illetve nagy társadalmi nyomás esetén azonban teret enged ezen túlmutató, a termelés rendszerét, a társadalmi viszonyok alapjait érintő társadalompolitikai követeléseknek, amikor is a fogyasztó ember szükségletei mellett a termelő, cselekvő ember szükségletei is legitim módon közös üggyé válhatnak; történelmi jellegéből adódóan határai nem merevek, keretei és tartalma a társadalmi politikai erőviszonyoknak megfelelően alakulnak végeredményben tehát a szociálpolitika az állam és az állampolgárok közötti viszony egyik intézményesülése. (Ferge Zsuzsa) 8

10 A szociálpolitika tehát terveket és programokat jelent a nevelés, az egészségügy, a kriminalitás, a foglalkoztatás, a gazdasági biztonság és jóllét területén. A szociálpolitikai programok a kormányszervek, a civil szervezetek és az emberek mindennapi cselekedetein keresztül valósul meg. A szociálpolitika lényegéből következik, hogy fogalmi keretei folyamatosan változnak, hisz a szociális problémák, amelyekre a szociálpolitika reagál mindig egy adott társadalom konkrét szociális problémáit és azok konkrét megoldási dimenzióit jelentik. A szociálpolitika kereteinek értelmezései jól mutatják az adott korszak társadalmának szolidaritási és közösségi felelősségvállalási szintjeit is. A szociálpolitika értelmezési kereteit meghatározó magyarországi sajátosságok a rendszerváltást követő évektől napjainkig Magyarországon a rendszerváltást követően fellépő társadalmi és gazdasági működési zavarok, a rendszerváltás turbulens folyamatai a szociálpolitikát kialakulatlan, koncepciótlan állapotban érték. A civil szervezetek hiánya, erőtlensége csak tovább súlyosbította a problémát. 5 A szociálpolitika irányultságát torzította, a beavatkozási területeit beszűkítette a szegénység és elszegényedés fogalmi kereteinek összecsúsztatása. Az utóbbival aposztrofált jelenséget a rendszerváltás első éveit jellemző mély válság tulajdonképpen relativizálta. A társadalom ötven hetven százalékát sújtó elszegényedés mellett így észrevétlen maradt az évtizedes eredetű, soha fel nem számolt igazi szegénység, mely a nevezett időszakban leszakadássá mélyült. A rendszerváltást követő években az ország előtt álló legfontosabb feladatnak a gazdasági stabilizáció látszott, melytől egyben a szociális válsághelyzetek megoldását is várták, így a szegénység kezelésével mélyebb értelemben nem foglalkoztak, pusztán átmeneti kísérőjelenségként kezelték. A szociális szempontú megfontolások így nem tudtak a zavarok elhárításának központi iránymutatóivá, a központi beavatkozások vezérelveivé válni. A szociálpolitika így csak a második vonalban kapott helyet, ami szűkre szabott eszközrendszerrel csak a folyamatokra való utólagos válaszadás lehetőségével, meglehetősen korlátozott beavatkozási teret engedett a terület számára. 5 Jelen tanulmány keretei nem teszik lehetővé és indokolttá a rendszerváltást megelőző korok szociálpolitikai tartalmainak vizsgálatát. 9

11 Mindemellett csak igen korlátozott formában tudott kiteljesedni a társadalmi alrendszerek és az állami irányítás közti közvetítő, egyensúlyozó szerepe is, feladata gyakorlatilag a tűzoltó jellegű ellátások, szolgáltatások kialakítására, intézményrendszerének, a törvényi szabályozás kereteinek, tartalmának megalkotására korlátozódott. Megfontolt elvek és világos gazdaság és társadalompolitikai irányok hiányában a nyers erőviszonyok döntöttek a forráselosztás tényleges arányairól. 