TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSI KÉZIKÖNYV

Átírás

1 TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSI KÉZIKÖNYV ÁTTEKINTÉS Oldalszám A TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSI KÉZIKÖNYV FEJEZETEI 2. oldal Bevezetés 7. oldal 1. fejezet - Az Európai Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzési keretrendszere 15. oldal 2. fejezet - Teljesítmény-ellenőrzési módszertan és a 3E 31. oldal 3. fejezet - Az ellenőrzés tervezése 61. oldal 4. fejezet - A vizsgálati szakasz 79. oldal 5. fejezet - Jelentésírás 99. oldal Részletes tartalomjegyzék Kapcsolatfelvétel Az ellenőrzési kézikönyv gyakorlatba ültetéséhez útmutatásért, követendő példákért, támogatásért, illetve tanácsért az Európai Számvevőszék ellenőrzésfejlesztési és jelentéstételi (ADAR) részlegéhez fordulhat. Kérjük, keresse fel az ADAR intranetes oldalát vagy küldjön t az alábbi címre: ADAR CONTACT/ECA vagy adar.contact@eca.europa.eu Ez a kézikönyv a Számvevőszék külön engedélye nélkül másolható és terjeszthető.

2 TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSI KÉZIKÖNYV BEVEZETÉS A Teljesítmény-ellenőrzési kézikönyv fejezetei TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés A TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSI KÉZIKÖNYV CÉLJA ÉS TARTALMA A KÉZIKÖNYV FELÉPÍTÉSE FOGALMAK ÉS SZAKKIFEJEZÉSEK 1. fejezet - Az Európai Számvevőszék teljesítményellenőrzési keretrendszere 2. fejezet - Teljesítmény-ellenőrzési módszertan és a 3E 3. fejezet - Az ellenőrzés tervezése 4. fejezet - A vizsgálati szakasz 5. fejezet - Jelentésírás Kapcsolatfelvétel További tájékoztatásért, kérjük, forduljon az alábbi részlegeinkhez: Európai Számvevőszék - CEAD csoport Ellenőrzésfejlesztési és jelentéskészítési (ADAR) részleg - módszertani egység ADAR CONTACT/ECA vagy adar.contact@eca.europa.eu

3 A TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSI KÉZIKÖNYV CÉLJA ÉS TARTALMA Ez a teljesítmény-ellenőrzési kézikönyv a számvevőszéki eljárásokról és útmutatásokról készített sorozat része. Célja, hogy: A kézikönyv célja - minőség segítsen kiváló minőségű teljesítmény-ellenőrzéseket kivitelezni; javítsa az ellenőrök szakmai képességeit ezen a területen. Tartalom A szakmailag megalapozott ítéletalkotás alapvető fontosságú Kötelező a követendő javaslatok formájában történő fogalmazás A kézikönyv ellenőrök, illetve ellenőrzések irányítói számára készült, és nagy vonalakban tárgyalja a teljesítmény-ellenőrzések megtervezésének és lefolytatásának, valamint az azokra vonatkozó jelentéstételnek a mikéntjét. A teljesítmény-ellenőrzés általánosan elfogadott alapelvein, például a teljesítmény-ellenőrzések végrehajtásáról szóló INTOSAI-útmutatón 1, illetve az e területen eddig bevált gyakorlaton alapuló kézikönyvünk arra ösztönzi az ellenőröket, hogy az ellenőrzés minden szakaszában szakmailag megalapozott döntéseket hozzanak. A teljesítmény-ellenőrzés lehetséges témáinak és célkitűzéseinek sokfélesége, valamint az adatgyűjtési és -elemzési módszerek nagy száma miatt ez alapvető fontosságú. A teljesítmény-ellenőrzési eljárásokat utasítások helyett kötelezően betartandó, a Számvevőszék ellenőrzési politikájából eredő javaslatok formájában szövegezzük meg. A KÉZIKÖNYV FELÉPÍTÉSE A kézikönyv öt fejezetből áll, melyekből az első kettő a szükséges háttéranyagot tartalmazza, míg a 3-5. fejezet a teljesítmény-ellenőrzés egyes szakaszaihoz tervezés, vizsgálat és jelentéstétel nyújt részletes útmutatást. A könyv felépítése a következő: Az 1. FEJEZET az uniós intézményeknél végzett teljesítmény-ellenőrzések jellemzőit, illetve a Számvevőszék ilyen ellenőrzésekre vonatkozó megbízását és céljait mutatja be. A 2. FEJEZET a teljesítmény-ellenőrzési megközelítést, a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség fogalmának uniós területen való alkalmazását, valamint a teljesítményellenőrzés helyes kivitelezésének alapvető szempontjait fejti ki. A 3. FEJEZET az ellenőrzések megtervezését, például az előtanulmány és az ellenőrzési terv elkészítését mutatja be. A 4. FEJEZET az ellenőrzés vizsgálati szakaszát tárgyalja, ideértve az ellenőrzés lefolytatását, az ellenőrzési megállapítások közlését, az ellenőrzések irányítását, valamint a minőségbiztosítási intézkedéseket. 1 Útmutatás a teljesítmény-ellenőrzések végrehajtásáról: Teljesítmény-ellenőrzési standardok és útmutatók az INTOSAI ellenőrzési standardjai és gyakorlati tapasztalatai alapján. Bevezetés - 3. oldal

