Bűnmegelőzés, társadalmi bűnmegelőzési stratégia és az erre vonatkozó nemzetközi követelmények

Átírás

1 Borbíró Andrea Bűnmegelőzés, társadalmi bűnmegelőzési stratégia és az erre vonatkozó nemzetközi követelmények Évtizedes lemaradást pótolva a közelmúltban hazánkban is elkészült a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiája, amely koncepciójában és szellemiségében a hazai sajátosságok figyelembevétele mellett a nemzetközi szervezetek által is javasolt irányt tekinti modelljének. A bűnözéskontroll korábbi megközelítésével számos vonatkozásban szakító dokumentum időszerűségét nem csupán az Európai Unióhoz való csatlakozással járó harmonizációs kötelezettség, de a rendszerváltás utáni kriminalitási helyzet alakulása is aláhúzza. Annak ellenére, hogy a nyolcvanas években már történt erre kísérlet, az elmúlt évtizedekben az államnak nem sikerült a bűnözés kihívásaira hatékony, többszintű válaszkészletet kidolgoznia, a kilencvenes évek végére pedig a kriminalitás mennyiségi és strukturális változásai, a lakosság biztonságérzetének folyamatos romlása halaszthatatlanná tette a bűnözéskontroll eszközrendszerének újragondolását. Ez a tanulmány azoknak a követelményeknek és tendenciáknak a felvázolására vállalkozik, amelyek a hazai bűnmegelőzés új koncepciójának előzményeként szolgáltak. I. Bűnmegelőzés az ezredfordulón: a bűnözéskontroll néhány elméleti kérdése Napjaink kriminológiájában egyfajta hangsúlyeltolódás érzékelhető: úgy tűnik, a bűnözés okságára vonatkozó átfogó elméletalkotások kora lejárt és a huszadik század végén a szakemberek figyelme elsősorban a bűnözéskontroll kérdéseire irányul. Ennek a hangsúlyeltolódásnak számos aspektusa tetten érhető a kriminológiai szakirodalomban, legszembetűnőbb és a büntetőpolitikára a legnagyobb gyakorlati hatást kifejtő megnyilvánulása azonban az a rendkívül élesen ívelő karrier, amelyet a bűnmegelőzési teóriák futottak be az elmúlt húsz év során. A nyolcvanas évektől napjainkig a bűnözés megelőzésének kérdése egyrészt gyökeresen átértékelődött, másrészt abban az értelemben legalábbis, amelyben ma beszélünk róla a kriminológia egyik periferikus területéből divattémává vált. Ezzel párhuzamosan világszerte egy másik, a tudományos szférán kívül lejátszódó, de a téma szempontjából legalább ennyire jelentős tendencia is nyomon követhető: a bűnözés és az ellene való küzdelemmel kapcsolatos lakossági elvárás erőteljesen politikai kérdéssé válik. A közbiztonság javítását, a bűnözés elleni harcot és egyéb hasonló jelszavakat a különböző politikai erők egymással versengve nyomatékosítják programjaikban, és hovatovább a választások kimenetele fordulhat meg azon, ki ígér meggyőzőbb fellépést a kriminalitással szemben. Hogy a bűnözés kérdésének ilyen mérvű átpolitizálódása indokolt-e vagy sem, egyéni értékítélet kérdése, az azonban vitathatatlan, hogy a tendencia komoly veszélyeket rejthet magában. A választási érdekeknek alárendelt, átgondolatlan reakciókészlet, a látványos, ám sokszor eltúlzott represszív szemlélet inkább hatalmi döntés eredménye, mint a valós

2 igényeknek megfelelő, adekvát válasz. Ördögi kör alakul ki, a hatalmat gyakorló politikai erők gyors eredményeket várnak a bűnözés elleni harctól, ez megakadályozza a stratégiai tervezést, viszont a távlatos gondolkodás hiánya elodázza a reformokat, így pedig ezekre a látványos és valóságos eredményekre kisebb esély marad. 1 Márpedig az átgondolt és hosszútávú bűnmegelőzési koncepció szükségessége napjainkra a bűnözéssel foglalkozó szakemberek számára több okból is egyértelművé vált. A látenciavizsgálatok eredményei és a lakosság feljelentési magatartásának megismerése, a bűnözéstől való félelem és a szubjektív biztonságérzet hiánya arra utalnak, hogy az állam bűnözés elleni harcának hagyományos eszközei nem hozták meg a kívánt eredményt. A bűnözés egyéni és társadalmi szintű költsége, a világszerte növekvő börtönpopuláció okozta problémák, az igazságszolgáltatás permanens túlterheltsége csak néhány azok közül a további érvek közül, amelyek a bűnözéskontroll eszközrendszerének újragondolására hívnak fel. Annak a bűnmegelőzési koncepciónak, amely a huszadik század utolsó évtizedeiben mind a szakemberek, mind a nemzetközi szervezetek számára elfogadottá vált, legfontosabb jellemzője éppen a felszíni és elsősorban represszív problémakezeléstől elforduló, hosszútávú és átfogó stratégiai szemlélet, amely fokozottan épít a bűnmegelőzés szereplőinek együttműködésére, az állam, a helyi demokrácia szervezetei, a civil szféra, a közösségek és nem utolsó sorban az állampolgár részvételére. A bűnmegelőzési gondolat uralkodóvá válása természetesen nem nélkülözi a maga szerves előzményeit és teoretikus hátterét. A hetvenes-nyolcvanas évektől a szakadatlanul növekvő bűnözés kérdésessé tette a pusztán a büntetőpolitika és a büntetőjog intézményeinek fogalmi keretében értelmezett megelőzés kielégítő voltát és felhívta a figyelmet arra, hogy a bűnözés strukturális okaira is reagáló, többszintű és komplex intézményrendszer hiányában csupán átmeneti eredmények remélhetők. 2 A büntetőjogi felelősségre vonásban rejlő prevenciós lehetőségek mellé így egy merőben új eszköztár zárkózott fel, amely a büntető igazságszolgáltatáson és a büntetőpolitikán kívüli mezőben működve fejti ki hatását: a prevenció fogalma immár nem csupán a büntetőjog működése során érvényesülő általános vagy speciális megelőzést jelenti, hanem valódi proaktív beavatkozásként minden olyan intézkedést, amely a bűnelkövetés okaira és a bűnözést gerjesztő folyamatokra van hatással. 3 Ez igen tág meghatározást takar, a bűnmegelőzés ugyanis ma mindent célba vesz, ami összefüggésbe hozható a bűnelkövetéssel az elkövetőt mint egyént és mint szociális aktort csakúgy, mint az áldozatot vagy az elkövetési szituációt. Ez a többszempontúság értelemszerűen eltérő típusú ismeretet és reakciókészletet feltételez, a kriminalitás lehető legteljesebb megismerése, az oksági mechanizmusok vagy az elkövetést lehetővé tevő körülmények feltárása, az áldozattá válást elősegítő tényezők ismerete tehát kulcsfontosságú szereppel bír a komplex megelőzési rendszer kialakításában. 4 A bűnözés megelőzésének kilépése a büntető igazságszolgáltatás keretei közül a beavatkozás rendkívül széles terepét nyitja meg, ami egyúttal számos elméleti és gyakorlati kérdést is felvet. E kérdések valójában egyetlen problémakör különböző aspektusai, 2

