A nonprofit szektor mőködése és ellenırzése

Átírás

1 Önkormányzati és Területi Ellenırzési Igazgatóság Fejlesztési és Módszertani Intézet A nonprofit szektor mőködése és ellenırzése Tanulmány december

2 Kutatásvezetık: Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár fıigazgató Fejlesztési és Módszertani Intézet Dr. Lóránt Zoltán fıigazgató Önkormányzati és Területi Ellenırzési Igazgatóság Szerzık: Dr. Báger Gusztáv Hamza Lászlóné tudományos munkatárs Fejlesztési és Módszertani Intézet Kovács Richárd tudományos segédmunkatárs Fejlesztési és Módszertani Intézet Dr. Lóránt Zoltán Dr. Sepsey Tamás fıcsoportfınök Önkormányzati és Területi Ellenırzési Igazgatóság

3 Tartalom Bevezetés 3 Összefoglaló 7 1. A nonprofit szektor fogalma, jogszabályi definíciók A nonprofit szektor magyarországi kialakulása, fıbb statisztikai jellemzıi A nonprofit szektor fejlıdésének fıbb állomásai A nonprofit szektor szerkezetének és gazdálkodásának fıbb jellemzıi A nonprofit szervezetek mőködése, az Állami Számvevıszék ellenırzési tapasztalatai, korrupciós kockázatok Az ellenırzés szabályozottsága A nonprofit szervezetek mőködésével kapcsolatos ÁSZ ellenırzések tapasztalatai Kitekintés az EU és más fejlett országok gyakorlatára A nonprofit szektor jellemzıi az EU országaiban, a csatlakozás elıtt álló országokban és Amerikában Az Európai Unió és a civil társadalom viszonya A nonprofit szektorra vonatkozó törvényi szabályozás és nyilvántartás felülvizsgálatának fıbb területei Javaslatok a nonprofit szektort érintı jogszabályok felülvizsgálatára A nonprofit szervezetek nyilvántartásával kapcsolatos problémák és megoldási javaslatol. 71 Felhasznált irodalom 75 Mellékletek: 1. A nonprofit szervezetek bevételeinek részletezése fıbb szervezeti formánként 2. Sajátosságok az egyes országokban 3. A Nemzeti Civil Alap-ról szóló törvény Eddig megjelent elemzı tanulmányok 1

4 2

5 Bevezetés Jól mőködı, erıs és független civil társadalom léte elengedhetetlen feltétele egy kiegyensúlyozottan fejlıdı demokratikus államnak és gazdaságnak. Ennek jelentıségét a jelenlegi Kormány is magáénak vallja (MEH, 2002), aminek konkrét eredményeként már a kormányzás elsı évében kidolgozta és az Országgyőlés már el is fogadta a Nemzeti Civil Alap létrehozását szolgáló törvényt 1, mely a nonprofit szektorból kiemelte a civil szervezeteket és megteremtette külön támogatásuk pénzügyi-szervezeti feltételeit. Ez jelentıs mértékben hozzájárulhat a szektor további erısödéséhez, anyagi biztonságának növekedéséhez. A nonprofit szektor tehát újra a figyelem középpontjába került, ami önmagában is indokolja, hogy a szakma által eddig felvetett, és az ÁSZ ellenırzései (Állami Számvevıszék, 2002) által is megerısített és konkrétan kimutatott problémák, mőködésbeli hiányosságok mielıbb megoldódjanak. A nonprofit szektor Magyarországon az elsı törvények megjelenésétıl eltelt idı alatt mennyiségi és minıségi értelemben lényeges változásokon ment keresztül. Jelenleg ez a szektor jelentıs szerepre vállalkozik számos közszolgáltatás oktatás, kultúra, szociálpolitika, sport ellátásában. Ennél is fontosabb azonban az a civilizációs tevékenység, amelyet a helyi közösségek formálásában, az emberi és polgári jogok védelmében, egyfajta társadalmi kontroll kiépítésében elért, vagy legalábbis megkezdett. A szektor megerısödése egybeesik azzal a trenddel, amelyet az állam által közvetve vagy közvetlenül ellátott (köz)szolgáltatások visszaszorulása, és a piac térhódítása jellemez. Fontos kérdés maradt, hogy melyek azok a közösségi szolgáltatások, közjavak, melyek elıállításához vagy felhasználásához továbbra is szükséges állami részvétel. A sajátos állami részvétel miatt az állam (önkormányzat) maga is létrehozhat nonprofit intézményeket duális helyzet jött létre a nonprofit szektorban. A valódi magánkezdeményezés alapján létrejött nonprofit szektor civil része (egyesületek, magánalapítványok) számbeli többségben van ugyan, de fajlagos erıforrásait tekintve csak töredéke az államhoz közelálló szervezetekének. Emellett kialakult egy néhány száz szervezetbıl álló, erısen az államhoz kötıdı, az állam és az önkormányzatok által létrehozott közalapítványi és közhasznú társasági intézményrendszer. Hazánkban a nonprofit szektor 5,4%-át Évi L. Törvény a Nemzeti Civil Alapprogramról: Magyar Közlöny 82. Szám, Július o. 3

