Eötvös Lóránd Tudományegyetem. Társadalomtudományi Kar MESTERKÉPZÉS. A szociális bérlakások energiahatékony felújításának intézményi keretei

Átírás

1 Eötvös Lóránd Tudományegyetem Társadalomtudományi Kar MESTERKÉPZÉS A szociális bérlakások energiahatékony felújításának intézményi keretei Konzulens: Váradi Balázs Készítette: Bajomi Anna Zsófia P10xhj Szociálpolitika szak április

2 Szeretnék köszönetet mondani Deák Krisztina Erzsébetnek, a Budapest Ösztöndíj Programban vállalt konzultációkért, Győri Péternek, Hegedüs Józsefnek és Kováts Bencének a hasznos tanácsaikért, és az interjúalanyaimnak, hogy megosztották tudásukat velem. Bruno és Denise Voisin, Nicole Frenay, Pierre Vacher és Papp Sára Eszter segítsége nélkül nem sikerülhettek volna a lyoni és nantes-i tanulmányútjaim, mint ahogy az ELTE TáTK HÖK szakmai és tudományos ösztöndíja nélkül sem. Köszönettel tartozom Beke Orsolyának a szakdolgozatomat megelőző projektmunkánk során végzett munkájáért, illetve Homonyik Dórának és Molnár Évának a dolgozat áttekintéséért. 2

3 Tartalomjegyzék 1. Bevezetés A probléma definiálása Miért érdemes beavatkozni? Mi a probléma? Fogalmak, adatok... 9 Lakhatási szegénység... 9 Energiaszegénység Eladósodottság Lakhatási támogatások Szociális bérlakások Energiahatékony felújítások Épületek Energiahatékonysága Energiatanúsítvány Európai Uniós Irányelvek A francia gyakorlat Franciaországban Ok-okozati összefüggések Szervezett aktorok hiánya A bérlakás-állomány örökségéből fakadó problémák Törvényi keretek Finanszírozási problémák Szociális problémák A klímaváltozással, energiahatékonysággal kapcsolatos stratégiák megvalósítási keretének hiánya Tudás

4 5. Alternatívák kidolgozása Szervezett aktorok, fellépés hiánya Kerületek munkájának koordinálása Energiahatékonyság koordinálása Törvényi keretek Bérlakás állomány Fővárosi mintaprojekt Finanszírozás ESCO Hitelek Európai Uniós források Új városfejlesztési alapokból visszatérítendő támogatás önkormányzatoknak Kiegészítő, pályázati források Jessica pénzügyi alapok létrehozása Szociális problémák Tárgyalás a szolgáltatókkal Adósságkezelési szolgáltatás Lakhatási támogatások Lakáshasználat, szociális munka Stratégiák Tudás Képzés Szakkönyv, útmutató Jó gyakorlatok Konklúzió Irodalomjegyzék

5 1. Bevezetés Szakdolgozatomban arra szeretnék választ találni, hogy a szociális bérlakások energiahatékony felújításának kereteit hogyan lehet a jelenlegi problémák fényében alakítani, annak érdekében, hogy nagyobb ütemben valósuljanak meg a felújítások. A szakdolgozatomban a kapcsolódó fogalmak, majd a felújítások megvalósulását akadályozó problémák áttekintése után felvázolom azokat beavatkozási pontokat, ahol egyebek mellett Budapest Főváros Önkormányzatnak szerepe, feladatai lehetnek a felújítások megvalósulásának elősegítése terén, mint például a stratégiák országos, EU-s keretekbe illesztése, megvalósítása, valamint a folyamatok koordinálása, felügyelete, adatgyűjtések szervezése, stb. A szociális bérlakás-szektor energiahatékony felújítását több okból érdemes elindítani, véghezvinni: egyfelől fenntartható módon csökkentheti az energiaszegénységet, hozzájárul a leromlott állapotú bérlakás-szektor megújuláshoz, és a nemzetközi kötelezettségekből fakadó klímavédelmi vállalások teljesítéséhez. Természetesen további járulékos hasznok is származhatnak a felújításokból. A felújítások előnyeivel a dolgozat további fejezeteiben részletesebben foglalkozom. Szakdolgozatomat a Budapest Ösztöndíj Program keretén belül írom, ezért különös figyelmet fordítok a fővárosi problémákra, javaslatokra. Azért is a fővárosi szintű megoldásokra koncentrálok, mert egy hatékony beavatkozási szintnek gondolom, lévén, hogy Budapest Főváros Önkormányzata egy középszintet testesít meg, így egyrészt közvetítő szerepet tud betölteni a központi állam és a kerületek között, emellett pedig optimális esetben koordinálni tudja a kerületi önkormányzatok együttműködését, és ösztönözni tudja őket bizonyos feladatok megvalósítására. Kutatási kérdésem megválaszolásához elsősorban a közpolitika elemzés módszerét alkalmazom (részben Bardach A Practical Guide For Policy Analyses (Bardach, 2012) c. kötetéből kiindulva). A tágabb probléma megértését szolgáló, illetve a lehetséges megoldásokkal kapcsolatos szakirodalom áttekintése mellett amennyiben rendelkezésre állnak adatok, azokat is felhasználom az elemzés során (KSH, Eurostat, stb.). Fontos 5

6 információforrásként szolgálnak a szakértőkkel készített interjúim 1, továbbá a szakmai anyagok, szakpolitikai javaslatok, és stratégiai dokumentumok. Ahol szükséges, a kapcsolódó törvényekre is hivatkozom. Végül pedig különböző jó gyakorlatokra is hivatkozom, többek között a franciaországi tanulmányútjaimon 2 tapasztaltak alapján. Amennyiben meg szeretnénk érteni, hogy jelenleg miért nem valósulnak meg a bérlakások energiahatékony felújításai, fel kell tárni a probléma legfontosabb okait (erre a 4. fejezetben sor is kerül). A probléma egyes okainak megértéséhez azonban vissza kell tekinteni a rendszerváltás idejéig (pl. a bérlakás-szektor problémái: privatizáció, minőség, stb., valamint a lakás- és önkormányzati törvény megalkotása). A klímaváltozással kapcsolatos európai uniós stratégiák, direktívák és ehhez kapcsolódóan a magyar dokumentumok 2010-től datálhatóak, illetve az elemzés során főként a jelenleg aktuális szabályozások, működési mechanizmusok fontosak, így a dolgozat jelentős részében az elmúlt 3-4 évet, valamint a jelenleg aktuális helyzetet vizsgáltam. A dolgozatban megfogalmazott javaslatok pedig az Európa 2020 stratégia, és a as időszakra tervezett fejlesztési források miatt a 2020-ig terjedő időszakra fókuszálnak. 1 Az interjúk listáját, (melyek közül nem hivatkozom mindegyikre közvetlenül a dolgozatban, de hozzájárultak a témám megértéséhez), lásd az irodalomjegyzék végén októberében Lyonban, 2014 februárjában Nantes-ban tanulmányoztam a szociális bérlakások energiahatékony beruházásainak intézményes kereteit, ill. felújítások hatásait. 6