6 A fent jelzett folyamatok az 1998 és 2000 közötti időszakra már több szempontból is lezárultak. Erre az időre világossá vált, hogy a gazdasági növekedés önmagában nem oldja meg a szociális problémákat a szegénység és kirekesztődés alapkérdéseit. A szociálpolitika törvényi keretei és eszközrendszere már megfelelő bázist jelenhetett volna, ahhoz, hogy a szociálpolitika ki tudjon lépni a folyamatkövető szerepéből, ez azonban a Jóléti fordulat 7, a SZOLÍD projekt 8, a 100 lépés program 9 ellenére sem valósult meg maradéktalanul. Tudjuk: a szociális ellátások decentralizálása mindenekelőtt a települési önkormányzatok segélyezési rendszerének és helyi szociális szolgáltatásainak kiépítése annak az elvnek a jegyében történt, hogy a korábban egyeduralkodó központi elosztás rugalmatlanságával és elkerülhetetlen pazarlásaival szemben testre szabottá váljék a rászorulók szükségleteinek felmérése és kielégítése, valamint csökkenjenek, és ésszerűbben hasznosuljanak a szociális ellátásra fordítható források. A gyakorlatban azonban e racionális és jól igazolható célok nem vagy alig valósultak meg. Minden jel arra mutat, hogy a decentralizált segélyezés révén gyakorlatilag nem mérséklődött a szociális kiadások költségvetésen belüli összaránya; ugyanakkor a szociális elosztás belső struktúrájának időközben bekövetkezett markáns átrendeződése mellett iparági méretűvé terebélyesedett a segélyezési rendszer, nyomában pedig mielőtt még összeállhatott volna egyedi esetek millióira esett szét egy társadalmi probléma képe. Mert a segélyezés a maga természete szerint perszonalizálja a szegénység felismerését és kezelését, s ezzel mintegy függönyt húz annak mindig egyedi megnyilvánulása és a jelenség mélyebb társadalmi meghatározottsága közé. Ami pedig a hatékonyság és célzottság növelésének szándékát illeti, a rendelkezésre álló adatsorok azt jelzik, hogy miközben az új elosztási politika révén a rászorulók elérésének esélye nem javult számottevően, 6 A hivatkozott bekezdés gondolatmenete, Szalay Júlia A társadalmi kirekesztődés egyes kérdései az ezredforduló Magyarországán c. tanulmányából származik Szociológiai Szemle 2002./ o. 7 Medgyesi Péter hirdeti meg 2002 ben. 8 Ki kell dolgozni a szolidaritási tv. koncepcióját 9 Gyurcsány Ferenc hirdeti meg 2005 ben 10

12 aközben a rendszer változatlan sajátossága maradt a segélyek ʺterítettségeʺ: a helyben folyósított ellátásoknak továbbra is jelentős része szolgálja a nem szegények relatív jövedelmi veszteségeinek kompenzálását, illetve a családi költségvetésükben időről időre bekövetkező kisebb nagyobb borulások kiegyensúlyozását. Mindennek fényénél talán nem túlzó az állítás, ha így fogalmazunk: a szociálpolitikai irányváltás elsődlegesen nem az elosztás technikáját, hanem magát a szegénységproblémát decentralizálta. Ennek legfőbb ʺértelmétʺ pedig a társadalmi konfliktusok letompítása, kisközösségivé alakítása, és mindezzel a társadalmi béke hathatós fenntartása adja. Hogy e kétségtelen nyereségek súlyos veszteségek árán születnek, s hogy a kárvallottak éppen azok a szegények, akikért az elvek szintjén az átalakítás fogant, az a dolgok jellege folytán egyelőre nemigen kerül napvilágra. Az eddig említetteken túl, a kisközösségek szintjére átterhelt elosztási konfliktusoknak volt és van még egy további súlyos következménye. A decentralizált segélyezés ugyanis hathatósan közrejátszott annak a társadalmi választóvonalnak a rögzülésében, amely ma élesen kettéosztja a magyar társadalmat a boldogulók és a szegények táborára, s amely választóvonal nemcsak az élethelyzetek különbségeinek leíró megjelenítésére, hanem a lehetőségek, életesélyek és jogok kettős mércéjének érvényesítésére is szolgál. E megkettőződés egyszerre egy sor nem szándékolt hatás eredménye, és ugyanakkor a folyamatból következő, ám annak eszkalálását jelentő további lépések kiindulópontja is. 10 A rászorultság elvén működő szociális ellátórendszer a szegénység kezelését egy ponton túl az önhiba fogalmával társította, ami az államtalanítást kísérő intézményi reformokkal a szegénység rögzülését, annak ismételt láthatatlanná tételét, a kirekesztődés folyamatainak felgyorsulását eredményezte. A szándékolt cél természetesen nem ez volt. Mégis a dolog egyenesen következett az állam dezertálásából, azaz abból a szociálpolitikai vákuumhelyzetből, amely annak révén állt elő, hogy a régi állam lebontásával egyidejűleg nem került sor az új alapzatú, a társadalom minden tagjára egyenlő elveket érvényesítő és őket egyenlő bánásmódban részesítő közszolgáltatási rendszer megkonstruálására. 