6 kitevı közalapítványok, köztestületek és közhasznú társaságok az összbevétel 40%-ával rendelkeztek 2000-ben, illetve fıvárosi székhelyő szervezetek kapták a bevételek 63%-át. A szektor fejlıdése, a fenti számok nagyságrendje, továbbá a közpénzekbıl történı állami támogatás mértéke és növekvı tendenciája önmagában indokolttá teszi a terület mélyebb elemzését fıként ellenırzési szempontból, különösen, ha figyelembe vesszük ezen tevékenységében, méretében, szervezeti formájában rendkívül változatos szervezetek társadalmat megmozgató erejét és hatását. A nonprofit szektor mőködésének és törvényi szabályozásának több mint tíz éves fejlıdésérıl, jelenlegi társadalmi szerepérıl számos részletes felmérés, szakmai munka, vizsgálat készült az idıszak alatt, jelentıs mennyiségő szakirodalom, összefoglaló tanulmány és kézikönyv áll rendelkezésre. 2 A tanulmány célja, hogy a rendelkezésre álló felmérések és tanulmányok alapján összefoglaló képet adjon a nonprofit szektor hazai mőködésérıl összehasonlítva a nemzetközi, fıként az EU tagországaiban tapasztalható jellemzı vonásokkal. A tanulmány statisztikai értelemben átfogja az egész szektort, de a hangsúlyt értelemszerően fıként a Kormányhoz közelálló, jelentıs állami vagyonnal rendelkezı és jelentıs állami közpénzeket kezelı szervezetek mőködésének bemutatására helyezi. Célja továbbá, hogy fıként az ÁSZ eddigi ellenırzési munkáira támaszkodva rámutasson a jogalkalmazás tennivalói mellett a jelenlegi törvényi szabályozás hiányosságaira, javaslatokat fogalmazzon meg az ellenırzés fejlesztésére. Olyan módosítási javaslatokkal szeretnénk segíteni a szabályozás továbbfejlesztését, melyek nem gátolják, hanem inkább segítik a szektor további erısödését és fejlıdését, ugyanakkor hozzájárulnak a közpénzek felhasználásának átláthatóbbá tételéhez ezen a téren is minimálisra csökkentve a visszaélés lehetıségeit. A tanulmány elsı fejezete a nonprofit szektor és az egyes szervezeti formák fogalmát tisztázza, rámutatva a törvényi szabályozás problémáira e téren. 2 Csak a legfrissebbeket említve: Bíró, 2002; Kahulits,

7 A második fejezet bemutatja a szektor magyarországi fejlıdését és a rendelkezésre álló statisztikai adatok alapján a szektor mai mőködésének fıbb jellemzıit: a jellemzı szervezeti formákat, a jellemzı tevékenységi területeket, a bevételek és kiadások struktúráját, az állami támogatások mértékét. A harmadik fejezetben foglalkozunk az ellenırzés szabályozottságával és az ÁSZ ellenırzések tapasztalatai alapján bemutatjuk az alapítványok mőködésének kezdeti és jelenlegi problémáit, jellemzıit, összefoglaljuk az ezekbıl levonható következtetéseket. A negyedik fejezetben bemutatjuk a szektor jellemzı adatait nemzetközi kitekintésben a rendelkezésre álló információk alapján, valamint az EU viszonyát a civil társadalomhoz, a bizottsági állásfoglalásokat a nonprofit szektor fejlıdésével és növekvı jövıbeni szerepével kapcsolatban. Végül az ötödik fejezetben összefoglaljuk a jogszabályi módosítás szükségesnek látszó fıbb területeit és a nyilvántartás problémáit a kutatók felmérései és az ÁSZ ellenırzés tapasztalatai alapján. 5

8 6

9 Összefoglalás 1. A nonprofit szektor olyan jogi személyiségő szervezetek (egyesületek, alapítványok, szövetségek, közhasznú társaságok és egyéb társadalmi szervezetek, stb.) győjtı fogalma, melyek nem tartoznak a szorosan vett állami, kormányzati szektorba, de nem tartoznak a gazdasági, üzleti szektorba sem. Az intézményesült és önkormányzati szervezeti forma mellett legfontosabb jellemzıjük a kormánytól való függetlenség, a profit-semlegesség és sok esetben az önkéntesség mind a szervezet létrehozásában, mind a tevékenységében. A szektorra vonatkozó átfogó jogi szabályozás hiányában a szektorhoz tartozó szervezetek definícióját, megalakulását és mőködését ma Magyarországon több törvény és rendelet együttes alkalmazása szabályozza. Mindenekelıtt az egyesülési jogról, illetve a társadalmi szervezetekrıl szóló évi II. törvény (Etv) az egyesületek, érdekképviseletek, köztestületek vonatokozásában, és a Polgári Törvénykönyv (Ptk), mely az alapítványok és közalapítványok mellett a társadalmi szervezetek néhány típusát is külön definiálja, pl. a közhasznú társaságokat és a köztestületeket. A nonprofit szektor statisztikában is alkalmazott fogalma a nemzetközi gyakorlathoz is alkalmazkodva e jogi szabályozásokhoz képest szőkebb: az önálló jogi személyként bejegyzett nonprofit szervezetek közül nem terjed ki a pártokra, (éppen a politikától és kormányzattól való elhatárolódás értelmében), az egyházakra és szerzetesrendekre, valamint az önkéntes kölcsönös biztosítópénztárakra. A fogalmak szempontjából nem jelentett elırelépést a jogi szabályozásban egyébként nagy jelentıségő, a közhasznú szervezetekrıl szóló évi CLVI. törvény (Kszt.) megalkotása, mely adott kritériumok mellett lehetıvé teszi bármely nonprofit szervezet számára a közhasznú minısítés elnyerését és szabályozza az ezzel járó elınyöket és kötelezettségeket. A közhasznú elnevezés közös használata miatt ugyanis ma az a furcsa helyzet állt elı, hogy pl. a közhasznú társaságok egy része közhasznú szervezet, más része, melyek nem kérték, vagy nem kapták meg a közhasznú minısítést, nem tartoznak a közhasznú szervezetek közé. 2. A nonprofit szektor hazai újjáalakulásának elsı mérföldkövét jelentette az alapítvány jogintézményének 1987-es megjelenése, ehhez kapcsolódóan a Polgári Törvénykönyv évi módosítása, valamint az egyesülési törvény 1989-es elfogadása. Az 1990-ben bevezetett adótörvények kedvezı módon járultak hozzá a szektor fejlıdéséhez, ezért az és éveket az alapítási láz évének is szokás nevezni. Szakirodalmi 7

