Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok

Átírás

1 II. évfolyam (2007) 2. szám oldal Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok Szalai Ákos A bürokrácia közgazdaságtana a költségvetési szervek működését többek között azért bírálja, mert a költségvetési szektorban megjelenő ösztönzők miatt a hivatalok működése gyakran más célokat követ, mint amiért létrehozták őket. A gyakori érvelés szerint ennek egyik oka az, hogy a költségvetés finanszírozási rendszere nem a teljesítményük (az adott célok elérése) arányában juttat forrásokat a számukra. Az elmúlt néhány évtizedben egyre több országban próbálkoznak az ún. teljesítmény-költségvetés megvalósításával. Ehhez kapcsolódóan, az utóbbi néhány évben egyre fontosabb szerepet az ún. költségalapú gazdálkodás is. Mindaddig amíg nem tudjuk, hogy adott költségvetési forrásból milyen költségeket is kell fedezniük, a szervezetek teljesítményalapú finanszírozása még nem sok eredménnyel kecsegtet. A költségalapú számvitel lényege az, hogy az állami hivatalok elszámolása (és ezzel a költségvetési forrásokból fedezendő költségek köre) mind közelebb kerüljön a magánszektorban megszokott rendszerhez. Köszönjük a /PEND Consultingnak/ a szám megjelenéséhez adott támogatást.

2 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás II. évfolyam (2007.) 2. szám oldal Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok Szalai Ákos* A bürokrácia közgazdaságtana a költségvetési szervek működését többek között azért bírálja, mert a költségvetési szektorban megjelenő ösztönzők miatt a hivatalok működése gyakran más célokat követ, mint amiért létrehozták őket. A gyakori érvelés szerint ennek egyik oka az, hogy a költségvetés finanszírozási rendszere nem a teljesítményük (az adott célok elérése) arányában juttat forrásokat a számukra. Az elmúlt néhány évtizedben egyre több országban próbálkoznak az ún. teljesítményköltségvetés megvalósításával. Ehhez kapcsolódóan, az utóbbi néhány évben egyre fontosabb szerepet az ún. költségalapú gazdálkodás is. Mindaddig amíg nem tudjuk, hogy adott költségvetési forrásból milyen költségeket is kell fedezniük, a szervezetek teljesítményalapú finanszírozása még nem sok eredménnyel kecsegtet. A költségalapú számvitel lényege az, hogy az állami hivatalok elszámolása (és ezzel a költségvetési forrásokból fedezendő költségek köre) mind közelebb kerüljön a magánszektorban megszokott rendszerhez. JEL: D73, H39, H61, H81, H83, M41, M42 A költségvetési és a piaci szféra közötti egyik leggyakrabban hangoztatott különbség, hogy míg a piaci intézmények bevétele közvetlenül (közvetlenebbül) függ a teljesítményüktől, addig mivel a politika nehezen hoz olyan döntést, amely a forrásokat a különböző intézmények között jelentős mértékben átcsoportosítaná az államháztartási szervek esetében egy-egy intézmény fennmaradása, finanszírozásának szintje sok esetben a korábbi szint függvénye. Általában az ún. báziselven, vagyis az előző évi előirányzatok alapján születnek az újabb évek költségvetései is. Erről az alapról indul az alku, amely a költségvetési szférában a forráselosztás tipikus intézményi megoldásának tekinthető. A finanszírozásért felelős szervezet (pénzügyminisztérium, önkormányzat esetében pénzügyi iroda, osztály) áll az egyik oldalon, míg az intézmény, a szakbürokrácia a másikon. Ebbe az alkuba kapcsolódik be egyik vagy másik oldalon a politikus hogy melyik oldalon, azt egyrészt a költségvetési egyensúly iránt érzett felelőssége, másrészt az adott szakterület melletti elkötelezettsége és annak intézményeivel kialakított jó kapcsolata együttesen határozza meg. A költségvetéssel kapcsolatos közgazdasági elemzések kiindulópontja ez az alku, illetve annak két legfontosabb kérdése: az információs aszimmetria és a bürokrácia speciális ösztönzőinek (az ún. internáliáknak) az elemzése. Az információs aszimmetria értelmében az intézmény, bár jobban tudja, mint a finanszírozó, hogy miképpen tudna hatékonyabban működni, ennek az információnak a nyilvánosságra hozatalában nem érdekelt. A bürokrácia ösztönzői között ugyanis ugyanolyan hangsúlyos helyet kap az önérdekkövetés, mint minden más gazdasági szereplő esetén. Márpedig az intézmény, a bürokrácia érdeke nem feltétlenül a társadalom által elvárt teljesítmény maximálása. Az információs aszimmetria és az ösztönzés problémáinak kiküszöbölésére a költségvetés-politika jó néhány évtizede próbál különböző terve- *Budapesti Corvinus Egyetem, Közszolgálati Tanulmányi Központ. akos.szalai@uni-corvinus.hu Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 149

3 Szalai Ákos zési, teljesítményalapú finanszírozási technikákat a rendszerbe illeszteni, egyelőre nem sok sikerrel. Jelen írás egyik célja, hogy áttekintse, milyen nemzetközi tapasztalatok halmozódtak fel e téren, illetve hogy megvizsgálja e technikák esetleges magyarországi alkalmazásának lehetőségeit. A teljesítményalapú költségvetési technikák bevezetése két kormányzati szinten is megtörténhet. Az egyszerűbb bár nagyobb átalakítást követelő módszer az, ha a központi költségvetési szabályozás alakul át, megteremtődnek az intézményi menedzsment felelősségének keretei, valamint átalakul a költségvetési számvitel rendszere. Egy ilyen átalakuló rendszer lehetővé teszi, hogy az egyes intézmények összehasonlíthatóvá váljanak, illetve azt a mozgásteret is megadja az intézmények vezetőinek, hogy szabadabb döntéseikkel a hatékonyabb működés irányába tereljék a szervezeteiket. Ugyanakkor egy másik út sem járhatatlan: amennyiben az államháztartási rendszer nem alakul át, a helyi önkormányzatok mégis bevezethetik a rendszer egyes fontosabb elemeit. Bár az ilyen próbálkozások, mivel elengedhetetlenül kettős költségvetéshez vezetnek (egy a teljesítményelvnek, egy pedig a jogszabályoknak megfelelően készül), meglehetősen sok többletmunkát követelnek, vélhetően a szolgáltatások minőségének javulásán keresztül a költségeket, többletmunkát meghaladó hasznot hozhatnak. Az írás törekszik arra, hogy az önkormányzatok számára járható utat minden esetben külön is bemutassa, bár az alapvető cél mindenképpen azoknak a pontoknak az azonosítása, amelyek az államháztartási rendszer módosítását követelnék. Az első fejezet áttekinti a téma talán legfontosabb közgazdasági modelljeit annak érdekében, hogy érzékelni lehessen: mi a költségvetés (és tágabban a bürokrácia) működésével összefüggő problémák fő oka. A második fejezet célja, hogy bemutassa azokat a legfontosabb policy-döntéseket, amelyeket egy teljesítményalapú finanszírozás kialakításakor meg kell válaszolni: mennyire legyen szoros a kapcsolat a teljesítmény és a költségvetési támogatás között, illetve milyen módon mérjük az intézmények teljesítményét. A harmadik fejezetben a teljesítmény-költségvetés által megkövetelt néhány intézményi jellemzőről lesz szó. Ebben a fejezetben külön figyelmet szentelünk az előbbi kettősségnek: bemutatjuk egyrészt, hogy a magyar államháztartás működésében milyen változások segítenék ennek megvalósulását; másrészt, hogy a jelenlegi, változatlan közpénzügyi rendszer keretei között milyen módon alakíthatják ki ezeket az intézményi jellemzőket az önkormányzatok. (Mint látni fogjuk, egyes témákban például a kincstári működés terén már eleve olyan helyi intézményekkel találkozhatunk, amelyek lényegesen alkalmasabbak az új rendszer kiépítésére, mint a központi kormányzat gazdálkodásában jelen lévő intézmények.) Az utolsó fejezetben a költségalapú gazdálkodással, pontosabban annak költségvetési megjelenésével foglalkozunk, hiszen a teljesítmény-értékelésnek csak akkor van értelme, ha ezzel párhuzamosan az intézmények költségeit is ismerjük. Az ún. költségalapú gazdálkodás [accrual budgeting] éppen erre szolgál A KÖLTSÉGVETÉS MŰKÖDÉSÉNEK ELMÉLETI PROBLÉMÁI A közgazdaságtannak a bürokráciával foglalkozó legfontosabb elmélete Niskanen [1968, 1971] nevéhez kötődik. Eszerint a bürokrácia elsősorban az intézményi költségvetését akarja maximalizálni, ez a legfontosabb ösztönzője. 2 Még amennyiben feltételezzük is, hogy a politikusok elsősorban a társadalmi összjólét (vagy valami egyéb társadalmi hasznossági függvény) maximalizálásában érdekeltek, a bürokráciának akkor is marad esélye ezen növekedési céljának megvalósítására méghozzá két ok miatt. A bürokrácia egyrészt képes arra, hogy eltitkolja az 1 Jelen cikk több korábbi kutatásra támaszkodik. Az egyik az önkormányzati költségvetés-készítést vizsgálta (Szalai et al. [2003]), a másik a felsőoktatás-finanszírozás lehetőségeit elemzi (Szalai [2004]). A példák elsősorban emiatt származnak erről a két területről, nem pedig azért, mert a javasolt technikák elsősorban ezen a két területen kecsegtetnének egyértelműen a legnagyobb reményekkel. 2 Más elméletek más ösztönzőket vélnek felfedezni. Wolf [1988] alapján érdemes megemlíteni e magyarázatok közül azt, amely szerint a bürokrácia nem a teljes költségvetést (a hivatali méretet) akarja maximálni, hanem (i) az alkalmazottak számát; (ii) a diszkrecionális jogait, ezen belül a diszkrecionális (külső szerv által nem determinált) döntési jogköreit; (iii) a magáncélokra is használható drága tőkejavakat. Ugyanilyen fontos internália (belső ösztönző) lehet az, hogy a lehető legmodernebb technológiát használhassák. (Különösen az olyan ágazatokban, ahol a technológia roppant gyorsan fejlődik, mint az egészségügyben.) 150 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám

4 Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok általa előállított termékek árát, valós költségét lényegesen kisebbnek állítsa be. Másrészt azzal, hogy bináris (igen-nem) választás elé állítja a döntéshozót, a politikust, elérheti, hogy az optimálisnál lényegesen magasabb költségvetési forráshoz juthasson. Ezen problémák érzékeltetésére érdemes segítségül hívni a mikroökonómia klasszikus elemzési eszközeit: két termék esetén az egyéni haszon akkor maximális, ha a költségvetési egyenest a lehető legmagasabb jólétet kifejező közömbösségi görbe éppen érinti. (Lásd az 1. ábrát, ahol ezt a társadalmi optimumot az 1-es pont jelöli.) Az egyszerűség kedvéért lássuk előbb azokat a problémákat, amelyek az igen-nem döntési struktúrából fakadnak. Induljunk ki abból, hogy a politikus ismeri az áregyenest, de csak a bürokrácia által felajánlott (előkészített) alternatívák közül választhat. A politikus nem választhat gyakorlatilag végtelen számú alternatíva (különböző mennyiségek) között, hanem csak aközött, hogy elfogadja-e az előterjesztést, vagy elveti azt. A problémát sok más modell között talán a legszellemesebben Romer Rosenthal írja le. Tegyük fel az egyszerűség kedvéért, hogy az előterjesztés elutasítása esetén az intézmény nem jutna semmiféle költségvetési forráshoz, vagyis gyakorlatilag megszűnne. Ezt jelzi az 1. ábrán a 2-es pont. Ekkor a bürokrácia nyugodtan, az elfogadás szinte biztos tudatában előterjeszthet akár a költségvetési egyenesen a 4-es ponttól kicsit balra elhelyezkedő, vagyis a piaci optimumot (1-es pont) messze meghaladó javaslatot is. Ennek oka, hogy a 2-es pont a döntéshozó I 0 közömbösségi görbéjén helyezkedik el, tehát a politikus akkor kerül döntésképtelen helyzetbe, ha a 4-es pontnak megfelelő előterjesztés érkezik. Ekkor közömbös számára, hogy megszüntetik az intézményt, és a 1. ábra: A költségvetési döntés (Forrás: Cullis Jones [2003]) forrásokat más feladatokra csoportosítják át, vagy ilyen nagy mennyiségben állítják elő az adott közszolgáltatást. Ugyanakkor, hogyha ettől csak egy kicsit is balra helyezkedik el az előterjesztő ajánlata, akkor az már egyértelműen előnyösebb számára, mint az intézmény megszüntetése (2-es pont). 3 A nagyobb probléma azonban talán az első: a politika valójában nem is ismeri a költségvetési egyenest. Ez ugyanis csak akkor lehetséges, ha értelmezni tudja a közszolgáltatás mennyiségét (az 1. ábrán G). Ezen ismeret hiányában még az sem biztos, hogy az elfogadott előterjesztés nem lesz nagyobb, mint a 4-es pontnak megfelelő jószág- és intézménynagyság. 4 A költségvetési politikák éppen ezért az elmúlt körülbelül ötven évben erre a két kérdésre helyezték a hangsúlyt: valamiképpen értelmezni kell a teljesítményt (G), ismerni kell a költségek és a teljesítmény közötti összefüggést; és lehetőleg el kell érni, hogy a politikusok több alternatíva közül választhassanak. 3 Az ábráról leolvasható a 3-as pont is piaci viszonyok esetén ez a jóléti szint csak akkor lenne optimális, ha olyan alacsony lenne az elérhető jövedelem, mint amelyet az ott jelzett költségvetési egyenes mutat. Érdemes itt utalni egy látszólagos paradoxonra is. Nem szükséges, hogy a költségvetés (vagyis a bürokrácia által előterjesztett alternatíva) elutasítása feltétlenül az intézmény megszüntetéséhez (nulla költségvetési szint) vezessen. Meghatározhatunk ennél (vagyis a zéró bázisnál) magasabb szintet is. Az első látásra meglepő következmény: minél több közszolgáltatást tartalmaz ez a viszonyítási pont, annál kisebb mértékben lépi át az adminisztráció előterjesztése az optimumot. (Az ok persze egyszerű: mivel a bázispont magasabb közömbösségi görbén helyezkedik el, az adott közömbösségi görbe az optimumhoz közelebb, alacsonyabb közszolgáltatási szintnél metszi a költségvetési egyenest.) A minimális közszolgáltatás-szint előírásának módszerét az Egyesült Államok több tagállamában is alkalmazzák. 4 Ez vezet az ún. diszkrecionális költségvetés kérdéséhez. Ez alatt a költségvetés azon részét értjük, amely nem lenne feltétlenül szükséges a jószág, a közszolgáltatás előállításához, de a költségeket magasabbnak tételező politikusok mégis az intézménynek juttatják. Niskanen későbbi munkáiban már némileg módosította korábbi álláspontját, és a hivatal mérete helyett ezt a szabadon felhasználható költségvetési részt tekintette a bürokrácia egyik legfontosabb motiváló tényezőjének. (Niskanen [1975]). Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 151

5 Szalai Ákos A korábbi költségvetési megoldások kudarcai miatt napjainkban a fontosabb kérdés nem az alternatív költségvetési tervek, a választási lehetőségek számának növelése lett, hanem a teljesítmény definiálása. (Ezekről a kísérletekről lásd egyrészt a mellékletet, másrészt GAO [1997]-et 5.) 2. A TELJESÍTMÉNY-KÖLTSÉGVETÉS ALAPELVEI A szakirodalom különbséget tesz teljesítmény-költségvetés és teljesítményfinanszírozás között (lásd például NASBO [2001], Burke-Minassians [2001], Treasury Board of Canada [2002]). A teljesítményfinanszírozás olyan rendszer, amikor az intézmény teljesítményét közvetlenül összekapcsolják a finanszírozás nagyságával. (Tulajdonképpen a magyar oktatási rendszerben működő fejkvóta ilyen. 6 ) Ezt a módszer gyakran roppant tudományosnak és piacelvűnek vélik, hiszen tisztán annak arányában ad a költségvetés többet vagy kevesebbet egy-egy intézménynek, programnak, hogy annak mennyivel nő vagy csökken a teljesítménye. 7 A teljesítmény-költségvetés ezzel szemben abból indul ki, hogy nem szerencsés letagadni: a költségvetés mindenkor egyben politikai döntés is. Ezt explicitté is teszi: az egyes intézményeknek juttatott támogatást nem egy algebrai művelet alapján számítja ki, annak meghatározását továbbra is a politikusokra, az éves alkuk eredményére bízza. 8 A rendszer igazi újdonsága tulajdonképpen az, hogy a politikusok a költségvetésben gyakorlatilag egy implicit szerződés elfogadásáról döntenek. A költségvetési szervezetek valamilyen teljesítményszint elérését ígérik, és ezért cserében a politikusok a költségvetésből forrásokat biztosítanak számukra. Azonban a teljesítmény-költségvetés nem tartalmaz explicit büntetést: az ígért teljesítménytől való elmaradás nem vonja automatikusan maga után a finanszírozás arányos csökkenését (vagy éppen a már kiutalt források visszafizetését). Ez teljesítményfinanszírozás esetén így történne. A teljesítmény-költségvetésben ezzel szemben valami olyasmi történik, amit a játékelméletben ismétlődő játéknak hívunk. 9 A nem teljesítő intézményeket az ösztönzi, hogy tudhatják: a következő évi alkuban lényegesen rosszabb helyzetből indulnak, keményebb feltételekkel szembesülnek majd. A költségvetési rendszer kialakításakor két kérdésre kell választ találnunk. Egyrészt teljesítményfinanszírozást vagy teljesítmény-költségvetést szeretnénk-e? Másrészt milyenek legyenek a teljesítményt mérő mutatók, ki és hogyan határozza meg őket? Itt általában két alternatíva között kell választani: az indikátorokat vagy a finanszírozó határozza meg, vagy az intézményekre bízza a kialakításukat. Teljesítményfinanszírozás Ennek lényege, hogy az intézmények finanszírozása, vagy legalábbis annak egy része közvetlenül függ az indikátor értékétől. Ha a teljesítményt több dimenzió mentén kívánjuk mérni, vagyis több mutatót használunk, akkor súlyozzuk az egyes szempontok fontosságát, és az ennek alapján generált pontszám lesz a támogatás alapja. A finanszírozást általában egy egyszerű képlettel jellemezhetjük: F = ind átl ahol F az intézménynek jutó finanszírozás, átl az egy pontszámra jutó finanszírozás, és ind a pontszám, amelynek számítása: ind = s i x i ahol s i az i-dik szempont súlya, x i pedig az i-dik szempont értéke. 5 Utóbbi legfontosabb részei ebben a számban. 6 Azzal a nem csekély megszorítással, hogy a teljesítményköltségvetés (teljesítményfinanszírozás) nem azt tekintené egy oktatási intézmény teljesítményének, hogy hány ember jár oda, hanem azt, hogy milyen outputja van az oktatásnak. 7 A teljesítményalapú finanszírozás esetén az egyik legfontosabb kérdés, hogy milyen elvárásokkal lépünk fel az intézményekkel szemben. Ennek megértéséhez nem árt figyelembe venni, hogy egy intézmény teljesítményét két szinten lehet mérni. Az egyik az ún. kibocsátás vagy output, amely azt jelzi, hogy az intézmény által nyújtott szolgáltatás milyen minőségű (és milyen mennyiségben állították azt elő). A másik szint az eredmény vagy outcome, amikor azt vizsgálják, hogy az intézmény szolgáltatásai később miként hasznosulnak. Felsőoktatási példával élve: output például a diplomát szerző hallgatók száma és tudásszintje, az eredményt a néhány évvel későbbi foglalkoztatottságukkal mérhetjük. Gondolom, egyértelmű, hogy a kettő között a kapcsolatot és az esetleges eltérést a munkaerőpiac, illetve annak változásai teremtik meg. 8 Az elmúlt évtizedek befulladt költségvetés-tervezési rendszerei, mindenekelőtt a PPBS és a nullabázisú költségvetés éppen a politikai döntést kívánták mellőzni a rendszerből (lásd, pl. GAO [1997]) 9 A játékelmélet alapfogalmairól lásd Gibbons [2005], Kreps [2005]. 152 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám

6 Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok A teljesítményfinanszírozáson belül két alapvető rendszer létezik: a nyílt és a zárt alapból történő finanszírozás. Nyílt alap. Ebben az esetben az egyes intézmények az általuk elért pontszám alapján többlettámogatásra jogosultak. A leggyakrabban használt módszer az, hogy az intézményi pontszámokat az elérhető maximum százalékában adják meg. Adott egy finanszírozási maximum. Az egyes intézmények által elért arányt és ezt a maximumot szorozzák össze, ez adja meg azt a növekményt, ahány százalékkal az adott intézmény költségvetését megemelik. (Vagyis csak a legjobb intézmény kapja meg a maximumot.) Ebben az esetben a finanszírozás képlete: ind max átl F = max ind ahol max átl a finanszírozási maximum, vagyis a legjobb intézmény által elérhető, előre meghatározott támogatási szint, max ind pedig a legjobb intézmény által elért pontszám. Zárt alap. Ebben az esetben a szétosztható forrás előre adott. Ezt az egyes intézmények pontszáma alapján osztják el. Minden időszakban megnézik, hogy összesen hány pontot értek el az intézmények, és ezután az elérhető összeget osztják vissza ezzel az összpontszámmal, megadva ezzel az egy pontra jutó összeget. E rendszer nagy hátrányának tekintik, hogy az intézményeket egymással versenyezteti, ami akadálya lehet annak, hogy közöttük megfelelő kooperáció alakuljon ki. Ebben az esetben a finanszírozás képlete: ind KV F = összind ahol KV a teljes rendelkezésre álló összeg, és összind az összes intézmény által elért összpontszám A teljesítményfinanszírozás problémái közül kettőt érdemes kiemelni. Egyrészt előfordulhat, hogy nem kalibrálják megfelelően a rendszert, és kis teljesítményeltérések jelentős forrásátcsoportosításhoz vezetnek. Másrészt megeshet, hogy a módszert úgy vezetik be, hogy az (jelentős) forráscsökkenéshez vezet egyes intézményeknél. Kis eltérések kezelése. A finanszírozási képlet kialakításánál nagyon fontosnak tarják, hogy a különbségek ne hassanak jelentősen a finanszírozásra. Elrettentő példaként bukkan fel az irodalomban az a felsőoktatás-finanszírozási rendszer (Ontario, Kanada), ahol ha egy intézmény eléri a megkövetelt értéket, akkor kap az adott alapból finanszírozást, viszont ha nem, akkor egy fillért sem. Ez oda vezet, hogy az elvárt szintet éppen elérő intézmény és az éppen lemaradó vagyis elenyészően kis mértékben eltérő teljesítményű intézmények finanszírozása között jelentős különbség lehet. Lényegesen szerencsésebb az olyan pontozásos megoldás, amelyben a pontszámok arányában fokozatos nő, illetve csökken a finanszírozás. 10 Új forrás. Azokban az ágazatokban, ahol az utóbbi években megpróbálkoztak a teljesítményfinanszírozás bevezetésével, kiderült, hogy a bevezetés egyik (politikai) feltétele, hogy csak újonnan a szférába érkező forrásokat lehet ennek alapján elosztani. Az intézmények egyébként sem lelkesednek ezért a finanszírozási formáért. Az ellenállást pedig csak fokozza, ha egyes intézmények az új rendszer miatt kevesebb forráshoz jutnak. Márpedig amennyiben a bevezetés azzal is párosul, hogy a korábban más célra használt forrásokat csoportosítanak át ide, akkor a rosszabbul teljesítők forrása abszolút értékben csökkenni fog. Teljesítmény-költségvetés Ebben az esetben a finanszírozás nem közvetlenül aritmetikailag következik a teljesítményből, hanem a döntéshozó mérlegeli azt, és ennek alapján ( nagyjából ) szabja meg az intézmény támogatási szintjét. Szemben az előző megoldással, itt megmarad az évenkénti döntés a források intézmények közötti elosztásáról. 10 Az Egyesült Államok felsőoktatásában a legrégebbi teljesítményfinanszírozási rendszerben (Tennesseeben) például az elhelyezkedési rátát úgy veszik figyelembe, hogy ha az 64% alatti, akkor nincs pont, ezt követően két százalékpontonként ugrik egy pontot, és 92% fölött 15 pont jár. Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 153