7 2. A probléma definiálása 2.1. Miért érdemes beavatkozni? A lakhatásnak alapvetően két költsége van: a lakás ára (vételár vagy bérleti díj), és a lakás fenntartásának költségei (rezsiköltségek, biztosítás, karbantartás, stb.). Előállhatnak olyan helyzetek, mikor a társadalomnak meghatározott csoportjai kiszorulnak az ingatlanpiacról, vagyis nem jutnak megfelelő lakhatáshoz. Ennek több oka lehet: nem tudják megfizetni a piaci árat (jövedelmi szegénység), nincsenek elérhető, megfelelő minőségű és/vagy árú ingatlanok a munkahely/lakóhely környékén (térbeli- társadalmi egyenlőtlenségekből is fakadóan), vagy diszkriminációs mechanizmusok működnek a társadalom egyes csoportjaival szemben (pl. kisgyermekesek, kisebbségek, idősek, betegek, stb.), illetve egyéb, személyes válság-helyzetek alakulnak ki (pl. válás). Ezen helyzetek kezelésére több módon avatkozhat be az állam: többek között támogathatja a lakáshoz jutást (pl. lakásépítés, vásárlás vagy hitelek kamat-támogatása, bérleti díj fizetéséhez nyújtott segély, stb.). Egy másik típusú rendszerszintű megoldás a szociális bérlakás-hálózat üzemeltetése, amely keretén belül különböző feltételek mellett, a piaci áránál alacsonyabb áron bérelhetnek a rászorulók lakást. A lakásfenntartás terén jelentkező problémák alapvetően jövedelmi problémákkal állnak összefüggésben: a háztartás jövedelmének túl nagy százalékát teszik ki a rezsi és egyéb költségek (részletesebben lásd az energiaszegénységgel foglalkozó 2.4-es alfejezetet). A költségek fizetésével kapcsolatos problémák következtében egyrészt adósságspirál alakulhat ki, másfelől pedig csökken a lakhatás minősége a kikapcsolt szolgáltatások miatt. Ezen a területen is több típusú állami beavatkozás létezik: lakásfenntartási támogatás (jövedelempótlás), energiaárak szabályozása, adósságkezelési szolgáltatások (probléma utólagos kezelése). Emellett hiányoznak olyan hitel-konstrukciók, melyek megfelelő feltételek mellett elérhetőek lennének az alacsonyjövedelmű családok számára is, és felhasználásukkal a háztartások elvégezhetik a szükséges energiahatékonysági beruházásokat, evvel csökkentve hosszútávon a rezsi-költségeiket. Amennyiben az állam támogatja az energiahatékonysági beruházásokat a lakásszektorban, akkor hozzájárul a lakók energiaár-függőségének csökkentéséhez, és a felújítások hatékonyságától függően a háztartások energia-költségei is hosszútávon csökkennek. Az állam többféle módon 7

8 támogathatja ezt: egyfelől közvetlen támogatással, állami hitel nyújtásával vagy kamattámogatással, garanciavállalással. A szociális bérlakások energiahatékony felújítása tehát egyszerre kezeli a fenntartással kapcsolatos problémákat (energia-függőség és energia-költségek csökkenése), és járul hozzá a bérlakás-szektor minőségének javításához a felújítások révén. A felújítások, megfelelő pénzügyi konstrukciók révén lehetőséget biztosíthatnának arra is, hogy a bérlők, akik alacsony jövedelmük miatt egyébként nem volnának képesek beruházni a lakások minőségének javításába, az energiaköltség-megtakarítások egy részével hozzájárulhatnak a felújítások finanszírozásához. Közvetve pedig javulhat a lakáshasználat minősége is, a beruházásokon keresztül megvalósuló részleges tulajdonosi" szemlélet létrejöttével. Az energiahatékony felújítások foglalkoztatásra való hatásával kapcsolatban egy kutatás megállapítja, hogy egy nagyszabású, komplex, mély felújítási program Magyarországon 2020-ra akár 131 ezer új munkahelyet is teremthet azzal a kb. 43 ezer munkahellyel szemben, amit a szuboptimális felújítások teremtenek. ( ) A foglalkoztatási haszon majdnem 38%-a az építő ipart ellátó egyéb szektorokban létrejött közvetett hatásoknak és a magasabb foglalkoztatási szint által létrejött vásárlóerő növekedésének köszönhető. (Ürge-Vorsatz, 2010, old.: 6.) Az önkormányzatok tulajdonában lévő ingatlanok terén történő energiahatékonysági beruházásoknak megvan az az előnye, hogy egy tulajdonoson keresztül lehet relatíve sok ingatlant kezelni, szemben például a családi házakkal, ahol egyesével kell elérni a tulajdonosokat. Emellett az önkormányzati lakások tulajdonosa egyben egy közszereplő : a helyi állam, így elméletileg rábírható arra, hogy olyan lépéseket tegyen, melyek a közjót szolgálják, vagy beavatkozzon ott, ahol a piac kudarcot vall és tisztán piaci megoldásként nem születnek meg elég gyors megtérüléssel járó fejlesztések. Az egy tulajdonos kezében lévő bérlakásállomány esetében méretéből fakadóan egy szereplő nagyobb hatással tud lenni a folyamatokra, így elméleti síkon hatékonyabb lehet a fellépés, így elméleti síkon hatékonyabb lehet a fellépés (pl. méretgazdaságossági okokból kifolyólag), az energiaszegénység ellen, vagy könnyebben teljesíthetővé válnak a klímavédelmi célok. Azonban a gyakorlatban ez nem feltétlenül működik így, erről részletesebben többek között a bérlakás-állománnyal kapcsolatos problémáknál lesz szó. 8