11 A gondoskodó állam háttérbe szorulása, az ártámogatások megszűnése, a szolgáltatások nagy részének tiszta piaci alapon történő átszervezése, a munkaerő 10 Szalay Júlia A társadalmi kirekesztődés egyes kérdései az ezredforduló Magyarországán Szociológiai Szemle 2002./4. 11 Szalay Júlia A társadalmi kirekesztődés egyes kérdései az ezredforduló Magyarországán Szociológiai Szemle 2002./4. 11

13 piaci alkalmazás feltételrendszerének, az alkalmazottak béren kívüli támogatási rendszerének megszűnése/minimalizálása, a lakhatási költségek gyors emelkedése a családok jelentős hányadát sodorta adósságba, rendítette meg elemi létbiztonságában. 12 A rendszerváltást követő gazdasági és társadalmi változások, kormányzati reform programok, olyan gyorsasággal zajlottak és zajlanak jelenleg is, hogy kormányzati, másodlagos védelmi lehetőségek kialakításának hiányában a védtelenebb társadalmi csoportok képtelenek alkalmazkodni a megváltozott körülményekhez, végső soron elszenvedői a folyamatoknak. A szegénység fogalma 13 így joggal egészül ki az exklúzió tényével, ami a társadalmi életből való kirekesztettség 14 különböző szintjeit tárja elénk, a jelenlegi európai jóléti politikák kulcskérdésévé válva. A fenti folyamatokon túl európai integrációhoz való csatlakozás a szociálpolitikai megfontolásokat is új szempontokkal töltötte fel, komoly elvárásokat támasztva szerepének, feladatainak, céljainak újraértékeléséhez ben már paradigma váltásról beszélünk a szociális terület vonatkozásában is, ami egyfajta szemléletváltást, a szociálpolitika újra definiálását követeli meg, mind a szakma, mind a központi irányítás, mind az önkormányzatok szintjén, lényegesen kiemeltebb szerepet, szélesebb hatókört utalva ki a terület számára. A szociálpolitikáról való gondolkodásmód változásának egyik legfontosabb eleme, hogy az intézményrendszer működésének szabályozásáról a szubszidiaritás elvének megerősítésével, a közösségi és családi kapcsolatok felelősségi körének meghatározásával 15 az ügyfél centrikus szabályozását helyezi előtérbe, ami minden szempontból lényeges változást eredményez a szociálpolitika helyének és szerepének újraértelmezésében. Így a túlbonyolított, 12 A fenti kérdéskörnek van egy pszichológiai vonulta is, ami még napjainkban is hat. A rendszerváltás folyamatai olyan sebességgel zajlottak le, hogy a létbiztonságban, kiszámítható életfeltételek és keretek közt felnőtt generációknak most kellett szembesülniük azzal, hogy milyen összefüggés van a befizetett járulék amit már nem csak a munkáltató fizet és a nyugdíj mértéke között, azzal, hogy a lakást el lehet veszíteni és, hogy az államtól nem elvárható, hogy akár minimális fogyasztási szintet garantáljon. A jogosultságként értelmezett ellátások és szolgáltatások megcsonkítása a korábbi beidegződések miatt nehezen kezelhető, komoly társadalmi ellenállásba ütközik. Mindez tovább nehezíti a szociális szolgáltatások piaci, fél piaci alapon történő megszervezését. 13 Ami az anyagi források szűkösségéhez, vagy elégtelenségéhez kapcsolódik. 14 Elszigeteléstől a kitaszítottságig 15 A program elgondolásainak veszélye talán ebben a pontban fogható meg leginkább, hiszen a kisközösségek probléma kezelési körébe utalt szociális problémák a kisközösségek, családok megerősítése nélkül a problémák mélyülésével járnak. 12