10 elemzések alapján az újjászületı magyar nonprofit szektor történetének három fıbb periódusát határolhatjuk el. Az 1991-tıl 1994-ig terjedı idıszakot a szigorodó fiskális és adóügyi szabályozás jellemezte. Másik fı jellemzıje, hogy az addigi kizárólagos alapítványi vagy egyesületi forma mellé az évi XCII. törvény alapján három új nonprofit jogi szervezet fogalma került bele a Polgári Törvénykönyvbe: a közalapítvány, a köztestület és a közhasznú társaság. Az 1995-tıl 1997-ig tartó második periódusban tovább módosultak a jogszabályok, melyek részben segítették a civil kezdeményezéső szervezetek forráshoz jutását, pl. az un. 1%-os törvény megalkotásával, részben korlátozták azt az alapítványoknak nyújtott adományok utáni adókedvezmények további csökkentésével. Ugyanakkor a közalapítványoknak nyújtott adományok teljes összege levonhatóvá vált az adóalapból. Az idıszak további jellemzıje, hogy a megosztottság új dimenziói kerültek felszínre, így például a gazdag-szegény, vidéki-fıvárosi. Az adatokból egyértelmően kiderül, hogy a fıvárosi nagyobb bevétellel rendelkezı nonprofit szervezetek az 1 százalékos felajánlások igazi nyertesei, mely eredményt természetesen befolyásolja az a tény is, hogy az országos hatáskörő szervezetek központja általában a fıvárosban van, így ott jelenik meg a nyilvántartásban. Mindezzel együtt megállapítható, hogy bármilyen rövid is a politikailag függetlenné vált magyar nonprofit szektor 1989 utáni története, a szektor szervezetei ez alatt az idı alatt komoly és részben eredményes erıfeszítéseket tettek a társadalompolitika befolyásolására. Az 1998-tól napjainkig tartó korszak egyik legjelentısebb törvénye az úgynevezett közhasznúsági törvény. Ez alapján megkülönböztethetünk közhasznú és kiemelkedıen közhasznú szervezeteket, melyek az adózás szempontjából kedvezıbb elbírálásban részesülnek, ugyanakkor szigorúbb mőködési szabályok vonatkoznak rájuk. Ezzel együtt felgyorsul a közfeladatok különféle nem állami intézményekbe való kiszervezése, melynek eredményeként a nonprofit szférában egyre markánsabban két pólus alakul ki. Egyfelıl a hagyományos civil szféra, az egyesületek és a magánalapítványok, mely számbeli többséget, de erıforrásaiban szerényebb méretet képvisel, másfelıl az állami, önkormányzati igazgatáshoz kötıdı néhány száz szervezetbıl álló, de jelentıs állami forrásból származó pénzeszközzel rendelkezı közalapítványi, köztestületi, közhasznú társasági intézményrendszer. 8

11 3. Ma Magyarországon a KSH legújabb felmérése alapján nonprofit szervezet tekinthetı mőködınek, melyeknek éves összbevétele 2001-ben meghaladta az 537 milliárd forintot, ami a GDP 3,6%-ának felel meg. A civil szektor rendszerváltozással összefüggı nagy ugrása egyaránt érintette a meghatározó egyesületi és alapítványi szervezeti formát. Közel megháromszorozódott a szektor szervezeteinek száma, azonban az extenzív növekedési szakasz 1997-ben lezárult, sıt 2000-ben már kismértékő csökkenés is tapasztalható volt. A szervezetszám csökkenése azonban nem mondható egyenletesnek. A Polgári Törvénykönyv 1994-es módosítása óta megfigyelhetı az úgynevezett állami nonprofit szervezetek térnyerése, így kijelenthetı, hogy a szektor civil része zsugorodni kezdett. Bár a szektorban foglalkoztatottak száma 2000-ben számottevıen (10%-kal) nıtt, a szervezeteknek még mindig csaknem 88%-a fizetett munkavállalók alkalmazása nélkül mőködik. Ezek alapján feltételezhetı, hogy összes munkavállalóhoz viszonyított - nemzetközi viszonylatban alacsony - 1,3% arány a jövıben emelkedni fog, és így szektor a munkaerıpiacon is jelentısebb szerepet tölt majd be. A területi elhelyezkedést tekintve a nonprofit szektorról is kijelenthetı, hogy fıváros- és nagyváros centrikus, de nagy eltérések figyelhetık meg az egyes kistérségek között is. A lakossági önszervezıdéseknek különösen fontos szerepe lenne a szegényebb régiókban, de a területi egyenlıtlenségek csak árnyalatnyival mérséklıdtek az utóbbi években. A szektor bevételében meghatározó állami támogatás mértéke 2001-ben megközelítette a 185 milliárd forintot, ami az összbevétel 34,4%-át, a GDP 1,2%-át teszi ki. Azonban, ha az úgynevezett civil nonprofit szektort vizsgáljuk, akkor az elıbbi arány csak 18%-ot ér el. Megállapítható tehát, hogy az egyébként megnövekedett állami támogatások jelentıs része nem a hagyományos civil szektor bevételeit növelte, hanem az államhoz és önkormányzatokhoz szorosan kapcsolódó szervezetekét. 4. A nonprofit szervezetek nagy száma és kiterjedt szerepvállalása, valamint a vállalt feladatok ellátása során tapasztaltak indokolják, hogy az egyes szervezeti egységek mőködésének törvényességi, célszerőségi és hatékonysági vizsgálata minél mélyebb és kiterjedtebb körben, valamint gyakorisággal valósuljon meg. Ezt az ÁSZ ellenırzései is megerısítik. A közpénzek szabályszerő és hatékony felhasználása tekintetében a nonprofit szervezetek többségénél kivéve a közhasznú társaságot, a közalapítványokat, és az 5 millió forintos bevételt meghaladó közhasznú szervezeteket - nincs szabályozva a felügyelı szerv összetétele, 9