9 2.2. Mi a probléma? Szakdolgozatom kiindulópontja a következő probléma volt: jelenleg a szociális bérlakások energiahatékony felújítása nem, vagy csak részlegesen valósul meg. Arra a kérdésre, hogy miért probléma, ha nem valósulnak meg ezek az energiahatékony felújítások, alapvetően három választ tudok adni (melyek kiolvashatóak a bérlakásszektor energiahatékony felújításának szükségessége mellett felhozott érvekből). A felújítások elmaradásával elúszik egy lehetőség, hogy az energiaszegénységnek nagy valószínűséggel kitett háztartások egy jól célzott csoportjának (szociális bérlakásban élők) problémájára fenntartható megoldás szülessen. Továbbá az eleve leromlott hazai bérlakás-állomány állaga tovább romlik, egyre nehezebb lesz fenntartani jelentősebb beruházás nélkül. Ráadásul, ha a tehetősebb lakosság elkezd beruházni a saját ingatlanjainak energiahatékony felújításába (mert pl. elterjed a köztudatban felújítások haszna, a magántulajdonosoknak megéri a hosszabb megtérülés is, elérhetőbbé válnak az építőipari szolgáltatások, állami támogatások stb.), akkor a minőségbeli különbségek még nagyobbra nőnek a magántulajdonú lakások és a szociális bérlakosok között. Végül pedig nehezebben valósul meg a klímavédelmi célok teljesítése Fogalmak, adatok A kiinduló probléma ismertetése után az alábbi fejezetben a téma vizsgálatához elengedhetetlen fogalmak áttekintése és a hazai vonatkozásuk bemutatása következik. Lakhatási szegénység A lakhatási szegénység fogalmát több szempont vizsgálata alapján határozhatjuk meg. Az alábbiakban az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága által használt dimenziók (OHCHR, 1991) és a Habitat for Humanity 2012-es jelentése alapján (Hegedüs & Horváth, Éves jelentés a lakhatási szegénységről 2012, 2012) áttekintem a lakhatási szegénység főbb tényezőit. A lakhatás jogi biztonsága védelmet jelent az erőszakos kilakoltatás, zaklatás és egyéb fenyegetések ellen (Hegedüs & Horváth, Éves jelentés a lakhatási szegénységről 2012, 2012, old.: 7.). A megfelelő minőségű lakás lehetővé teszi az egészség megőrzését, a biztonsághoz, komforthoz, táplálkozáshoz szükséges alapvető alapszolgáltatásokhoz és infrastruktúrához 9

10 való hozzáférést; valamint védelmet nyújt a környezeti, és egyéb, egészséget veszélyeztető tényezők ellen is. Megfizethetőségről akkor beszélhetünk, ha a lakhatással kapcsolatos költségek nem haladnak meg egy olyan szintet, hogy az más alapvető szükségletek kielégítését vagy megszerzését veszélyeztesse. A nemzetközi szakirodalom a háztartás bevételeinek 30-35%-át elérő vagy meghaladó lakhatási költségek esetén beszél megfizethetőségi problémáról (Hegedüs & Horváth, Éves jelentés a lakhatási szegénységről 2012, 2012, old.: 8). A megfizethetőség kapcsán szót kell ejtenünk az energiaszegénységről, vagyis amikor a háztartás nem tudja megfelelően kifűtenie a lakását, illetve az energiaszámlák túl nagy arányát képezik a költségeknek (erről bővebben lásd az Energiaszegénység c. alfejezetet). Az eladósodottság problémája is egyfajta megfizethetőségi probléma (hitel-, lakbér- és rezsihátralékok), és komolyan veszélyeztetheti a megfelelő lakhatást: a komfort fokozat csökkenésével (szolgáltatások kikapcsolása) vagy akár a lakás elvesztésével járhat. A megfelelő elhelyezkedésű lakásból elérhető a munkahely, az egészségügyi szolgáltatások, az iskola és egyéb szociális szolgáltatások. A magyarországi kontextusban emellett a megfelelő elhelyezkedésű lakás kritériumának tekintjük a társadalmi integrációt és mobilitást lehetővé tevő társadalmi környezetet is (Hegedüs & Horváth, Éves jelentés a lakhatási szegénységről 2012, 2012, old.: 8.). A speciális igényekkel rendelkező vagy elesett csoportok (idősek, gyerekek, mozgáskorlátozottak, szakellátásból kikerülő fiatalok, hajléktalanok vagy természeti katasztrófák áldozatai) hozzáférése a megfelelő lakhatáshoz is alapvető kérdése a lakhatási szegénységnek. Mint az a Miért érdemes beavatkozni? alfejezetből is kiderül, a dolgozat szempontjából a megfizethetőség (energiaszegénység és rezsi költségek, eladósodottság), a lakásokhoz való hozzáférés, és a lakásminőség szempontja a leginkább releváns. Energiaszegénység Az energiaszegénység tekinthető a lakhatási szegénység egyik összetevőjének. Ennek a fogalomnak itthon, és az Egyesült Királyságon kívül Európában máshol sincs még pontosan meghatározott, hivatalos definíciója (mely pl. éves statisztikák alapjául szolgálna), azonban vannak olyan fogalmak, mérőszámok, melyek mentén viszonylag jól leírható. A fogalom témánk szempontjából rendkívül fontos, ugyanis az energiahatékony felújítások az 10