4 Az 5. FEJEZET a jelentéstételi folyamatról szól. Ide tartoznak olyan tevékenységek, mint a jelentések megtervezése, megszövegezése, felülvizsgálata, véglegesítése, terjesztése, illetve a jelentés hasznosulásának nyomon követése. FOGALMAK ÉS SZAKKIFEJEZÉSEK Az alább található meghatározások egy része az Európai Bizottság által készített, a strukturális alapok területén végzett értékelések módszertani keretét meghatározó MEANS füzetek VI. kötetén alapul. Az e kötetben található fogalmak más területeken is alkalmazhatóak, ám ott esetleg eltérő terminológia használatos. BEAVATKOZÁS Minden olyan intézkedés vagy művelet, amelyet közintézmény vagy egyéb intézmény hajt végre, függetlenül annak jellegétől (politika, program, intézkedés vagy projekt). A beavatkozások eszközei a vissza nem térítendő támogatások, hitelek, kamattámogatások, garanciák vállalása, kockázati tőkerészesedés vagy egyéb pénzügyi formációk. CÉLKITŰZÉS A beavatkozás által elérendő végeredmények kezdeti meghatározása. Különbséget kell tenni az átfogó, a köztes, az azonnali és az operatív célkitűzések között: az átfogó célkitűzés gyakorlatilag a beavatkozás általános hatása, amelyet a közösségi szabályozás rendszerint nagyon tágan határoz meg (ilyen pl.: egy bizonyos fejlettségi szint elérése). A Bizottság és a tagállamok ennek alapján rendszerint köztes célokat tűznek ki, amelyek a finanszírozott programok tervezett időközi hatásainak felelnek meg (pl. vállalatok versenyképességének fokozása); az azonnali célkitűzések a beavatkozásnak a közvetlen címzetteknél jelentkező eredményei. Ezeket a tagállamok rendszerint a finanszírozott programok végrehajtásának részeként határozzák meg (pl. a technológiai támogatásban részesülő vállalatok forgalmának megnövelése 20%-kal); az operatív célkitűzések a létrehozandó végtermékeket (outputokat) határozzák meg (pl. 500 órányi szakmai tanácsadás kis- és középvállalkozásoknak). EREDMÉNY A közvetlen címzetteknél a beavatkozásban való részvételük befejeztével azonnal jelentkező változások (pl. egy út megépítése révén jobban megközelíthető lesz egy terület; szakmai gyakorlatának köszönhetően állást szerez egy gyakornok). Bevezetés - 4. oldal