12 hatásköre, üléseinek gyakorisága, felelıssége stb. Azzal együtt, hogy ennek szabályozása az alapító joga és érdeke, véleményünk szerint természetesen bizonyos értékhatár felett - igen komoly kockázati tényezı, s jelentıs mértékben elısegítheti a források gazdaságtalan, szabálytalan, egyes esetekben visszaélést jelentı felhasználását. 5. Ami az Állami Számvevıszék ellenırzési jogosítványát illeti, a jogszabály értelmében az ÁSZ bármely egyéb (nonprofit) szervezetet ellenırizhet, mely állami támogatásban részesült, az ellenırzés viszont kizárólag az állami támogatás felhasználására korlátozódik és nem terjed ki a gazdálkodás egészére, kivéve az Országgyőlés és a Kormány által alapított közalapítványokat, melyek teljes körő ÁSZ ellenırzését a Ptk. írja elı. Az önkormányzatok által létrehozott közalapítvány esetében tehát az Állami Számvevıszék nem rendelkezik a gazdálkodásra is kiterjedı ellenırzési jogosultsággal. E problémakörnél figyelembe kell venni, hogy az önkormányzat is közpénzbıl és közvagyonból gazdálkodik és feladatának ellátásához jelentıs részben az Országgyőlés biztosítja az anyagi feltételeket. Az is figyelemreméltó, hogy míg a Kormány által alapított közalapítványok száma a jelenleg folyó kormányzati felmérés szerint csupán 46, a többi ezret meghaladó kisebb, nagyobb közalapítványt az önkormányzatok hozták létre, melyek tevékenységérıl, ellenırzésérıl vajmi keveset tudunk. Javítani szükséges tájékoztatása címén megfogalmazott alapkövetelmény erıteljesebb érvényesüléséhez. 6. A statisztikai adatbázis nem alkalmas a szervezetek mőködésének, a vagyonnal való gazdálkodásának, a közpénzek felhasználásának értékelésére. Az ilyen információkra leginkább az ellenırzések, az Állami Számvevıszék vizsgálati tapasztalatai deríthetnek fényt. Kétségtelen ugyanakkor, hogy ezek a megállapítások nem fogják át az egész szektort - nem is ez a céljuk - hanem az állami támogatások felhasználásának ellenırzése érdekében fıként a jelentıs közpénzeket felhasználó és állami vagyont mőködtetı szervezetek, alapítványok gazdálkodására terjednek ki. Az ÁSZ korábbi, 1996-ban készített átfogó jelentése súlyos hiányosságokat tárt fel. A közalapítványok létrehozását motiváló gazdasági szándék a civil szféra bevonása a közfeladatok finanszírozásába a vizsgált idıszakban nem teljesült. A közalapítványok többsége rendszeres költségvetési támogatás nélkül mőködésképtelennek bizonyult. Volt olyan jelentıs vagyonnal alapított közalapítvány, mely mőködésének 5 éve alatt nem tudott megfelelni az alapító okiratban foglalt feladatoknak, céloknak, és a szabálytalanul, felelıtlenül és nagy volumenben végzett vállalkozási és hitelezési tevékenység miatt mőködése 1995-re ellehetetlenült, fizetésképtelenné vált. Ugyanakkor jó példák is 10