11 energiaszegénység csökkentéséhez is hozzájárulhatnak, ezért érdemes körbejárni, mit is jelent pontosan. Egy háztartást akkor tekinthetünk energiaszegénynek, ha nem képes megfelelő szintre fűteni lakását, illetve bevételeinek egy meghatározott százalékánál többet költ energiaszámláira (Dénes & Fülöp, 2011). Az Egyesült Királyságban 2013-ig akkor tekintettek egy háztartást energiaszegénynek, ha energiaköltségeinek jövedelemhez viszonyított aránya meghaladta a nemzeti mediánérték (10%) kétszeresét, tehát eléri 20%-ot. A jelenlegi definíció szerint akkor tekinthető energiaszegénynek egy háztartás, ha energiaköltségei meghaladják a nemzeti mediánértéket, és a kiadás után a háztartás a hivatalos szegénységi küszöb alá kerül. Emellett azt is mérik, hogy ahhoz a megfelelő szintre felfűtött lakás után a háztartás energiaköltségei meghaladják-e az országos átlagértéket (Fuel Poverty Statistics, 2013.). Az Energiaklub javaslatai ( (Fellegi & Fülöp, 2012, old.: 4) és (Fülöp, Energiaszegénység - adatok és dilemmák (sajtóanyag), 2014.)) alapján azokat a hazai háztartásokat tekinthetjük energiaszegénynek, akiknek az éves összjövedelme elmarad a magyar háztartások jövedelmi mediánjának 60%-tól (tehát jövedelmi szegénységben élnek), és energiaköltségeik meghaladják a magyar háztartások tényleges, bevallott adataiból képezett medián érték kétszeresét (tehát kb %-át képzik a kiadásoknak). Pontos statisztikai adatok híján (energiaköltségek jövedelmen belüli aránya, lakások energetikai besorolása, stb.) nehéz pontos képet alkotni a hazai energiaszegénységről. Magyarországon 2010-ben a magyarországi lakosok 10,7%-a, tehát több mint 1 millió ember élt olyan háztartásban, amelyben a kérdezett beszámolója szerint előfordult, hogy anyagi okokból nem tudta megfelelően kifűteni lakását (Kőszeghy, 2011) ben a hazai háztartások 11,2%-ában a lakhatási költségek meghaladták a háztartás jövedelemének 40%-át (lásd 1. ábra) (Eurostat). 3 Az Energiaklub elemzése ehhez nagyságrendileg hasonló becslést ad, ezer háztartásra becsüli az energiaszegénységgel küzdő háztartások számát (Dénes & Fülöp, 2011, old.: 13). 3 A 2013-ban bevezetett rezsicsökkentés hatásairól még nincsenek adatok. 11

12 % 1. ÁBRA 4 Túl magas lakhatási költségek által érintett lakosság European Union (27 countries) 15 Hungary Forrás: (Eurostat) A szociális bérlakásokban élők energiaszegénységére nem tudtam becslést adni, ugyanis nem állt rendelkezésemre olyan adatforrás, melyből kinyerhettem volna a háztartások rezsiköltségeire és jövedelmi adataira (esetleg a bérlakás energetikai besorolására) vonatkozó adatokat. Azonban a szociális bérlakásokhoz bizonyos jövedelmi szint alatt lehet hozzájutni, tehát a lakók jövedelmi szintje bizonyosan elmarad a mediánjövedelemtől, valamint abból, hogy a bérlakások lakások minősége elmarad az áltagostól (pl. alacsonyabb komfortfokozat, idősebb ingatlanok) következtethetünk arra, hogy sok esetben energetikai besorolásuk rossz. Eladósodottság A Habitat for Humanity jelentése szerint 2012-ben a Központi Hitelnyilvántartó Rendszerben nyilvántartott hátralékkal rendelkező adósok száma 810 ezer fő, a hitelmulasztások száma másfél millió, ez 2009-hez képest 50%-os növekedés. A lakáshitel hátralékosok száma 2012 végén 110 ezer fő volt, ez a lakáshitel-állomány 16%-a, és havonta több ezer fővel bővül. A három hónapot meghaladó közműhátralékot felhalmozó családok becsült száma 413 ezer, az egy éven túli hátralékkal rendelkezők száma 172 ezer. Az egy évet meghaladó közműtartozások száma 32%-kal nőtt 2009 és 2012 között. A többlakásos épületekben lakó családok 11%-a rendelkezik közösköltség-hátralékkal ben az 4 Azon háztartások aránya, ahol a lakhatási költségek meghaladják a háztartás jövedelmének 40%-át. 12

13 önkormányzati bérlakásokban élők 20-40%-a halmozott fel lakbértartozást. (Hegedüs & Horváth, Éves jelentés a lakhatási szegénységről 2012, 2012, old.: 47.) Az eladósodottság mértéke a dolgozat szempontjából főként a közműhátralékokkal kapcsolatban meghatározó (gáz, távfűtés), de feltételezhető, hogy a jelentős fizetési problémákkal küzdőknek nehézséget okoz (főként a téli időszakban) az energiaköltségek kifizetése is. Lakhatási támogatások A magyar lakhatási támogatások rendszere töredezettnek mondható, s arányaiban inkább a lakástulajdon-szerzést támogatja, s nem a lakásbérlést. Az államháztartáson belül a lakásés lakhatási kiadások 81%-a (236 milliárd forint) elsősorban a középosztályt támogató programokhoz kapcsolódott, a lakhatási problémákkal küzdőcsaládokat segítő programok a lakásfenntartási támogatás, az adósságkezelés, a hajléktalanprogramok, a hitelhátralékosok támogatása stb. költsége hozzávetőleg 57 milliárd forint, a teljes kiadás ötöde (Hegedüs & Horváth, Éves jelentés a lakhatási szegénységről 2012, 2012, old.: 84.). Az alacsony jövedelmű családok, akiknek eleve szűkösebbek a forrásaik a lakásokba való beruházásra, állami támogatást is kisebb arányban kaphatnak ehhez, hiszen pl. nem hitelképesek. A rendszer alapvetően felfelé húz. 5 Szociális bérlakások Magyarországon a saját tulajdonú lakások aránya 90,5% (a 3. legnagyobb arány az európai országokban, az EU28 átlaga 70,6%), a fennmaradó 10% az önkormányzati és a magánbérlet között oszlik meg (Eurostat). Magyarországon az önkormányzatok által fenntartott lakásbérlemények száma a rendszerváltás óta hullámzó ütemben, de folyamatosan csökken ben a önkormányzati bérlakás a lakásállomány 2,7%-át alkotta, s az önkormányzatok által fenntartott lakások 47%-a (46557 lakás) a fővárosban helyezkedik el. A Fővárosban 2012-ben a lakás 5,1%-a az önkormányzati lakásállomány (ksh.hu). 5 A lakhatási támogatások torzságáról, illetve az ezzel kapcsolatos reform javaslatokról lásd: Misetics Bálint cikkének A lakástámogatások kettős átstrukturálása c. fejezetét (51-57.o) (Misetics, 2013/1) 13

