A nemzetközi statisztikai élet utóbbi két évtizedét bízvást nevezhetjük a kodifikáció

Átírás

1 GYAKORLATI KÓDEX AZ EURÓPAI STATISZTIKÁBAN DR. SZILÁGYI GYÖRGY Az Európai Unió Statisztikai Programbizottsága 2005 februárjában elfogadta Az európai statisztika gyakorlati kódexét, avval a céllal, hogy erősítse a hivatalos statisztika függetlenségét, integritását és ellenőrizhetőségét. A cikk e gyakorlati kódexet mutatja be formai és tartalmi szempontból. A kódex négyszintű struktúra, melyben tizenöt elv és mintegy nyolcvan ismérv tartalmazza a fő mondanivalót. A cikk ezek válogatásán és helyenként kritikai kommentálásán keresztül világítja meg, hogy az Unió milyen eszközöket állít az európai statisztika továbbfejlesztésének szolgálatába. TÁRGYSZÓ: Etikai kódex. Hivatalos statisztika. A nemzetközi statisztikai élet utóbbi két évtizedét bízvást nevezhetjük a kodifikáció korszakának, amennyiben e húsz év alatt, a statisztika széles körét lefedő három dokumentum látott napvilágot. A sort 1985-ben a Nemzetközi Statisztikai Intézet (ISI) kezdte A szakmai etikáról szóló deklarációval (ISI [1986]; KSH [1984], Szilágyi [2002]); ezt követtte A hivatalos statisztika alapelvei című dokumentum, amelyet az Európai Statisztikusok Értekezlete dolgozott ki és amelyet 1992-ben fogadott el az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága, 1994-ben pedig az ENSZ Statisztikai Bizottsága (Határozat [1991], UN [1993], Szilágyi [2004]). A sorozat legfrissebb tagja pedig az Európai Unió által 2005-ben kiadott Az európai statisztika gyakorlati kódexe (Eurostat [2005], KSH [2005]). 1 A továbbiakban ez utóbbival, a Gyakorlati kódexszel foglakozunk, előbb azonban érdemes a három dokumentumot abból a szempontból összehasonlítani, hogy a statisztika, illetve a statisztikusok mely körére vonatkoznak. 1. Az Etikai deklaráció minden ország minden statisztikusához szól, tehát a hivatalos és az ún. akadémiai statisztikusokhoz egyaránt. 2. A Hivatalos statisztika alapelveinek is az egész világ az országköre, de az elvek már csak a hivatalos statisztikára vonatkoznak. 3. A Gyakorlati kódex szintén a hivatalos statisztikával foglalkozik, az országok köre azonban szűkebb, mint az előbb említett két dokumentum esetében: a gyakorlati kódex az Európai Unió tagországait érinti. Ennél is fontosabb azonban, hogy ellentétben a másik 1 European Statistics Code of Practice. Az Országos Statisztikai Tanács június 1-jén tárgyalta meg a Gyakorlati kódexet, melyről jelen cikk szerzője tartott előadást. A cikk az előadás bővített és szerkesztett változata. Statisztikai Szemle, 83. évfolyam, szám

2 912 DR. SZILÁGYI GYÖRGY két dokumentummal a Gyakorlati kódex kötelező erővel bír. Az EU ellenőrizni fogja az abban foglaltak érvényesülését. A GYAKORLATI KÓDEX JELLEGE ÉS FELÉPÍTÉSE A Gyakorlati kódexet néhány éves előkészítés után 2005 februárjában fogadta el az Európai Unió legmagasabb statisztikai döntéshozó szerve, a Statisztikai Programbizottság. A dokumentum három vezérgondolata a hivatalos statisztika függetlensége, integritása és ellenőrizhetősége. A kódexben a statisztika iránti bizalom jut kifejezésre abban az értelemben, hogy az Unió szinte fenntartás nélkül támaszkodik a statisztikai információra (amennyiben a statisztika eleget tesz a gyakorlati kódex követelményeinek.) A Gyakorlati kódexszel legegyszerűbben úgy ismerkedhetünk meg, hogy a dokumentumot felépítése, szerkezete oldaláról közelítjük. Ebben az értelemben a kódex négyszintes építményként fogható fel. ELSŐ SZINT: Fejezetek (számszerint három: az intézményi környezet, a statisztikai folyamatok és e folyamatok eredménye). MÁSODIK SZINT: Elvek 2 (amelyek a helyes gyakorlati munka