7 Szalai Ákos Politikai döntés. A korábbi költségvetési programok kudarcából az egyik legfontosabb tanulságul azt vonták le, hogy a költségvetés-készítésből nem hagyható ki a politika. Sokszor gondolják, hogy a szakértők levehetik a döntéshozók válláról ezt a kellemetlen feladatot, és ők fognak készíteni helyettük pontos (és persze a problémás ügyeket nélkülük is megoldó) költségvetést. Ugyanakkor az ezzel foglalkozó szakirodalom már régóta hangoztatja, hogy ez lehetetlen. Nem létezik olyan varázsszer, amelynek segítségével a tudomány a politikai döntések és a költségvetés-politika helyébe léphetne írta John Mikesell [1995] a költségvetési menedzsmentről szóló klasszikus művében. A költségvetési dokumentum (törvény) átalakuló formája. A kulcskérdés itt nem a megfelelő finanszírozási képlet megtalálása, hanem az, hogy az elosztás kritériumrendszere, illetve az intézmények, programok ezek szerint mért teljesítménye kerüljön nyilvánosságra. Ennek legkézenfekvőbb módja, ha a teljesítményinformációk beépülnek a költségvetésbe. A korábbi teljesítményalapú finanszírozást célzó reformok kudarcát sokan többek között azzal magyarázzák, hogy a teljesítményinformációk nem jutottak túl az előkészítők irodáin. Az ilyen információkat csak az elemzés során vagy az adminisztráció és az intézmények közötti alkukban használták fel, a politikai döntéshozók nem szembesültek velük. A reformok legújabb hulláma (például az amerikai GPRA Government Performance and Results Act [a továbbiakban: teljesítmény és eredmény alapú költségvetés] 11 ) éppen azt tűzi ki feladatául, hogy ezek helyet kapjanak a politikai döntési folyamatban. Több országban a költségvetési dokumentum fontos részévé is váltak az ilyen teljesítménymutatók. (Treasury Board of Canada [2002]) Ez persze nem csak azt jelenti, hogy az adott vállalás az év (vagy az adott költségvetési időszak) végén számon kérhető, hanem indirekt garanciát nyújt arra is, hogy az intézmények teljesítménye és a számukra juttatott források között legalább arányaiban ne legyen nagy eltérés. Az ilyen eltérések ugyanis a költségvetési dokumentumból könnyen kiolvashatóak lesznek. 12 Teljesítménymutatók az ausztrál tagállamok gyakorlatában. Egyes ausztrál tagállamok esetében maguk a költségvetési táblák is tartalmazzák a teljesítménymutatók szintjét. A költségvetés ez esetben a cím megjelölésén túl négy oszlopot tartalmaz: az előző évi és adott költségvetési évre tervezett költségvetési összeget, valamint az előző évben teljesített, illetve az adott évre vállalt teljesítménymutatókat. Amennyiben a költségvetési dokumentumból, a parlament elé kerülő törvényjavaslatból ezek az adatok kimaradnak, akkor ez két problémát is felvet. Egyrészt az ezt előállító intézmények számára felesleges többletmunkát jelent. Tulajdonképpen két költségvetést kell készíteni, egyet az előkészítés során a teljesítményértékeléshez ez lesz a pénzügyi szervezet által elemzett terv, ennek alapján folyik az alku. Majd egy az alku végeredményét tükröző másikat már a parlament által megkövetelt (például tételsoros) rendszerben. Másrészt azáltal, hogy a teljesítménnyel kapcsolatos megfontolások épp a legfontosabb döntéshozatali szintről maradnak el, a forráselosztás is nehezebben ellenőrizhető, és ezzel a kijárásra is több lehetőség adódik. Teljesítménymérés Tudjuk-e definiálni, mérni az intézmények teljesítményét? Két kérdést kell itt megválaszolnunk: milyen szintű mutatókat kívánunk alkalmazni (a hatásokat, eredményeket [outcome] is feltüntetőket, vagy megelégszünk egyszerű kibocsátás- [output] mutatókkal); és milyen mechanizmus keretében választódjanak ki ezek a mutatók? A két kérdés közül az első viszonylag ismertebb a magyar irodalomban is, így részletesebb tárgyalásától itt eltekintünk. Röviden csak az alapdilemmára szeretnénk utalni: a hatások és a kibocsátás közötti különbség abból adódik, hogy ugyanaz a kibocsátás más és más környezetben más és más hatásokat produkál. A hatásalapú teljesítményértékelés a külső hatásokat nem különíti el, ezeket is érvényesíti az intézménnyel szemben. Másképp fogalmazva: azt várja el az 11 Szó szerint: Kormányzati teljesítmény és eredmény törvénye 12 Az OECD [2002] adatai szerint a 27 OECD-országból 17 szerepeltet ilyen (az adott költségvetési időszakban elérendő teljesítményelvárást, -célt leíró) adatokat a költségvetésében. 154 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám

8 Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok intézményektől, hogy reagáljanak a külvilág változásaira. Ezzel szemben a közvetlenebb, a kibocsátást mérő mutatók leveszik az intézmények válláról ezt a terhet. Például ha az oktatásban csak a képzési program sikeres befejezését mérik, akkor ez semmiféle ösztönzőt nem hordoz arra nézve, hogy az intézmény a helyi munkaerőpiac változásaira tekintettel alakítsa kínálatát. A kérdés tehát egyetlen problémára egyszerűsíthető le: elvárjuk-e az intézménytől, hogy reagáljon a külvilág változásaira, vagy sem. Központi indikátorok A központilag adott indikátorok az intézmények közötti összehasonlításra helyezik a hangsúlyt. A kormányzat valamilyen szerve adja meg az összes intézmény értékeléséhez használt mérőszámokat, majd az intézmények teljesítményét egymással, illetve nemzetközi adatok esetén más országok hasonló intézményeivel összevetve értékeli. A különböző (esetleg nem várt) ösztönző hatások miatt az ilyen indikátorok megválasztásakor különösen körültekintően kell eljárni. Már csak politikai okokból sem mellőzhető az, hogy az indikátorok összeállításába az intézményeknek valamilyen beleszólásuk legyen. Egyértelmű ösztönzési hatások. Mindenekelőtt le kell szögezni, minden a kormányzat által megszabott teljesítményértékelési szempont kisebb vagy nagyobb mértékben befolyásolni fogja az intézmények működését. A fontos (magasan finanszírozott) célok elérése előtérbe kerül, míg más esetleg az indikátorok között nem szereplő célok figyelmen kívül maradhatnak. Minden indikátor egyben valamiféle implicit feltevést is tartalmaz az intézményrendszer céljáról. Például ha az oktatásban a kimeneti mutatókat állítjuk előtérbe, ezzel veszélyeztetjük azt a célt, hogy minél több rosszabb képességű hallgató kerüljön be az intézményrendszerbe, az intézmények ugyanis az általuk lerontott kimeneti mutatók miatt ellenérdekeltek lesznek a felvételükben. Hasonlóképpen elképzelhető, hogy nem megfelelően megválasztott mutatók miatt fejleszthetik vissza az intézmények egyes olyan funkcióikat, amelyekkel nem hatnak a finanszírozáskor figyelembe vett teljesítmény-mérőszámokra. Éppen ezen ösztönzési hatások miatt egyértelművé kell tenni a döntéshozók (politikusok) előtt, hogy az adott teljesítménymutató milyen célokat szolgál, és egyben figyelni kell a nem várt mellékhatásokra is. A célok gyakran direkten megjelennek az indikátorok kialakításakor. Így ha az oktatásban kimeneti vizsgálatokat folytatunk, akkor előre el kell dönteni, hogy az elhelyezkedési rátát a kezdéstől képest hány éven belül számítjuk, engedünk-e eltérést a különböző tudományágak szerint. (Ez például alapvetően befolyásolja azt, hogy az intézmények amennyiben ebben dönteniük kell olyan képzést nyújtanak-e majd, amely azonnali elhelyezkedést tesz lehetővé, vagy olyat, amely hosszabb távon is alkalmazható tudást ad.) Statisztikai és metodológiai szigor. Ha az adatok nem megbízhatóak, akkor az összehasonlításuk is tévútra vezethet. Különösen igaz ez akkor, ha kicsi az elemszám. Külön figyelmet kell fordítani arra, hogy összehasonlíthatóak-e egyáltalán az intézmények, nincsenek-e egyedi jellemzőik, amelyeket figyelembe kell venni. Ilyenkor szerencsés, ha az adott mutatót csak a mintával kapcsolatos bizonyos elvárások teljesülésekor veszik figyelembe. 13 Egyszerűség. A rendszerrel szemben az egyik legfontosabb elvárás az érthetőség. Megnyilvánul ez abban is, hogy az egyes mutatók legyenek egyértelműek, de abban is, hogy a mutatók számát sem szabad túl magasra emelni, mert akkor áttekinthetetlenné válnak, a súlyozás erősen torzíthatja a rendszert, ráadásul egy sokelemű rendszer működtetése drága is lesz. Autonómia. Az intézmények autonómiája a központi indikátorok megállapítása esetén mindenképpen sérül. Amennyiben ugyanis kívülről adunk elvárásokat, akkor az intézmények szabad küldetésmeghatározását, célválasztását korlátozzuk. Ennek nem várt, káros következményei elkerülésére két technika ismert. Az egyik szerint a mérőszámokat az intézményekkel egyeztetve alakítják ki. A másik az elterjedtebb: az intézményi szintű benchmarkok használata. Ez esetben 13 Például több USA-tagállamban a felsőoktatás finanszírozásában az elhelyezkedési adatokat csak akkor vizsgálják, ha a válaszadók aránya 20% fölött van. Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 155