14 A lakbért az önkormányzatok piaci, költségelvi vagy szociális szempontok alapján határozzák meg, a Lakástörvényben 6 írtak szerint, rendeletben. Szociális bérlakás esetén meg kell határozni (szintén rendeletben) azokat a jövedelmi és életkörülménybeli viszonyokat, mely alapján valaki jogosulttá válhat a lakás bérlésére Energiahatékony felújítások Épületek Energiahatékonysága Az Európai Parlament és a Tanács az épületek energiahatékonyságáról szóló irányelve a következőképp határozza meg az épületek energiahatékonyságát: az épület szokásos használatához kapcsolódó energiaszükséglet kielégítéséhez szükséges energia számított vagy mért mennyisége, amely magában foglalja a fűtéshez, a hűtéshez, a szellőztetéshez, a melegvíz-ellátáshoz és a világításhoz szükséges energiát (AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 2010/31/EU IRÁNYELVE, 2010.). Ezt az energiaszükségletet általában kwh/m 2 /évben mérik (bővebben lásd: Energiatanúsítvány alfejezet) (Épületek Energiahatékonysága, 2010). A műszaki megközelítés szerint az energiahatékonyság a ténylegesen hasznosuló és az összes felhasznált energia arányát mutatja, míg közgazdasági szempontból az energiafelhasználást az elért haszonhoz viszonyítjuk. (Fülöp, Az Energia Klub javaslata a Nemzeti Energiahatékonysági Cselekvési Terv kidolgozásához, 2007.) Energiatanúsítvány Az Európai Unió tagállamai kötelesek nemzeti vagy regionális szinten olyan, az épületek energiahatékonyságának kiszámítására vonatkozó módszertant elfogadni, amely figyelembe vesz bizonyos tényezőket (az épület hőtechnikai jellemzői (hőkapacitás, hőszigetelés stb.); fűtési rendszer és melegvíz-ellátás; légkondicionáló rendszerek; beépített világítóberendezés; beltéri klimatikus körülmények, stb.). Szintén számolni kell az olyan további tényezők kedvező hatásával, mint a helyi benapozási viszonyok, a természetes világítás, a kapcsolt energiatermelés által termelt elektromos áram és a táv- vagy tömbfűtési és -hűtési rendszerek. (AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 2010/31/EU IRÁNYELVE, évi LXXVIII. törvény a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról. 14

15 2010.). Ezen módszertan alapján energiatanúsítványokat állítanak ki az ingatlanokról. Hazánkban az ingatlanok adás-vétele, új épület építése, illetve az 50 m 2 -nél nagyobb ingatlan egy éven túli bérbeadása esetén kötelező energiatanúsítványt készíttetni. (176/2008. (VI. 30.) Korm. rendelet az épületek energetikai jellemzőinek tanúsításáról) A tanúsítványból kiderül, hogy az adott épületeknek általános műszaki állapota (szigetelése, fűtési rendszere, hővesztesége) alapján mekkora a várható energiafogyasztása (elvi energiaigénye éves szinten egy négyzetméterre azaz kwh/m 2 -ben megadva), s ez alapján besorolásra kerül egy 10 fokú skálán. A skála C fokozata felel meg a jogszabályi követelményeknek (7/2006. (V. 24.) TNM rendelet az épületek energetikai jellemzőinek meghatározásáról ). Amennyiben a lakás üzemeltetéséhez több energiára van szükség, mint amit az aktuális műszaki követelmények előírnak, akkor a C kategória alá kerül az ingatlan, ha kevesebbre, akkor A+, A vagy B besorolást kaphat. Ha a tanúsított épület nem éri el a C kategóriát, akkor korszerűsítésre és hatékony üzemeltetésre vonatkozó javaslatokat is tesz a tanúsító. Az energiahatékonynak tekinthető felújítások komplex beavatkozásokkal járnak (teljes külső vagy belső szigetelés, nyílászárók cseréje, fűtési, és szellőzési rendszer modernizálása, valamint megújuló energiaforrások felhasználása, pl. napelemek felszerelése az épületen). Ezek a beavatkozások teszik lehetővé, hogy érdemben csökkenjen a lakások, házak energiafogyasztása, és a klímavédelmi célok is teljesüljenek. Magyarországon az épületállományhoz (lakosság, illetve szolgáltatás és közszféra) kapcsolódik az energiahasználat mintegy 55-60%-a, egyben itt a legszembetűnőbb az energiapazarlás. ( ) A mintegy 4,3 millió lakás 70%-a nem felel meg a korszerű funkcionális műszaki, illetve hőtechnikai követelményeknek ( ). Az éghajlati különbségekkel korrigált lakossági energiafelhasználás tekintetében Magyarország a tíz legmagasabb értéket mutató tagállam között van az EU-ban, ráadásul úgy, hogy a családi házakban élő háztartások jelentős része a ház csak egy részét fűti ki a fűtési időszakban. Hogy a fűtésből származó kibocsátások mégis csökkentek a 90-es években, az jellemzően a földgáztüzelésre való áttérésből, és a nem energetikai felújításokból fakadt (Magyar Földtani és Geofizikai Intézet, 2013, szeptember, old.: ). 15

