A költségvetési konszolidáció eredményei és kockázatai

Átírás

1 Domokos László i A költségvetési konszolidáció eredményei és kockázatai A legfőbb közpénzügyi ellenőrző intézmények hagyományos feladatköre az, hogy a már lezárt gazdasági eseményekről utólag megállapítsák, hogy azokat szabályosan hajtották-e végre. Ha azonban szétnézünk a világban, akkor azt látjuk, hogy a szakmai és a szélesebb közvélemény ennél többet vár el a számvevőszékektől, azt hogy a múlt és a jelen tényei alapján a jövőbeni kockázatokra is felhívják a figyelmet. Fokozottan így van ez a pénzügyi világválság óta, és különösen így van ez az Európai Unióban, ahol az európai gazdasági kormányzás megerősítésének egyik fontos eleme a kormányzattól független monitoring és elemző intézmény megléte. Vannak olyan uniós tagországok, ahol erre a feladatra teljesen új intézményt hoztak létre, amelynek a munkájában a legfőbb közpénzügyi ellenőrző intézmény nem vesz részt. Magyarországon nem ez a helyzet. Egyrészt az Állami Számvevőszék (ÁSZ), mint az Országgyűlés tanácsadó szerve is készít elemzéseket és törvényi feladata a költségvetési törvényjavaslat véleményezése. Másrészt az ÁSZ köteles elemzésekkel segíteni a Költségvetési Tanács munkáját. Az eddigi tapasztalatok szerint az ellenőrzési, a monitoring és az elemzési feladatok jól egészíti ki egymást, hiszen az ellenőrzés során szerzett ismeretek jól felhasználhatóak az elemző munka során. Az Állami Számvevőszék elemzései elsősorban kockázatelemzések, azaz az ÁSZ nem előjelzéseket készít, hanem azokra a kockázatokra kíván rámutatni, amelyek az Alaptörvényben megfogalmazott adósságcsökkentési követelmény, illetve az éves költségvetési törvényekben kijelölt költségvetési célok például a pénzforgalmi vagy az eredményszemléletű hiánycél teljesülését veszélyeztetik. Az ÁSZ törvényi kötelezettsége alapján rendszeresen értékeli az éves és a féléves költségvetési folyamatokat. A törvényi kötelezettség lehetőséget kínál arra, hogy az ÁSZ elemzései horizontját meghosszabbítsuk, és a évek költségvetési tendenciáinak alapján kiemeljük az államháztartás konszolidálásának eredményeit, és rámutassunk a konszolidáció fenntartását veszélyeztető kockázatokra is. A magyar költségvetési konszolidáció eredményei ismertek ben az Európai Unió módszertana szerint számított államháztartási hiány a GDP 4,3 százaléka volt, a folyamatosan növekvő államadósság pedig 2010 végére elérte GDP 82,2 %-át. Azóta az államadósság folyamatosan csökken, az államháztartás hiánya pedig 3 éven keresztül a GDP 3 százaléka alatt maradt. Hazánk 2013 nyarán kikerült a túlzott deficit eljárás alól. Milyen folyamatok vezettek el ehhez a konszolidációhoz? Az Állami Számvevőszék minden évben ellenőrzi a megelőző