3 nevezetesen annak a távolról sem könnyen megválaszolható kérdésnek, hogy hol húzhatók meg a bűnmegelőzés határai. A bűnmegelőzés terjedelmének tisztázásához elméleti síkon ha nem is egyértelmű, de mindenképpen hasznos segítséget nyújthat néhány olyan rendszerezési kísérlet, amely rávilágít a bűnmegelőzés komplexitására, egyben arra az összetett kapcsolatrendszerre is, amely a preventív beavatkozások rendszerét tágabb környezetéhez köti. Ha ugyanis a bűnmegelőzési célú beavatkozás arra irányul, hogy megakassza a bűncselekmény elkövetéséhez vezető folyamatot, akkor tisztázni kell, hogy ez a beavatkozás a társadalom mely tagjaira irányul, milyen eszközöket és technikákat vesz illetve vehet igénybe, és a bűnelkövetést eredményező folyamatnak melyek azok az elemei, amelyeket kedvezően szándékozik befolyásolni. Ami az első kérdést illeti, a szakirodalomban leginkább elfogadott megközelítés a megelőzés három szintjét különbözteti meg, elsődleges megelőzés alatt értve a társadalom egészére kiterjedő intézkedések körét, a másodlagos megelőzéshez sorolva az egyes veszélyeztetett társadalmi csoportokra fordított kiemelt figyelmet, míg a harmadlagos megelőzés szintjén tartja megvalósíthatónak a már elkövetővé vált személyek bűnismétlésének megakadályozását. 5 Ennél cizelláltabb képet mutat az a koncepció, amely e szinteket horizontálisan is tagolja, részletesebb fogalmi keretet biztosítva annak bemutatásához, hogy a bűnelkövetés mely elemeit szükséges a megelőzés során figyelembe venni. Szemben ugyanis a büntetőjog fogalmi rendszerében elgondolt prevenciós hatással, amely jellemzően az elkövetőt célozta meg, a megelőzés immár szisztematikusan hatókörébe vonja az áldozattá válás veszélyének csökkentését vagy a bűncselekményt lehetővé tevő körülmények a bűnalkalmak befolyásolását is, azaz a megelőzés az egyes szinteken belül is irányulhat a (potenciális) elkövetőre, a (potenciális) áldozatra vagy az elkövetési szituációra. 6 A viktimizáció veszélyének csökkentésére irányuló erőfeszítés, mint a bűnmegelőzés egyik lehetséges útja, viszonylag új fejlemény a kriminológiában, amelynek elméleti hátterét elsősorban a viktimológia eredményei, de még inkább a többszörös viktimizációra vonatkozó tapasztalatok teremtik meg. 7 Ami a szituációs megelőzést illeti, ennek megkülönböztetése az ún. szociális bűnmegelőzéstől a modern prevenciós koncepciók markáns jellemzője. Túl azon ugyanis, hogy gyökeresen eltérő okozatiságot tulajdonítanak a bűnözésnek, eszközkészletük és alkalmazhatóságuk is jelentősen eltér egymástól: míg a szituációs megelőzés könnyen érvényesíthető rövidtávon is, a szociális prevenció jellemzően csak hosszabb idő alatt fejti ki hatását. Ennek ellenére vitathatatlan, hogy a hatékony megelőzési politika nem nélkülözheti ez utóbbit sem, hiszen a bűnözés társadalmi jelenség, társadalmi közegben keletkezik, szoros összefüggésben más társadalmi jelenségekkel. A társadalmi okok és reprodukciós folyamatok szempontjából a bűnözés különböző előfordulási formái némelykor közelebb állnak más deviáns viselkedésekhez, mint egymáshoz 8, ami egyrészt azt jelenti, hogy a bűnmegelőzés eltérő reakciókészletet javasol az egyes bűncselekménytípusokra, másrészt azonban azt is, hogy nem csupán a büntetőjogilag is nevesített cselekmények elkerülésére irányul, hanem mindazon egyéb deviáns magatartásformára, amelynek gyökerei a kriminális cselekményekével azonosak. A 3

4 bűnmegelőzés számára éppen ezeknek a közös gyökereknek, a bűnözés oksági mechanizmusában szerepet játszó makrotársadalmi folyamatoknak a befolyásolása jelenti a legösszetettebb feladatot, hiszen ezen a területen a szűk értelemben vett büntetőpolitika javarészt hatástalan marad. Egyre nagyobb szerep jut ezért a társadalompolitika különböző ágainak, az oktatási, foglalkoztatási, szociális és számos egyéb olyan politikának, amely saját eszközrendszerén keresztül képes a büntetőpolitika számára elérhetetlen folyamatokat is megközelíteni. Az ágazati politikák bűnmegelőzési célú összhangjának megteremtése jelenti a stratégiai tervezés gerincét, e nélkül ugyanis hosszú távon is eredményes beavatkozás még akkor sem képzelhető el, ha a megelőzési szemlélet egyébként például a bűnalkalmak csökkentésére irányuló intézkedések révén érvényesül a bűnözéskontroll során. A stratégiaként használt taktika, amennyiben sikeres, csak eltereli az egyik helyről a másikra a nemkívánatos társadalmi jelenségeket, de mit sem változtat azok társadalmi jellegén, előfordulásán, hiszen a beavatkozás itt is csak a felszín kezelésére irányult. 9 Hatékony bűnmegelőzési rendszer ezért csak a bűnokok, a bűnalkalmak és a sértetté válás kockázatának párhuzamos mérséklésével képzelhető el. A kriminalitást gerjesztő folyamatok korai, még a bűncselekmény elkövetése előtti befolyásolására vonatkozó igény ugyanakkor felvet egy olyan kérdést, amely a modern bűnmegelőzési koncepció leginkább neuralgikus pontjának tekinthető, ez pedig a beavatkozás megengedett mértéke. A megelőzés büntető igazságszolgáltatáson belüli és azon kívüli eszköztára mögött noha egységes rendszert alkotva ki kell egészíteniük egymást eltérő követelmények, lehetőségek és megfontolások állnak, amelyek szorosan összefüggnek az állam szerepfelfogásával, az egyén és állam kapcsolatának definiálásával. A bűnmegelőzési célú beavatkozás mindenkori korlátjaként szolgál a demokratikus elveken és az emberi jogok koncepcióján alapuló alkotmányos jogállamiság követelménye, amely a büntető igazságszolgáltatás számára a büntetőjog garanciális elemeiben, az azon kívüli beavatkozás során pedig a megengedett eszközök behatárolásában fejeződik ki. Az alkotmányos követelmények és az állampolgári szabadság tisztelete fundamentális jelentőséggel bír a bűnmegelőzés intézményrendszerének kialakításában, hiszen csak ezek mentén képzelhető el egy olyan prevenciós rendszer, amely a hatékonyságra törekvés mellett is képes elkerülni az állampolgárok életének minél több aspektusát ellenőrzése alá vonó, az egyéni szabadságot veszélyeztető kontroll- és felügyeleti hálózatot kitermelő paternalista szemléletmódot. II. Nemzetközi trendek és követelmények A bűnmegelőzés kérdésének előtérbe kerülésével párhuzamosan az elmúlt húsz évben a nemzetközi szervezeteket is fokozódó aktivitás jellemzi a prevenciós szempontok érvényre juttatása terén. Annak ellenére, hogy a bűnözéskontroll, és különösen az ún. hagyományos 4

5 bűnözés elleni fellépés hagyományosan a nemzeti szuverenitás körébe tartozik, a tagállami büntetőpolitikák számára egyre több, a nemzetközi színtérről származó elvárás szolgál iránymutatásul. Ezek a dokumentumok a bűnözéskontroll feladatát javarészt tagállami kompetenciában hagyva ritkán fogalmaznak meg közvetlen kötelezettséget, az azonban deklarált céljuk, hogy ne csupán a határokon átnyúló, de a hagyományos kriminalitás tekintetében is nevesítsék a követendő értékeket és célokat, közelítsék a nemzeti büntetőpolitikákat, és erősítsék az államok közötti együttműködés formáit. A vonatkozó nemzetközi dokumentumok a tagállamok számára kijelölt irány tekintetében szembetűnő hasonlóságot mutatnak. Az ENSZ, az Európa Tanács és az Európai Unió bűnmegelőzési koncepciója az előzőekben ismertetett elméleti megfontolásokon alapul, és noha részleteikben vannak köztük bizonyos különbségek, alapvető jellemzőikből egy egységes, azonos alapelvek szerint működtetett prevenciós modell rajzolódik ki. Ennek a modellnek a gerincét a represszió hatékonyságát megkérdőjelező, többszintű, a társadalom tagjainak széleskörű bevonásán alapuló, differenciált bűnmegelőzés gondolata képezi, amely a bűnözést összetett gazdaságitársadalmi jelenségként definiálja. Arról, hogy a különböző szervezetek dokumentumaiból milyen általános követelmények fakadnak, a későbbiekben még lesz szó, előtte azonban célszerű külön is áttekinteni az egyes szervezetek szabályozási megoldásait. Az ENSZ bűnmegelőzési vonatkozású tevékenységének néhány aspektusa Az ENSZ prevenciós koncepciója elsősorban a bűnmegelőzéssel és az elkövetők kezelésével foglalkozó kongresszusok, a Gazdasági és Szociális Tanács (ECOSOC), valamint ennek egyik albizottsága, az 1991-ben felállított Bűnmegelőzési és Büntető Igazságszolgáltatási Bizottság (CCPCJ) 10 anyagaiból olvasható ki. A legnagyobb nemzetközi szervezet égisze alatt különösen sok bűnmegelőzéssel kapcsolatos dokumentum született, az ENSZ ugyanis kiemelten fontosnak tartja a társadalmak gazdasági-szociális fejlődését és stabilitását veszélyeztető bűnözés elleni fellépés erősítését és összehangolását. A szervezet több területre vonatkozóan is dolgozott ki ajánlásokat és határozatokat, egyforma hangsúlyt fektetve a nemzetközi vagy szervezett, és a hagyományos bűnözés kérdéseire. A bűnmegelőzés ebben a koncepcióban szorosan kapcsolódik a büntető igazságszolgáltatáshoz, az ENSZ dokumentumok ugyanis jellemzően együttes célként kezelik a kriminális cselekmények megelőzését szolgáló intézkedések erősítését, illetve az igazságszolgáltatás humánusabbá és hatékonyabbá tételét, e célokhoz pedig harmadik prioritásként járul az emberi jogok és demokratikus követelmények mindenkori tiszteletben tartása. 11 Az ENSZ értelmezésében a bűnmegelőzés feladatainak elsődleges letéteményesei a tagállamok amelyeknek egyébként az ajánlások tanúsága szerint a bűnözés okozta társadalmi költségek alapján az eddigieknél jóval többet kellene befektetniük a bűnmegelőzésbe, ugyanakkor a szervezet rendkívül nagy szerepet szán a nemzetközi együttműködés különböző formáinak is. 12 5