16 Európai Uniós Irányelvek Az Európai Tanács 2007 márciusában elfogadta az úgynevezett 3x20 százalékos célt, azaz az Európai Unióban 2020-ra 20 százalékkal csökkentenie kell az üvegházhatású gázok kibocsátását, 20 százalékkal kell növelni az energiahatékonyságot, az energiafelhasználásban pedig 20 százalékra kell növelni a megújuló energiák részarányát. Ezt a célt az Európai Tanács 2009/28/EK irányelve 7 részletezi, s ennek az irányelvnek a 19. bekezdése kötelezi a tagországokat, hogy a célkitűzések megvalósítása érdekében nemzeti cselekvési tervet kell készíteniük. Az Európai Unió versenyképességének fejlesztését célzó, tíz éves Lisszaboni Stratégia ben lejárt, s a kitűzött célok teljesítése nem az elvárások szerint alakult. Ezért új stratégiát alkottak: az Európa 2020 stratégiát az Európai Tanács június 17-i ülésén fogadták el a tagállamok. Ebben a dokumentumban is megjelenik a 3x20-as célkitűzés az öt fő prioritás között (Klímapolitika). A célkitűzések európai szintű megvalósulását a nemzeti reformprogramokban lefektetett nemzeti szintű vállalások teszik lehetővé, melyeket 2010-ig kellett a tagállamoknak elkészíteniük (Európa-2020-stratégia). 8 Ezt Magyarország meg is tette és a hazai adottságokhoz igazodóan a megújuló energiaforrások részarányának 14,65 százalékra növelését (a 2009/28/EK irányelv 2020-ra jogilag kötelező módon ezt minimum 13 %-ban határozta meg), 10 százalékos teljes energia-megtakarítást, valamint az üvegházhatású gázok kibocsátásának (2005-ös szinthez képest) legfeljebb 10 százalékos növekedését vállalta 2020-ig az EU Emisszió - kereskedelmi Rendszerének hatálya alá nem tartozó szektorokban. (Magyarország évi Nemzeti Reformprogramja., 2013., old.: 26). Az energia és klíma kérdésével bővebben foglalkozik a Nemzeti Energiastratégia 2030, mely a hazai energiaellátás hosszú távú fenntarthatóságát, biztonságát és gazdasági versenyképességét biztosítja, illetve a Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégia 9, melyek fő céljai megvalósítását várhatóan a Környezet és Energiahatékonysági Operatív Program intézkedései is szolgálják majd 2014 és 2020 között. (Nemzeti Energiastratégia 2030, 2012) 7 (Az Európai Parlament és a Tanács 2009/28/EK irányelve (2009. április 23.) a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről) 8 A vonatkozó fontosabb EU-s direktívák: (a) 2009/28/EK irányelv és EU 2020 stratégia (b) 2010/31/EU irányelv az épületek energiahatékonyságáról energiatanúsítványi rendszer megalkotása többek között (c) 2012/27/EU irányelv az energiahatékonyságról 9 A második, megújított Nemzeti Éghajlat változási Stratégiának egyelőre csak a szakpolitikai vitaanyaga érhető el, még nem fogadta el a kormány. (Második Nemzeti Éghajlatváltozási Startégia , 2013.) 16

17 Az erópai uniós direktívákkal összhangban az energiahatékony felújításokkal részletesebben foglalkozik a II. Nemzeti Energiahatékonysági Cselekvési Terv a végső energia megtakarítást elősegítő nemzeti célkitűzésekről és intézkedésekről a os időszakra. 10 A Cselekvési terv bemutatja a különböző energiahatékonysággal kapcsolatos ágazati programok tartalmi vázlatát, s megadja a tervezett költségeket és energia-megtakarítást. Az eddig megvalósult programokat részben a Zöld Beruházási Programból (a kvótaszerződések alapján a kiotói egységek értékesítéséből származó bevétel klímavédelmi célokra való felhasználása) finanszírozták. A Cselekvési Terv lakossági ágazatra vonatkozó fejezetének fő pillérét az Élhető Panel és a Mi Otthonunk Felújítási Alprogram 11 valamint az Áramtakarékos Háztartások Program alkotja. A magyar épületállomány energiahatékonysági felújítási programja (Nemzeti Épületenergetikai Stratégia), a Nemzeti Épületenergetikai Stratégia egyelőre még nem elérhető. Hazánkban eddig egyedül a panelépületek felújítása terén történt jelentős előrelépés, a Panel I és II programoknak köszönhetően. A lakásállomány 76%-át adó családi házak és hagyományos technológiával épület társasházak számára nem hirdettek meg jelentős energiahatékonyságot javító felújítási programot. Pedig az Energiaklub kutatásai szerint a legnagyobb energiamegtakarítás a családi házak terén érhető el, hiszen ezek a házak felelősek az energiafogyasztás legnagyobb részéért, és itt magasabb a megtakarítási potenciál is, mint a panelházaknál 12. (Fülöp, NEGAJOULE2020 Energy efficiency potential of Hungarian residential buildings, 2011) A Panel program mellett az állam 2008-ban meghirdette az Öko-programot, amelynek keretében közel 100 ezer távfűtéses lakás fűtéskorszerűsítésére került sor 13. A beruházások költségére maximum 50% állami támogatás járt, a fennmaradó részt a házak saját, és 10 Összhangban a következő dokumentumokkal: Új Széchenyi Terv, a Nemzeti Energiastratégia 2030, Magyarország Megújuló Energia Hasznosítási Cselekvési Terve, Magyarország Nemzeti Reform Programjában megjelenő EU 2020 célkitűzések, Európai Unió évi Energiahatékonysági Terv. 11 Hagyományos technológiával épült lakóépületek komplex energetikai felújításával foglalkozó program 12 Problémát okoz azonban, hogy a háború után épült vidéki kockaházak felújításának költsége gyakran megközelíti a ház értékét, így a beruházás kevésbé éri meg. 13 Termosztatikus radiátor szelep és költségmegosztó felszerelése, csőrendszer korszerűsítése. 17

18 helyenként önkormányzati forrásból állták. Budapesten a FŐTÁV Zrt. ÖkoPlusz program néven 45 ezer fővárosi lakás fűtéskorszerűsítésére adott be pályázatot, részt vett a finanszírozásban, s a korszerűsítés mellett 10 éves 10% díjkedvezményt és oktatást biztosított a résztvevőknek. (FŐTÁV- ÖkoPlusz). 18