2 év költségvetésének zárszámadását. Legyen ezért kiinduló pontunk a évi és a évi zárszámadási jelentés egy-egy adatsorának összevetése (lásd az 1. számú táblázatot). 1. sz. táblázat Az államháztartás 2010 és évi pénzforgalmi szemléletű egyenlege (Mrd Ft-ban) Megnevezés Teljesítés Eltérés az előirányzattól Teljesítés Eltérés az előirányzattól Központi költségvetés -853,9-17,9-985,3 132,5 Elkülönített állami pénzalapok 59,8 24,7 51,7 59,1 Társadalombiztosítási alapok -95,4-26,0 0,8 0,8 Központi alrendszer összesen -889,5-19,2-932,8 192,4 Önkormányzati alrendszer -231,9-41,9 112,8 97,8 Államháztartás összesen ,4-61,1-820,0 290,2 Forrás: ÁSZ jelentések a és a évi zárszámadás ellenőrzéséről ii Első látásra az a leginkább szembetűnő a táblázatban, hogy 2010-ben az előirányzattól való eltérést jelző adatok egy kivétellel negatívak ban pedig rendre pozitívak ra tehát rend lett. Ez mindenképpen arra mutat, hogy a költségvetési konszolidáció egyik fontos eleme volt a költségvetési folyamatok kézben tartása, azaz annak megakadályozása, hogy az alrendszerek egyenlegei túlcsorduljanak, ami a megelőző évek fegyelmezetlen költségvetési gazdálkodásának állandó jellemzője volt. A másik kiemelendő összefüggés az önkormányzati alrendszer és a társadalombiztosítás stabilizálódása. A táblázatból jól látszik, hogy 2010-ben mindkét területen eleve hiányt terveztek és a tényleges hiány magasabb lett a tervezettnél ban a társadalombiztosítási alapok egyensúlyba kerültek, az önkormányzatok pedig számottevő pozitív szaldót értek el. Nézzük meg az idevezető két konszolidációs folyamatot egy kicsit részletesebben! 2010-ben az önkormányzatok pénzügyi helyzete katasztrofális állapotban volt. Ezt megalapozottan lehet állítani, hiszen az ÁSZ 2011-től kezdve módszeresen ellenőrizte a megyei, a megyei jogú városi, majd a városi önkormányzatok pénzügyi helyzetét, amelyet a súlyos eladósodottság, a működési és a fejlesztési célú költségvetési keretek egyensúlyának megbomlása 2

3 jellemzett. A költségvetési konszolidáció legjelentősebb elemének az önkormányzati alrendszer helyzetének rendezését tartható. E rendezésnek két összetevőjét érdemes kiemelni: az önkormányzati feladatok és a finanszírozás összhangjának megteremtését, az önkormányzatok adósságának átvállalását. Nézzük a számokat, amelyek szinte önmagukért beszélnek! A 2. számú táblázat az önkormányzati alrendszer kiadási szerkezetének változását mutatja be Jól látszik, hogy az egészségügyi, majd a közoktatási, gyermekvédelmi és egyes szociális feladatok átvétele az önkormányzatoktól együtt járt a jóléti célú kiadásaik 1000 milliárd forintot meghaladó mérséklődésével. E kiadásokat korábban csak részben fedezték a normatív támogatások. Ezért e feladatok állami kézbe kerülése eredményeként 2013-ban és azt követően már nem kell az önkormányzatoknak a hiányzó részt saját forrásaikból biztosítaniuk, ami súlyos terhet rótt rájuk és egyúttal költségvetési kockázatot jelentett. A megmaradó feladatokra bevezetett feladatfinanszírozás is sokkal biztonságosabb a korábbi normatív finanszírozásnál. 2. táblázat Az önkormányzati alrendszer konszolidált kiadási szerkezete funkcionális bontásban (Pénzforgalmi szemléletben) Milliárd forint, százalék Százalékos Százalékos Kiadás Kiadás Kiadás megoszlás megoszlás Kiadás Állami működés 14,8 503,0 459,6 368,6 17,3 401,1 Jóléti funkciók 67, , , ,6 56, ,5 Ebből: Oktatás 27,1 919,6 851,5 763,0 13,6 316,0 Egészségügy 11,3 383,8 386,1 94,5 2,6 60,6 Gazdasági funkciók 15,6 528,8 490,9 447,3 24,2 560,9 Államadósság-kezelés Funkcióba nem sorolható tételek 2,0 69,1 72,4 94,4 2,4 56,8 Összesen 100, , , ,9 100, ,4 Forrás: NGM zárszámadási törvényjavaslatok indokolás mellékletei iii Az eredmények mellett a kockázatokra is kell figyelmeztetni. Az első, hogy az egészségügyi szakellátási feladatok és a közoktatási feladatok meghatározó részének állami szervezésbe kerülése önmagában nem jelenti e tevékenységek hatékonyabb ellátását. Egyfelől a méretgazdaságossági előnyök kihasználása konkrét intézkedések sorozatát igényli. Másfelől a méretgazdaságosságnak van egy optimuma, amit meg kell keresni, hiszen számos napi gazdálkodási feladat nem látható jól el egy egyközpontú irányítási rendszerrel. A második kockázatra az önkormányzati ellenőrzéseink utóellenőrzései világítottak rá. Eszerint számos önkormányzat 3