6 Az ENSZ a prevenciós szempontok érvényesítését és a rehabilitációs programok működtetését, illetve a bűnözés társadalmi-gazdasági összefüggéseinek figyelembevételét a bűnözéskontroll integráns elemeként értelmezi, és egy olyan struktúrát tart hatékonynak, amely az állami szervek mellett a társadalmi szereplők, mindenekelőtt a közösségek aktív részvételére és együttműködésére épül. 13 Ami a bűnmegelőzésre vonatkozó általános követelményeket illeti, ezzel kapcsolatban az ENSZ számtalan dokumentuma közül az egyik legjelentősebb az ECOSOC 1997/33. ajánlása, amely mintegy összefoglalja a korábban megfogalmazott releváns elvárásokat. 14 Ez hangsúlyozza, hogy mivel a hagyományos büntetőpolitika elégtelennek bizonyult a növekvő bűnözés megfékezésére, a prevenciós szempontokat fokozottan érvényre kell juttatni, nem csak a hagyományos bűnözéssel szembeni küzdelem során, de amennyire lehet, a kriminalitás új formáira vonatkozóan is. A bűnmegelőzés koncepciója ennek megfelelően nem lehet egysíkú, hanem figyelemmel kell lennie arra az összefüggésre, amely a gazdasági folyamatok, a technológiai fejlődés és a nemzeti bűnözés alakulása között fennáll. Felelős bűnmegelőzésről ugyanakkor csak akkor lehet szó, ha a beavatkozó intézkedések minden esetben összhangban állnak az emberi jogok, a jogállamiság, a jogegyenlőség és az arányosság követelményeivel, és a dokumentum hangsúlyozza azt is, hogy ha a megelőző intézkedés jellegét tekintve büntetőjogi intézkedéshez hasonlítható, biztosítani kell a garanciális mechanizmusok érvényesülését. A bűnmegelőzés további elvei között szerepel a stigmatizáció elkerülésének fontossága és a diszkrimináció tilalma, a túlszabályozás veszélyének kiküszöbölése, illetve a biztonsági vállalkozások jogi szabályozottságának és felügyeletének igénye. Az ENSZ koncepciója a többszintű bűnmegelőzési modellt teszi magáévá, különbséget téve a társadalmi, szituációs és áldozatorientált megelőzés lehetőségei között. Ami a szociális megelőzést illeti, a tagállamoknak ágazati társadalompolitikáikon keresztül nemzeti, helyi és közösségi szinten is meg kell célozniuk a bűnözés társadalmi gyökereit, a szociális marginalizáció megakadályozásának és csökkentésének szem előtt tartásával, a közösségi szinten történő kriminálprevenció érdekében pedig a dokumentum szorgalmazza a lakosság, a piaci szektor és a rendőrség közötti kölcsönös együttműködés erősítését. Az áldozattá válás megelőzése végett az ECOSOC javasolja a tagállamok számára az információszolgáltatás és tanácsadás szélesítését, a már áldozattá vált személyeknek nyújtott védelem különböző formáinak népszerűsítését és a további viktimizáció megakadályozását célzó intézkedések erősítését ben kezdődött meg 15 a bűnmegelőzés irányelveinek többek között a tagállamok visszajelzései alapján történő felülvizsgálata és ma is érvényes formájának kialakítása, amelynek célja egy hosszútávú, komplex, nemzetközi, nemzeti és regionális szinten működő, a büntető igazságszolgáltatáson kívül is hatni képes pontosabban azt kiegészítő prevenciós stratégia kialakítása. 16 A dokumentum készítőinek álláspontja szerint egy megfelelő bűnmegelőzési stratégia számtalan előnnyel jár, így nem csak a bűnelkövetés és 6

7 a viktimizáció elkerülését szolgálja, hanem javítja a közösségek biztonságérzetét és a lakosság életminőségét, hozzájárul a fejlődéshez, erősíti az emberi jogok tiszteletét, illetve nem utolsó sorban csökkenti az igazságszolgáltatás terheit és a bűnözéssel okozott anyagi és szociális költségeket. A koncepció magvát a közösségi megelőzés gondolata képezi, mindamellett a dokumentum továbbra is kitart a bűnmegelőzés többféle megközelítésének érvényesítése mellett. Elismerve, hogy a bűnözés olyan komplex jelenség, amely összefüggést mutat más társadalmi jelenségekkel és folyamatokkal, a szociális megelőzés keretében az irányelvek szorgalmazzák a társadalompolitika intézményeinek beavatkozását, a szociális jellegű kockázati tényezők csökkentését, a konfliktusfeloldás békés formáinak terjesztését, ugyanakkor a stratégia nagy szerepet szán a környezeti tervezés, a felügyeleti mechanizmusok és a felderítési kockázat növelésén keresztül érvényesíthető szituációs megelőzésnek, illetve a visszaesések reintegrációs programok segítségével történő csökkentésének is. A valamennyi releváns gazdasági és társadalompolitikát figyelembe vevő, a bűnözésre és annak okozatiságára vonatkozó széleskörű, multidiszciplináris tudáson alapuló nemzeti bűnmegelőzési stratégia kialakítása a mindenkori kormányzat feladata, amelynek ugyanakkor fokozottan érvényesítenie kell a partnerség és együttműködés elvét. A koncepció tehát a kormányokra telepíti az elsődleges felelősséget, hangsúlyozza azonban, hogy a civil társadalom közösségei nélkülözhetetlenek a megelőzési stratégia kialakításában és végrehajtásában egyaránt, hiszen nem csupán a bűnmegelőzés prioritásainak kijelölésében, de a megelőző intézkedések értékelésében és a szükséges források megteremtésében is kiemelkedően fontos szerepet játszanak. A dokumentum számos további szempontot érvényre juttat, így felhívja a tagállamok figyelmét a nemzeti és nemzetközi bűnözés közötti összefüggések fontosságára, a kulturális és nemi különbségek, illetve a kisebbségi csoportok tiszteletére, a társadalom különösen sérülékeny csoportjainak sajátos igényeire és a nemzetközi együttműködés jelentőségére. Az általános követelményeken túlmutató, speciális megelőzési koncepciókra példa lehet az ECOSOC 1995/9. ajánlása, amely ENSZ egyik bűnmegelőzési prioritását jelentő városi bűnözésre vonatkozóan 17 fogalmaz meg irányelveket. Az ebben foglaltak szerint a bűnmegelőzés szereplőinek tekintettel arra, hogy sajátosan helyi jelenségről van szó a lokális problémakezelés elvét kell ötvözniük egy integrált bűnmegelőzési terv elkészítésével, amelyben figyelemmel kell lenni a városi bűnözés okaira és típusaira, a megelőzésben részt vevők ezen belül is a szociálpolitikai szféra, a közösség, a piaci szektor és a média feladataira, illetve olyan tényezőkre, mint a oktatás, foglalkoztatottság, kábítószer- és alkoholfogyasztás, vagy a jóléti intézményrendszer működése. Az ECOSOC a városi kriminalitás megelőzése érdekében is többszintű stratégiát javasol, elsődleges szinten a szituációs és szociális megelőzés lehetőségeinek kiaknázásával, másodlagos szinten pedig a visszaesés megakadályozását célzó intézkedésekkel. Ezeknek megvalósítása azonban elsősorban a bűnmegelőzés helyi szereplőinek feladata, a központi szervek 7