követelményeit rögzítik, például szakmai függetlenség; felhatalmazás adatgyűjtésre stb). A kódex tizenöt elvet tartalmaz. HARMADIK SZINT: Magyarázatok (amelyek egy-két mondatban értelmezik az elveket). Ennek megfelelően a magyarázatok száma ugyanannyi, mint az elveké, azaz tizenöt. NEGYEDIK SZINT: Ismérvek 3 (melyek mintegy aprópénzre váltják és ezáltal konkretizálják és magyarázzák a második és harmadik szinten megfogalmazott elvet, másrészt ezek mentén történik a szóban forgó elv érvényesülésének ellenőrzése). Minden elvhez legalább három, legfeljebb hét ismérv járul, így közel nyolcvan ilyen ismérvvel van dolgunk. A SZERKEZETTŐL A TARTALOMIG A következőkben megvilágítjuk az eddig elmondottakat. Mindenekelőtt bemutatjuk az első két szint tételeit, ily módon láthatóvá válik a rendszer belső logikája. A gyakorlati kódex első két szintje Intézményi környezet 1. Szakmai függetlenség 2. Felhatalmazás adatgyűjtésre 3. Megfelelő anyagi források 4. Minőségi kötelezettségek 5. Adatvédelem 6. Pártatlanság 2 Kissé ellentmondásosnak tűnik egy gyakorlati kódexnek elvekből ( principles ) való felépítése, de mivel láthatólag ez eddig senkit sem zavart, megtartom ezt a terminológiát. Szabadabb fordításban talán tételekkel lehetne helyettesíteni az elveket. A tartalmat illetően azonban ennek nincs jelentősége. 3 A dokumentum az indicators (mutatók) terminust használja; ez azonban a magyarban zavaróan hatna, hiszen, mutató alatt általában statisztikai mutatót értünk.

3 GYAKORLATI KÓDEX AZ EURÓPAI STATISZTIKÁBAN 913 Statisztikai folyamatok 7. Stabil módszertan 8. Megfelelő eljárások 9. Az adatszolgáltatók terheinek csökkentése 10. Költséghatékonyság A statisztikai folyamatok eredménye ( statisztikai output ) 11. Relevancia 12. Pontosság és megbízhatóság 13. Gyorsaság 14. Koherencia és összehasonlíthatóság 15. Hozzáférhetőség és érthetőség Még közelebb jutunk a tartalomhoz, ha tételesen ismertetjük az egyik alapelv teljes szövegét. Választásunk az 1. elvre, a Szakmai függetlenségre esik, mert ez az elv nem véletlenül került a kódex élére. Definíciói és ismérvei tulajdonképpen magukban foglalják a kódex vezérgondolatait. 1. alapelv. Szakmai függetlenség Magyarázat: A statisztika vezető intézményeinek szakmai függetlensége bármely más hatóságtól, valamint a magánszektor szereplőitől, biztosítja az európai statisztikák hitelességét. Az ismérvek: A statisztika vezető intézményeinek szakmai függetlensége a hivatalos statisztikák összeállításában és közzétételében törvény által szabályozott. A nemzeti statisztikai hivatal vezetője kellően magas posztot foglal el a hierarchiában ahhoz, ami a szakpolitikákat felügyelő hatóságokkal és a közigazgatás felső szintjével való kapcsolattartáshoz szükséges. E vezetőnek a legmagasabb szakmai szintet kell képviselnie. A nemzeti statisztikai hivatal vezetője és ahol ilyen van a többi statisztikai szerv vezetője is felelősséggel tartozik azért, hogy az európai statisztikák előállítása és közzététele független módon menjen végbe. A nemzeti statisztikai hivatal vezetője és ahol ilyen van a többi statisztikai szerv vezetője kizárólagos felelősséggel tartozik a statisztikai módszerek, szabványok és eljárások megválasztásáért, valamint a statisztikai közlések tartalmáért és közzétételének időzítéséért. A statisztikai munkaprogramok nyilvánosak és időszakos jelentések számolnak be ennek előrehaladásáról. A statisztikai kiadványok világosan különböznek a politikai megállapításoktól és azoktól elkülönítve jelennek meg. A vezető statisztikai intézmény, ha szükséges, nyilvánosan állást foglal statisztikai kérdésekben, ideértve a hivatalos statisztikát ért kritikákat és a rosszhiszemű felhasználást.