13 vannak: jelentıs összegeket pályázatok és szociális programok útján továbbító alapítványok kifogástalanul mőködnek, jól gazdálkodnak a rájuk bízott vagyonnal. 7. Az ÁSZ legutóbbi vizsgálati megállapításaiból és következtetéseibıl levonható általános tanulság egyrészt a hatályos szabályok be nem tartása, helyenként vitatható vagy pontatlan rendelkezése. Másrészt az, hogy a központi és a nonprofit szektor egyes szervezeteinek belsı szabályozási hiányosságai egymást erısítve növelik azokat a finanszírozási és gazdálkodási zavarokat, melyek egyfelıl a szabályzási céltól eltérı mőködéshez vezetnek, másfelıl alapjaiban korlátozzák a transzparencia követelményét. A támogatások elbírálásának folyamatát, a szerzıdéskötéseket és fıként a minisztériumok ellenırzését minısíti, hogy olyan alapítványok is kaptak központi költségvetésbıl támogatást, amelyeknek köztartozásuk volt. Nehezíti a rendszer átláthatóságát, hogy a nonprofit szervezetek sokcsatornás támogatását, mint közvetlen támogatást, számos bizonyos részeiben összehangolatlan úgynevezett közvetett támogatás egészíti ki (adó-, vám-, illetékkedvezmény), melynek összege 12 milliárd forintra becsülhetı 2000-ben. Nem érvényesül elfogadhatóan a teljesség, az egységesség és a nyilvánosság követelménye. Ez utóbbi elmondható mind a tájékoztatás, mind a tájékozódás vonatkozásában. 8. Az ÁSZ az alapítványok és társadalmi szervezetek körében végzett ellenırzı vizsgálatai során szembesült azzal a problémával, hogy az államháztartáson belül nem megoldott a nonprofit szervezetek támogatását figyelemmel kísérı, részletezı nyilvántartás rendszere. Jelenleg sem a bírósági nyilvántartás, sem más állami szervek (Központi Statisztikai Hivatal, Magyar Államkincstár, Államháztartási Hivatal) nyilvántartása sem teljes körőnek, sem pedig naprakésznek nem tekinthetı. Ezért a különféle összeállításban szereplı számok meglehetısen pontatlanok, belsı tartalmuk nem egységes és egyrészt halmozódásokat, másrészt a vállalkozói kör részére juttatott összegeket is tartalmaznak. A KSH évente kiadott statisztikai elemzései a statisztikai felmérés sajátosságainak megfelelıen - a mőködı szervezetek egyharmadának jelentését nélkülözve készülnek el, melyeket a szakmában elfogadott becslési eljárások helyettesítenek. Nincs teljes körő adatbázis a központi költségvetésbıl az államháztartáson kívülre folyósított valamennyi juttatásról, így a társadalmi szervezeteknek, alapítványoknak, közalapítványoknak és más civil szervezeteknek adott támogatásokról sem. Tovább rontja a helyzetet, hogy az egyes adatnyilvántartók egymástól elkülönülten mőködnek, amelynek nem 11

14 kívánatos következménye, hogy a nyilvántartások között párhuzamosság és átfedés van. A hiányos információk nehezítik a központi költségvetés megalapozott tervezését, veszélyeztetik a nonprofit szféra mőködésének jogbiztonságát, a támogatásra szánt közpénzek átláthatóságát és ellenırizhetıségét. 9. A nyilvántartás rendszer hiányosságaiból eredı ellenırzési problémák elıtérbe kerültek a évben elfogadott un. Üvegzseb törvény megalkotásakor is. A társadalmi szervezetek és az alapítványok nyilvántartásának feladatait, az országos névjegyzék vezetését január 1-tıl a Legfelsıbb Bíróság helyett az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala jelentıs informatikai fejlesztéssel megerısítve - látja el. Ez megalapozza a nonprofit szervezeteket érintı nyilvántartási rendszer egyfajta központosítását, mely egy olyan átfogó azonosító- és monitoring rendszer kormányzati megvalósítását jelentené, ami képes az elkülönülı bírósági, illetıleg tárcaadatok összegyőjtésére és hozzáférésének megteremtésére. A rendszernek képesnek kell lenni a támogatások teljes körő nyilvántartására, a döntés elıkészítésétıl a megvalósult program lezárásáig, a beszámoló, az értékelés és az ellenırzés adatainak a rögzítésére, a szervezetek nyilvántartására, stb. 10. Ami a nemzetközi kitekintést illeti, a fejlett országok nonprofit rendszerét vizsgálva azt tapasztaljuk, hogy a harmadik szektor mindenhol markáns szerepet játszik a társadalom mőködésében. A szektor és az állam között a kapcsolat erıs, s a nonprofit szervezetek az oktatás és az egészségügy körében egyre nagyobb részben vállalnak át feladatokat. A helyzetfelmérést és a magyar állapotokkal való összevetést nagymértékben nehezíti, hogy csak szegényes nemzetközi statisztika áll a területrıl rendelkezésre, és összehasonlítást lehetıvé tevı adatokat pedig csak egy, a 1990-es évek közepén lezajlott kutatás biztosít. Ezek az adatok arra engednek következtetni, hogy a fejlett országokban jóval nagyobb a nonprofit szektor súlya, jelentısége, mint nálunk. Erre utalnak az egy fıre jutó bevétel évi összehasonlítható adatai: az USA-ban 2155, Németországban 1157, Magyarországon 140 USD. 11. A szektor bevételeit vizsgálva megállapítható, hogy a nyugat-európai országokban hagyományosan magas az állami támogatás aránya. Így például Ausztriában 50,4%, Franciaországban 57,8%, Németországban 64,3%. Ez az arány a szektor és az állam szorosabb összefonódására enged következtetni és arra, hogy az állam által delegált feladatokhoz a források biztosítottak. Ezzel szemben nálunk az állami támogatás aránya még 2001-ben is csak 34% volt, messze elmaradva az Európai Uniós országoknál megfigyelhetı arányoktól. 12