8 tevékenysége ebben a koncepcióban a helyi szervek támogatására, a nemzeti szintű stratégiai koordinációra, illetve az együttműködési mechanizmusok kialakítására irányul. Az Európa Tanács prevenciós tárgyú ajánlásai Noha az Európa Tanács számos egyezményben is foglalkozik a prevencióval összefüggő kérdésekkel, a bűnmegelőzés terén kiemelkedő jelentősége a tagállamok számára iránymutatásul szolgáló soft law dokumentumoknak, ezen belül is a Miniszteri Bizottság ajánlásainak van. 18 Ezekből a kifejezetten a bűnmegelőzés általános koncepciójára és speciális aspektusaira koncentráló, jellemzően a kriminalitás kérdéseivel foglalkozó európai bizottság (CDPC) által kidolgozott ajánlásokból rajzolódik ki az a szempontrendszer, amelyet az Európa Tanács a büntetőpolitika és bűnmegelőzés alakítása során a tagállamok figyelmébe ajánl. 19 Ez a koncepció abból indul ki, hogy a represszív büntetések csupán korlátozott hatással bírnak, ezért a tagállami büntetőpolitikának kiemelt figyelmet kell fordítania a bűnözés megelőzésére, és a prevenciós szempontokat a kormányoknak folyamatosan érvényesíteniük kell a bűnözéskontrollal kapcsolatos intézkedéseikben. A bűnmegelőzés kérdéskörét az Európa Tanács tehát a tágabb értelemben vett büntetőpolitikára vonatkozó követelmények keretei között értelmezi, az erre vonatkozó szabályanyag kialakítása során pedig elsősorban az 1989 utáni gazdasági, politikai, társadalmi változások, és különösen a bűnözés átalakulása által keltett igényekre reagálva feladatának tekintette a tagállamok büntetőpolitikájának közelítését és egy koherens európai büntetőpolitika kialakítását is. Az ennek érdekében meghatározott, a nemzeti kriminálpolitikákkal szemben támasztott elvárások között elvi éllel jelenti ki, hogy egyetlen társadalom sem mentes a bűnözéstől, ezért a büntetőpolitika fő célja nem a bűnözés megszüntetése, hanem a lehető legalacsonyabb szinten tartása lehet. Ez a fajta racionalitás az Európa Tanács büntetőpolitika-koncepciójának egyik sarkalatos pontját jelenti, mint olyan feltétel, amely az egész prevenciós rendszer működőképességének biztosítására szolgál, a további követelmények tekintetében pedig az ET a következőképpen fogalmaz: minden tagállamnak rendelkeznie kellene egy olyan koherens és racionális büntetőpolitikával, amely a bűnözés megelőzésére értve itt a társadalmi megelőzést (például a gazdasági és szociális politikát, az oktatási rendszert, a tájékoztatást, stb.), illetve a szituációs megelőzést (például a bűnelkövetési alkalmak csökkentését), a büntetőjogi reakciók individualizálására, a szabadságelvonással járó szankciók alternatíváinak biztosítására, az elkövetők társadalmi reintegrációjára és az áldozatoknak biztosított segítségnyújtásra irányul. 20 Az ET érvelése szerint a büntetőpolitikának a bűnmegelőzési szemlélet érvényre juttatása érdekében együtt kell működnie más politikákkal, hiszen a szociális, gazdasági és egyéb körülmények gyakran közvetlen hatással vannak a kriminalitás alakulására, ugyanakkor a hatékony bűnmegelőzés stabil környezetet igényel, az államoknak ezért olyan szervezetrendszert kell létrehozniuk, amely ezt a horizontális koordinációt biztosítani képes. A nemzeti büntető- és bűnmegelőzési 8

9 politika kialakítása során az ajánlások szerint figyelmet kell szentelni a bűnözés okozta anyagi és nem anyagi költségek, illetve a bűnözéskontroll költségeinek viszonyára is. A fentiekből is kitűnik, hogy az Európa Tanács által követett elképzelés egy rendkívül differenciált megelőzési rendszert vázol fel, amely mindenekelőtt különbséget tesz a büntető igazságszolgáltatáson belüli (generális és speciális), illetve az azon kívüli (társadalmi és szituációs) megelőzés között, sajátos feladatokat határozva meg valamennyi terület számára. A büntetőjog intézményein keresztül érvényesülő generálprevenció körében például a tagállamoknak tudatosítaniuk kell a közvéleményben a bűnelkövetés társadalmi és büntetőjogi következményeit, míg a speciális megelőzés hatékonyságának növelését elsősorban a büntetések végrehajtását érintő szabályozással, az alternatív büntetések propagálásával és az elkövetők reintegrációját elősegítő javaslatokkal segítik a különböző dokumentumok. 21 A társadalmi megelőzés körében az ajánlások a kriminális magatartást befolyásoló társadalmi tényezők pozitív irányú alakítására, a szituációs megelőzés esetében pedig a bűnalkalmak és az áldozattá válás kockázatának csökkentésére hívnak fel. Eltérő reakciókészletet javasol az ET egyes bűncselekmény-kategóriák kezelésére is, így például külön rendelkezések vonatkoznak a gazdasági és szervezett bűnözés elleni küzdelemre, de ugyanígy speciális programok tartalmaznak javaslatokat az erőszakos bűncselekmények kezelésére. 22 Az eszközrendszer differenciálásán túl azonban különleges szabályozást kapnak egyes sajátos célcsoportok is. Abból kiindulva, hogy a bűncselekményt korai életévükben elkövetők nagyobb eséllyel válnak súlyos bűncselekmények elkövetőivé vagy karrierbűnözőkké, az Európa Tanács kiemelt figyelmet fordít a gyermekek védelmére és a fiatalkori bűnözés megelőzésére, a vonatkozó dokumentumok így hangsúlyozzák a társadalom és a család felelősségét a gyermekek jólétének és jogaik érvényesülésének biztosításában, továbbá felhívják a figyelmet arra, hogy a korai preventív célú beavatkozás és az ezzel összefüggő szociálpolitika a bűnmegelőzés integráns részét képezi. Ennek megfelelően számos ajánlás foglalkozik a családpolitika, illetve a gyermekek jólétének és biztonságának olyan kérdéseivel, mint a gyermekek családon belüli helyzete, megfelelő fejlődésük biztosítása, a veszélyeztetett gyermekek védelme, vagy a szülők felelőssége. 23 Az Európa Tanács a fiatalkori bűnözés megelőzésének alapelvei között tartja számon, hogy valamennyi beavatkozó intézkedésnek nevelő jellegűnek kell lennie, figyelembe kell vennie a fiatalkorú személyiségét, körülményeit, és lehetőleg a fiatalkorú környezetében, helyi szinten kell megvalósulnia. Konkrét intézkedésként a fiatalkorúak integrációs esélyeinek javítása érdekében javasolja a szociálpolitikai eszközök igénybevételét, különleges oktatási vagy sportprogramok beindítását, illetve a fiatalkori bűnelkövetést lehetővé tevő alkalmak csökkentését csakúgy, mint például a szülők széleskörű tájékoztatását a fiatalkori kriminalitás tüneteiről és okairól, a pedagógusok felkészítését arra, hogy kezelni tudják a problémás magatartásformákat, valamint az ilyen viselkedést tanúsító fiatalok kiterjedtebb képzését és foglalkoztatását. 9

10 A fiatalkorúakhoz hasonlóan kiemelt figyelmet kapnak az Európa Tanács szabályozásában a sértettek, akikre vonatkozóan az áldozatok segítéséről és az áldozattá válás megelőzéséről szóló ajánlásnak van a legnagyobb jelentősége. 24 Ez javasolja a viktimológiai kutatások kiterjesztését, a közösségi szolidaritás erősítését célzó intézkedések bevezetését, az állami és magánszervezetek együttműködésének erősítését, illetve szabályozza azokat a szolgáltatásokat, amelyeket az áldozattá vált személyek, és különösen egyes kiemelt sértetti csoportok megsegítése érdekében a tagállamoknak biztosítaniuk kell. Ami a megelőzés szintjeit illeti, az Európa Tanács szorgalmazza a nemzetközi együttműködés különböző formáit, ugyanakkor nagy jelentőséget tulajdonít a területiség elvének, a helyi és regionális problémakezelésnek. Az ajánlásokban megfogalmazottak szerint a megelőzés különböző szinteken fejti ki hatását, és sikeresebb fellépésre lehet számítani, ha a prevenció helyben érvényesül, illetve a bűncselekmények meghatározott csoportjára koncentrál, az Európa Tanács ezért olyan helyi és regionális szervek létrehozását javasolja, amelyek feladatai között szerepel a bűnözéssel kapcsolatos információk gyűjtése, a rendőrséggel történő együttműködés, megelőzési programok kidolgozása és végrehajtása, a közvélemény tájékoztatása. Ez utóbbi szempont, illetve tágabban a lakossági részvétel és a közvélemény hiteles tájékoztatásának igénye egyébként olyan megfontolás, amelyre a bűnmegelőzési tárgyú dokumentumok mindenkor kiemelt hangsúlyt fektetnek, hiszen az ET álláspontja szerint a büntetőpolitika, sőt, az egész büntető igazságszolgáltatási rendszer hatékonyságának feltétele, hogy a lakosság folyamatos tájékoztatást kapjon a bűnözéssel kapcsolatos problémákról. 25 Az Európa Tanács dokumentumaiból kirajzolódó bűnmegelőzési struktúra tehát egy széleskörű együttműködésen alapuló, többszintű és integrált rendszer, amely a büntetőpolitikába illeszkedve, annak szerves részeként működve tölti be funkcióját. Mindazonáltal az ENSZ-hez hasonlóan az ET értelmezésében a kriminalitásra adott minden válasznak meg kell felelnie a jogállamiság, a demokrácia és az emberi jogok által támasztott követelményeknek. Ezzel kapcsolatban Magyarország szempontjából különösen fontos az a rendelkezés, amely amellett, hogy elismeri ezek bűnmegelőzésben betöltött szerepét a biztonsági vállalkozások szabályozásának felülvizsgálatára szólítja fel a tagállamokat, hangsúlyozva, hogy az ilyen szervezetek működése csak a törvényesség keretei között, részletes szakmai és felügyeleti szabályoknak alávetve, az állampolgárok szabadságának és jogainak veszélyeztetése nélkül képzelhető el. Az Európai Unió bűnmegelőzési stratégiája Az Európai Unió bűnmegelőzéssel kapcsolatos rendelkezései Magyarország számára nem csupán iránymutatásul szolgálnak, hanem közvetlen harmonizációs kötelezettséget is teremtenek, mégpedig a szervezett és a hagyományos bűnözés megelőzése terén egyaránt. Annak ellenére ugyanis, hogy az Európai Unió jellegéből adódóan elsősorban a 10