5 ERŐFORRÁS (INPUT) Valamely beavatkozás megvalósítása céljából mozgósított pénzügyi, humán és anyagi eszköz. FOLYAMATOK Az erőforrások végtermékké alakítása során alkalmazott eljárások és tevékenységek (pl. a támogatások odaítélésének vagy a projektfinanszírozási döntések meghozatalának eljárásai). A fogalmat ezenkívül a vezetői információk létrehozására, illetve vezetők általi felhasználására is alkalmazzák. HATÁS Olyan hosszabb távú társadalmi-gazdasági változás, amely csak bizonyos idővel a beavatkozás befejezése után figyelhető meg, és amely vagy a közvetlen címzetteket, vagy a beavatkozás hatókörén kívül eső közvetett címzetteket érinti, akik ezen a hatáson nyerhetnek vagy veszíthetnek. INTÉZKEDÉS Egy szakpolitika keretén belül a programvégrehajtás alapegysége: hasonló projektekből álló, pontosan meghatározott költségvetésű projektegyüttes. Egy-egy intézkedéshez rendszerint külön végrehajtási szervezet tartozik. KÖZVETETT CÍMZETT A beavatkozással közvetlen kapcsolatban nem álló személy vagy szervezet, amelyre az azonban a közvetlen címzetteken keresztül mégis hatással van, akár pozitívan (pl. álláshoz jut, mert a beavatkozás következtében valaki más korán nyugdíjba mehetett), akár negatívan (pl. egy cég megbízásoktól esik el, mert egy másik cég igénybe veszi az innovációt támogató beavatkozás által létrehozott technológia-átadási hálózatokat). KÖZVETLEN CÍMZETT Olyan személy vagy szervezet, amelyet a beavatkozás közvetlenül érint. Címzett helyett gyakran használatos a kedvezményezett terminus is. A közvetlen címzettek támogatást, szolgáltatásokat és információt kapnak, és használják a beavatkozásnak köszönhetően létrejött létesítményeket (pl. gazdálkodók használják a fejlesztési projekt során épített öntözőrendszert). KÜLSŐ EREDETŰ TÉNYEZŐ A közösségi beavatkozástól független olyan tényező, amely részben vagy egészben felelős a címzetteknél megfigyelt változásokért (eredményekért és hatásokért): pl. éghajlati viszonyok, a gazdasági helyzet alakulása, a szerződés szerződők általi teljesítése, a kedvezményezettek magatartása. PROGRAM Pénzügyi, szervezeti és humán erőforrások szervezett együttese, amelyet egy bizonyos cél vagy célcsoport adott időtartamon belüli elérésére mozgósítanak. A programot ütemterv és költségvetés határolja be, céljai előre meghatározottak, és mindig egy vagy több, a döntéshozatalban részt vevő szervezet felügyeli. A programok általában intézkedésekre és Bevezetés - 5. oldal

6 projektekre vannak lebontva. PROJEKT Oszthatatlannak tekintett, idő és költségvetés tekintetében behatárolt műveletsor, amely a beavatkozásra előirányzott erőforrásokat a megvalósításhoz lehető legközelebbi szinten felhasználó szervezet felügyelete alatt áll. SZAKPOLITIKA Különböző intézkedések és műveletek (programok, eljárások, jogi és egyéb szabályozás) egyetlen célra vagy általános célkitűzésre (pl. a közösségi társadalmi-gazdasági kohéziós politikára) irányuló együttese, amely gyakran több év alatt, fokozatosan épül fel. SZÜKSÉGLET Az érintett csoportokra kiható probléma vagy nehézség, amelynek megoldására, illetve legyőzésére irányul a beavatkozás. VÉGTERMÉK (OUTPUT) Mindaz, ami a beavatkozásra fordított eszközök révén elkészül, illetve konkrét formát ölt (pl. gazdálkodók támogatásban, munkanélküliek képzésben részesülnek; fejlődő országban út épül). Bevezetés - 6. oldal