4 914 DR. SZILÁGYI GYÖRGY A KÓDEX ELVEI AZ ISMÉRVEK TÜKRÉBEN Ezek után némileg lazíthatunk tárgyalásunk módján úgy, hogy a további elvekhez tartozó ismérveket nem teljeskörűen vizsgáljuk, hanem egy-két jellegzetes ismérvet, vagy megfogalmazást emelünk ki. A figyelmes olvasó számára ki fog tűnni, vagy már kitűnt, hogy sem a fejezetek nem tekinthetők az elvek diszjunkt halmazának, sem az elvek az ismérvekének. Az átfedések azonban nem annyira szerkesztésbeli fogyatékosságok, mint inkább a fogalmak kölcsönös kapcsolatainak következményei. Ennek tudatában lépjünk közelebb az egyes elvekhez, most már nem a szerkezet, hanem a tartalom szempontjából. Reménytelen vállalkozás és nehézkes olvasmány lenne azonban a közel nyolcvan ismérv egyenkénti felsorolása és méltatása, ezért némi szelekcióra lesz szükség. Az Intézményi környezet fejezet 2. elve, az Adatgyűjtésre való felhatalmazás mintegy folytatása az 1. elvnek, amennyiben törvényi és más biztosítékokat ír elő annak érdekében, hogy a hivatalos statisztika zavartalanul láthassa el egyik alapfeladatát, az adatgyűjtést. E zavartalansághoz, illetve az adatgyűjtésre való felhatalmazáshoz hozzátartozik az adminisztratív nyilvántartások statisztikai célú felhasználása, mellyel többször is találkozunk a kódexben. Szintén a feltételeket biztosítja a 3. elv, a statisztikai feladatok ellátásához szükséges anyagi források biztosítása. Szembetűnő az itt használt, némileg önző megfogalmazás, amennyiben csak az európai statisztikához szükséges forrásokról esik szó, mintha sajátos nemzeti statisztikai igények nem is lennének. A minőségi kötelezettségeket tárgyaló 4. elv még nem a statisztikai adatok minőségére vonatkozik (avval majd az elvek harmadik csoportjában, a statisztikai output tárgyalásánál találkozunk), hanem a minőségbiztosítás feltételeivel. Jellegzetes mutató pl. a legfontosabb statisztikai eredmények rendszeres és alapos felülvizsgálata, szükség esetén külső szakértők bevonásával. Az adatvédelem (5. elv) kifejezetten az egyedi adatok védelméről 4, más szóval az adatszolgáltatók integritásáról gondoskodik és ennek érdekében épít be garanciákat a rendszerbe; például Szigorú eljárásrend azokra az esetekre, amikor külső felhasználók kutatási célból statisztikai mikroadatokhoz férhetnek hozzá. A pártatlanságról és objektivitásról szóló 6. elv majdnem olyan körültekintő, mint a szakmai függetlenséget tárgyaló első. Fő mondanivalója: valamennyi felhasználó egyenlő kezelése. Ízelítőül az ismérvek egyike: Valamennyi felhasználó egyidejűleg férhet hozzá az adatokhoz és bármilyen privilegizált külső felhasználó ennél korábbi hozzáférése erősen korlátozott, ellenőrzött és nyilvános. A Gyakorlati kódex második fejezete (7 10. elv) a statisztikai folyamatokkal, a statisztika készítésének különböző aspektusaival foglalkozik. Ha az első fejezet a statisztika intézményi feltételeit írta le, akkor a másodikat a szakmai feltételek felsorolásának tekinthetjük. A stabil módszertan (7. elv) zálogát a kódex mindenekelőtt a nemzetközi szabványok alkalmazásában látja, de itt sorolja fel a munkavállalói állomány frissítését, új generációk bevonását és a rendszeres továbbképzést is. A megfelelő statisztikai eljárások (8. elv) ismérvei számos technikai részletet konkretizálnak az adatfelvételek tervezésétől, a mintavétel mikéntjén keresztül az editálási és 4 Tehát nem a statisztikai adatok titkosságával foglalkozik, hiszen az egész kódexen végigvonul a nyilvánosság gondolata.