14 formális intézményi szabályozási struktúrát azon élethelyzetek meghatározása váltja fel, melyben az érintett célcsoportok szociális szolgáltatásokat vehetnek igénybe Pécs város szociálpolitikáját meghatározó társadalmi, gazdasági folyamatok a rendszerváltást követő évektől napjainkig A helyi szociálpolitika fejlődése tulajdonképpen az országos trendeket követve alakult. Nem tudott a város, szociális problémák megoldási kísérletében egyéni arculatot kialakítani, a szakmapolitika és a fejlődés vezetőjévé válni. A szociális ellátások decentralizációjától várt hatások jó részt elmaradtak, melyeket a Pécsen észlelt társadalmi folyamatok is igazolnak. A Mecsek által nyújtott gazdag ásványkincsek hosszú éveken át meghatározták Pécs és a hegység lábánál fekvő kisebb települések gazdasági, társadalmi fejlődését, kulturális életét. A térségi szénbányászat gyökerei több mint 200 évre nyúlnak vissza, a Pécsi Urán ércbánya Vállalat 1957 ben kezdte meg az uránérc kitermelést. A nehézipar eredményei tartósan meghatározták a város gazdasági fejlődést és a foglalkoztatási szerkezetet, hisz a bányavállalatok jelentős munkaerőtömeget foglalkoztattak. Jelentős részt vállaltak a város közművelődési infrastruktúrájának fenntartásából is, hisz művelődési házakat, sportpályákat, óvodákat üzemeltettek, jelentős sponzoráló potenciált jelentettek. A mecseki szénbányák bezárása a 1990 es évek elején indult el, az uránbánya felszámolása 1989 ben kezdődött meg. A város imázsát is meghatározó bányaipari bázis megrendülése a város gazdasági súlyának radikális csökkenésével járt. A magyar nagyvárosok közül Pécs szenvedte el az egyik legnagyobb veszteséget a rendszerváltás idején. Számos a bányászathoz kapcsolódó ipari üzemet is meg kellett szüntetni. A város gazdaságában meghatározó szerepet játszó bőrgyár, kesztyűgyár, valamint könnyűipari szövetkezetek és élelmiszeripari vállalatok is sorra megrendültek. A népszámlálási adatok alapján az 1990 és 2001 között a foglalkoztatottak aránya a népességen belül 41,7 % ról 37,6 % ra esett vissza, az inaktív keresőké viszont 25,6 % ról 31,4 % ra emelkedett a munkanélküliek hányadának 3,1 % ra történő növekedése mellett. A lakónépesség a két népszámlálás között 6% kal fogyott, inaktív népesség és az eltartottak együttes száma több mint 95 ezer, ez Pécs lakosságának 58 % a. A gazdasági vonzerő mérséklődését jelzi, hogy a Pécsre bejáró dolgozók száma 29 ezerről 18 ezerre fogyott ebben az időszakban. 13

15 A rendszerváltás kísérőjelenségeiként aposztrofált GDP zuhanás, a munkanélküliség, az infláció a társadalom korábban legnagyobb létbiztonságban élő csoportjait is nehéz vagy kilátástalan helyzetbe hozta. A bányászok jelentős számban nyugdíjba kerültek. A rokkant nyugdíjasok, korkedvezményes és járadékos bányászok anyagi helyzete jelentős különbségeket mutatott, de az újrakezdés tekintetében többségükre az volt jellemző, hogy nem tudtak társadalmi értelemben új életet kezdeni. A munkanélkülivé vált bányászok átképzésére korszerű kompetenciák hiányában alig volt esély. Ahogy országos viszonylatban, úgy Pécsett is a korábbi teljes foglalkoztatás kulcsa az volt, hogy sok területen megmaradt az alacsony termelékenység, s ez foglalkoztatási lehetőséghez juttatott egy szokatlanul széles betanított segédmunkásmezőgazdasági alkalmazotti réteget. A rendszerváltás követően ezek a rétegek tulajdonképpen alkalmazhatatlan tömeggé váltak. A rendszerváltást követő évtizedben a lakosságot (nemcsak a bányászokat) közvetlenül sújtó és legkárosabb jelenséggel, a munkanélküliséggel kapcsolatban a családok nagytöbbsége közvetlen tapasztalattal rendelkezik. A családok és gyermekek szempontjából érdemes megemlíteni, hogy a munkanélküliség ténye, a jövedelem kiesés okozta nehézségeken túl a gyermekek szocializációs folyamatait és értékrendjét is jelentős mértékben érintik, illetve olyan egyéb káros jelenségek közvetett kialakulásához vezethetnek, melyek negatívan befolyásolják a család működését (szenvedélybetegség, pszichés zavarok, családi konfliktusok). A piacgazdaság kialakulásával együtt járó gazdasági szerkezetváltási folyamat jelenleg