7 TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSI KÉZIKÖNYV 1. FEJEZET AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSI KERETRENDSZERE A Teljesítmény-ellenőrzési kézikönyv fejezetei TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés 1. fejezet - Az Európai Számvevőszék teljesítményellenőrzési rendszere 2. fejezet - Teljesítmény-ellenőrzési módszertan és a 3E 3. fejezet - Az ellenőrzés tervezése 1.1 BEVEZETÉS 1.2 TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉS, ILLETVE HATÉKONY ÉS EREDMÉNYES GAZDÁLKODÁS AZ EURÓPAI UNIÓBAN Teljesítmény-ellenőrzés Hatékony és eredményes gazdálkodás: Szerződés és költségvetési rendelet A költségvetés végrehajtásának irányítási módszerei A hatékony és eredményes gazdálkodást szolgáló belsőkontroll-rendszer A teljesítmény-ellenőrzés és a pénzügyi ellenőrzés összevetése A teljesítmény-ellenőrzés és az értékelés összevetése 1.3 A SZÁMVEVŐSZÉK FELADATAI ÉS CÉLKITŰZÉSEI A TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉS TERÉN A Számvevőszék jogi kötelezettségei A Számvevőszék célkitűzései 4. fejezet - A vizsgálati szakasz 5. fejezet - Jelentésírás Kapcsolatfelvétel További tájékoztatásért, kérjük, forduljon az alábbi részlegeinkhez: Európai Számvevőszék - CEAD csoport Ellenőrzésfejlesztési és jelentéskészítési (ADAR) részleg - módszertani egység ADAR CONTACT/ECA vagy adar.contact@eca.europa.eu

8 1.1 BEVEZETÉS Ez a fejezet a számvevőszéki teljesítmény-ellenőrzéseket tágabb összefüggésbe helyezve bemutatja az uniós intézményeknél végzett ilyen ellenőrzések jellemzőit, illetve a Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzésekre vonatkozó megbízását és céljait. A fejezet szövege elsősorban az Európai Unió általános költségvetésére ( a költségvetés ) és a Bizottságra vonatkozik, mivel ezek a Számvevőszék fő ellenőrzési területei. Az itt leírt keretrendszer azonban a Számvevőszék valamennyi teljesítmény-ellenőrzésére érvényes, tehát az Európai Fejlesztési Alapokkal, az ügynökségekkel és az Európai Központi Bankkal kapcsolatos ellenőrzésekre is. 1.2 TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉS, ILLETVE HATÉKONY ÉS EREDMÉNYES GAZDÁLKODÁS AZ EURÓPAI UNIÓBAN Teljesítmény-ellenőrzés A teljesítmény-ellenőrzés a hatékony és eredményes gazdálkodás Meghatározás ellenőrzése; esetünkben azt vizsgálja, hogy a Bizottság és/vagy egyéb ellenőrzött szervezetek feladataik teljesítése során gazdaságosan, hatékonyan és eredményesen használták-e fel a közösségi pénzeszközöket Hatékony és eredményes gazdálkodás: Szerződés és költségvetési rendelet Az Európai Közösséget létrehozó szerződés (a Szerződés) egységes szerkezetbe foglalt változatának cikke értelmében A Bizottság a költségvetést [ ] saját felelősségére [ ] hajtja végre a hatékony és Szerződés eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával, illetve a tagállamok együttműködnek a Bizottsággal annak érdekében, hogy biztosítsák a költségvetési előirányzatoknak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás alapelveivel összhangban történő felhasználását. Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendelet 3 (a költségvetési rendelet ) 27. cikke értelmében a Költségvetési rendelet hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvei magukban foglalják a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség következőképp meghatározott elveit is: 2 3 HL C 325., HL L 248., fejezet: Az Európai Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzési keretrendszere - 8. oldal