5 GYAKORLATI KÓDEX AZ EURÓPAI STATISZTIKÁBAN 915 imputációs eljárások rendszeres felülvizsgálatáig és aktualizálásáig. Olyan részletekbe hatol itt a szöveg, mint például A kérdőívek szisztematikus tesztelése a statisztikai adatfelvételek előtt. Ismét találkozunk az adminisztratív nyilvántartásokkal, mint statisztikai forrásokkal, de más felfogásban mint eddig: itt a kódex nem elégszik meg e forrásokhoz való hozzáféréssel, hanem megköveteli, hogy e források alkalmazkodjanak a statisztika igényeihez. A gyakorlati kódex mint eddig is láttuk a nemzeti statisztikai intézmények számára szab feladatokat. Az ezeket előíró mutatók között az olvasó különös megelégedéssel talán némi kajánsággal is fedez fel olyanokat, amelyek címzettje maga az Eurostat. Ilyen Az adatszolgáltatók terheinek csökkentéséről szóló 9. elv, melyben a következő majd hogy nem szívet melengető szavakat találjuk: Az európai statisztikák terjedelmének és részletezettségének a feltétlenül szükségesre való korlátozása. E fejezet végén szereplő Költséghatékonyság (10. elv) a források észszerű felhasználását célozza. Ez kiterjed a forrásfelhasználás ellenőrzésére, a rutin irodai műveletek (például kódolás) automatizálására és a költséges összeírások elkerülését szolgáló módozatokra. Az intézményi környezet és a statisztikai eljárások tulajdonképpen feltételei a statisztikai munka termékének, az adatoknak és elemzéseknek. Ez utóbbiakkal, a statisztikai folyamatok Eredményével ( statisztikai output ) foglalkozik a harmadik fejezet ( elv) Ennek a fejezetnek mind az öt elve a statisztika minőségének egy-egy aspektusát tárgyalja. A statisztika minőségére vonatkozó fogalmak napjainkban igen kifinomultak és sokrétűek (lásd például Szép Vigh [2004]). 5 Az Eurostat nagyszámú és terjedelmes dokumentumaiból csak néhány összefoglaló gondolat került a Gyakorlati kódexbe. A relevancia (11. elv) legfontosabb ismérve szerint a statisztika megfelel a felhasználói szükségleteknek, azaz avval foglalkozik, amire a felhasználók kíváncsiak és ennek érdekében rendszeresen figyelemmel kíséri a felhasználók igényeit. A szoros értelemben vett minőségről a 12. elv (Pontosság és megbízhatóság) intézkedik, olyan ismérvekkel, mint az adatforrások, a köztes és végső eredmények viszonyának értelmezése, vagy a mintavételi és nem mintavételi hibák mérése. A gyorsaság és pontosság (13. elv); amelyen itt az időbeli pontosságot kell érteni) jellegzetes követelménye a tájékoztatási naptár megléte és betartása. A 14. elv (Koherencia és összehasonlíthatóság) az idő- és térbeli összehasonlíthatóságot hangsúlyozza. A különböző statisztikák nem elszigeteltek, hanem szoros kölcsönhatás áll fenn közöttük. Vonatkozik ez a különböző források körére, definíciókra és osztályozásokra. A sorban utolsó helyen álló (15. elv) Hozzáférhetőség és érthetőség tipikus minőségi tulajdonság, amely a statisztikának az értelmezést megkönnyítő prezentációs formáját állítja középpontba; de ide tartozik a felhasználók tájékoztatása az alkalmazott módszertanról és az eredmények minőségéről is. IMPLICIT ELVEK Vázlatosan végighaladva a Gyakorlati kódexen, nyilvánvaló, hogy a rendszer magvát az ismérvek képezik. Bár ezek a hierarchia legalsó szintjén helyezkednek el, ők tartal- 5 Az Országos Statisztikai Tanács említett ülésén dr. Szép Katalin éppen erről, az EU-statisztika minőségi elvárásairól tartott előadást.