9 Szalai Ákos az indikátort továbbra is egyedül a központi szerv alakítja ki, viszont az intézménytől elvárt teljesítményt (benchmarkot) a tárgyalások során határozzák meg. Intézménycsoportok. A benchmark-képzés egyik módja az, amikor az intézményeket különböző csoportokba sorolják, és egy-egy ilyen csoport számára szabnak közös határértéket. Már csak azért is fontos ez, mert mint láttuk, az intézmények az indikátorokra reagálhatnak nem várt módon is. Fontos például, hogy az oktatásban azok az intézmények ne járjanak rosszabbul, amelyek nyitottabbak és több rosszabb képességű gyereket vesznek fel. Az ő kimeneti mutatóik értelemszerűen gyengébbek lesznek. A felsőoktatás esetében több rendszer is megkísérli szétválasztani a kutató- és a kutatással nem foglalkozó intézményeket. Sőt ide sorolható az az általánosan alkalmazott gyakorlat is, mely szerint az egyes felsőoktatási rendszerek elitintézményeit kivonják az ilyen összehasonlítások alól. 14 Intézmények által adott indikátorok A különböző teljesítményalapú rendszerek esetén az intézmények gyakran arra panaszkodnak, hogy olyan magas szintű mutatókat állapítottak meg számukra, amelyek teljesülése csak elenyésző részben függ az ő teljesítményüktől: például a társadalmi hatásaik, hasznosulásuk 15, és nem az outputjuk, a közvetlen kibocsátásuk alapján akarták értékelni őket. E viták elkerülése érdekében az utóbbi időben megjelentek azok a költségvetési technikák, amelyekben maguknak az intézményeknek kell javaslatot tenniük ezekre a mutatókra. Ezek közül a legismertebb és a legtöbbet emlegetett az USA teljesítmény- és eredményalapú költségvetési gyakorlata (GPRA), amelynek lényege, hogy a mérőszámokra az intézmény tesz ugyan javaslatot, de annak elfogadásáról a politikusokkal (és nem a költségvetési hivatal munkatársaival!) kell konszenzusra jutnia. 14 Például a New Jersey-i felsőoktatásfinanszírozás hat csoportot ismer, sőt ebből öt mindössze egy-egy intézményt tartalmaz (Rutgers, The State University of New Jersey; New Jersey Institute of Technology, University of Medicine & Dentistry of New Jersey és Thomas Edison State University). Ezen egyintézményes csoportok esetében a teljesítménymérés alapja az intézményekkel közösen megállapított mutatórendszer. Teljesítménymérőszámok kialakítása az Egyesült Államok teljesítmény- és eredményalapú költségvetésében (GPRA). 16 Az alapelv: Az indikátorokra az intézmények tesznek javaslatot, de mivel közpénz elköltéséről van szó, a teljesítmény-mérőszámokban a Kongresszus illetékes bizottságával kell megegyezniük. A GPRA első lépése, hogy az intézmény terjessze be a javaslatát arra, hogy mi legyen a küldetése, milyen hosszú távú célokat fogalmazzanak meg vele szemben, és ezek eléréséhez milyen akcióstruktúrát (programstruktúrát) fogadjanak el. Ebben kell bemutatni, hogy az intézmény milyen programokat [activities] kíván folytatni a meghatározott célok elérése érdekében, bemutatva a célok és a programok közötti kapcsolatot. Az eddigiektől eltérően azonban ennek a tervnek a végállomása a politikai döntéshozók: nem a költségvetési hivatal, hanem ők azok, akik ezekkel a programokkal szembesülnek, ők azok akikkel konszenzusra kell jutnia az intézménynek a költségvetési struktúráról, illetve a mérőszámokról. Innentől egységes szerkezetben készül a teljesítményterv és a költségvetés: a tervben szereplő akciók, programok lesznek a költségvetés egyes tételei. Nem kell a különböző döntési szintek számára különböző szerkezetű költségvetéseket készíteni. Ajánlatukban a szervezetek a korábbi költségvetési technikákhoz képest (lásd melléklet) szabadabban határozhatják meg a céljaikat. A törvény kiindulópontként határozza meg, hogy a teljesítménymutatóknak hatásokat kell jelezniük, de a Kongresszussal történő megegyezések alapján ma egy-egy intézmény esetében a teljesítménymérés történhet akár ún. köztes hatásokkal 17 vagy kibocsátással is, sőt végső soron akár menynyiségileg nem mérhető outputot is megtehetnek mérőszámnak. A törvény előírja azt is, hogy ezt a tervet az intézmény időről időre (háromévenként) köteles felülvizsgálni, de a módosítására gyakrabban is lehetőség van. A lényeg minden esetben az, hogy erről a Kongresszussal megegyezzenek. 15 Ezt az idők során több elnevezéssel is illették. A leggyakoribb elnevezés a hatás [outcome], de előfordul a cél [goal, objectives], vagy éppen a teljesülés [accomplishment] is. 16 A GPRA részletesebb bemutatására a többi nagy költségvetés-készítési technika mellett szintén sor kerül a mellékletben. 17 Ilyenek például a különböző fogyasztói vagy egyéb érdekelt csoportok elégedettségi mutatói. 156 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám

10 Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok Fontos eleme ennek a rendszernek, hogy a szervezetnek a programjait nem kell egyetlen célhoz kötnie, összevonhatja azokat. Rendelhet egyetlen célhoz több programot, vagy fordítva, egy programhoz több célt. A rendszer első átfogó vizsgálatai (GAO [1999, 2004]) ezt elemezve arra hívják fel a figyelmet, hogy egyedül olyan viszonyt nem szabad megengedni, amikor az intézmények több célt állítanak szembe több programmal, mert akkor áttekinthetetlenné válik a rendszer, a teljesítményt nehezebben lehet elemezni, és a hatékonyság nem javul megfelelő mértékben. Annak nincs negatív hatása, ha akár több cél kapcsolódik egyetlen programhoz, vagy fordítva, több program irányul ugyanarra a célra. A konszenzusra épülő rendszer persze veszélyeket is rejt magában. Ezek között kell említeni, hogy a tárgyalási kényszer jelentősen lelassíthatja a folyamatokat, illetve mint minden tárgyalási mechanizmuson alapuló megoldás, erőteljesen torzíthat a status quo fenntartása érdekében. Intézményi fejlődés. Ha ezt a rendszert öszszehasonlítjuk a fenti központosított méréssel, akkor a legfontosabb különbség az, hogy ez a módszer az intézményeket önmagukkal (múltbeli teljesítményükkel) hasonlítja össze. Az alapelv: a finanszírozási rendszernek az így kimutatható fejlődést jutalmaznia kell. Vagyis az intézmények közötti összehasonlítás mellett (előtt?) itt a fejlődés ösztönzése az egyik legfontosabb feladat. Próbálkozhatunk persze más módszerrel is. Az egyik leginkább elterjedt eljárás az intézményi rangsorok felállítása, amely az intézmények relatív (egymáshoz mért) pozíciójának változásához kötné a finanszírozást. Ez viszont figyelmen kívül hagyhatja egy-egy intézmény fejlődését mindaddig, amíg nem éri utol, hagyja el az előtte levőket. 18 Időzítés. A rendszer bevezetése csak hosszas felkészülési folyamat után történhet meg. (Ez a GPRA esetében hat-hét évbe telt.) Ekkor kell kialakítani a programok rendjét (akcióstruktúrát), egyeztetni ezt és a célokat/mérőszámokat a politikai döntéshozókkal, valamint ha szükséges ez alatt folynak le a kísérleti programok is. Szintén 18 Éppen ezért sok esetben a központi indikátorok esetén is a pontozásba is beépítik a fejlődés jutalmazását: amelyik intézmény jelentősen javít valamilyen mutatóján, az pluszpontokat kap. Például Florida felsőoktatás-finanszírozási rendszere szükséges ez az idő ahhoz, hogy elfogadtassák, megértetessék a politikai döntéshozókkal az új típusú költségvetés lényegét, azt, hogy az elvesző információk (kiadási kontroll) helyébe milyen új, hatékonyabbnak gondolt ellenőrzési, döntési lehetőségek lépnek. 3. A MENEDZSMENT AUTONÓMIÁJA Amennyiben a finanszírozó elvárja, hogy a menedzsment az erőforrásait megfelelő csoportosításban, a teljesítmény maximalizálása érdekében használja fel, akkor ehhez döntési jogokat is kell számára biztosítani. Ez a fejezet, éppen ezért, azon lépések közül mutatja be a legfontosabbakat, amelyekkel a magyar költségvetési szférában növelhető ez az autonómia: a tételsorokra nem bontott, ún. globális költségvetést; a többéves tervezést; a kincstári rendszer kérdését és a hitelpiaccal fenntartott kapcsolatot. Végezetül szólni kell a közalkalmazotti-köztisztviselői viszonyról, amely élesen megkülönbözteti az államháztartási és a piaci szféra foglalkoztatási, motiválási lehetőségeit. Mint a bevezető jelezte, ez az a fejezet, ahol érdemes két kérdést szétválasztani. Egyrészt a fejezet nagy része azzal foglalkozik, hogy a magyar államháztartás működésének szabályozása mennyire teszi lehetővé a felvázolt célok megvalósulását, milyen változások lennének szükségesek ennek érdekében. Másrészt nem árt áttekinteni azt sem, hogy ezek nagy része önkormányzati szinten megvalósítható a központi szabályozás átalakítása nélkül is. Éppen ezért minden pont végén kitér a szöveg az önkormányzatok számára elérhető alternatívákra is. 19 Globális költségvetés A mai magyar rendszerben költségvetési szerv számára tételsorokat (előirányzatokat, kiemelt előirányzatokat) állapítanak meg. Ezzel szemben a globális költségvetésnek nevezett rendszerben egyetlen támogatási összeget (esetleg egyetlen csak ezt vizsgálja: teljes pontot csak az az intézmény kap, amely megtartja előző szintjét, vagy jelentősen (minimum 1%-kal) javítja azt. 19 További témákért lásd OECD [1997b, 1997c] Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 157