9 a GAZDASÁGOSSÁG elve megköveteli, hogy az intézmény által a tevékenységei folytatására felhasznált források a megfelelő időben, a megfelelő mennyiségben és minőségben, a legjobb áron álljanak rendelkezésre; a HATÉKONYSÁG elve az igénybe vett források és az elért eredmények 4 közötti legkedvezőbb arányra vonatkozik; az EREDMÉNYESSÉG elve az egyes célok és a tervezett eredmények 4 elérésére vonatkozik A költségvetés végrehajtásának irányítási módszerei A költségvetés általános végrehajtásáért a Bizottság felelős, de a költségvetési rendelet három különböző irányítási módszert határoz meg: Centralizált irányítás centralizált alapon történő irányítás: ez a módszer elsősorban a külső fellépések és igazgatási kiadások területén használatos, és vagy a Bizottság főigazgatóságai 5 felelősségi körébe tartozó közvetlen irányítást jelent, vagy közvetett irányítást, amikor a Bizottság - különösen a belső politikák területén - a költségvetés végrehajtását közösségi ügynökségekre, illetve a közszféra vagy a magánszektor szereplőire bízza; Megosztott vagy decentralizált irányítás megosztott vagy decentralizált irányítás: a megosztott irányítás keretében a végrehajtási feladatokat a tagállamokra ruházzák át; elsősorban a mezőgazdasági és strukturális műveletek kiadásaira vonatkozik. A decentralizált irányítás keretében a végrehajtási feladatokat a kedvezményezett országokra ruházzák át, pl. a külső támogatás esetében; Közös irányítás nemzetközi szervezetekkel való közös irányítás: e módszer keretében a végrehajtási feladatokat nemzetközi szervezetekre ruházzák át, általában a külső fellépések területén. Az alkalmazott irányítási módszer befolyásolja az ellenőrzés módját. Mindegyik irányítási módszer más-más költségvetés-végrehajtási szerepkörökkel és felelősségekkel jár; ezt gondosan figyelembe kell venni a teljesítmény-ellenőrzés tervezése és lefolytatása, illetve a jelentéskészítés során. 4 5 Az eredmény kifejezés ebben az összefüggésben tágan értendő: végtermékek, eredmények és hatások (lásd Fogalmak és szakkifejezések, 4-6. o.). A Bizottság központi szolgálatai a tevékenységek előkészítésének és végrehajtásának felelősségét át is ruházhatják harmadik országbeli küldöttségekre. 1. fejezet: Az Európai Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzési keretrendszere - 9. oldal

10 1.2.4 A hatékony és eredményes gazdálkodást szolgáló belsőkontroll-rendszer Hogy kellően megbizonyosodhassanak a hatékony és eredményes gazdálkodás kitűzött céljainak eléréséről, a Bizottságnak és a többi ellenőrzött szervezetnek megfelelő belsőkontroll-rendszert 6 kell felállítaniuk. A informatikai rendszerek (IT) a Bizottságnál a belsőkontroll-rendszer részét képezik. Ez megfelel annak a mintának, amelyet a COBIT 7 az információ és a számítástechnikai erőforrások kezelésében alkalmazott IT-irányításra javasolt. COSO és ABB/ABM A Bizottság kiépített belsőkontroll-rendszere a COSO által kidolgozott öt kölcsönösen összefüggő elemre, illetve a tevékenységalapú irányítás (Activity Based Management, ABM) és a tevékenységalapú költségvetés-tervezés (Activity Based Budgeting, ABB) elveire épül, mégpedig: KONTROLL- RENDSZER ELEMEI Szabályozási környezet AZ ADOTT ELEM CÉLJAI A fent leírt három különböző költségvetés-végrehajtási módszer keretében biztosítsa a Bizottság alapvető szervezeti struktúráját, fegyelmét és értékeit, s ezzel teremtse meg az intézményre bízott pénzforrások felelősségteljes kezelésének megfelelő kereteit. A kontrollrendszer öt eleme Kockázatértékelés Kontrolltevékenységek Információ és kommunikáció Nyomon követés Azonosítsa és elemezze a bizottsági célkitűzések elérését veszélyeztető belső és külső kockázatokat. A bizottsági belsőkontrollrendszerben a teljesítmény- és kockázatkezelés egyrészt azt takarja, hogy az ABM szellemében stratégiai, operatív és taktikai szinten történik a célok kitűzése (minden tevékenységnek olyan célkitűzései legyenek, amelyek szándék szerint specifikusak, mérhetőek, abszolválhatóak, relevánsak és teljesítési határidősek - SMART), másrészt pedig azt, hogy a főbb tevékenységeket kockázatelemzésnek és -kezelésnek vetik alá. Határozzák meg a felismert kockázatok megfelelő kezelésének biztosítására irányuló bizottsági politikákat és külön eljárásokat; olyan különböző tevékenységek tartoznak ide, mint a jóváhagyások, felhatalmazások, felülvizsgálatok, a működési teljesítmény vizsgálatai, a kivételekről történő jelentéstétel és a felügyelet. Biztosítson megfelelő keretrendszert a célok kitűzéséhez, illetve a célkitűzések elérésének nyomon követéséhez és az arról történő jelentéstételhez. Ebbe a komponensbe tartozik a pénzügyi és nem pénzügyi teljesítménymutatók meghatározásához és a célkitűzések elérésének méréséhez szükséges vezetői információs rendszer, amely az éves tevékenységi jelentés alapjául is szolgál. Biztosítsa a folyamatos teljesítmény-felmérést; ide tartozik a belső ellenőrzés és értékelés, illetve a belső kontroll éves felülvizsgálata. 6 7 A Treadway Bizottság Támogató Szervezeteinek Bizottsága (Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission, COSO) a belső kontrollt a következőképp határozza meg: valamely szerv igazgatótanácsa, igazgatósága és egyéb munkatársai által megvalósított folyamat, amelynek a célja ésszerű bizonyosság szerzése az alábbi kategóriák szerinti célkitűzések eléréséről: a műveletek eredményessége és hatékonysága a pénzügyi beszámolás megbízhatósága a vonatkozó jogszabályoknak és előírásoknak való megfelelés. COBIT (Control Objectives for Information and related Technology, ellenőrzési célkitűzések az információs és azzal kapcsolatos technológia terén). 1. fejezet: Az Európai Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzési keretrendszere oldal