19 3. A francia gyakorlat Az alábbiakban röviden áttekintem, részben a Lyonban készített interjúimból kiindulva, hogy Franciaországban milyen keretek között valósul meg a szociális bérlakások energiahatékony felújítása. Franciaországban a 2009-ben elfogadott Grenelle-törvénynek (Programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement (1), 2009) és az annak nyomán megalkotott helyi klímaterveknek köszönhetően (melyek pontosan meghatározták a felújítandó lakások mennyiségét és az elérendő energetikai besorolást) fellendültek az energiahatékonysági beruházások. A Grenelle I. törvény 2020-ig szociális bérlakás energiahatékony felújítását tűzte ki célul. Ebben az időszakban a 230 kwh/m 2 /év-nél nagyobb fogyasztású lakásokat 150 kwh/m 2 /év-nél kisebb fogyasztási szintre szeretnék felújítani. (Franciaországban a több mint 5 millió lakásból álló szociálisbérlakás-szektor a teljes lakásállomány 18 százalékát (INSEE, 2014.) teszi ki (Bajomi, 2014.). A célkitűzések teljesítése terén azonban késés tapasztalható ig egy lakhatási szervezet szerint bérlakást újítottak fel, de gyakran nem elég jó hatékonysági szintre, a BBC 14 besorolású épületek ritkák. A Rhône-Alpes régióban (itt található a francia bérlakások egytizede), mely Franciaország gazdaságilag egyik legfejlettebb régiója, 4000 bérlakást újítanak fel évenként, de ahhoz, hogy elérjék a kitűzött célokat (2020-ig lakás felújítása), 8000 lakást kellene felújítani. Az egyik problémát az okozza, hogy egyszerre kell a növekvő népesség miatt lakást építeni, és a meglévő lakásállományt felújítani (La rénovation écologique des logements sociaux prend du retard, 2013.). A felújítások finanszírozása több lábon áll: jelentős összegű bár az elmúlt években némileg csökkenő állami támogatás, valamint kedvező kamatozású hitelek állnak rendelkezésre az önkormányzatok és bérlakás-üzemeltetők saját forrásaik mellett. Az EU-s pénzek csak kis részét alkotják a felújítások költségvetésének. A bérlakásokat üzemeltető szervezetek jelentős mértékben járulnak hozzá a saját lakásaik felújításához. Ebben nemcsak az erős tulajdonosi elkötelezettségük tükröződik, hanem a 14 Bâtiment de basse consommation énergétique (alacsony energiafogyasztású épület): kwhkwh/m 2 /év fogyasztású 19

20 törvényi kötelezettségük is. Meghatározott számú bérlakást kell felújítaniuk, illetve csak akkor kapnak felújításra állami, önkormányzati forrásokat, ha tényleges energiamegtakarítást érnek el. Emellett jól felfogott üzleti érdekük is a lakások felújítása, hiszen ezek javítják a lakások vonzerejét, az alacsonyabb rezsiköltségek miatt javul a bérlők fizetőképessége, így csökken a lakbér-nemfizetés kockázata is. Ezen kívül az is gyakori, hogy az elért megtakarításból a lakóknak vissza kell fizetniük egy részt, így utólag hozzájárulnak a korszerűsítés költségeihez. Az első időszakban (kb. 10 évig) a bérlők tényleges megtakarítása nem jelentős, viszont javul a lakások minősége, és a Franciaországban folyamatosan növekvő energiaáraknak való kitettség határozottan csökken. Ráadásul az, hogy a meghatározott összeget vissza kell fizetni a megtakarításokból, elvileg arra motiválja a bérlőket, hogy törekedjenek a lakás energiahatékony használatára. A felújítások megvalósulásához a törvényi előírások és a megfelelő finanszírozás mellett különböző szereplők együttműködésére van szükség. Lyon és agglomerációjának társulása (GrandLyon) az elkészített klímatervük értelmében 160 ezer lakást kíván energiahatékony módon felújítani 2020-ig, ebből 40 ezer szociális bérlakás. Amikor bérlakás-üzemeltetők felújítanak, az esetek többségében C energiaszintre javítják a házak teljesítményét, de a klímaterv végrehajtása érdekében GrandLyon megállapodott az üzemeltetőkkel, hogy ha BBC besorolású, tehát alacsony fogyasztású épület címkét kapnak a felújított épületek (vagyis nem fogyasztanak éves szinten 54 kwh/m²-nél többet), akkor az agglomeráció állja az eredetileg tervezett és a megemelt energiahatékonyságú korszerűsítés költsége közötti különbséget. Az üzemeltetőkkel kötött megállapodás alapján 2014-ben elindult egy kísérleti program, amelynek keretében 2000 lakás felújításával tesztelik a konstrukciót. A magánlakásszektorban hasonló konstrukcióban járulnak hozzá a felújításokhoz. (Bajomi, 2014.) 20

21 4. Ok-okozati összefüggések Szervezett aktorok hiánya Bérlakás állomány állapota Hiányos Törvények Finanszírozási problémák Szociális problémák Ösztönzők hiánya A szociális bérlakások energiahatékony felújítása nem, vagy csak részlegesen valósul meg. Stratégiák megvalósulás a akadozik Új & komplex szaktudás hiánya 21

22 Az alábbi fejezetben azt tekintem át, hogy milyen okokra vezethető vissza az, hogy a jelenleg az önkormányzatok nem aktívak a lakásállományuk felújításában, így a szociális bérlakások energiahatékony felújítása nem, vagy csak részlegesen valósul meg Szervezett aktorok hiánya Nincsenek olyan tágabb keretek, melyek az európai uniós kötelezettségek teljesítését szolgáló dokumentumokban foglaltak gyakorlati megvalósítását támogatnák (tudás átadás, koordináció, adatgyűjtés). Az energiahatékony beruházások megvalósulásához szükséges intézményrendszer az állami szinttől az önkormányzatokon keresztül egészen a konkrét megvalósítás különböző területei között (bérlakások üzemeltetői, energiaügyi szakértők, kivitelezők, szociális szakemberek, lakók) jelenleg hiányzik. Az intézményrendszer megosztottságát mutatja, hogy az NFM felel az energiáért, az NGM az építőiparért, a BM pedig az energiahatékonysági standardokért (hvg.hu, 2013). Az energiahatékonyság elősegítésével kapcsolatos feladatok az energiapolitikáért felelős miniszter feladatkörébe tartoznak. (212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 89. (1) bekezdése ) Az energiahatékonyság és klímapolitika egy-egy helyettes államtitkár alá tartozik. 15 Hazánkban egyelőre nincsen részletesen kidolgozott az energiahatékonysági kötelezettségi rendszer, bár Magyarország ( ) gondolkodik a bevezetésén, hiszen enélkül az Irányelv szerinti energia-megtakarítás nem lenne teljesíthető. ( ) Az energiahatékonysági beruházások végrehajtásának kötelezettsége jogszabályban lesz előírva. ( ) Magyarország még vizsgálja, hogy a kötelezettségi rendszer működtetésével és ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat mely hatóság gyakorolja majd. (Jelentés az Európai Bizottság részére az energiahatékonyságról 2009/125/EK és a 2010/30/EU irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2012/27/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 7. cikke alapján, 2013) A végrehajtás szabályozása, tervezése mellett hiányoznak az országos célokat lebontó regionális és helyi energiahatékonysággal kapcsolatos cselekvési tervek, melyek egy egységes keret szerint maghatároznák az adott régió vagy város által vállalt célok 15 Jelenleg Kovács Pál az energiaügyekért felelős államtitkár a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumnál, dr. Nemcsók Dénes Sándor környezeti és energiahatékonysági operatív programokért felelős helyettes államtitkár, Hízó Ferenc pedig a zöldgazdaság fejlesztéséért, klímapolitikáért és kiemelt közszolgáltatásokért felelős helyettes államtitkár. (Nemzeti Fejlesztési Minisztérium) 22