is zajlik. A város geopolitikai helyzetével összefüggésben lassú, ellentmondásos az átalakulás. Nem települt be a városba olyan számottevő külföldi tőke, amely jelentősen dinamizálhatta volna a gazdaságot. Mindezidáig nem jött létre olyan nagyüzemi ipari bázis, amely generálná a kis és középvállalkozói beszállítói háttér kialakulását, így a rendszerváltás óta létrehozott mikro és kisvállalkozások többségének sérülékenysége nem csökkent. A város helyzetén továbbra is ront, hogy egyedüli magyar nagyváros, amely autópályával nem közelíthető meg, a 6 út felújítása nem jelent igazi megoldást. A közlekedési infrastruktúra elégtelensége, hiánya stabilizálta Pécs zsáktelepülés jellegét, így a tőkeáramlás elégtelensége mellett a mobilitás tekintetében is hátrányos helyzetben van a város. 14

16 A rendszerváltást követő évek pozitív eredményének számít, hogy megőrizte a város a vezető szerepét az oktatás és az egészségügy területén. 16 A város határában létrejött Ipari Park a régen vár szerkezetváltás irányában tett eredményes lépésnek bizonyult. A lakosság komfortérzete szempontjából pozitív folyamat, hogy Pécsett is létrejöttek új kereskedelmi központok, bővült a bankhálózat, gazdagodott a gazdasági szolgáltatások portfoliója és minősége. Foglalkoztatási szempontból már ellentmondásos ugyanez a folyamat, mert ugyan születtek új munkahelyek, de az életképtelen kényszervállalkozó szolgáltatók között áldozatul estek a piaci törvényeknek azok a kiskereskedők is, akik pl. a Király utca egyedi arculatát biztosíthatnák. A humán szolgáltatások és intézmények bővülésével az oktatási, egészségügyi, szociális intézmények váltak a legnagyobb foglalkoztatókká, dolgozóik számára viszonylagos létbiztonságot teremtve. Ma már ez a viszonylagos létbiztonság is egyre viszonylagosabbá válik, mivel a városban a családalapítási és gyermekvállalási kedv egyértelműen csökken összefüggésben a családok és fiatalok bizonytalan jövőképével, a reáljövedelmek csökkenésével így az óvodai, iskolai létszámok is alacsonyabbak, s ez a tény jelentős leépítéseket, átszervezéseket kényszerített ki az oktatási szférán belül is. A jelenleg is zajló egészségügyi reformok, átszervezések is jelentős népességet fenyegetnek munkanélküliséggel. A közszolgáltatásokból leépített munkaerő kedvezőbb helyzetben van, mint a bányászok, gyári munkások voltak, hisz a magasan kvalifikált humánerő átképzési lehetőségei adottak, de foglalkoztatásuk így is jelentős figyelmet igényel. Kiemelt figyelem illeti meg a fiatalokat, mert közülük sokan munkahely és karrierlehetőségek hiányában elhagyják a várost. Döntően a város szellemi kapacitása áramlik ki Pécsről. A Pólus program népességmegtartás szempontból új helyzetet teremthet, de jelenleg még nem láthatók világosan a program foglalkoztatási és szociális vonatkozásai. A fiatalok elvándorlása az egyébként is elöregedő várost kétszeresen is sújtja, hisz nemcsak a munkaerő elvándorlása jelent veszteséget, hanem gyakran a 16 A KSH évi adatai szerint több mint 8 ezer bejáró diákja van a város intézményeinek. A felsőoktatásban tanulók száma a 2004/2005 tanévben 25 ezer fölé emelkedett. 15

17 szülőkről való gondoskodás sem oldható meg a fiatalok részéről. Így egyfelől az idős generáció kiszolgáltatottsága nő, másfelől egyre nagyobb teher nehezedik a szociális és az egészségügyi ellátó rendszerre is. A szociális problémák tartós és eredményes kezeléséhez, megoldáshoz átlátható városstratégiára, a gazdasági szerkezetváltás még hátralévő lépéseinek pontos forgatókönyvére, a városvezetés szociálpolitikájának határozott stratégia mentén történő szerveződésére van szükség. Értelmezésünkben a szociálpolitika minden társadalmi rétegre, csoportra kiterjed. Szociálpolitikai szempontból a gazdasági szerkezetváltás eddig is komoly kihívást kellett, hogy jelentsen a városvezetés számára. A problémák súlyához képest azonban nem rajzolódott ki eddig markánsan az elvárható optimális szociálpolitikai vonalvezetés sem a fiatalok megtartása, sem a szociális prevenció, sem a szociális problémák komplex kezelésének tekintetében. A társadalompolitikai és gazdasági programok összehangolása, azok hatásainak egymást erősítő és gyengítő tényezőinek maximális figyelembe vétele segítheti a várost hátrányainak csökkenésében, jelenlegi helyzetéből való kiemelkedésben. 16