6 916 DR. SZILÁGYI GYÖRGY mazzák a tényleges tennivalókat, a statisztikai szolgálattal szemben felállított követelményeket. Hozzájuk képest a három felső szint inkább keretként és orientációként szolgál, amelyek nélkül nehéz lenne eligazodni a nagyszámú mutató között. Ennek megfelelően az ismérveket illetve azok válogatását eddig az elveknek alárendelve tárgyaltuk. Ha azonban a Gyakorlati kódexet valóban a gyakorlat útmutatójának tekintjük, akkor érdemes a rendszert az ismérvek oldaláról, belőlük kiindulva is szemügyre venni. Ez sem jelenti a közel nyolcvan ismérv felsorolását, de akad néhány olyan, amely a kódex több helyén is előfordul, mintegy irányító fonalként húzódik végig a rendszeren; érdemes ezekre külön felfigyelni, mert evvel kiegészítő ismereteket nyerünk a Gyakorlati kódexről. Sőt, ennél többet is állíthatunk: a több helyen előforduló ismérvek halmaza nagyjából ugyanolyan rangú, mint egy-egy elv a tizenöt közül. Ezért az ilyen halmazt implicit elvnek nevezem. A következőkben tehát ilyen implicit elvekkel foglakozunk (anélkül hogy teljes listát állítanánk össze a több helyen is szereplő ismérvekről.) Ezek az implicit elvek a hivatalos statisztika törvényi garanciái, az adminisztratív nyilvántartások felhasználása, lefektetett és dokumentált eljárások, a nyilvánosság. Az implicit elveket azoknak az ismérveknek egyszerű felsorolásával mutatom be, amelyek tartalmilag beleillenek, zárójelben feltüntetve annak az elvnek a sorszámát, amelyből a mutató származik (például 1. A szakmai függetlenséget jelzi). 6 A hivatalos statisztika törvényi garanciái A statisztika vezető intézményének politikai és bármilyen külső beavatkozástól való függetlensége a hivatalos statisztikák összeállításában és közzétételében törvény által szabályozott. (1.) A hivatalos statisztikák készítése és közzététele érdekében végzett információgyűjtés joga törvény által szabályozott. (2.) A statisztikai adatvédelem törvény által garantált. (5.) Az adminisztratív nyilvántartások felhasználása 7 A vezető statisztikai intézménynek a nemzeti jogalkotás keretében felhatalmazása van adminisztratív nyilvántartások adataihoz való, statisztikai célú hozzáférésre. (2.) Ahol az európai statisztikák adminisztratív nyilvántartásokon alapulnak, ott az adminisztratív célú alkalmazások definíciói és fogalmai jól közelítik a statisztikai célú követelményeket. (8.) A költséges közvetlen összeírások elkerülése érdekében előtérbe kerül az adminisztratív nyilvántartások fokozott kihasználása. (10.) 6 E mutatók egy része elkerülhetetlenül ismétlésként kerül a listába, mert a cikk korábbi része már foglalkozott vele; a többség azonban nem ilyen. 7 Az Országos Statisztikai Tanács említett ülésén dr. Lakatos Miklós tartott előadást az adminisztratív nyilvántartások és a statisztika kapcsolatáról.

7 GYAKORLATI KÓDEX AZ EURÓPAI STATISZTIKÁBAN 917 Lefektetett és dokumentált eljárások A Gyakorlati kódex szövegének szinte leggyakrabban olvasható kitétele: Léteznek eljárások.; azaz a rendszer nemcsak azt követeli meg, hogy a statisztikai szolgálat foglalkozzék például a minőségellenőrzéssel, hanem azt is, hogy ezek az eljárások eleve, standardizált módon le legyenek fektetve és ellenőrizhetők legyenek. Ez az implicit elv feltűnően sokszor jelenik meg a dokumentumban. Léteznek olyan eljárások, amelyek értékelik az új statisztikai igényeket ezek költségeinek tükrében. (3.) Léteznek eljárások az európai statisztika folyamatos igényeinek értékelésére és annak megállapítására, hogy források felszabadítása érdekében melyek csökkenthetők vagy szüntethetők meg. (3.) Léteznek eljárások az adatgyűjtés, -feldolgozás és -közlés minőségének ellenőrzésére. (4.) Léteznek eljárások a minőségi elvárások elbírálására, beleértve a minőségi ismérvek közötti mérlegelést. (4.) A minőségi eljárások dokumentáltak. (4.) Léteznek és dokumentáltak az