11 Szalai Ákos 20 Központi költségvetési szervek esetében ehhez nem csak a szaktárca, hanem a Pénzügyminisztérium engedélye is szükséges. 21 Magyarország e tekintetben a közé a tíz ország közé tartozik, amelyek több mint két előirányzatot különböztetnek meg a folyó kiadásokon belül. Persze önmagában a sok előirányzat még nem jelent igen részletes központi input-kontrollt, hiszen kiadási és bevételi főösszeget) adnak meg, és ezen belül maga az intézmény bonthatja meg a kiadásait úgy, ahogyan azt a hatékony működése érdekében megfelelőnek tartja. Talán nem túlzás, ha azt mondjuk, hogy az intézmény teljesítmény- és nem input-orientált működését a magyar közpénzügyi rendszerben talán leginkább az előirányzat-gazdálkodás akadályozza. Az intézményeknek elvileg az előirányzati sarokszámok betartásával kell elkészíteniük éves költségvetésüket. Amennyiben év közben úgy kívánják módosítani az eredetileg elfogadott költségvetésüket, hogy az a kiemelt előirányzatok között csoportosítana át, akkor ehhez be kell szerezniük a felettes szerv engedélyét. Néhány lépést azonban a törvény kifejezetten tilt: Az állami intézmények nem tehetik meg, hogy megemelik a személyi juttatásaikat (ideértve természetesen a járulékot is) a többi folyó (mindenekelőtt a dologi) kiadás kárára. A folyó kiadások nem növelhetők szabadon a felhalmozási költségeik kárára. 20 Tehát az intézmények nem állíthatják öszsze teljesen szabadon a hatékony működéshez, a teljesítményük növeléséhez szükségesnek tartott input-kombinációt (például, nem válthatnak ki alvállalkozót, amelynek költségét a dologiak között számolhatják el, új dolgozóval). Gyakran felmerül, hogy maga a közpénzekkel történő gazdálkodás követeli meg a szigorú előirányzat-kötöttségeket. Ezt az állítást a nemzetközi gyakorlat alapján könnyen cáfolhatjuk. A 27 OECD-országból 10-ben a költségvetési szervek ma már egyetlen egységes előirányzatot kapnak, amely egyaránt magában foglalja a személyi és a dologi kiadásokat is (OECD [2002]). 21 Önkormányzati megoldás. Bár az államháztartási rendszer átalakítása, az előirányzati, kiemelt előirányzati kötöttség felszámolása egyszerűbbé tenné a globális költségvetés kialakítását, de az önkormányzatok gyakorlatilag önállóan is megvalósíthatják azt. Ehhez mindössze annyi kell, hogy egyrészt az önkormányzat költségvetési gyakorlatát úgy alakítsák, hogy a költségvetés-készítés során a polgármesteri hivatal csak keretösszeget szabjon meg, és magába a költségvetési rendeletbe ez olyan megbontásban kerüljön, ahogyan ezt az intézmény kéri. Másrészt ki kell alakítani (és hihetővé kell tenni!) egy olyan eljárást, amely szerint a költségvetés módosítását és az előirányzatok átcsoportosítását év közben is automatikusan elfogadják, mindaddig, amíg ezek a változások az intézmény számára meghatározott globális összeget nem érintik. Többéves költségvetés A magyar költségvetési gazdálkodás egyik legfontosabb jellemzője az éves jelleg. A rendszer nem nagyon tudja kezelni azokat a programokat, amelyek átnyúlnak egyik évről a másikra. Az alapvető szabály szerint csak olyan tárgyéven túli szerződést szabad megkötni, amelynek a finanszírozása a következő évben, években is biztosított. Érdemes ugyanakkor felhívni a figyelmet a magyar költségvetési rendszer egyik legnagyobb ellentmondására. Leggyakrabban és legnagyobb összegben éven túli kötelezettségvállalással a létszámgazdálkodás esetében találkozunk, hiszen a közalkalmazotti jogviszony létesítése meglehetősen hosszú (sok esetben határozatlan idejű) elkötelezettséget jelent az intézmény számára. Ugyanakkor sok esetben a központi költségvetési szervekkel szemben például a felsőoktatásban nem érvényesítik az államháztartás más alrendszereiben ismert státuszgazdálkodást, a kötelezettségvállalás nem jelenik meg a költségvetésben előirányzatként is, mint más szférákban. Két időszak között a kapcsolatot a költségvetési rendszer a pénzmaradványon keresztül teremti meg. A pénzmaradványt az intézmény elvileg nem viheti át szabadon a következő évre. Amennyiben nem költi el (tipikus költségvetési reflexeknek megfelelően általában év végén), akkor fennáll a veszélye, hogy azt elvonhatják tőle. az átcsoportosítás lehetősége sok esetben pénzügyminiszteri ellenjegyzés mellett adott. (Természetesen, található hazánknál is centralizáltabb megoldás: Törökország és Svájc semmiféle átcsoportosítást nem enged az előirányzatok között.) Hasonlóképp az egyetlen előirányzatot tartalmazó globális költségvetésbe is beépíthetők kemény korlátok, például bizonyos kiadások tiltása. 158 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám

12 Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok Az ilyen problémákra válaszul alakul ki egyre több országban a többéves kötelezettségvállalások rendszere: a finanszírozó kincstár elkötelezi magát egyes programok finanszírozására több évig, a program teljesítményének jelentkezéséig. Ezeket a többéves előirányzatokat, ígéreteket (mint globális költségvetési sort) évente, a költségvetés anyagi helyzetének függvényében építik be az éves költségvetésbe. Természetesen amennyiben a költségvetés az adott program előre megállapodott finanszírozását nem tudja biztosítani, akkor az elvárt végső teljesítmény is módosul. A keményebb megoldás a többéves költségvetési felhatalmazás, amelynek keretében az intézmény számára egy nagyobb, több évet átfogó (esetleg az egyes évekre lebontott) előirányzatot fogadnak el, az adott időszak végére ígért (elvárt) teljesítménymutatókért cserébe. Önkormányzati megoldás. Mindaddig, amíg ezek a változások az államháztartási rendszerben nem történnek meg, a helyi önkormányzatok megint csak a helyi politika átalakításával oldhatják meg a gondot. A fő lépés a pénzmaradványszabályozás megfelelő kialakítása: az intézmények megtarthatják a maradványt, amennyiben az nem elmaradt feladat (teljesítmény) miatt keletkezett. Másrészt a többéves vállalások szintén megtehetők, azzal a technikával, hogy amennyiben a támogatást az önkormányzat nem tudja a kezdetben megszabott rendben folyósítani, akkor a teljesítménymutatókat évről évre korrigálják. A kincstári gazdálkodás átalakítása A magyar kincstári rendszer élesen elválasztja a költségvetési szerveket a magángazdaságtól, illetve a nem kincstári szervezetektől. Egyrészt a kincstári gazdálkodás a kiadási oldalon meglehetősen szigorú éven belüli időbeni ütemezést ír elő, ami a magánszférában ismeretlen. A költségvetési szervek nem csoportosíthatják át időben szabadon a kiadásaikat (az igények, a piaci viszonyok, a források és az áthidaló hitelek kondícióinak ismeretében). Másrészt a magyar rendszer az ún. egyszámlás aktív (kemény) kincstári formát választotta, így az intézmények számára kötelezővé teszi a kincstári egyszámla használatát, megtiltja, hogy számlájukat az általuk választott banknál vezessék. Ez egyben azt is jelenti, hogy az időlegesen szabad forrásaikat az intézmények nem helyezhetik ki, nem köthetik le, illetve kamatot a saját bevételeiken sem realizálhatnak. Tudnunk kell, hogy nem ez az egyetlen lehetséges kincstári rendszer. Mivel ez a megoldás a menedzseri autonómiát erősen korlátozza, ezért ez az erősen centralizált kincstári forma kevés helyen működik. A legtöbb magyar helyi önkormányzat sem a kincstár e formáját használja. Érdemes ezért megvizsgálni, hogy a rendszer elmozdulhatna-e egy puhább, passzívabb kincstári rendszer felé. Passzív kincstár. Ennek lényege, hogy az intézmény saját bevételei az intézmény a központi kincstári számlától elkülönülő saját számlájára folynak be. Az intézmény elsőként erről teljesít kifizetéseket. A kincstári számlához, vagyis a központi költségvetésből érkező támogatáshoz csak akkor férhet hozzá, ha a saját számláján az egyenleg nulla. A passzív kincstári rendszer számos variációt ismer. Ilyen alternatív technika például az, hogy a költségvetés csak akkor utal (de akkor utal!) az intézmény saját számlájára, amikor az kiürül (ún. ad hoc finanszírozás). De elképzelhető az is, hogy az intézményi számlára nem kerül pénz, és kifizetést csak a kincstári számláról teljesítenek ehhez a számlához, a meghatározott limit erejéig, az intézmény is hozzáfér, de arról saját számlájára pénzt nem utalhat át. A rendszer bevezetése természetesen bizonyos veszteséget jelent a költségvetés számára, hiszen elvész a számlájáról az intézményi bevétel, amely után ma kamatot realizálhat, illetve adott esetben nem vonhatja azt be más intézmények finanszírozásába. Viszont az intézmény sem jogosult automatikusan az időarányos finanszírozásra, ami a kincstár bevezetése előtti időszakot jellemezte Magyarországon. Ugyanakkor szemben a kincstári rendszer bevezetése előtti magyar költségvetési gyakorlattal nem fenyeget az a veszély sem, hogy egyes intézményi számlákon jelentős többlet halmozódik fel, míg az államháztartás más szerveinek finanszírozási szükséglete miatt esetleg hitelfelvételre kerül sor. Bevételi szempontból egyetlen különbség jelentkezik: másképp osztják el a kamatbevételt, mint ma. Az intézményi számlán megjelenő pénz (saját bevétel, illetve a központi támogatás intézményi megoldásától Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 159

13 Szalai Ákos függően a támogatás) kamatbevétele az intézményé lesz. (Növelve ezzel az intézmények anyagi forrásait és érdekeltségét.) Ugyanakkor szabályozási kérdés, hogy megengedhetőnek tartjuk-e a saját számlán felhalmozódó pénz lekötését, vagy előírjuk, hogy azt csak a kincstárnál lehet lekötni kamat ellenében. (OECD [2001]) Önkormányzati megoldás. A legtöbb önkormányzat, mint említettük, már ma is olyan kincstári rendszereket működtet, amelyek a puhább rendszerek közé tartoznak, és ezért biztosítja azt a menedzsmentautonómiát, amely a teljesítményelv alapján épülő költségvetés feltétele. Hitel Az előző pont szorosan összefügg azzal, hogy a költségvetési szervek nem vehetnek fel hitelt. 22 Az államháztartás egyik legfontosabb mutatószáma a hitel, éppen ezért a hitelfelvétel jogát az államháztartás nem hajlandó legalábbis a központi költségvetésen belül decentralizálni. Ez szintén csökkenti a költségvetési intézmények menedzsmentjének mozgásterét: különböző kiadásaikat semmilyen okból sem hozhatják előre, bármilyen bizonyos is a jövőben befolyó fedezet. Azonban ezt a látszólag egyértelmű állítást finomítani kell: a hitelezésnek nem az egyetlen módja az, ha az intézmény pénzkölcsönt vesz fel. Kiadásait előrehozhatja úgy is, ha a számláit késve fizeti, vagy eleve későbbi fizetési határidőben állapodik meg a szállítóival. (Előbbinek persze határt szab a csődtörvény, illetve az államháztartási törvény szabályozása.) Megjegyzendő, hogy bár sokan ebben látják a költségvetési és a nem költségvetési szféra közötti fő különbséget néhány költségvetésen kívüli szerv sem élhet a hitel nyújtotta lehetőségekkel. Például a közhasznú szervezetek is csak korlátozott mértékben vehetnek fel elvileg hitelt, és az állami (önkormányzati) cégek hitelfelvételét is sok esetben meggátolja a politika. Természetesen a szabad hitelfelvétel növelné talán leginkább a menedzsment autonómiáját. Ez azonban nem lehetséges. Elsősorban azért, 22 Természetesen már most fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a hitelfelvételnek nem az egyetlen korlátja a törvényi tiltás, szabad hitelpiaci megjelenés esetén sem biztos, hogy az intézmények valóban hitelhez is jutnának, hitelképesek is lennének. mert az állami felelősség fennmarad legalábbis implicit formában. Még akkor is, ha a kormányzat hivatalosan deklarálja, hogy nem vállal felelősséget az intézmények által felvett hitelért. A hitelezők tudják, hogy politikai, társadalmi okok miatt ezeket az intézményeket nem engedné csődbe menni a kormányzat. (A hitel vissza nem fizetését, a játékelmélet kategóriáival, nem hihető fenyegetésnek kell tekinteni.) Épp ezért az intézményi hitelfelvétel mindenképpen szabályozást kíván. A két szélsőség: a teljes szabadság, amikor a hitelfelvételről egyedül a piac, a hitelnyújtók és az intézmények közötti alku dönt, illetve a hitelfelvétel teljes tiltása. Jó néhány egyéb megoldás is felbukkan azonban a különböző országok gyakorlatában. Szabad hitelfelvétel. a hitelezők kockázata. Elsősorban a nem központi költségvetéshez tartozó intézmények esetében sok ország kormánya hajlik arra, hogy a hitelfelvétel szabályozását tisztán a piacra bízza: deklarálják, hogy az intézményi hitelért a kormányzat nem vállal felelősséget. A kormányok általában azt várják ettől a megoldástól, hogy a hitelezők az intézményt úgy tekintsék, mintha magánvállalat lenne, a hitelét hasonló szigorral bírálják el, a nem-fizetés kockázatát is ahhoz hasonlóan vállalják fel, pontosabban kalkulálják be a hitel díjába. Ugyanakkor épp a fent említett implicit (politikai) garancia miatt ez a kemény megfogalmazás általában nem hihető, a piac nem teszi meg a kellő óvintézkedéseket. 23 Passzív szabályozás. Mivel a piac nem hajlandó a kockázatot a megfelelő módon kezelni, ezért általában még akkor is valamiféle hitellimitet állítanak fel, ha a kormány deklarálja felelősségének teljes hiányát. Ezen a limiten belül azonban az intézmény szabadon léphet fel a hitelpiacon. Ez a korlát vagy a felvett hiteleket, vagy a törlesztést maximálja, úgy, hogy azt általában valamely bevételi forrás nagyságához köti. A legismertebb az ún. aranyszabály, amely szerint az intézmények költségvetésén belül a folyó bevételeknek fedezniük kell a folyó kiadásokat, biztosítva ezzel, hogy hitelt működési hiány miatt felvenni nem lehet. 23 Jó példa erre a magyar önkormányzati rendszer, amelyben a helyi költségvetés a számlavezető bankjától általában a piaci garanciáktól messze elmaradó biztosítékok esetén is kap hitelt. 160 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám

14 Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok Aktív szabályozás. Aktív szabályozás esetén a kormányzattal az egyes hiteleket külön-külön is engedélyeztetni kell. Ilyen esetben valamilyen hatóság (kincstár, minisztérium, kormányzat) a felvenni szándékozott hitel egy vagy több elemét vizsgálja. Például a hitel célját, annak kondícióit, futamidejét, stb. Intézményi csatornák kijelölése. Jó néhány rendszerben a hitelfelvételt nem szabályozás vagy a fenti adminisztrációs eljárások útján tartják kordában, hanem úgy, hogy az intézményeket nem engedik önállóan a hitelpiacra lépni. Előírják például, hogy hitelt az intézmények csak valamilyen állam által kijelölt közvetítő útján vehetnek fel. A hitelt az intézmény ettől a szervezettől veszi fel, és ez a közvetítő jelenik meg a hitelpiacon egy összesített, több intézmény hiteligényét összefogó programmal. Mivel maga a hiteligény több, kockázat szempontjából egymást biztosító elemet fog át, így a hitelezőknél lényegesen alacsonyabb kamatot tud elérni. Ilyen intézményi csatorna több formában is kiépíthető. Elképzelhető a holland megoldás, ahol végső soron a kincstártól elérhető hitel révén maga a kincstár tölti be ezt a közvetítő szerepet. A másik véglet az, ha ágazatonként hoznak létre a hitelek finanszírozására ilyen szervezetet. 24 Hitelfelvétel tiltása. Nem ismeretlen a nemzetközi gyakorlatban sem az a megoldás, amikor az intézményektől még az önkormányzatoktól is megtagadják a hitelfelvétel lehetőségét. Ugyanakkor ez meglehetősen egyoldalú szabályozássá válhat: hivatalosan ugyan hitelt nem vehet fel az intézmény, de azt gyakorlatilag nem lehet megakadályozni, hogy a fent bemutatott nem klasszikus formák révén se adósodhasson el. Önkormányzati megoldás. E téren az önkormányzatok sem tudnak eltérni az államháztartás elveitől. De mint láttuk, más országokban sem jelenhetnek meg az intézmények a hitelpiacon, mégis működőképes a teljesítményfinanszírozás. A hitellehetőség például a szállítói számlák ütemezésén keresztül ugyan segíti a teljesítményalapú költségvetési gazdálkodást, de nem szükséges feltétele annak. Közalkalmazotti viszony helyett munkajogi viszony Végezetül a költségvetési szférát a magánszférától elválasztó egyik legfontosabb különbségről: míg a költségvetési intézmények alkalmazottai közalkalmazottak, addig a társasági jog, a polgári jog alapján működő intézmények munkavállalói csak a munkajog alanyai. Ez elvileg szabadabb munkaerő-gazdálkodást tesz lehetővé a nem költségvetési szervek számára. Talán nem véletlenül, ebben lelhetjük fel az egyik legfontosabb okát annak, hogy sok korábbi önkormányzati (vagy központi) intézményt kiszerveztek. A fenntartók sok esetben szinte kizárólag az alkalmazottak munkajogi állásának megváltoztatását, a szabadabb létszám- és bérgazdálkodást kívánták kihasználni. Természetesen a munkavállalók számára így elvesző biztonság az átalakulás ellen hangolhatja az intézmények dolgozóit. Lássuk mindenekelőtt, hogy melyek ezek a fontosabb változások. Munkaviszony megszüntetése. A közalkalmazotti törvény meglehetősen nehézzé teszi az intézmények teljesítményarányos működtetését. Erre az egyik legjobb példát a közalkalmazotti törvény azon passzusaiban találhatjuk, amelyek gyakorlatilag lehetetlenné teszik, hogy a rossz de fegyelmi következményekkel még nem járó teljesítményt nyújtó alkalmazottjától az intézmény megváljon. Ez természetesen a munkajog talaján álló szervezek esetén megoldható lenne. A Munka Törvénykönyve ugyanis ismeri a felmondás intézményét, amelynek indoka lehet a munkáltató működésével összefüggő ok is. Ezzel szemben a közalkalmazottak esetében amennyiben az intézmény sem átszervezésre, sem a költségvetés csökkentésére nem hivatkozhat felmentésre, felmondásra gyakorlatilag csak a munkavállaló magatartásával összefüggő (fegyelmi jellegű) vagy egészségügyi okból van lehetőség. Az elbocsátást különösen nehezíti, hogy a közalkalmazottat az elbocsátással szemben szociális védelem is megilleti A két véglet között elképzelhető olyan megoldás is, amikor a különböző szektorok igényeit összefogó, de a kincstár egyéb funkcióiról leválasztott szervezet végzi ezt a tevékenységet. Ilyen az angol Public Work Loan Board (Közmunkák Hiteltanácsa). 25 Csak különösen indokolt esetben menthető fel a közalkalmazott, ha (i) házastársa (élettársa) nem rendelkezik megfelelő, a minimálbéren fizetett munkával és legalább három gyerekük van; (ii) egyedül neveli gyermekét. Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 161

15 Szalai Ákos Juttatások. A közalkalmazotti törvény másik olyan eleme, amely a rugalmas foglalkoztatási döntéseket akadályozza, a szigorú illetmény- és előmeneteli rendszer. Míg a nem közalkalmazottak esetén ezt meglehetősen tág keretek között munkajogi (kollektív) szerződések szabályozzák, addig a közalkalmazottak foglalkoztatóinak törvényi kötelessége az előmeneteli rendszert megtartani, az ennek megfelelő illetményt, a 13. havi fizetést és a különböző pótlékokat a törvényben megkövetelt szinten megadni. Ellenható erők. A munkavállalók részéről jelentős ellenállást válthat ki egy ilyen átalakítás, a szerzett jogaik megnyirbálása. Ezt szinte minden esetben kezelni próbálja a kiszervező kormányzat (önkormányzat). Sokszor már a kiszervezések során kénytelenek ezekről a megtakarításokról lemondani: a kiszervezett intézmények alkalmazottai számára a továbbiakban is biztosítani kellett a közalkalmazottakat megillető legfontosabb juttatásokat. De arra is láttunk már példát (például a közművelődés terén), hogy a kiszervezett intézmények alkalmazottai utólag érték el, hogy törvény biztosítsa számukra a közalkalmazotti juttatások nagy részét. A politikai realitások miatt tehát fontos leszögezni: nem érdemes az átalakításba csak azért belevágni, mert ezzel ki lehet vinni az alkalmazottakat a közalkalmazotti törvény védelme alól szinte biztos, hogy ezekben a vágyakban csalódni fognak. 4. KÖLTSÉGALAPÚ GAZDÁLKODÁS ÉS SZÁMVITEL [ACCRUAL BUDGETING] A legtöbb országban, ahol a költségvetés tervezésében áttértek a kiadások kontrollálásáról a teljesítményalapú finanszírozásra, ezzel párhuzamosan megtörtént az államszámviteli (költségvetési számviteli) rendszer módosítása is. Amennyiben a különböző szervezetek kibocsátási szintjét és minőségét kívánjuk finanszírozni, akkor azt is biztosítani kell, hogy megismerhessük ezeknek a kibocsátásoknak, teljesítményeknek a valós költségeit. Különösen fontos ez abban az esetben, ha több egymással versenyben álló szervezet nyújt hasonló szolgáltatást, és közöttük az ár vagy összehasonlító vizsgálatok (például benchmarking) alapján kívánunk választani. A pénzforgalmi szemléletben készülő költségvetés erre nem alkalmas. Pénzforgalmi szemlélet alapján azokkal a kiadásokkal számol a költségvetés, amelyek az adott évben felmerülnek. Ez azonban nem azonos a költségekkel. Például ha egy szervezet az adott évben az intézményi költségvetése terhére nagyobb (több évre szóló) eszközbeszerzést hajt végre, akkor ez az adott évi pénzigényét, és ezzel a költségvetésben megmutatkozó kiadásait megemeli. Ezzel szemben a következő években a fenntartási költségei (éppen az újabb eszközállomány miatt) jelentősen visszaesnek. A költségalapú költségvetés (ún. accrual budgeting vagy cost-based budgeting, szemben az ún. cash-based budgetinggel) éppen e probléma kezelését tekinti a legfontosabb feladatának: minden kiadást és bevételt annak az évnek a teljesítményéhez kell kötni, azzal kell szembeállítani, amely miatt az felmerült. Ennek kezelésére szolgál a számvitelben az amortizáció. Az előző példában: a tőkeköltségeket nem egyben számolják el a beszerzés évében, hanem az amortizáción keresztül annak az évnek a költségei között, amely évben az adott eszközt fogyasztják. 26 Amortizáció finanszírozása. Természetesen a költségalapú elszámolás és költségvetés-készítés fő kérdése az, milyen indokot találhatunk arra, hogy a költségvetés olyan költségek fedezetét is kiutalja az intézményeknek, amelyek nem járnak aktuális kiadással, vagyis hogy odaadja-e egyáltalán ezek fedezetét. A legfontosabb különbség a különböző accrual budgeting-technikák között abban rejlik, hogy az intézmény megkapja-e ezt a fedezetet, illetve ha megkapja, szabad kezet kap-e beruházási döntéseikor. Az amortizáció finanszírozása kapcsán általában két problémát kell kezelni. Az amortizáció finanszírozása költséges. Előfordulhat, hogy emiatt a forrás nem megfelelő intézménynek jut: az amortizáció a jó eszközállományú intézményekbe kerül, míg a leromlott intézmények fejlesztési, fenntartási kiadásait fedezni kell. Vagyis már amenynyiben nem akarjuk a rossz eszközállományú 26 A költségalapú gazdálkodásról részletesebben lásd GAO [2000] (illetve ennek fontosabb részeit jelen lapszámban), valamint az Európában e téren élen járó két ország, Nagy-Britannia és Hollandia tapasztalatairól OECD [1997a]. 162 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám

16 Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok intézmények fejlesztési forrásait egyszerűen átcsoportosítani az amortizáció finanszírozására, konzerválva ezzel egyes intézmények leromlott állapotát az amortizáció finanszírozása többletforrásokat követel. Elképzelhető, hogy az intézmény a kapott amortizációs költséget nem tartalékolja a későbbi eszközcserére, hanem folyó kiadásokra (pl. bérfizetésre) fordítja. Az első problémát elvileg kezelhetjük azzal, hogy a beruházások amortizáción keresztül történő finanszírozása hosszú távon nem kerül többe, mint a mai rendszer, csak időben tér el a kiadási szemléletben történő elszámolástól. A jó eszközállományú intézmények fejlesztési kiadásait nem akkor kell egyszerre előteremteni, amikor néhány év vagy évtized múlva ott is beruházásra kerül sor, hanem ennek forrását az évek során apránként lehet hozzájuk juttatni. Figyelembe kell viszont vennünk, hogy a költségvetés hiteligényét a pénzforgalom határozza meg. Az amortizáció fedezetét tehát most kell megteremteni. A probléma azonban különböző, alább részletezett finanszírozási-elszámolási technikákkal kezelhető. A források eltérítése lényegesen kisebb problémát jelent, mint elsőre tűnik, hiszen egy ilyen stratégia mindenképpen megjelenik a mérlegben. A mérleg, mint majd látjuk, ennek a költségvetési rendszernek az egyik kulcsdokumentuma. Az egyes országok mégis különböző további biztosítékokat fejlesztettek ki e probléma kezelésére ezek közül is válogathatunk. Vannak országok, ahol az eltérítést nem tekintik problémának, mondván: amennyiben a menedzsment ilyen döntést hoz, azzal a saját intézménye hosszú távú működését veszélyezteti. Ugyanakkor létezik olyan rendszer is, ahol az intézmények az amortizációs költséget nem kapják meg, hanem csak a valós pénzkiadásaik fedezetét, de persze az output-költségek, -árak számításakor számolnak ezzel a tétellel is. Megint máshol egy központi számlán az intézmény számára jóváírják az amortizációt, de erről csak beruházási kiadást engednek teljesíteni. Ha a költségvetésben megjelenik olyan kiadási tétel is, amely valójában nem jelent adott évi kiadást, pusztán egy belső elszámolási egység, akkor emiatt nem kerülhető el egy kettős elszámolás működtetése: a költségvetés megalkotójának egyszerre kell számon tartania a költségvetés valós költségviszonyait, valamint az éves pénzforgalmat, pénzigényt (és az ennek alapján képződő hiányt). Amortizáció az angol rendszerben. Nagy- Britanniában az intézmények két költségvetéséről döntenek. Az egyik az ún. forrásigénylés [request for resources], amely tartalmaz minden költséget, a másik pedig a készpénzigény [financing requirement], amely csak a pénzkiadással járókat. Az intézmény az utóbbi által kiszámolt összeget kapja meg. A kettő közötti átváltást egy viszonylag egyszerű képletből érthetjük meg: a készpénzigényt úgy kapják, hogy a költségszintet [resource budget] növelik a beruházással/tőkekiadással, a hitellel, csökkentik a tőkeköltséggel (ez foglalja magában az amortizációt is), és módosítják mindezt a működő tőke változásával. Beruházási autonómia. A költségalapú gazdálkodás alapelve ugyan az, hogy az amortizációs költséget azért kapják meg az intézmények, hogy abból szabadon beruházhassanak, de költségvetési szervezetekről lévén szó a beruházási autonómiájuk szinte soha nem éri el a vállalatokét. (Persze úgy is fogalmazhatunk, hogy a tulajdonos esetükben az állam, és ezért követel nagyobb beleszólást a döntésekbe.) Éppen ezért a beruházásokat bizonyos értékhatáron felül szinte minden esetben a felettes minisztérium ellenjegyzéséhez kötik, még akkor is, ha ahhoz megfelelő felhalmozott tőke áll az intézmény rendelkezésére. Beruházások jóváhagyása Ausztráliában. Itt arra is ügyelnek, hogy ne csak az azonnali készpénzkiadással járó tranzakciókat kössék miniszteri jóváhagyáshoz, hanem például a hosszú távú bérleti szerződéssel kiváltott beruházásokat is. Ennek indoka nyilvánvaló: az intézmény nem csak úgy hajthat végre beruházást, hogy az adott évi kiadásai terhére vásárol több évig használatos eszközt, hanem úgy is, hogy az eszközt most szerzi ugyan meg, de annak finanszírozását több évre elosztja például bérleti konstrukcióban. Ez ugyanolyan hosszú távú elköteleződés, mintha hitelt venne fel. Forrás a fenntartásra. A költségalapú gazdálkodás nagy előnye, hogy a döntéshozók, a politikusok kénytelenek számolni az intézményi vagyon értékének csökkenésével is. Ezáltal a fenntartás finanszírozásával kapcsolatos két fontos probléma mérsékelhető. Egyrészt a finanszírozó számára is egyértelművé válik az egyes intézmények közötti vagyoni különbség, hiszen az amortizáció ezt Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 163

17 Szalai Ákos egyértelműen jelzi. Másrészt a rosszabb eszközállománnyal rendelkező szervezet áttételesen többletforráshoz jut, amelyből a magasabb fenntartási kiadásait (vagy azok egy részét) is fedezheti. Amennyiben ugyanis a politika az intézmények támogatását az összes költség (és nem csak a kiadások) fedezésére adja, és ezt állítja szembe a teljesítménnyel, akkor ebből a jó eszközállományú intézménynek fedeznie kell az amortizációt is, míg a rossz állományú szervezet azonos teljesítmény esetén ugyanakkora költségvetési támogatáshoz jut, csak ebből kisebb összeg az amortizáció, és több marad az éves kiadásokra. (Ha egy pénzforgalmi alapon működő rendszerben lenne ugyanakkora a támogatás, akkor éppen a jó vagyonállománnyal rendelkező és ezért alacsonyabb fenntartási kiadásra kényszerülő intézmény lenne viszonylag, a szükségleteihez képest, magasabban finanszírozva.) Az amortizációs költségeken keresztül nyilvánvalóvá váló vagyoni egyenlőtlenség kezelésére pedig a nemsokára ismertetett tőkeinjekciók rendszere alkalmazható. Összehasonlíthatóság költségvetésen belül és kívül A költségalapú gazdálkodás előnyei között általában három fontos elemet említ az ezzel foglalkozó irodalom. A teljesítményalapú finanszírozás a költségalapú számvitellel karöltve elősegíti, hogy az intézményi menedzsment a gazdaság más szektoraiban megszokott üzletszerű, hatékonyságkereső módon működjön. Lehetővé válik a verseny kialakítása. Ezen két ok miatt a közszférában is nagyobb hangsúlyt kap a teljesítményszemlélet. Mindezek kulcsa egyszerű: az egységes elszámolás lehet az alapja az intézmények közötti összehasonlításnak és ezáltal annak, hogy a különböző intézményeket valóban teljesítményük alapján finanszírozzuk, hiszen az egyes költségvetési szervek mind egymással, mind esetleges piaci riválisaikkal összevethetők lesznek. Ez történik az ezen úton a legtovább jutott országban, Hollandiában, ahol a szervezetek már gyakorlatilag ártárgyalásokat folytatnak a minisztériumaikkal, és a költségvetési támogatást nem költségeik alapján, hanem az általuk nyújtott teljesítmény ellenértékeként kapják. Más országokban (például Ausztráliában vagy Új-Zélandon) idáig még nem jutottak el, a költségvetés tervezésekor még megmaradtak a költségbecslés szintjén 27, de a költségek között már a versenyszférához hasonló elszámolás történik. Új-Zéland költségvetési típusai. A reform elindításakor három költségvetési típust különböztettek meg mint egy út három fázisát: A típusú költségvetés: az inputok megvásárlásához szükséges készpénzt tervezik. B típusú költségvetés: az output előállításához szükséges költséget [accrual cost] számolják, amely magában foglalja az olyan készpénzkiadással nem járó elemeket is, mint az amortizáció vagy a tőkeköltség. Ezt a költségszintet nem vizsgálják felül minden évben, általában csak akkor, ha az intézmény kéri. C típusú költségvetés: az adott szolgáltatás piaci árát tervezik, az intézménynek ebből kell fedeznie a költségeket, köztük a kamatot, az adókat, sőt az osztalékot is. Ezt a rendszert olyan szolgáltatásoknál és árucikkeknél alkalmazzák, amelyeknek kompetitív piacuk van. Az összehasonlíthatóság és a verseny kapcsán érdemes felhívni a figyelmet a hollandok másik fontos érvére is: az állami intézmények menedzsmentje ezek után nem követel speciális számviteli szaktudást, hiszen ez innentől néhány apró különbséget leszámítva megegyezik a magánszféráéval. Ezért a foglalkoztatási piacon a költségvetési intézmények, a kormányok jobb pozícióba kerülhetnek, hiszen több megfelelő szakértelemmel rendelkező munkavállaló közül választhatnak. Ellenérvek ellenszerek A rendszer bírálói négy fontos ellenérvet hoznak fel. Egyrészt attól tartanak, hogy a rendszer az amortizáción keresztül konzerválja az egyenlőtlenségeket: amely intézmények magas vagyonállománnyal lépnek át az új rendszerbe, azokat a finanszírozási rendszer amortizáció formájában még többlettámogatásban is részesíti. Másrészt, 27 Tegyük hozzá, hogy ezt, mint az ellenőrzés eszközét, teljes mértékben Hollandia sem adta fel. 164 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám

18 Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok mint láttuk, attól félnek, hogy a szervezet feléli az amortizációként megkapott forrást, és az új beruházásokra, a pótlásra nem tartalékol majd a vagyon leromlása után ismét fejlesztési forrásért fordul a kormányzathoz. Harmadrészt az amortizációs alap megállapítása, vagyis a vagyonértékelés szubjektív lehet. Negyedikként: amennyiben ezeket a problémákat is kezelni akarjuk, akkor egy meglehetősen bonyolult a politikusok számára átláthatatlan költségvetési rendszert kell kiépítenünk. E problémák kiküszöbölése érdekében a rendszerbe megfelelő garanciákat kell beépíteni. A legfejlettebb rendszerek két ilyet alkalmaznak: a mérleg parlamenti jóváhagyását, amely a vagyon felélése ellen véd, és a tőkeinjekciók rendszerét, amely többek között a vagyoni különbségek korrigálására alkalmas. 1. A mérleg parlamenti jóváhagyása. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy amennyiben a szervezet a mérlegének fő tételei között át kíván csoportosítani, akkor ehhez meg kell kapnia a parlament hozzájárulását. Első ránézésre ez hasonlít az előirányzat-gazdálkodás mai magyar gyakorlatához, azonban itt a rendszer csak azt próbálja megakadályozni, hogy az eszközállomány (a felélés miatt) jelentősen csökkenjen. Kétségtelen, hogy ez a rendszer megbolygathatja a pénzforgalmi szemlélet viszonylag kényelmes költségvetés-készítési eljárását, hiszen innentől nem pusztán egyetlen dokumentumot, az éves kiadások tervét, hanem mint ahogy az üzleti életben szokásos három fontos információforrást kell párhuzamosan tanulmányozni: a mérleget, az eredménykimutatást és a cash-flowjelentést. Gyakori, hogy az ilyen költségvetési eljárást jelentősen kiterjesztő országokban a döntéshozók azért panaszkodnak, mert lényegesen több, nehezebben átlátható információt kapnak, és nem mindig tudnak azok között eligazodni. Ugyanakkor a pénzforgalmi rendszer még kevésbé áttekinthető: bizonyos információkat figyelembe sem vesz, azok el sem jutnak a politikusokhoz, a költségvetés készítőihez. 2. A tőkeinjekciók rendszere. Nem lehet minden beruházást az intézmények által felhalmozott tőkéből finanszírozni. Ennek oka lehet egyrészt az, hogy különösen gyorsan fejlődő technika esetén a régebbi felszerelések, a bekerülési (ún. historikus) költségek alapján képzett amortizációból akkora összeget nem lehet felhalmozni, hogy az új technikát abból finanszírozni lehessen. Másrészt az egyes intézmények nem azonos vagyoni helyzetben lépnek be az új rendszerbe. Egy rossz, esetleg már nagyrészt nullára írt eszköz-, illetve ingatlanállománnyal rendelkező intézmény nem tud akkora amortizációt elszámolni, mint egy modernebb eszközökkel, frissebben felújított épületekkel rendelkező intézmény. E két probléma megköveteli, hogy a korábban kiutalt amortizáció megfelelő beszámítása mellett a központi költségvetés továbbra se vonuljon ki a rendszer fejlesztésének finanszírozásából. A jelenlegitől azonban ez a finanszírozási rendszer annyiban mindenképpen eltér, hogy valóban csak a minőségi fejlesztést finanszírozza, hiszen a szinten tartás, a pótlás az inflációs hatásokat leszámítva az intézmények hatáskörébe kerül. Az amortizáció elszámolásának egyik legnagyobb akadálya a költségvetési szervek ellenállása lehet. Általánosan elfogadott ugyanis a magyar költségvetési szférában az a szemlélet, amely szerint az amortizációt csak olyan szervezetek tudják érvényesíteni, amelyek jelentős ár- vagy díjbevétellel rendelkeznek, és áraikban érvényesíthetik ezt a tételt is. Közgazdaságilag azonban az amortizáció elszámolása nem függhet attól, hogy az intézmény bevételei piaci árból vagy költségvetési támogatásból származnak-e elsősorban. Az árakban a piaci intézmények sem érvényesítik az amortizációt (vagy éppen más költséget), a piaci árat a piac határozza meg, ha ez elegendő a költségek, köztük az amortizáció fedezésére, akkor a piaci szervezet termel, ha nem, akkor kivonul a piacról. A költségvetési szerződések során hasonló szerepet kaphatnak a költségek, köztük az amortizáció: lényegesen egyszerűbbé teszik a különböző intézmények helyzetének (és valós működési költségeinek) összehasonlítását. Mielőtt tovább lépnénk, érdemes megfontolni a harmadik ellenérvet is: nincs megfelelő vagyonértékelés, amelyre egy megfelelő amortizáció-elszámolás épülhetne. A közintézmények jelenleg Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 165