4 gazdálkodása nem került egyensúlyba, mert továbbra is ellátnak olyan gyakran önként vállalt feladatokat, amelyeknek a finanszírozása meghaladja a település lehetőségeit. Az önkormányzati alrendszer egészének stabilizálását szolgáló kormányzati intézkedések megtétele nem mentesíti az önkormányzatokat attól, hogy saját maguk is megtegyék azokat a lépéseket, amelyekkel veszteséggócaik megszüntethetőek. Az önkormányzatok adósságának átvállalásával kapcsolatos adatokat a 3. számú táblázatban foglaltuk össze. 3. táblázat Az önkormányzati adósságkonszolidáció során átvállalt és kifizetett adósság összege évenkénti bontásban Milliárd forint Konszolidáció módja Esedékesség éve Összesen Átvállalás (ÁKK) 197, ,3 403, ,5 Kifizetés (MÁK) 0 73,7 36,2 68,5 178,4 Összesen: 197,7 73,7 625,5 472, ,9 Forrás: NGM zárszámadási törvényjavaslatok indokolás mellékletei, a központi költségvetés finanszírozási és adósságműveletei Természetesen az önkormányzati adósságok átvállalása hasonló mértékben megnövelte a központi költségvetés adósságállományát, az adósságkezelés kockázatai azonban összességükben ezen a szinten alacsonyabbak annál, mint amikor több ezer önkormányzatnak egyedileg kell az adósságszolgálat nehézségeivel megbirkózni. Az önkormányzatok jövőbeni eladósodásának kockázatok lényegesen mérsékli, hogy az önkormányzatok néhány kivételtől eltekintve csak kormányzati engedéllyel vehetnek fel hitelt, és engedélyköteles az önkormányzati garancia- és kezességvállalás is; a helyi önkormányzatok nem fogadhatnak el olyan éves költségvetést, amely működési hiányt tartalmaz. Ugyanakkor a kockázatok teljesen nem szűntek meg. Egyfelől az önkormányzati fejlesztések finanszírozása szükségessé teheti, hogy az önkormányzatok ehhez hiteleket vegyenek fel. Ekkor azonban ismét megjelenhetnek az eladósodással együtt járó veszélyek. Másfelől fennáll annak a kockázata, hogy a rosszul gazdálkodó önkormányzatok rejtettebb módon, például a szállítói tartozásállomány növekedése révén adósodnak el. A társadalombiztosítási alapok költségvetésének stabilizálódását bevételi és kiadási oldali intézkedések egyaránt elősegítették. A kötelező magánnyugdíj-pénztári rendszer megszüntetése egyfelől egy azonnali és jelentős bevétel-növekedést jelentett (lásd a 4. számú tábláza- 4

5 tot). Másfelől a bevételek e magasabb szinten stabilizálódtak, sőt növekedtek, szemben a korábbiakkal, amikor a magánnyugdíj-pénztárakba kötelezően belépők (például a pályakezdők) számának emelkedése folyamatosan erodálta a társadalombiztosítás pénzügyi alapjait. A kiadási oldalon néhány korábban dinamikusan emelkedő tétel növekedésének megállítása volt megfigyelhető. Példaként a gyógyszer-támogatási kiadások elfutásának megakadályozását, elsősorban olyan eszközökkel például a generikus termékek árversenyének növelésével -, amelyek összességükben még a lakosság számára is megtakarítást jelentettek lehet kiemelni. 4. táblázat A társadalombiztosítás adó és járulékbevételeinek alakulása Munkáltatói, biztosítotti, egészségügyi szolgáltatási járulék; szociális hozzájárulási adó és járulékok (milliárd forint) 283,8 321,2 332,2 353,1 Az előző év százalékában 113,1 103,5 106,3 Forrás: NGM zárszámadási törvényjavaslatok indokolás mellékletei iv Egy másik fontos elem volt a számos formában létező korhatár előtti nyugdíjak megszüntetése. A számok azt mutatják, hogy itt nem az történt, hogy átcímkéztek korábban nyugdíjnak nevezett ellátásokat szociális vagy egészségbiztosítási járadékokká, hanem érdemi megtakarításokat is el lehetett érni. Jól példázza ez, hogy a 2012-től az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott rokkantsági és rehabilitációs ellátások 358,4 milliárd forintot kitevő kiadásai a következő évben már csökkentek: 2013-ban 350,1 milliárd forintot értek el, 2014-ben pedig tarthatónak látszik a 345 milliárd forintos előirányzat. Konszolidáció növekvő centralizáció és változatlan újraelosztási hányad mellett A nemzetközi szervezetek iránymutatásai alapján végrehajtott konszolidációt az állami kiadások drasztikus visszafogása jellemzi. Ezzel szemben Magyarországon 2010 és 2013 között összességében nem csökkent az újraelosztási hányad, azaz az állami kiadások aránya a GDPhez képest. Természetesen javuló költségvetési egyenleg mellett ez csak úgy volt lehetséges, hogy közben a centralizáció aránya emelkedett (lásd az 5. számú táblázatot). 5