15 Megállapítható, hogy a magyar civil szektor az állam és az önkormányzatok által alulfinanszírozott, a költségvetési források elosztása pedig egyenetlen. Figyelmet érdemel a külföldi támogatások viszonylag magas, bár az utóbbi években látványosan csökkenı aránya. A magyar civil társadalom fejlıdéséhez már a kilencvenes évek elején nagymértékben hozzájárultak a külföldi kormányok és magánadományozók. Ennek, valamint a kilencvenes évek közepétıl az Európai Unió pályázatos támogatásai (Phare) beindulásának köszönhetıen a külföldi források aránya akkor a bevételek 9%-át adták, de ez az arány 2000-ben már 6,3%-ra csökkent. A csökkenés oka feltehetıen a nagy külföldi, fıként amerikai magánalapítványok fokozatos kivonulása a térségbıl, amit még a szektor az EU források igénybevételével eddig nem tudott helyettesíteni. Jelentıs eltérés tapasztalható a foglalkoztatottak körét, illetıleg arányát tekintve is a fejlett országok és a közép-európai országok között. A harmadik szektorban foglalkoztatottak aránya az összes munkavállalóhoz viszonyítva az USA-ban 7,8%, Németországban és Franciaországban 4,9%, míg Magyarországon mindössze 1,3% volt a három évvel ezelıtt publikált adatok szerint, ami jelenleg már 1,6%-ra nıtt. Tılünk Nyugatra a szektorban alkalmazottak túlnyomó többsége az oktatás, egészségügy és szociális ellátás területén dolgozik. Ezzel szemben nálunk a történelmi örökség hatásaként a kulturális és szakágak szerinti érdekképviseleti szervezetek dominanciája a meghatározó. További eltérés figyelhetı meg az itthoni és a külföldi harmadik szektor érdekérvényesítı képességében is. Hazai viszonylatban jól látható, hogy a szektor megosztott és az együttmőködés helyett inkább a rivalizálás dominál. Ebbıl következik: nem alakult ki az egységes képviseleti modell. Ezen a téren azonban várható némi javulás. A szektor szereplıinek összefogását és képviseletének megerısítését kívánja meg az január 1-jén életbe lépı Nemzeti Civil Alapprogram, továbbá az EU csatlakozás folyamata is kikényszeríti az együttmőködést és összefogást. Erre már vannak pozitív példák. 12. Az európai integráció intézményei és a civil társadalom közötti partneri viszony kiszélesedésével, a nonprofit szektor erısödésével egyidejőleg az Európai Unióban is megnıtt az igény a transzparens, naprakész és összehasonlítható információk, adatok iránt. Az Unió Bizottsága az elmúlt évben döntött arról, hogy minden tagország egységes módszertan szerint végezzen adatgyőjtést. 13

16 Napjaink egyik izgalmas kérdése, hogy mit várhat a szektor az Uniós csatlakozástól? Az eddigi állásfoglalásokból egyértelmően kiderül, hogy valamiféle elkülönített civil alapra nem lehet számítani, ez ellenkezne a szektorsemlegesség alapelvével is. Ugyanakkor figyelembe véve azt, hogy az Unió támogatási céljai nagyrészt egybeesnek a nonprofit szektor tevékenységi körével (környezetvédelem, oktatás, kistérségi együttmőködés, területfejlesztés, stb.), továbbá azt, hogy a partnerség elve szinte minden támogatásnál megköveteli a civil szféra bevonását, véleményünk szerint megfelelı felkészülés esetén jelentıs esélyhez jut a szektor a csatlakozás után. 13. Szakmai és kormányzati körökben egyaránt napirenden van a nonprofit szervezetek jogi szabályozásának felülvizsgálata. A módosítás fı irányait a szektor szereplıi és a szektort szabályozó kormányzati hatóságok kissé másképp ítélik meg. Mindkét oldalon sok vita folyik arról, hogy szükséges-e a nonprofit szervezetek alapításának, mőködésének, nyilvántartásának és megszőnésének olyan átfogó újraszabályozása, amely kódex jelleggel szabályozná az érintett terület valamennyi meghatározó pontját, mind az anyagi, mind az eljárási szabályok tekintetében. A javaslat elfogadása annak lehetıségét teremtené meg, hogy a nonprofit szervezetek egészét egy olyan törvény szabályozza, amely radikálisan egyszerősítené a jelenleg hiányos a mőködési tapasztalatokat több ponton nélkülözı és a szerteágazó szabályozás miatt nehezen áttekinthetı rendszert. Ez egyúttal követhetıbbé és így jobban számon kérhetıvé tenné a hatályos rendelkezéseket a jogalkalmazók, illetıleg az ellenırzést végzık (támogatók, számvevık) körében. Egy teljes szektort átfogó egyetlen un. nonprofit törvény ellen felhozható szakmai érv ugyanakkor az, hogy nehéz lenne azonos szabályokat alkalmazni a szabadidı eltöltésre vagy kulturális célból alapított legkisebb csoportra és egy kormányzati feladatot átvállaló szolgáltató intézményre, vagy adományokat pályázati úton továbbosztó szervezetre. A vonatkozó törvények felülvizsgálati munkája is még valószínőleg elhúzódik, miután az csak a Polgári Törvénykönyv módosítására vonatkozó jövı év végére tervezett stratégiai javaslat kidolgozásával összhangban történhet. 14. Általános az egyetértés viszont abban, hogy a megszőnt, alvó szervezetek nyilvántartásból való kikerülése érdekében szükséges jogszabályban elrendelni a szervezetek egyszeri ismételt írásbeli bejelentési kötelezettségét és így a bírósági nyilvántartások felülvizsgálatát elvégezni. Szükséges áttekinteni és rendezni a megszőnés kezdeményezésének feltételét és módját, a vagyonnal történı elszámolás, valamint a tartozásokért és kötelezettségekért való helytállás jogi szabályozását. 14