11 1.2.5 A teljesítmény-ellenőrzés és a pénzügyi ellenőrzés összevetése A teljesítmény-ellenőrzés sok tekintetben eltér a pénzügyi ellenőrzéstől. A főbb különbségeket az alábbi táblázatban foglaljuk össze: SZEMPONTOK Teljesítmény-ellenőrzés Pénzügyi ellenőrzés Cél Fő vizsgálati területek Szükséges szakképzettség Módszerek Ellenőrzési kritériumok Értékelni, hogy a közösségi pénzeszközöket gazdaságosan, hatékonyan és eredményesen használták-e fel. Szakpolitika, program, szervezet, tevékenységek, irányítási rendszerek. Közgazdaságtan, politológia, szociológia stb. Ellenőrzésenként eltérőek. Több függ az ellenőr saját megítélésétől. Az egyes ellenőrzéseknek saját kritériumaik vannak. Értékelni, hogy a pénzügyi műveleteket jogszerűen és szabályszerűen hajtották-e végre, és hogy megbízhatóak-e az elszámolások. Pénzügyi ügyletek, számviteli eljárások, a fő ellenőrzési mechanizmusok eljárásai. Számvitel és jog. Szabványosított módszerek. Kevesebb függ az ellenőr saját megítélésétől. Minden ellenőrzésre jogilag és rendeletben előírt, szabványosított kritériumok vonatkoznak. Jelentések Alkalmilag közzétett külön jelentés. Szerkezetileg és tartalmilag az egyes ellenőrzések célkitűzéseitől függően különböznek. Éves jelentés. Többé-kevésbé szabványosított. Az átfogó ellenőrzés gondos mérlegelést igényel. Átfogónak akkor nevezik az ellenőrzést, ha mind teljesítmény-ellenőrzési, mind pénzügyi ellenőrzési célkitűzései vannak. Hogy adott esetben teljesítmény-ellenőrzést vagy átfogó ellenőrzést érdemes-e végezni, az szakmai megítélés dolga, és esetenként kell eldönteni. Az ellenőrök tartsák szem előtt, hogy már a tiszta teljesítmény-ellenőrzés is nehéz, átfogó ellenőrzést végezni pedig annál is kényesebb feladat. Ezért mindig igen gondosan kell mérlegelni, hogy átfogó ellenőrzésre van-e szükség. Ilyenre csak akkor kerüljön sor, ha nyilvánvalóan lehetséges lesz - a teljesítmény-ellenőrzési, illetve a pénzügyi ellenőrzési célkitűzéseknek egyszerre eleget téve - elegendő, a tárgyhoz tartozó és megbízható ellenőrzési bizonyítékot szerezni, illetve már a jelentésírási szakaszban egyértelmű, hasznos és időszerű kijelentéseket tenni. A két ellenőrzésfajta elemeit egyértelműen meg kell különböztetni az ellenőrzési tervben és programban, hogy az ellenőrzési csoport tagjai feladatuk teljesítése során világosan lássák és kellően tekintetbe vegyék az ellenőrzési célkitűzések eltérő voltát. 1. fejezet: Az Európai Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzési keretrendszere oldal