6 5. táblázat A kormányzati szektor centralizációs és újraelosztási arányai (Eredményszemléletben) Százalék Centralizációs arány Újraelosztási arány Év (Költségvetési bevétel/gdp) (Költségvetési kiadás/gdp) évi tény 45,6 49, évi tény 54,3 50, évi tény 46,6 48, évi tény 47,6 49,8 Forrás: NGM évi zárszámadási törvényjavaslat v. Sokan most rávágnák, hogy persze, hiszen emelkedtek az adóterhek és a kormányzat számos új adót vezetett be. Az új adók bevezetése valóban igaz. Ennek voltak is az ÁSZ által folyamatosan jelzett kockázatai, mivel sok esetben az előkészítők nem tudták jól megbecsülni az új adóktól várható bevételeket. A részletesebb elemzés (lásd a 6. számú táblázatot) azonban arra mutat rá, hogy az adóbevételek a GDP arányában 2010 és 2013 között nem emelkedtek. (Igaz a évi adat már tartalmazza a 2010-ben évközben bevezetett adókból származó 334 milliárd forintos bevételt is.) A kormányzati szektor költségvetési bevételeinek összetétele a GDP százalékában (Eredményszemléletű adatok) 6. táblázat Adó- és járulékteher 37,9 37,1 39,0 39,1 Ebből: Összes adóbevétel 25,7 23,8 25,7 25,7 TB hozzájárulások 12,2 13,3 13,3 13,4 Tulajdonosi jövedelmek 1,1 1,1 1,1 0,7 Egyéb bevételek 6,6 16,0 6,5 7,8 Ebből: áruk, szolgáltatások ellenértéke 2,9 2,7 2,9 3,2 Folyó transzferek 1,5 1,3 1,3 1,8 Tőketranszferek 2,2 12,0 2,3 2,8 Összes bevétel 45,6 54,3 46,6 47,6 Forrás: NGM évi zárszámadási törvényjavaslat indokolás melléklete vi A táblázat adatai szerint a centralizációs arány 2010 és 2013 közötti emelkedését két tényező okozta: 6