17 Az Állami Számvevıszék javasolja a közhasznú szervezetekhez hasonlóan mindazon nonprofit szervezet számára, mely állami támogatásban részesül, a szakmai és gazdálkodási eredményeit bemutató beszámolójának évenkénti bírósági letétbe helyezésének elıírását. Hasonlóan szükséges a bírósági nyilvántartás adattartalmának bıvítése, a nyilvántartások aktualizálása, ide értve az egyszeri megújítás törvényben meghatározott kötelezettségének elıírását is. 15. Az Országgyőlés által a nyáron elfogadott és januártól életbelépı Nemzeti Civil Alapról szóló törvény definiálja a civil szervezetek fogalmát, megszervezi a civil szervezetek támogatását elosztó képviseletét. Az Alapprogram a fentiekben tárgyalt problémák közül két kérdésben jelent elırelépést. Az egyik az, hogy biztosítja mindazon civil szervezetek részére a mőködéshez szükséges forrásokat, melyek nevezetten nem részesülnek a központi költségvetésbıl támogatásban. A másik, hogy a nyilvános pályáztatás útján szétosztott források mechanizmusa éppen az eddig nehezen megfigyelhetı civil szervezetek körérıl olyan információs adatbázis létrehozásának lehetıségét teremti meg, mely jól szolgálja majd a javasolt központosított monitoring rendszer létrehozását. 15

18 1. A nonprofit szektor fogalma, jogszabályi definíciók A hatályos jogrendszer nem tartalmazza a nonprofit szervezet definícióját, és most van kialakulóban a szektor nemzetközileg elfogadott statisztikai módszertani körülhatárolása is (United Nations Statistical Divisions, 2002), ezért minden e témával foglalkozó statisztika, kézikönyv vagy elemzı tanulmány kénytelen a fogalmak tisztázásával kezdeni mondanivalóját. A nonprofit szektor fogalmát a fentiek miatt az alábbi negatív definícióval vezethetjük be: olyan jogi személyiségő szervezetek (egyesületek, alapítványok, szövetségek, közhasznú társaságok és egyéb társadalmi szervezetek, stb.) győjtı fogalma, melyek nem tartoznak a szorosan vett állami, kormányzati szektorba, de nem tartoznak a gazdasági, üzleti szektorba sem. A demokratikus társadalom életében a nonprofit szervezetek győjtınév alatt szereplı közösségek kiemelkedı szerepet töltenek be, egyre több közfeladat végrehajtásában vesznek részt vagy részlegesen, vagy domináns módon, hangsúlyos a részvételük a társadalom közös szükségleteinek kielégítésére irányuló tevékenységek megszervezésében és irányításában, a közélet formálásában, a politikai érdekek artikulációjában. Emellett magának a győjtıfogalomnak is számos alternatív megfogalmazásával találkozhatunk, úgy mint a civil szervezetek, vagy a civil társadalom, vagy a harmadik szektor (utalva arra, hogy sem nem kormányzati, sem nem gazdasági szektorról van szó), továbbá fıként a nemzetközi szervezetek a szektor győjtı fogalmaként az NGO-k (Non-govermental Organisations, azaz nem-kormányzati szervezetek) elnevezést is gyakran használják. A szektor elnevezésére vonatkozó különbözı fenti fogalmak sem teljesen ugyanazt a szervezeti kört fedik le, és tovább bonyolítja az eligazodást az, hogy a jogi és társadalmi fejlıdés során az elmúlt tíz évben a közcélú és közhasznú fogalmak is a legkülönbözıbb értelmezésben jelentek meg a szektoron belüli csoportosításokban. Egy nemzetközi kutatócsoport és a magyar nonprofit kutatócsoport a 90-es évek elején és ben végzett együttmőködésének és munkájának köszönhetıen rendelkezünk egy általánosan elfogadott elméleti körülhatárolással, melyhez a magyar kutatók és statisztikusok hozzáigazították a magyar jogszabályok alapján létezı szervezeti formákat, így több-kevesebb pontossággal utoljára 1995-ö adatok alapján - össze tudjuk hasonlítani a magyar nonprofit szektor méretét és szerkezetét a fejlettebb nyugat-európai, vagy akár az amerikai civil szektorral. 16