23 megvalósításának módját (szereplők, források), határidejét és program végrehajtásáért felelős intézményeket. Ilyen cselekvési tervek készítése egyfelől lehetővé tenné a célok gyakorlatba való átültetését, másfelől pedig a monitorozásra is lehetőséget adna. Fővárosi szinten most alakul ki egyfajta koordináció a kerületek és a Főváros között, de ennek gyakorlati keretei még nem kristályosodtak ki. (Erről bővebben lásd a Tematikus Fejlesztési Programok c. alfejezetet.) A hiányzó keretek nem csak városi, országos szinten hiányoznak, hanem kifejezetten az önkormányzati bérlakásokkal kapcsolatban sincsenek a felújításokra vonatkozó tervezetek, ha igen, akkor az is csak egyes önkormányzatoknál, s nem terjed ki minden önkormányzat lakásgazdálkodási gyakorlatára. Továbbá hiányoznak a megfelelő adatok a bérlakások energetikai besorolásáról. Pedig ez elengedhetetlen ahhoz, hogy a bérlakás-állományról más információkkal kiegészülve (építészeti érték, épület kora, állapota, társadalmi mutatók) átfogó képet lehessen alkotni, mely kiinduló pontként szolgálhat a felújítások ésszerű megtervezésének, ütemezésének. Nincsenek bérlőszervezetek sem, amelyek a bérlők érdekeit képviselve részt vennének a felújítások létrejöttében, illetve a felújítások során is képviselnék a bérlők érdekeit (pl. lakbérek meghatározása, közvetítés, stb.) 4.2. A bérlakás-állomány örökségéből fakadó problémák A szociális lakások bérleti díját tekintve a KSH 2010-es lakáskiadványában arra a megállapításra jutott, hogy az önkormányzati lakbérek szintje az elmúlt években a piaci lakbéreknél gyorsabban emelkedett, így a piaci lakbérek 2003-ban mért 6 7-szeres árkülönbsége mára alig háromszorosára csökkent. (lásd 1. táblázat). Annak ellenére, hogy az önkormányzati lakbérek az elmúlt években növekedtek, a szociális bérlakás-szektor működtetésekor az önkormányzatok jelentős veszteségeket szenvednek el. A bérleti díjak a bérlakásokhoz kapcsolódó költségeknek 2004-ben mindössze 30-40%-át fedezték, de a bérlők többségének még ennek a piacinál alacsonyabb bérleti díjnak a kifizetése is nehézséget jelent, sok a hátralékos közülük (Hegedüs J., Social housing in transitional countries the case of Hungary., 2008), a bérlők felhalmozódó lakbérhátraléka a KSH adatai alapján mára a bérlakás-állomány fenntartásának egyik legsúlyosabb problémájává vált. A lakbérhátralékok összesített állománya 2000 óta folyamatosan növekedett, de ez a növekedés 2008-ban felgyorsult, és 2010 végén összesen 5,4 milliárd 23

24 forint lakbérrel tartoztak a lakók országosan (lásd. 2. táblázat). Ez az összes fizetendő lakbér több mint egynegyede (a befizetett lakbérek összege 15 milliárd forint) volt. Bár a nem fizető bérlők kilakoltatása csak a végső eszköz az önkormányzatok kezében, az elmúlt években egyre gyakrabban alkalmazták, így 2009-re megközelítette a hétszázat a hátralékok miatt kilakoltatott háztartások száma (ld. 1. táblázat) ben a kilakoltatási moratórium következtében ritkultak ezek az eljárások: 479 önkormányzati lakásból lakoltatták ki a lakókat, közülük 395-ből hátralékok, 55-ből pedig illegális lakásfoglalás miatt. A kilakoltatási moratórium 2011 tavaszán megszűnt az önkormányzati lakások esetében (KSH, Társadalmi helyzetkép - Lakáshelyzet, 2010). 1. TÁBLÁZAT Az önkormányzati lakásgazdálkodás főbb adatai Forrás: KSH, Társadalmi helyzetkép - Lakáshelyzet, 2010 Az önkormányzatoknak, főként a belvárosi területeken jobban megéri eladni a lakásaikat, mint a fenntartani őket bérlakásként a viszonylag alacsony bérleti díj fejében. Mint láttuk, a budapesti kerületek továbbra is nettó ráfordítók a lakásállományuk fenntartása során és a jelenlegi kiadások nem elégségesek, hiszen jelentős, akár évtizedek óta elmaradt felújításokat kell első körben pótolni : az elsődleges cél a további állagromlás megakadályozása. Az önkormányzati bérlakások minősége jelentősen alulmúlja az átlagos lakásállomány állapotát, ez részben arra vezethető vissza, hogy a privatizáció után eleve a rosszabb minőségű lakások maradtak önkormányzati tulajdonban. Az állagromlás problémájának súlyosságát mutatja, hogy Hegedüs József becslése szerint az önkormányzati 24