19 Szalai Ákos nem csak azért nem veszik komolyan az amortizációt, mert ahhoz semmiféle többletjuttatás nem társul, hanem azért sem, mert a közszektor jelentős elmaradásban van a vagyonértékelés terén. Itt azonban utalni kell arra, hogy ez nem csak a költségvetési szektor sajátossága, a vagyonértékelés néha a magánszférában is megkérdőjelezhető. Persze, nehezen képzelhető el, hogy az intézmények a jövőben az egyes különösen a kevéssé forgalomképes, vagy a változékony piaccal rendelkező vagyontárgyak értékét évente felfrissítsék, de ezt a vállalatok sem mindig teszik meg, és ettől az amortizációs mechanizmus még működik. Kapcsolódó technikák Eddig a költségalapú költségvetés alapmechanizmusát ismerhettük meg. Azonban ehhez, pontosan az alapvető cél, vagyis az összehasonlíthatóság megteremtése érdekében, sok kiegészítő számviteli, illetve finanszírozási eszköz járul. Ezek közül itt a tőkeköltség (amortizációhoz hasonló) elszámolását, az államháztartáson belüli (ún. holland) hitel rendszerét, illetve az intézményeknél esetleg képződő nyereséggel kapcsolatos szabályozást emeljük ki. Tőkeköltség A költségvetési és nem költségvetési szervek közötti versenyt általában úgy képzelik el, hogy ugyanazt a szolgáltatást minden szervezettől ugyanakkora árért vásárolja meg a kormányzat. (Például a magyar egészségügyi, oktatási vagy szociálpolitika ezt is teszi: állami-önkormányzati, magán vagy egyházi fenntartású intézmény ugyanazért a szolgáltatásért elvileg ugyanazt a fejpénzt, normatívát, pontpénzt kapja..) Ugyanakkor a két szervezettípus gazdálkodása nemcsak annyiban tér el, hogy ha ugyanazt a finanszírozást (pl. fejkvótát, pontpénzt) kapják, akkor a költségvetési szerveknek pénzforgalmi szemléletű gazdálkodás esetén ebből nem kell az amortizációt fedezniük, hanem abban is, hogy a későbbiekben plusz tőketámogatást is kaphatnak. Ugyanis még költségalapú költségvetés esetében is igaz, hogy a beruházások, a befektetett tőke számukra ingyen van. Ezzel szemben a vállalkozások ezt vagy (i) hitelből finanszírozzák, és ezért kamat terheli őket, vagy (ii) saját forrásból, és ezért kamatbevételről mondanak le, mivel a tőkét az adott vagyontárgyban, például ingatlanban tartják lekötve. (Ez a beruházás ún. lehetőségköltsége [opportunity cost].) Gyakori érv a költségvetési gazdálkodással szemben, hogy nem érzékeny a tőke ilyen alternatív költségére: túlzottan magas összeget tart vagyonként, tőkejószágként lekötve. 28 Éppen ezért a költségalapú számvitelre, költségvetésre áttérő országok mindegyike bevezetett valamiféle olyan tételt is a költségvetési szervek belső elszámolásában, amely ezt a költségtételt is érzékelteti a költségvetési szervekkel. A két legismertebb megoldás: az angolszász országok által alkalmazott rendszer, ahol az adott szervezetnek év végén meg kell fizetnie a kincstárnak az általa az adott év végén birtokolt vagyon kamatát, és a holland rendszer, ahol az intézmények megvásárolják a vagyont. Angolszász megoldások. Az angolszász országok (Ausztrália, Új-Zéland, az Egyesült Királyság) egy speciális ösztönzőrendszert építettek ki: az egyes szervezeteknek meghatározott kamatot kell fizetniük az általuk használt tőke, eszközállomány után. Költségvetési finanszírozás esetén ez a tétel is beépül az inputok közé. Mint említettük, ezekben az országokban egyelőre nem a szolgáltatások árai alapján számítják az egyes intézmények költségvetését, hanem a felhasznált inputok költsége alapján, amelyek közé azonban beépülnek az új elemek, az amortizáció vagy a tőkeköltség. Az ösztönzés ebben az esetben abból származik, hogy a költségvetés kialakításakor a nyitó állomány alapján tervezik be ezt az összeget, míg az év végi állomány alapján kell a tőkeköltséget befizetni a kincstárba, ennek alapján történik az elvonás. Amennyiben év közben az állomány csökken, akkor ez megtakarításként jelentkezik a szervezetnél, s ennek 28 Létezik olyan szociológiai elmélet is, amely épp azt tartja a bürokrácia legfontosabb motivációjának, hogy modern (és persze roppan drága) eszközöket halmozzon fel. (Wolf [1988]) 166 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám

20 Teljesítmény-költségvetés technikák és külhoni tapasztalatok általában egy részét megtarthatja. A rendszer támogatói szerint ez ösztönzi az intézményeket arra, hogy optimalizálják az eszközállományukat, felszabadítsák a fölöslegesen lekötött tőkét. Ugyanakkor ez a rendszer ugyanabból indul ki, mint az amortizáció: feltételezi, hogy az intézményi menedzsmentet a szervezet hosszú távú érdekei vezérlik, és nem áldozza azt fel a rövid távú hasznokért. Például a tőkeköltségből származó szabadon felhasználható megtakarítás érdekében nem ad el egyébként szükséges vagyontárgyakat is. 29 Holland megoldás. A holland rendszer annyiban egyértelműbb, hogy a vagyontárgy tulajdonosa is a szervezet lesz. Tulajdonosként eljárva szabadon alakíthatja a tőkeállományt: a lekötött tőkeelemeket felszabadíthatja, illetve újabb öszszegeket köthet le, kamatbevételről mondva le ezzel. Ennek azonban az a feltétele, hogy a vagyontárgyat vásárolja meg. Ehhez a kincstár biztosít számára kölcsönt, amit a szervezet az éves bevételeiből, kamataival együtt, visszafizet. Többletköltség? Fontos hangsúlyozni, hogy ezek a rendszerek többletkiadást nem generálnak. Év elején az intézmények a költségeik között számolnak a tőkeköltséggel, úgy tervezik, hogy a bevételeikből (költségvetési finanszírozásukból) fedezniük kell ezt, majd év végén visszaadják a finanszírozónak. Mivel az intézmények a költségvetés részei, nagyrészt költségvetési pénzből gazdálkodnak, így ezek a költségvetésen belüli transzferek a konszolidáció során kiesnek. Viszont a költségvetés megalkotói ezt a költségelemet is láthatóvá teszik, a szolgáltatás megrendelői előtt. (Ha a rendszer még input-tervezés alapján működik, akkor az összefüggés egyértelmű: a költségvetés finanszírozza azt az összeget, amit a végén a kincstárba kell az intézménynek befizetnie. Ezt nettósítani is lehet nem utalják ki, csak év végén számolják el a többletet.) A lényeg ebben az esetben is az, hogy a finanszírozó, a költségvetés készítője kénytelen legyen számolni ezzel a költségelemmel is. Intézményi hitel holland rendszer Az intézmények igazán akkor tudják a felhalmozódó amortizációból finanszírozni a beruházásaikat, hogyha a hitelfelvétel révén időben előre is hozhatják ezeket a pénzeket. Mint láttuk, a költségvetés-politika általában nem engedi meg, hogy a költségvetési intézmények szabadon, kontroll nélkül fordulhassanak a hitelpiachoz (beruházási) forrásért. A holland rendszer újdonsága, hogy az intézmények a költségvetéstől, és nem a piacról kapnak hitelt. De hitelt, és nem támogatást! Láttuk: a vagyont nem ingyen (legalábbis első látásra nem ingyen) kapják, hanem ki kell azt vásárolniuk, amihez a kincstártól kapnak hitelt, és ezt az éves bevételükből (finanszírozásukból) törlesztik. Ez persze virtuális kiadás, mint az előző pontban láttuk: az intézmények emiatt magasabb éves költségvetési támogatást kapnak, és ez a többlettámogatás kerül vissza a költségvetésbe hiteltörlesztésként. Mi értelme annak, hogy először a költségvetés hitelt ad az intézményeknek, majd a hitel törlesztésére többlettámogatást ad? Az, hogy a többlettámogatás nem az egyes intézményeket, hanem az intézményrendszer egészét tekintve igaz. Az intézményrendszer egésze kap annyival több forrást, amennyit az intézményeknek hiteltörlesztésre kell fordítaniuk ezzel biztosítják, hogy a költségvetésnek a hitel többletköltséget nem jelent. (Másképp fogalmazva: az intézményrendszer egészét tekintve valóban ingyen kerül ki a vagyon.) Ugyanakkor ez az egyenlőség az intézményeknél már nem feltétlenül igaz. Amennyiben az egyes intézmények finanszírozását nem a kiadási igényeik (köztük a hiteltörlesztés) alapján állapítják meg; ha a többletet nem aszerint osztják el az intézmények között, hogy mekkora a törlesztési kötelezettségük, hanem a teljesítményük arányában, akkor a többlet nem feltétlenül azokhoz kerül, akiktől a törlesztést levonják. Az intézmények a piaci szervezetekhez hasonlóan csak akkor fognak egy-egy fejlesztés érdekében hitelt 29 Az persze csak még tovább bonyolítja a kérdést, ha a vagyon eladásából származó bevétel is a szervezet forrásait növeli. A legtöbb esetben azonban a bevétel a kincstárba folyik be, hiszen a szervezet a kincstár vagyonát értékesíti. Alternatív megoldás lehet, ha ez az összeg nem a kincstárba folyik be, de a szervezet későbbi költségvetési finanszírozásakor beszámítják. Ilyen esetben az ösztönző pusztán a megtartott tőkeköltség. (Persze a vagyonért felelős állami szerv beleegyezése is szükséges lehet az értékesítéshez, különösen nagyobb érték esetén.) Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 167