11 transznacionális és szervezett bűnözésre fordít kiemelt figyelmet, az utóbbi években jelentős erőfeszítéseket tett a kriminalitás hétköznapi formáinak megelőzését célzó egyébként jellemzően nemzeti keretek között végzett tevékenységek összehangolására is. A bűnözés megelőzésére való törekvést az Amszterdami Szerződés teszi az Unió rendőrségi és igazságügyi együttműködésének szerves elemévé. A 29. cikk szerint az Unió célja, hogy az ezen a területen folytatott közös fellépések fejlesztésével, illetve a rasszizmus és az idegengyűlölet elleni küzdelemmel az állampolgároknak magas szintű védelmet nyújtson a szabadság, biztonság és igazságosság területén, ezt a célt pedig a szervezett bűnözés és a kriminalitás más formáinak megelőzésével, illetve az ellene való küzdelemmel éri el. 26 A cikkely tehát azzal, hogy utal a kriminalitás szervezett bűnözésen kívüli formáira is, megnyitja az utat a hagyományos bűnözés elleni fellépés harmonizálása előtt, az azonban, hogy ez közelebbről mit jelent, csak az Amszterdami Szerződést követő dokumentumokból derül ki. Az 1998 decemberében elfogadott Vienna Action Plan az uniós szerződés hatálybalépésétől számított két, illetve ötéves határidőkre határozza meg a bűnügyi együttműködés terén elvégzendő feladatokat. Ezeknek nagy része ugyan a szervezett bűnözés különböző formáival áll összefüggésben, a dokumentum azonban előírja a bűnözés azon formáinak nevesítését, amelyek ellen a közösségi fellépés a legeredményesebb lehet, illetve szorgalmazza a bűnmegelőzés területén az együttműködés erősítését és összehangolt intézkedések elfogadását. Az Európai Unió Tanácsa 1999-es tamperei ülésének záródokumentuma 27 megerősíti az Amszterdami Szerződésben nevesített célokat, és hangsúlyozza, hogy a bűnözés megelőzéséhez és az ellene való küzdelemhez közösségi erőfeszítésekre van szükség. Rögzíti az átláthatóság és a demokratikus kontroll követelményét, ennek megfelelően nyitott párbeszédet javasol a civil társadalommal annak érdekében, hogy az állampolgárok nagyobb részvétele és támogatása biztosított legyen. Az Unió szintjén megvalósuló bűnmegelőzésről szóló pontban a záródokumentum hangsúlyozza, hogy a bűnmegelőzés szempontjait integrálni kell a bűnözés elleni küzdelembe, tovább kell fejleszteni a nemzeti bűnmegelőzési programokat, meg kell határozni és a jogalkotás során figyelembe kell venni a bűnmegelőzés közös prioritásait, fejleszteni kell a legjobb gyakorlatok cseréjét, létre kell hozni az illetékes nemzeti hatóságok hálózatát, erősíteni kell a nemzeti bűnmegelőzési szervezetek közötti együttműködést, illetve lehetőséget kell teremteni közösségileg finanszírozott programokra. A dokumentum a bűnözés elleni fellépéssel a kriminalitás valamennyi formáját megcélozza, azonban prioritásként jelöli meg a fiatalkori, a városi, illetve a kábítószerrel összefüggő bűnözést. 28 A tamperei ülés megállapításai alapján rendelkezésre álló lehetőségeket a májusában rendezett Praia de Falésia-i miniszteri konferencia vitatta meg, amelynek végkövetkeztetése szerint a szervezett és hagyományos bűnözés között fennálló kapcsolat miatt egy európai bűnmegelőzési stratégiának akkor is figyelembe kell vennie mindkét aspektust, ha egyébként a szervezett bűnözés elleni küzdelemnek szentel különleges figyelmet. 11

12 Ilyen előzmények után dolgozta ki az Európai Bizottság azt a bűnmegelőzési stratégiát, amely egyaránt reagálni kíván a hagyományos és szervezett bűnözésre, megteremti bűnmegelőzési koncepció elméleti alapjait, és megfogalmaz olyan szempontokat, amelyeket az egyes uniós politikáknak a bűnözés elleni sikeres fellépés érdekében szem előtt kell tartaniuk. 29 A Bizottság értelmezésében a bűnözés elleni küzdelem eszköztárában a megelőzés intézményei kiegészítik a büntető igazságszolgáltatás működését, amelyek például a gyors felelősségrevonás és a megfelelően alkalmazott büntetések révén önmagukban is rendelkeznek bizonyos megelőző hatással. A koncepció hangsúlyozza az egyéni jogok és szabadságok védelmének követelményét, a multidiszciplináris megközelítés fontosságát, a bűnözés minél pontosabb megismerésének jelentőségét és a partnerség elvét. A megelőzési stratégia által elérni kívánt célok között a Bizottság nevesíti a bűnalkalmak és a bűnelkövetésből származó előnyszerzés lehetőségének szűkítését, az elkövetővé válást és a visszaesést elősegítő tényezők gyengítését, a viktimizáció elkerülését, a lakossági bizonytalanságérzet enyhítését, a jogkövető magatartás kultúrájának terjesztését, illetve a jó kormányzás előmozdítását és a közéleti korrupció visszaszorítását. Elméleti alapvetésként a stratégia különbséget tesz a bűnözés és a szervezett bűnözés fogalma között, az előbbi alatt értve nem csak a nemzeti jogok által nevesített büntetendő cselekményeket, hanem az erőszak különböző megnyilvánulási formáit és azokat az antiszociális viselkedési formákat is, amelyek alkalmasak a lakosság biztonságérzetének csökkentésére. Ami a bűnmegelőzés meghatározását illeti, a dokumentum szerint ez magában foglal minden folyamatos és strukturált intézkedést vagy eseti kezdeményezést, amely hozzájárul a bűnözés mennyiségi és minőségi csökkentéséhez. A bűnmegelőzési tevékenységben mindenki részt vesz, akinek prevenciós szerepe lehet, így a helyi képviselők, a bűnüldöző és a büntető igazságszolgáltatási szervek, a szociális intézmények, az oktatási rendszer, az egyesületek, a bankok, az ipari- és a magánszektor, a tudomány képviselői, illetve a média támogatásával a közvélemény. A stratégia annak fényében, hogy a megelőzés melyik aspektusára koncentrál, a preventív intézkedések három csoportját különbözteti meg: a bűnalkalmak csökkentését, a kriminogén szociális és gazdasági tényezők enyhítését, illetve az áldozattá válás kockázatának mérséklését és az áldozatoknak nyújtott segítség növelését célzó intézkedéseket. A Bizottság arra is felhívja a figyelmet, hogy a bűnmegelőzés terén a tagállamoknak jut kiemelkedő szerep, hiszen ezek különböző nemzeti politikáikon mint a büntetőpolitika, szociálpolitika, oktatási politika, várostervezés, stb. hatékonyan tudnak hozzájárulni a bűnözés elleni küzdelemhez; valamint kifejezésre juttatja azt az elvet, mely szerint a megelőzésnek a helyi szinten, a lakossághoz a lehető legközelebb kell érvényesülnie. A nemzeti bűnmegelőzési politika jelenti tehát a kétszintű uniós stratégia első szintjét, ahol a Bizottság javaslata szerint a tagállamoknak fokozniuk kell a prevenció terén kifejtett erőfeszítéseiket, és ki kell dolgozniuk saját nemzeti stratégiájukat. Ezt egészíti ki a második, azaz az uniós szint, 12