19 Az alábbiakban a kutatók által feltárt elméleti elhatárolás ismertetése mellett a hazai hatályos jogi és statisztikai definíciók együttes felhasználásával igyekszünk egyértelmővé tenni a hazai elemzésekben alkalmazott csoportosítások definícióit. Mára Magyarországon a nonprofit fogalom vált általánossá a szektor körülhatárolására (Kuti, 1998.), de különbözı szófordulatokban szívesen használ a szakirodalom és politika más rokon értelmő fogalmat is. Aki például az állampolgári kezdeményezések fontosságát kívánja hangsúlyozni, az civil társadalomról, öntevékeny szervezetekrıl beszél; aki az államtól és a politikától való elhatárolódást érzi fontosnak, az nem-kormányzati szervezeteket emleget. A civil társadalom azért nem teljesen azonos a nonprofit szektorral, mert a civil társadalom alatt fıként a civil kezdeményezésre létrejött nonprofit szervezetekre gondolunk, ugyanakkor léteznek és az elmúlt években egyre nagyobb szerepet kapnak a kormányzati alapítású és/vagy kormányzati ellenırzés alatt mőködı nonprofit szervezetek is. A nem-kormányzati szervezetek nemzetközileg használatos fogalmát, az NGO-kat Magyarországon nem, vagy igen ritkán használják és hasonlóképpen fıként nemzetközi összehasonlításban szerepel a harmadik szektor emlegetése is. A nonprofit szektor feladatai közé soroljuk általában az adományosztást, adománygyőjtést, humán szolgáltatást, önsegélyezést, közösségformálást, érdek- és értékközvetítést, érdek- érték- és jogvédelmet. Ezen feladatok egy része közös az államéval (pl. újraelosztás, humán szolgáltatások) más része közös az üzleti szektorral. A szektorhatárok kijelölésére a fentiek figyelembe vételével, valamint egyes gazdasági jellemzık felhasználásával a Baltimore-i Johns Hopkins Egyetem egy nemzetközi összehasonlításra is módot adó meghatározást adott (Salamon-Anheier 1995, 1999; Kovács 2003.). Kutatásuk alapján az alábbi ismérvekkel lehet meghatározni, mi is jellemzi a nonprofit szervezeteket: - intézményesültség, azaz kialakultak a nemzeti jogrendben a nonprofit szervezetek létrehozásának, mőködésének szabályai; - kormánytól való függetlenség, azaz végrehajtó hatalmi feladatokat nem látnak el, még akkor sem, ha állami feladatok ellátása miatt szoros államháztartási kapcsolatokkal rendelkeznek; - profit-semlegesség, azaz a mőködés során keletkezett esetleges profitot nem osztják fel az alapítók és a munkatársak között, hanem azt az alaptevékenységbe visszaforgatják. Mőködésük alapvetı célja tehát nem a profit elérése; - önkormányzó szervezeti forma, azaz saját maguk határozzák meg mőködési szabályaikat, tevékenységüket saját vezetı testület irányítja; - jellemzı az önkéntesség vagy öntevékenység a szervezet létrehozásában, tevékenységében, vezetésében vagy az abban való munkavégzésben. 17

20 Kutatók elméleti és filozófiai oldalról még valószínőleg sokáig vitatkoznak e szektor határairól, de mi itt most praktikusan a jogi és statisztikai definíciók együttes alkalmazásával próbáljuk tisztázni, hogy milyen szervezeti formák milyen tevékenységérıl beszélünk a következıkben, és egyben rámutatunk e téren meglévı jogharmonizációs problémákra. A nonprofit szektor megfigyelését szolgáló statisztika (KSH, 2002.) alapvetıen a nemzetközi gyakorlatban kialakított kritériumokra épül, de amennyire lehet, igazodik a jogszabályokban meghatározott szervezeti formákhoz is. Ma Magyarországon az ilyen szervezetek megalakulását és mőködését több törvény és rendelet szabályozza. Mindenekelıtt az egyesülési jogról, illetve a társadalmi szervezetekrıl szóló évi II. törvény (továbbiakban Etv), mely az egyesületek minden formájára kiterjed, így a pártok, egyházak és önkéntes biztosító pénztárak alapítására is. A másik alaptörvény a Polgári Törvénykönyv (Ptk), mely az alapítványok mellett a társadalmi szervezetek néhány típusát is külön definiálja. A nonprofit szektor statisztikában is alkalmazott fogalma e jogi szabályozásokhoz képest szőkebb: az önálló jogi személyként bejegyzett nonprofit szervezetek közül nem terjed ki a pártokra, (éppen a politikától és kormányzattól való elhatárolódás értelmében), az egyházakra és szerzetesrendekre, valamint az önkéntes kölcsönös biztosítópénztárakra. (Ez utóbbiak nemzetgazdaság-statisztikai értelemben is a pénzügyi szektor részét alkotják, az egyházak által alapított szociális, egészségügyi, oktatási intézmények ugyanakkor természetesen részei a szektornak.) Mi a jelen tanulmányban a statisztikában alkalmazott, a jogi szabályozásnál szőkebb nonprofit szektorba tartozó szervezetekkel foglalkozunk, ami egyébként egybevág az Állami Számvevıszék ellenırzési gyakorlatával is. (Az ÁSZ a társadalmi szervezetek ellenırzésénél szintén nem foglalkozik a pártokkal és egyházakkal, azokat specialitásuk miatt külön vizsgálja). A statisztika két nagy csoportra bontja a szektort, a nonprofit szervezeteket: az alapítványokra, melyeken belül vannak a közalapítványok is, és a társas nonprofit szervezetekre, melybe minden, nem alapítványi formában létrejött nonprofit szervezet, egyesület, szövetség, intézmény beletartozik. A szektor szereplıi mind tevékenységükben mind mőködésükben rendkívül sokfélék, a szervezeti forma csak részben tudja ezt kifejezésre juttatni. Ezt mutatja az is, hogy a 2000-ben mőködı darab szervezetnek majdnem 90%-át két alapvetı szervezeti forma, az alapítványok (41,8%) és az 18