18 2.2 A helyi jóléti rendszert meghatározó nemzetállami szabályozások és törekvések (ún. szakmai külső környezet elemzése) A szociális szolgáltatások megújítása A reformok szükségessége A szociális szolgáltatások terén a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló évi III. törvény (Szt.) megjelenése néhány kivételtől eltekintve a már korábban létező szociális szolgáltatásokat nevesítette. A gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatások jogszabályi keretei csak jóval később kerülnek rögzítésre a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló évi XXXI. törvényben (Gyvt.). A jelenlegi szociális szolgáltatási rendszer alapját a Szociális Törvény határozza meg. A törvény és végrehajtási rendeletei gyakran változnak, de a törvény, mint jogi norma nem igazán tud lépést tartani a társadalom kihívásaival, s az újonnan megjelenő szociális problémákkal. A szociális és gyermekvédelmi szolgáltatások rendszerében a szűkösség és a pazarlás párhuzamosan jelen van. Egyes területeken a szolgáltatások, kapacitások hiánya, más terülteken a túlkínálat jellemző. Az elmúlt évek során főként azok a szolgáltatások kerültek bővítésre, amit megérte működtetni és a normatíván kívül pályázati forrásból is lehetett kiegészítő támogatásokhoz jutni. Az helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény (Ötv.) szerint az önkormányzatok biztosítják azokat az ellátásokat, amelyeket számukra a jogszabályok előírnak, illetve amelyeket a képviselőtestületek határozata alapján költségvetésük terhére felvállalnak. A szabadon vállalt feladat bár közpiaci jellegű, mégis valamilyen elvárt hasznosság reményében vállalja fel a helyi önkormányzat. Ha megjelent egy valós vagy vélt szükséglet, akkor létrehoztak egy erre választ adó szolgáltatást, majd a szolgáltatás jogi norma szinten kodifikálódott, s ezt követően a költségvetési törvényben normatív támogatás rendelődött hozzá. Természetesen ez a folyamat nemcsak a szociális szolgáltatások esetében volt jellemző. 17

19 A szociális szolgáltatások iránti szükséglet valódisága több ok miatt is kérdéses: az új szolgáltatások beindítását csak esetlegesen előzte meg szükségletfelmérés. Az Szt. be egy évi törvénymódosítás (2001. évi LXXIX. törvény) kapcsán került be a szolgáltatástervezési koncepció elkészítésének szükségessége, és csak az állami fenntartókra nézve lett kötelező. A szolgáltatástervezési koncepció elkészítésére csupán 2004 ben készült el egy ajánlás. A szolgáltatástervezési koncepció elkészítése a top down tervezésre épül a jelenlegi szabályozás szerint, hiszen a magasabb területi szinthez kötődő koncepcióval kell összehangolni az alacsonyabb szintű tervezési dokumentumokat. Ez viszont részben ellentmond a stratégai tervezés alapelveinek, azaz a helyi sajátosságokat tükröző helyzetfelmérésen alapuló célrendszer kialakításának. A szolgáltatási boom azt eredményezte, hogy bár létrejöttek új szolgáltatások, de területileg egyenlőtlenül, az azonos típusú szolgáltatások tartalma mennyiségi és minőségi mutatókat tekintve szolgáltatónként más és más értelmet nyert. Az ágazat nem fordított elég figyelmet az ellenőrzési és nyilvántartási rendszer fejlesztésére, ezért nem álltak rendelkezésre a szolgáltatások fejlesztési irányainak kijelöléséhez, valamint a finanszírozás tervezéséhez a megfelelő naprakész adatok. Ez jelentősen rontotta az ágazat alkupozícióját