13 amely segítséget nyújt ugyan a tagállamoknak, nem helyettesítheti azonban sem a nemzeti, sem a regionális és helyi cselekvést. Mindazonáltal azt az elvet, mely szerint a különböző ágazati politikák nagyban hozzájárulhatnak a bűnözés megelőzésének eredményességéhez, a stratégia az Unió szintjén is érvényre juttatja. A Bizottság javasolja az egyes uniós politikák és intézmények értékelését abból a szempontból, hogy mennyiben képesek a bűnözés elleni küzdelemre jótékony hatást gyakorolni, és számos konkrét megoldást is ajánl a prevenciós szempontok határozottabb érvényre juttatása érdekében. Így például a szociális politika számára javasolja a társadalmi kirekesztettséget enyhítő intézkedések megfontolását, az életkörülmények javításának megcélzását, illetve a rasszizmus és idegengyűlölet elleni fellépés erősítését, de fokozottabb szerepet szán a várospolitikának és a városépítészetnek, a regionális politikának vagy a kutatási politikának is. Ez utóbbi azzal is összefügg, hogy a stratégia kiemelt figyelmet fordít a bűnözésről szerzett ismeretek tágítására, ami egyrészt a kriminális jelenségek minőségi megismerésére, másrészt a statisztikai adatszolgáltatás fejlesztésére vonatkozik. A Bizottság ezért szorgalmazza a bűnözési statisztikák összehasonlíthatóságának megteremtését, a hagyományos adatforrások mellett a magánszektorból érkező információk fokozottabb figyelembevételét és a közvéleménykutatások kiterjesztését is. A stratégia megvalósítása érdekében a Bizottság javaslatot tett egy finanszírozási program beindítására, amely a névadójának tulajdonított mondás nyomán, mely szerint a megelőzés jobb, mint a gyógyítás a Hippocrates elnevezést kapta. 30 A két évre (2001 január december 31.) meghirdetett Hippocrates illeszkedik a Bizottság által működtetett hasonló programokhoz, amelyek közül a Falcone a szervezett bűnözéssel szembeni fellépés, a Hippocrates beindításával egyidejűleg megújított Grotius II Criminal, Oisin II és Stop II programok pedig a bűnözéssel foglalkozó szakemberek, a bűnözés elleni küzdelemben részt vevő szervek, valamint az emberkereskedelem és a gyermekek szexuális kizsákmányolása ellen fellépni képes egyének és szervezetek számára nyit meg projektfinanszírozási lehetőségeket. 31 Ezeket egyesíti később az ún. AGIS keretprogram, amely már ötéves periódusra kezdte meg működését január 1-én. 32 Az AGIS általános célja megegyezik az Amszterdami Szerződésben nevesített magas szintű védelemmel, különös célokként pedig a keretprogram a hálózati és kétoldalú együttműködés erősítését, az információ és tapasztalatcsere szélesítését, a helyi és regionális együttműködés mélyítését határozza meg. Már a tamperei kongresszus is javasolta a bűnmegelőzéssel foglalkozó nemzeti hatóságok hálózatának kialakítását, a bizottsági stratégia pedig újra hivatkozik erre az igényre. A tagállamok közötti együttműködés erősítésének kétségkívül eddig legfontosabb lépése az ún. európai bűnmegelőzési hálózat (European crime prevention network, EUCPN) május 28-ai felállítása. 33 A hálózatot létrehozó határozat hangsúlyozza, hogy nemzeti, helyi és regionális hatóságok, a nem kormányzati szervek, a magánszektor és az állampolgárok partnerségi viszonyának erősítésében a társadalom egésze részt vesz. A 13

14 bűnözés okai többrétűek, ezért olyan kezelést igényelnek, amely különböző szinteken, a társadalom különböző csoportjai által valósul meg, együttműködésben minden érintett különböző lehetőségekkel és tapasztalattal rendelkező szereplővel, beleértve a civil társadalmat is. Az EUCPN prioritásai megegyeznek a tamperei konferencián nevesített csoporttal, a fiatalkori és a kábítószerrel összefüggő kriminalitás mellett azonban a határozat külön is kiemeli a városi bűnözés és erőszak elleni fellépés fontosságát. A határozat bűnmegelőzésnek nevez minden olyan intézkedést, amely a bűnözés mennyiségi vagy minőségi csökkentését célozza, vagy egyébként annak csökkentéséhez hozzájárul, történjen ez akár a kriminális cselekményektől történő elrettentéssel, akár olyan politikákkal és beavatkozással, amelyek a bűnelkövetés lehetőségét vagy a bűnokokat szűkíti. A bűnmegelőzési tevékenységnek részét képezi a kormányzat, az illetékes hatóságok, a büntető igazságszolgáltatás szerveinek, a helyi hatóságok és az ezzel foglalkozó egyesületek munkája, a magánszektor és a tudományos kutatók tevékenysége, csakúgy, mint a közvélemény és a média. A hálózat célja, hogy hozzájáruljon az uniós szintű bűnmegelőzés különböző aspektusainak fejlődéséhez, illetve hogy támogatást nyújtson a nemzeti és helyi szintű megelőzés számára. Ennek érdekében az EUCPN megteremti az együttműködés, az információ- és tapasztalatcsere feltételeit a tagállamok, a Bizottság és a nemzeti szervek között, gyűjti és elemzi a bűnmegelőzési tevékenységről, illetve a kriminalitásról rendelkezésre álló információkat, szerepet vállal a képzés és kutatás releváns területeinek meghatározásában, konferenciák és szemináriumok szervezésében, fejleszti a csatlakozó államokkal történő együttműködés formáit, tapasztalatait a Tanács és a Bizottság rendelkezésére bocsátja, valamint tevékenységéről évente beszámolót készít a Tanácsnak. Feladatait a hálózat a multidiszciplináris megközelítés széleskörű érvényesítésével, a tagállamok illetékes szerveivel és a civil társadalommal való intenzív kapcsolattartással és az uniós programok támogatásával, illetve ezek eredményeinek hasznosításával éri el. A bűnmegelőzés szervezetének jövőbeli hazai alakulását is közvetlenül érinti, hogy a határozat a tagállamok számára előírja az ún. államonként legfeljebb három nemzeti kapcsolattartó pontok kijelölését. Ezek közül egynek a bűnmegelőzésben illetékes nemzeti hatóságnak kell lennie, egyébként kapcsolattartóként szóba jöhet minden, a bűnmegelőzés területén működő szerv és személy, így például tudományos kutatók is. A kapcsolattartó pontok szerepe, hogy egyfelől segítségükkel valamennyi releváns szerv és személy részt vehessen a bűnmegelőzési tevékenységben, másrészt ezek állnak összeköttetésben a Bizottsággal, illetve a határozat által kontaktpontként megnevezett EUROPOL-lal és EMCDA-vel. 34 A nemzetközi szervezetek bűnmegelőzési modelljeinek közös jellemzői A nemzetközi szervezetek bűnmegelőzéssel kapcsolatos tevékenységének fenti, távolról sem teljes áttekintéséből kiderül, hogy a különféle dokumentumokból bizonyos 14

15 koncepcionális-fogalmi különbségek ellenére is számos olyan közös elem rajzolódik ki, amelyek alapvetően meghatározzák a szervezetek szemléletmódját, és konstans követelményt támasztanak a tagállamok büntető- és bűnmegelőzési politikája elé. E közös jellemzők közül a legalapvetőbb talán a bűnözéskontroll erőteljes differenciálódása. Valamennyi szervezet elkülöníti egymástól a szervezett vagy transznacionális és a hagyományos bűnözés elleni fellépést, abból a megfontolásból, hogy ezek mind megjelenésükben, mind következményükben olyannyira különböző bűncselekménykategóriák, amelyek gyökeresen eltérő reakciókészletet igényelnek. Az a bűnmegelőzési koncepció, amelyről itt szó van, elsősorban az utóbbi kategóriával, tehát az ún. hagyományos bűnözéssel összefüggésben bír relevanciával, ezen belül is vannak azonban olyan területek mint a fiatalkori, a kábítószeres, a városi bűnözés vagy az áldozatvédelem amelyek kiemelt figyelmet, és ezzel összefüggésben szofisztikáltabb szabályozást kapnak. Ugyancsak különböztetnek a szervezetek a társadalmi és a szituációs megelőzés eszköztára között, és ugyan a bűnalkalmak kontrollja érezhetően prioritást élvez, egyetlen bűnmegelőzési koncepció sem mond le a szociális megelőzés lehetőségeiről, annál is inkább, mert mindhárom organizáció komplex gyökerekből eredő, gazdasági, társadalmi és kulturális sajátosságok által meghatározott társadalmi jelenségnek tekinti a bűnözést. Rendkívül nagy szerep jut a területiség elvének, hiszen a nemzetközi dokumentumok a bűnmegelőzés elsődleges letéteményeseinek a helyi szervezeteket tekintik. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ne jutna rendkívül nagy szerep a nemzetközi együttműködés különböző formáinak, és azt sem, hogy az állam felmentést kapna a bűnmegelőzés feladatai alól. Ellenkezőleg, a nemzetközi szervezetek elsősorban az államok bűnözéssel kapcsolatos szemléletmódjára vonatkozóan fogalmaznak meg követelményeket, egyfelől elméleti síkon azáltal, hogy a preventív szemléletet erősítik a represszióval szemben, másrészt pedig gyakorlati értelemben is, hiszen ez a szemlélet számtalan feladatot telepít az államra. A koherens bűnmegelőzési rendszer és a prevenció szempontjainak érvényesítése az állam különböző szakpolitikáinak olyan újraértelmezését igényli, amely lehetővé teszi a rendszerszemléletű megközelítés, a büntetőpolitika és a társadalompolitika ágazatai közötti együttműködés érvényre juttatását. Mindez természetesen szervezeti és finanszírozási következményeket is von maga után, így az államokkal szemben fokozódó elvárás például a bűnözés költségének figyelembevétele, és ezzel összefüggésben a bűnmegelőzésre fordított anyagi befektetés növelése. Az egyik oldalon tehát növekszik az államok bűnmegelőzési célú intézményrendszerének kialakítása iránti igény, valamennyi nemzetközi szervezet rendkívül nagy hangsúlyt fektet ugyanakkor az állami beavatkozás elé állított jogállami-garanciális követelmények védelmére. További markáns jellemző az a kiemelt szerep, amelyet a különböző szervezetek koncepciói a lakossági szerveződéseknek, a civil szférának és az állampolgároknak szánnak. A bűnmegelőzés mai modelljében olyan kulcsfogalmak szerepelnek, mint az együttműködés és a részvétel, ezek a rendkívül rugalmas kategóriák ugyanakkor egyidejűleg többféle aspektust is takarnak. A kriminálprevenció új modelljében 15