adatelőállítás és -közzététel teljes folyamatára érvényes adatvédelmi előírások. (5.) Szigorú eljárásrend érvényes azokra az esetekre, amikor külső felhasználók kutatási célból mikroadatokhoz férhetnek hozzá. (5. és 15.) A statisztikai adatközlések előre közölt tájékoztatási naptár szerint történnek. (6.) A standard fogalmak, definíciók és osztályozások konzisztens alkalmazását eljárási szabályok biztosítják. (7.) A revíziók szabványos, jól bejáratott és átlátható eljárásokat követnek. (8.) A mintavételi és nemmintavételi hibák mérése és rendszeres dokumentálása az európai minőségellenőrzés rendszerében történik. (12.) A metaadatok dokumentálása szabványosított metaadatrendszerek szerint valósul meg. (15.) Nyilvánosság A Gyakorlati kódex a következő esetekre, illetve dokumentumokra vonatkozóan írja elő a nyilvánosságot. A statisztikai munkaprogramok. (1.) A minőségi útmutatók. (4.) Az adatvédelmi előírások. (5.) A publikált statisztikákban felfedezett hibák korrekciója. (6.) Az alkalmazott módszerekről és eljárásokról szóló tájékoztató. (6.) A tájékoztatási naptár (6.) és az attól való eltérés, magyarázattal és az új időpont megjelölésével (13.).

8 918 DR. SZILÁGYI: GYAKORLATI KÓDEX AZ EURÓPAI STATISZTIKÁBAN Ellenőrzés Az eddigiekben felsorolt tizenöt elv és nagyszámú követelmény teljesítése részben új feladatokat jelent a hivatalos statisztika számára, részben a hagyományos tennivalók kapnak új hangsúlyt. Mindenesetre szükség van ezek teljesítésnek ellenőrzésére. A Gyakorlati kódex bevezető része szerint az Európai Unió kormányzati és statisztikai intézményei kötelezettséget vállalnak, hogy e kódexben rögzített elvekhez tartják magukat és végrehajtásukat időről időre áttekintik, referenciaként felhasználva 15 elv ismérveit. A Gyakorlati kódex végrehajtásának ellenőrzésére ( monitoringjára ) az Eurostat olyan rendszert alakított ki, melynek első lépése az önellenőrzés. Ennek során a hivatalos statisztika intézményei maguk állítják szembe saját rendszerüket avval a tükörrel, amelyet a rendszer ismérvei alkotnak. A későbbiekben már az Eurostat is bekapcsolódik az ellenőrzésbe, részben az önellenőrzéssel párhuzamosan, részben attól függetlenül. A tervek szerint az EU ehhez speciális és széles jogkörű ellenőrző testületet hoz létre. IRODALOM Eurostat [2005]: European Statistics Code of Practice. Kézirat. Határozat a hivatalos statisztika alapelveiről [1991]. Statisztikai Szemle. 69. évf. 10. sz old. ISI [1986]: Declaration on professional ethics. International Statistical Review. 54. évf. 2. sz old. KSH [1984]: A Nemzetközi Statisztikai Intézet Etikai Kódexe. Statisztikai hivatalok és nemzetközi intézmények statisztikai tevékenységéről. 66. sz. Központi Statisztikai Hivatal. Budapest. KSH [2005]: Az Európai Statisztika Gyakorlati Kódexe. Kézirat. SZÉP K. VIGH J. [2004]: A minőség a hivatalos statisztikában. Statisztikai Szemle. 82. évf. 8. sz old. SZILÁGYI GY. [2002]: Gondolatok a statisztika szakmai etikájáról. Statisztikai Szemle. 80. évf. 3. sz old. SZILÁGYI GY. [2004]: A hivatalos statisztika érvényesülése és etikája. Statisztikai Szemle. 82. évf. 5. sz old. UN [1993]: Fundamental Principles of Official Statistics. E/CN.3/1993/26 SUMMARY In early 2005 the Statistical Programme Committee of the European Union adopted the European Statistics Code of Practice, with the objective of enforcing independence, integrity and accountability of the European official statistics. The article puts forward the principal features of this document, both in terms of its structure and its professional requirements. The Code constitutes a four-level structure, with 15 principles and about 80 indicators as the levels carrying the core of the document. A selection among the indicators enables a sometimes critical analysis of the ways and methods designed for the development of European Statistics.