minden egyes költségvetési törvény előkészítésekor. A folyamatos akció reakció jellegű jogszabály módosítások többször a szándékokkal ellentétes hatást váltottak ki, a szolgáltatás minőségének garantálása céljából jogi norma szinten szabályozott szakmai követelmények, tárgyi és személyi feltételekre vonatkozó elvárások sokszor a fejlesztés és a fejlődés gátjává váltak. A többcélú társulások létrejötte és a társulásos formában történő feladatellátást szintén a dichotómia jellemzi. A társulásos formában történő feladatellátást a finanszírozási rendszer ösztönzi, feltételezve, hogy több település együtt képes lehet megszervezni egy hiányzó szolgáltatást, vagy a meglévő szolgáltatásokat magasabb színvonalon nyújtani, s nem utolsó sorban költséghatékonyabban is. Ezzel szemben az elmúlt két költségvetési év tapasztalatában elmondható, hogy a társulást ösztönző kiegészítő támogatások felhasználása több esetben szektoron kívülre áramlott, és papíralapú szolgáltatások jöttek létre. Ahhoz tehát, hogy átlátható, ellenőrizhető, a valós és elismert szükségletek alapján fejleszthetővé váljon a szociális szolgáltatások rendszere, szemléletváltásra van szükség mind a tervezésben, mind a szolgáltatások működtetésében, mind a finanszírozásban, mind az ellenőrzési rendszerben. 18

20 Az eddig megtett lépések A Szociális Törvény megújítására több kísérlet is történt az elmúlt években. Ezek közül kiemelhető a SZOLID projekt, amelynek célja a szolidaritási elven biztosított ellátásokat és szolgáltatásokat szabályzó, központi jelentőségű törvény megújítása volt. A projekt keretében számos tanulmány, háttéranyag és szakértői vélemény született ben azonban a SZOLID munkálatai megszakadtak. A reformok iránti igény azonban változatlanul jelentkezett mind a szolgáltatást nyújtók, mind az igénybe vevők, mind a jogalkotók részéről. A következő jelentősebb lépésének tekinthető, hogy szociális ágazatért felelős minisztérium év végén útjára indította a Szociális Minőségügyi Műhelyt, amelyet több szakmai program követett. Ezek közül a legfontosabb a szociális és gyermekvédelmi szolgáltatások standardizációja program, melynek célja a szolgáltatások minimum mennyiségi és minőségi kritériumainak meghatározása. A program keretében 38 szakmai standard és irányelv került kidolgozásra nyarára a Szociálpolitikai és Munkaügyi Intézet koordinálásával. A gyakorlati tesztelést követően erre alapozva létre lehet hozni egy új keretjogszabályt, amely nagyobb szabadságot tud biztosítani a szolgáltatóknak munkájuk megszervezéséhez, az alkalmazott szakemberek létszámához. Az ellenőrzési rendszer megújítását szolgáló Fokozott Ellenőrzési Program keretében kidolgozásra került és tesztelés alatt áll egy felhasználói elégedettségcentrikus ellenőrzési rendszer, amely egységes módszertant és eljárásrendet alkalmaz és elősegíti a kimeneti szabályozás megvalósulását. A Fokozott Ellenőrzési Program eredményeként a szociális és gyermekvédelmi hatósági ellenőrzést végző szociális és gyámhivatalok (jelenleg a közigazgatási hivatalok keretében működnek) megerősítésre kerülnek a jövőben, hiszen e hivatalok bázisán tervezik működtetni a professzionális ellenőrző szervezetet. Az egységes ellenőrzési eljárásrendek bevezetésének tervezett időpontja január 1. Létrejött a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal, mint központi szociális hatóság, kezelésében az Országos jelentési és nyilvántartási rendszer, így a szociális és gyermekvédelmi szolgáltatásokról, a kapacitásokról naprakész regiszter és adatbázis vált elérhetővé. A minőségügyi programhoz szorosan kapcsolódik a szociális szolgáltatások megújítása program, melynek legfőbb elemei a szükségletfeltárás módszertanának kidolgozása, a rászorultsági kritériumok és jogosultságok meghatározása, a térítési díj szabályozás reformja, illetve a módszertani munka felülvizsgálata. 19