16 látványosan megnő, sőt, állammal szembeni viszonyában némileg át is értékelődik az állampolgár szerepe, aki aktív szereplővé alakulva, információ forrásaként és címzettjeként végső soron maga is felelőssé válik a bűnözési helyzet alakulásáért. Az állam immár nem vállalja, hogy egymaga tegyen lépéseket a bűnözés visszaszorítása érdekében, hanem felismerve, hogy a kriminális cselekmények megelőzéséhez a társadalom valamennyi szereplőjének segítségére szüksége van, jelentős feladatokat telepít polgáraira is. Valamennyi hivatkozott modell fokozott hangsúlyt fektet a lakosság kiegyensúlyozott tájékoztatására, a bűnözési helyzet és a veszélyforrások hiteles ismertetésére, a viktimizáció elkerülésének módjairól való informálásra vagy általánosabban megfogalmazva, a lakosság bevonására, védekezési képességének és együttműködési hajlandóságának fokozására. Hasonló logika érvényesül a közösségek prevenciós szerepének, önvédelmi lehetőségeinek erősítése és támogatása mögött is. Ezzel párhuzamosan a bűnmegelőzés új koncepciója fokozottabban számít a társadalmi önszerveződések, civil szervezetek, egyházak részvételére is, hiszen ezek társadalmi beágyazottságuknál fogva az állami szerveknél gyakran hatékonyabban vagy legalábbis más módon képesek hozzájárulni a bűnözés megelőzéséhez vagy a kriminalitás következményeinek mérsékléséhez. Az elképzelések szerint mindennek alapja természetesen a kölcsönösség, az állam szakmai, infrastrukturális és anyagi támogatása ugyanúgy részét képezi a rendszernek, mint e szervezetek ismereteinek, tapasztalatának és gyakorlati szolgáltatásainak felhasználása a bűnmegelőzési stratégia kidolgozása és érvényesítése során. A nemzetközi szervezetek ajánlásai végül határozott követelményeket támasztanak a bűnmegelőzés eszközkészlete kidolgozásának alapjául szolgáló tudásanyaggal kapcsolatban is. Preventív intézkedések alkalmazásáról csak akkor lehet szó, ha a bűnözésről annak mennyiségéről, dinamikájáról, struktúrájáról, de legfőképpen okozatiságáról pontos, hiteles és naprakész információ áll rendelkezésre. Az ENSZ, az Európa Tanács és az Európai Unió koncepciója egyaránt a kriminalitás oksági mechanizmusainak összetettségéből, a bűnelkövetéshez vezető folyamatok komplexitásából indul ki, és ezt a szemléletet közvetíti a tagállamok felé is. Egy ilyen megközelítés értelemszerűen kizárja a bűnözés egyszerű statisztikai értelmezését, így valamennyi szervezet erősen propagálja a szakmai kutatások kiterjesztését és természetesen eredményeinek figyelembevételét a látens bűnözés mérésétől kezdve a viktimológiai vizsgálatokon át a statisztikai adatszolgáltatás korszerűsítéséig bezárólag minden olyan területen, amely egy megalapozott bűnmegelőzési stratégia kialakítása során relevanciával bírhat. 16

17 III. Bűnmegelőzés Magyarországon koncepcionális változások a XX. század második felében A megelőzési gondolat kibontakozása A második világháborút követő években Magyarországon a többi szocialista államhoz hasonlóan nemhogy a bűnözés tudományos alapokra helyezett intézményes megelőzéséről, de a társadalmi folyamatok objektív megismeréséről sem lehetett szó. Az uralkodó állam- és társadalomképnek megfelelően mint olyan ismeretanyag, amely a szocializmus kiteljesedésével okafogyottá válik a szociológia mellett száműzött tudománnyá lett a kriminológia is; a bűnözéskontroll alapjává a kriminalitás mint társadalmi jelenség elutasítása és szocialista viszonyoktól idegen jellegének hangsúlyozása vált. Az új társadalmi rend kiépülésével párhuzamosan eltűnő bűnözés képe a hatalom képviselői számára értelemszerűen feleslegessé tette egyfelől a kriminalitás jellemzőinek és összefüggéseinek megismerését, másrészt a kriminalitást gerjesztő folyamatok befolyásolására alkalmas adekvát intézményrendszer kialakítását, miközben a szélsőséges etatista felfogás a bűnözésre való reagálást kizárólagosan az állam, ezen belül is a büntetőhatalom feladataként értelmezte. Ez a megelőző hatást csupán a büntetőjog intézményeinek tulajdonító, szigorúan reaktív szemlélet a hatvanas években kezdett halványulni, amikor a hatalmi-politikai környezet változásai mellett a várakozásoknak ellentmondó bűnözési tendenciák is hozzájárultak ahhoz, hogy bűnözés ideologikus értelmezését a tudományos igényű megközelítés váltsa fel. Az a felismerés, hogy a bűnözési statisztikák fényében a korábbi álláspont tévesnek bizonyult, és a bűnözés teljes megszűnéséről, mint realitásról, jelenlegi ismereteink szerint nem beszélhetünk, 35 magával hozta a kriminalitás megismerésének mind erőteljesebb igényét. Az 1964-től rendelkezésre álló egységes statisztika lehetőséget nyújtott nem csupán a bűnözés dinamikájának és struktúrájának részletesebb elemzésére, hanem arra is, hogy a kriminális jelenségek vizsgálatában bizonyos társadalmi tényezők is szerepet kapjanak. A kriminológia a bűnözést a maga jogi szabályozottságán keresztül, mint olyan társadalmi jelenséget teszi vizsgálat tárgyává, amely számtalan kapcsolatban, kölcsönhatásban van az adott társadalom adott időben meglévő gazdasági-társadalmi helyzetével ( ). A bűnözés mint társadalmi jelenség lényege éppen az, hogy meghaladja a jogi norma által meghatározott kör keretét. 36 A bűnözés tehát immár nem a szocialista viszonyoktól idegen, elszigetelt jelenség, hanem társadalmi produktum, amelynek megismerése magában foglalja a cselekmény, az elkövető és a társadalmi-gazdasági tényezők kölcsönhatásainak feltérképezését is. Vitathatatlan, hogy az erre irányuló kísérleteket kiterjedt szociológiai vizsgálatok hiányában a hatvanas-hetvenes években rendkívül erős statisztikai szemlélet jellemzi, mindazonáltal a bűnözés, és különösen a 17

18 bűnelkövetők statisztikai jellemzőinek leíró elemzése szolgáltatta az alapot az egyre szélesedő etiológiai kutatásokhoz csakúgy, mint a preventív szemlélet kibontakozásához. 37 A nyolcvanas években bekövetkező erőteljes szemléletváltás több tényező együttes jelenlétének következménye. A szocializmus belső válsága, a szakadatlanul növekvő bűnözés, a kriminalitás struktúrájának változásai igen nagy szerepet játszanak mind a kriminológia szemléletmódjának átalakulásában, mind pedig vizsgált témaköreinek kibővülésében, de abban is, hogy a politika visszavonhatatlanul szembesülni kénytelen a társadalomban keletkező zavarok következményeivel és az ezek által kiváltott lakossági igényekkel. A korszak a probléma-felismerés és a megoldáskeresés korszaka, amelynek folyamatában a politika immár nem nélkülözheti a szakma segítségét, hiszen a hatékony problémakezelés, a bűnmegelőzés rendszerének kialakítása elképzelhetetlen a bűnözés okságának hiteles, ideológiamentes megismerése nélkül. A szakma pedig nem szűkölködik kritikákban: mind több szerző mutat rá arra, hogy a szocializmusnak minden célkitűzése ellenére a társadalmat tagoló strukturális egyenlőtlenségeket sem sikerült felszámolnia, ennek pedig igen komoly következményei vannak a deviáns viselkedési formák alakulásában is. Bírálat éri a bűnözés korábbi, egysíkú megközelítését csakúgy, mint a szociális zavarok kezelésére hivatott intézményrendszer hiányosságait és diszfunkcióit vagy a bűnmegelőzés kérdésének egyoldalú, etatista értelmezését, és egyre határozottabbá válnak azok a hangok is, amelyek a társadalom nem utolsó sorban éppen a szocialista társadalom-felfogás hatására kialakult erkölcsi válságára figyelmeztetnek. A szociológiai és kriminológiai vizsgálatok, a bűnözés szociológiájának megismerésére irányuló erőfeszítések koncepcionális változást eredményeznek a bűnözés, illetve tágabban a deviáns magatartások értelmezésében. A bűnözés és a társadalmi egyenlőtlenségek egymásra vonatkoztatott vizsgálata egyfelől már deklaráltan a kriminalitás szociológiai eredőire, a hátrányos helyzet és a bűnös magatartás összefüggéseire helyezi a hangsúlyt, másrészt pedig azzal a felismeréssel jár, hogy a deviáns viselkedési formákat nem egymástól elkülönülten, hanem rendszerszemléletben, közös társadalmi gyökereik függvényében kell vizsgálni, ennek megfelelően adekvát megelőzési politika is csak ilyen szemléletben készülhet. A bűnözés szervesen kapcsolódik a deviancia egyéb formáihoz írja Szabó András 1987-ben, társadalmi okait tekintve azokkal a folyamatokkal függ össze, amelyek az elsődleges szociális műhelyek diszfunkcióit eredményezik, továbbá azokkal a folyamatokkal, amelyek reprodukálják a társadalmilag hátrányos és halmozottan hátrányos helyzetet. 38 Hasonló szemléletben fogalmaz a bűnözés társadalmi reprodukciója és a társadalmi ellentmondások kezelésére hivatott intézményrendszer kritikája kapcsán Gönczöl Katalin is: A bűnözés léte tehát a mögötte ható társadalmi determinánsok függvénye, ezért az ellene folyó harc tudatos befolyásolása is csak e korlátok között érvényesülhet. A bűnözés társadalmi természetének megismerése nem a bűnözés megszüntetésére irányuló intézkedések kidolgozását célozza, hanem azoknak a tudatosan használható eszközöknek, intézményeknek a feltárását, 18