7 a társadalombiztosítási hozzájárulások 1,2 százalékpontos, valamint a folyó és a tőketranszferek összesen 0,9 százalékpontos emelkedése.. Ezek a számok visszaigazolják, hogy a kötelező magánnyugdíj-pénztári rendszer megszüntetése bevételi oldalról a költségvetési konszolidáció legjelentősebb eleme volt. Ez az intézkedés azáltal is hozzájárult a konszolidációhoz, hogy az állam a magánnyugdíj-pénztári vagyon döntő részét az államadósság mérséklésére használta fel. A Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alap még 2013-ban is 263,3 milliárd forintot adott át erre a célra. Itt azonban ismét egy kockázatra kell figyelmeztetni, mivel az Alap 2013 végére lényegében kiürült, következésképpen az államadósság mérséklésének egy fontos eszköze szűnt meg. Rejtélyesebbnek tűnik, hogy vajon mik lehetnek azok a transzferek, amelyek ilyen dinamikusan növelték a kormányzati bevételeket. A rejtély megoldása egyszerű: elsősorban az Európai Uniótól kapott támogatások. A 7. számú táblázat mutatja be ezek alakulását. A költségvetésben felhasznált EU támogatások nagysága, EU transzfer* (1) Központi költségvetési forrás (2) Milliárd forint Index (1) Index (2) 7. táblázat ,9 188,1 100,0 100, ,7 251,6 180,1 133, ,6 278,4 168,5 148, ,8 356,1 245,4 189,3 Forrás: NGM zárszámadási törvényjavaslat indokolás mellékletei, az Európai Unióval kapcsolatos adatok 2013-ban a költségvetésben felhasznált EU transzferek értéke meghaladta a GDP 5 százalékát hez képest közel 90 százalékkal nőtt az EU által támogatott programok társfinanszírozásához felhasznált magyar költségvetési forrás mértéke is. A bővülő EU források jelentősen megnövelték a kormányzati beruházásokat és felgyorsították a gazdasági növekedést. (2013-ban az állami kereslet elsősorban szintén az EU transzferek bővülésének köszönhetően a GDP 0,7 százalékával emelkedett, azaz egy komoly ösztönzője volt a GDP 1,1 százalékos növekedésének.) A nevező növelésén keresztül hozzájárultak a GDP-arányos hiány- ás államadósság-mutató mérséklődéséhez. Egy-két kockázatra azonban itt is fel kell hívni a figyelmet. Rövidtávon a társfinanszírozáshoz, az előfinanszírozáshoz, a teljes lekötöttség biztosításához szükséges költségvetési források biztosítása jelent kockázatot, mivel e növekvő kiadásokat az egyensúly veszélyeztetése 7

8 nélkül csak más kiadások rovására lehet finanszírozni. Egy sajátos kockázat az uniós támogatások beérkezésének nagyfokú időbeli ingadozása, amely év közben likviditási gondot és ezáltal finanszírozási többletköltséget okoz, év végén viszont még az államadósság-mutató csökkentése követelményének teljesítését is veszélyeztetheti. Végül kockázatként említenem kell az EU támogatások felhasználása egyenlőtlen eloszlását a 7 éves fejlesztési cikluson belül, ami azt eredményezi, hogy 2016-ban a megelőző három évhez képest sokkal kevesebb EU transzfer felhasználására kerül majd sor. A gazdasági növekedés egy fontos motorja tehát 2016-tól átmenetileg lelassul, amit célszerű lenne más motorok fordulatszámának növelésével ellensúlyozni. Még egyszer rátekintve a 7. számú táblázatra abból azt olvashatjuk ki, hogy 2010-hez képest 2013-ban több mint a duplájára nőttek azok a költségvetési kiadások, amelyek az EU által is támogatott projektekre került felhasználásra. Ez az arányváltás értelemszerűen nagy hatással volt a költségvetés kiadási szerkezetére is. (Lásd a 8. számú táblázatot.) Az államháztartás konszolidált kiadási szerkezete funkcionális bontásban (Pénzforgalmi szemléletben, százalékos megoszlás) Állami működés 15,3 19,1 15,1 16,8 Ebből: Általános közszolgáltatás 9,8 13,9 9,6 11,6 Jóléti funkciók 61,5 57,6 58,9 56,7 Ebből: Oktatás 11,6 10,8 10,3 10,2 Egészségügy 9,1 8,8 8,6 8,7 Társadalombiztosítási és jóléti szolgáltatások 34,6 32,3 33,9 31,9 Gazdasági funkciók 14,3 13,1 15,5 17,5 Államadósság-kezelés 8,5 7,7 8,7 8,6 Funkcióba nem sorolható tételek 0,5 2,5 1,8 0,4 Összesen 100,0 100,0 100,0 100,0 Forrás: NGM zárszámadási törvényjavaslatok indokolás mellékletei 8. táblázat Egyfelől az uniós források növekvő felhasználásának, másfelől az állam növekvő gazdasági szerepvállalásnak, például a stratégiai vállalatok részvényei visszavásárlásának eredményeként nőtt a gazdasági funkcióra költött kiadások részaránya. Másfelől a kiadási szerkezet változása is arról tanúskodik, hogy a jóléti rendszerek átalakításában jelentős lépések történtek az elmúlt négy évben, és az ésszerűsítő intézkedések következtében ezen a területen keletkeztek a költségvetési konszolidációt erősítő megtakarítások. A táblázat azt is mutatja, hogy az államadósság-kezelésre fordított kiadások aránya, amely azonos az egészségügyre fordított kiadások arányával, ebben az időszakban nem csökkent től azonban az alacsonyabb 8