19 amelyek a társadalmi struktúrában létrejött ellentmondások társadalmi következményeit csökkenthetik. 39 A cél tehát immár a deviáns viselkedési formák általános, közös gyökereinek, illetve speciális okainak feltárása, és az erre adekvát módon reagáló többszintű deviancia-megelőzés. Ezt a szemléletet juttatja érvényre az ELTE Kriminológiai Tanszékén kidolgozott bűnmegelőzési javaslat is, csakúgy, mint a Társadalmi Beilleszkedési Zavarok (TBZ) vizsgálatára irányuló a szakma széleskörű részvételével lefolytatott kutatássorozat, amelynek témakörei között valamennyi, Magyarországon problematikusnak tekinthető deviáns magatartási forma megtalálható, és amelynek javaslatai már egy átfogó, társadalmi szinten megvalósított prevenciós rendszert rajzolnak fel. A TBZ messzemenően elismeri a deviáns magatartásformák mögött meghúzódó társadalmi tényezők mint például a szocializációs zavarok, a mikrokulturális faktorok, a társadalmi integráció hiányosságai jelentőségét, de felhívja a figyelmet olyan szempontokra is, mint a bűnalkalmak hozzáférhetősége vagy a stigmatizáció elkerülésének fontossága. Általánosan elfogadottá válik tehát az a nézet és a nyolcvanas években talán ez tekinthető a hazai kriminológia legnagyobb eredményének, amely felismeri és a bűnözéskontroll vezérelvévé teszi a kriminalitás oksági rendszerének komplexitását, hangsúlyozva, hogy a bűnözés megelőzése a büntetőjog eszközein túlmutató, többszintű és összetett társadalmi feladat. Ennek keretében a bűnmegelőzés elsődleges szinten egyrészt társadalompolitikai, amely nem érint egyéneket, hanem tárgya a társadalom általában és ennek különböző folyamatai, szociálpolitikai másrészt, amely már a társadalom meghatározott rétegeit és csoportjait érinti, és amely magában foglal egészségügyi, pedagógiai, pszichológiai és mentálhigiéniai kezelést is, 40 másodlagos szinten pedig ehhez csatlakozik a büntető igazságszolgáltatás működése által érvényre juttatható prevenciós hatás. A rendszerváltás előtti évekre tehát egyértelművé válik, hogy a megelőzésnek le kell nyúlnia a deviáns magatartási formák társadalmi gyökereiig, és ennek megfelelően van szükség a társadalmi problémákra reagáló intézmények átfogó reformjára ez pedig olyan gondolat, amely már az európai típusú bűnmegelőzési koncepció felé mutat. A rendszerváltás utáni évek A nyolcvanas években megkezdődő folyamatot, amelynek eredményeként több, a bűnözéskontroll megelőzés-orientált átalakítását célzó javaslat is született, a rendszerváltás szakítja meg, így 1989 után néhány elszigetelt tendenciától eltekintve a prevenció, és különösen a komplex bűnmegelőzési rendszer gondolata egészen a kilencvenes évek közepéig lekerül a napirendről. A megtorpanás mögött feltehetően több tényező együttes jelenléte húzódik meg. Annak ellenére, hogy a bűnözés folyamatos és erőteljes növekedése a nyolcvanas évek elejétől nyomon követhető, az ben bekövetkező robbanás felkészületlenül érte a magyar társadalmat és a büntető igazságszolgáltatást egyaránt, a kriminalitás mennyiségi és strukturális átalakulása ugyanakkor olyan váratlan helyzetet teremtett, amely lehetetlenné tette a nyolcvanas évek tendenciáinak folytatását. A 19

20 rendszerváltás előtt kialakult bűnmegelőzési koncepció még egy teljesen más típusú bűnözésre reagált, hiszen az 1989 utáni változások eredményeként immár nem csak a kriminalitás drasztikus emelkedésével, de a gazdasági-társadalmi átalakulás által módosított okozati folyamatokkal is szembe kell nézni. 41 Radikálisan megváltozik a bűnözés struktúrája is, ami egyrészt a vagyon elleni bűnözés arányának hirtelen emelkedésében, másrészt pedig olyan, korábban javarészt ismeretlen bűncselekmény-típusok és elkövetési módozatok elterjedésében is kifejeződik, amelyek a hagyományos bűnözéshez képest gyökeresen eltérő reakciókészletet igényelnek. Némiképp paradox helyzetet eredményez, hogy a bűnözés növekedésével párhuzamosan egy, a büntetőjogi intézményrendszer liberalizálódásával járó folyamat zajlott le a régió országaiban. 42 A rendszerváltás utáni évek legfontosabb feladata az alkotmányos jogállam intézményeinek megszilárdítása volt, aminek részét képezte a büntetőjog jogállami követelményekhez történő igazítása is. Ez egyfelől azt eredményezte, hogy a kilencvenes évek elejének politikai és jogalkotási környezete nem volt alkalmas az átfogó bűnmegelőzési stratégia kialakítására, hiszen az elsődleges szempontot a jogállami büntetőjog megteremtése jelentette. Másrészt azonban ekkor szilárdulnak meg azok az alkotmányos követelmények, amelyek nélkül az európai típusú bűnmegelőzés működtetése nem képzelhető el, hiszen az állam és egyén viszonyának garanciális szabályozása, az állampolgári jogok deklarálása és a védelmükre hivatott intézményrendszer az állam bűnmegelőzési célú beavatkozásának mindenkori korlátjaként szolgál, de a prevenció szempontjából hasonlóan nagy jelentőséggel bír az önkormányzatiság és a helyi demokrácia elemeinek megszilárdítása is. A rendszerváltás utáni első években tehát kialakul az a fogalmi keret, melyben a bűnözés intézményes és rendszerszemléletű megelőzéséről egyáltalán gondolkodni lehet, mindazonáltal az az ellentmondás, amely a bűnözés strukturális és mennyiségi változása, illetve a büntetőjog intézményeinek liberalizálása között meghúzódik, számos területen érezteti hatását. Ezek közül talán a legalapvetőbb a lakosság bűnözéspercepciójának és biztonságérzetének alakulásában nyomon követhető változás, hiszen a gyökeres társadalmi, gazdasági, politikai átalakulás, illetve a kriminalitás néhány éven belüli olyan mérvű növekedése, amellyel a nyugati társadalmaknak több évtized leforgása alatt kellett szembenézniük, egyfajta sajátos társadalomlélektani állapotot eredményezett. 43 Az állampolgárok többségének viszonyítási pontként a rendszerváltás előtti bűnözési helyzet szolgál, és a későbbi Országos Bűnmegelőzési Program készítői helyesen jegyzik meg, hogy ebben az összefüggésben a magyar társadalmat bűnözéssel és büntető igazságszolgáltatással kapcsolatos attitűdjeinek alakulásában vajmi kevéssé befolyásolja az a tény, hogy hazánk továbbra is csupán az alsó egyharmadban szerepel az európai országok kriminalitási listáján. A bűnözéstől való félelem és az állampolgárok bizonytalanságérzetének erősödése egy olyan nemkívánatos jelenségre utalnak, amely semmivel sem kevésbé aggasztó, mint a bűnözés objektív alakulása, és az állammal szembeni fokozódó lakossági elvárások részben magyarázatul szolgálnak arra is, miért nyert a bűnözés kérdése minden korábbinál erőteljesebb politikai 20