9 kamatoknak köszönhetően már mérséklődés várható, így a jövőben ez számottevően hozzájárulhat a konszolidációs folyamatok fenntarthatóságához. Mi lesz a nevezővel? A 2010 és 2013 közötti költségvetési konszolidáció egy másik fontos jellemzője, hogy a nominális GDP szerény mértékű növekedése mellett ment végbe. Egyfelől a reál GDP növekedése volt alacsony, másfelől a kormányzat egyáltalán nem élt azzal az eszközzel, hogy az áremelkedés felpörgetésével próbálja meg az államadósságot elinflálni. Éppen ellenkezőleg a kormányzati intézkedésék az árszínvonal mérséklése irányába hatottak. Következésképpen a GDP arányos államadósságot, elsősorban a számláló értékének kordában tartásával tudta a kormányzat mérsékelni (lásd a 9. számú táblázatot). Kormányzati szektor konszolidált adósságának alakulása A kormányzati szektor konszolidált adóssága névértéken (milliárd forint) , , , ,0 a GDP százalékában 82,2 82,1 79,8 79,2 a évi adósság százalékában 104,2 102,7 105,8 Forrás: NGM évi zárszámadási törvényjavaslat 9. táblázat Nyilvánvaló, hogy az államadósság növekedésének fékezése a jövőben is fontos feladat lesz, azonban a költségvetési konszolidáció zökkenő mentesebbé tételét az szolgálna igazán, ha a hiány- és az adósságmutatók nevezője is gyorsabban nőne, a gazdasági növekedés felgyorsulásának eredményeképpen. Ehhez a maga eszközeivel az ÁSZ is hozzá szeretne járulni. A jövőben még nagyobb figyelmet és erőforrásokat irányoz elő az ÁSZ azoknak a területeknek az ellenőrzésére, amelyektől az ország versenyképességének az erősödése leginkább várható. Ilyen prioritási területnek jelölték ki a foglalkoztatást, a tudáshasznosítást, az energia költségek csökkentését, a piacszervező tevékenységet, a beruházásokat és a környezetünk védelmét. Az e területeken elért fejlődés jelentősen hozzájárulhat a költségvetési konszolidáció eredményeinek stabilizálódásához, a GDP arányos államadósság fenntartható módon való csökkentéséhez i Az Állami Számvevőszék elnöke ii Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről, Jelentés A évi zárszámadásról - Magyarország évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 9

10 iii évi LXII. törvény a Magyarország évi központi költségvetéséről szóló évi CCIV. törvény végrehajtásáról, évi CXCIII. törvény a Magyarország évi központi költségvetéséről szóló évi CLXXXVIII. törvény végrehajtásáról, évi CLV. törvény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló évi CLXIX. törvény végrehajtásáról, évi CXXXIII. törvény a Magyar Köztársaság évi költségvetésének végrehajtásáról iv évi LXII. törvény a Magyarország évi központi költségvetéséről szóló évi CCIV. törvény végrehajtásáról, évi CXCIII. törvény a Magyarország évi központi költségvetéséről szóló évi CLXXXVIII. törvény végrehajtásáról, évi CLV. törvény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló évi CLXIX. törvény végrehajtásáról, évi CXXXIII. törvény a Magyar Köztársaság évi költségvetésének végrehajtásáról v évi LXII. törvény a Magyarország évi központi költségvetéséről szóló évi CCIV. törvény végrehajtásáról, fejezeti indoklás, a kormányzati szektor bevételeinek és kiadásainak alakulása ( ) vi évi LXII. törvény a Magyarország évi központi költségvetéséről szóló évi CCIV. törvény végrehajtásáról, fejezeti indoklás, a kormányzati szektor bevételeinek és kiadásainak alakulása ( ) 10