12 1.2.6 A teljesítmény-ellenőrzés és az értékelés összevetése A értékelés a bizottsági belsőkontroll-rendszer fontos eleme. A Bizottság szerint 8 az értékelés a beavatkozások megítélése eredményeik, hatásaik és a kielégíteni kívánt igény szempontjából. Az értékelések fő céljai az alábbiak: hozzájárulni a beavatkozások megtervezéséhez, többek között a politikai prioritások meghatározásának segítésével, elősegíteni az erőforrások hatékony elosztását, javítani a beavatkozás minőségét, beszámolni a beavatkozás eredményeiről (elszámoltathatóság). Hasonlóságok Különbségek A teljesítmény-ellenőrzés és az értékelés között vannak hasonlóságok és különbségek. Mindkét tevékenység a szakpolitikák megtervezését, a végrehajtás folyamatát és a következményeket vizsgálja, és e vizsgálat révén ítéli meg valamely szerv vagy tevékenység gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét. Hasonló tudás, készségek és tapasztalat szükséges mindkettő végzéséhez, és hasonlítanak az alkalmazott adatgyűjtési és elemzési módszerek is. A fő különbség az, hogy a kettőt eltérő környezetben, eltérő céllal végzik. A teljesítmény-ellenőrzést az elszámoltathatóság keretében kell szemlélni. Ez azt jelenti, hogy a közösségi pénzeszközök kezeléséért felelősséget viselő Bizottságnak - illetve az egyéb érintett intézményeknek és szervezeteknek - lényegi és megbízható információval kell szolgálniuk, vállalva a felelősséget a közös elvárások szerinti teljesítményért. A teljesítmény-ellenőrzést végző ellenőrök teljes függetlenségben választják és határozzák meg munkamódszereiket, és eredményeikről a mentesítésért felelős hatóságnak (a Tanács javaslatára eljáró Európai Parlamentnek) számolnak be. A számvevőszéki teljesítmény-ellenőrzésnek ezért nem célja, hogy átfogó értékeléseket adjon közösségi tevékenységekről. Ez a Bizottságnak, a tagállamoknak, illetve a közösségi tevékenységek egyéb irányítóinak a feladata. A teljesítmény-ellenőrzés rendszerint mégis felhasznál értékelési elemeket egyes témákban, illetve tekintetbe veszi az értékelési rendszereket és az azokból származó információt a minőség megítélésénél, s amennyiben azt elegendőnek és témához tartozónak ítéli, az értékelési információt is felhasználja ellenőrzési bizonyítékként. 8 Bizottsági közlemény az értékelésről (SEC(2000) 1051). 1. fejezet: Az Európai Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzési keretrendszere oldal

13 1.3 A SZÁMVEVŐSZÉK FELADATAI ÉS CÉLKITŰZÉSEI A TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉS TERÉN A Számvevőszék jogi kötelezettségei Szerződés A közösségi tevékenységek számvevőszéki teljesítmény-ellenőrzésének jogi keretét a Szerződés adja. A Szerződés egységes szerkezetbe foglalt szövege 248. cikkének (2) bekezdése szerint Az Európai Számvevőszék megvizsgálja, hogy [ ] hatékony volt-e a pénzügyi gazdálkodás A Számvevőszék célkitűzései A Számvevőszék küldetésnyilatkozata leszögezi: Az Európai Számvevőszék alapvető célja az Európai Unió pénzeszközei beszedésének és kiadásának független ellenőrzése, valamint ezáltal annak értékelése, hogyan tesznek eleget az európai intézmények ezen kötelességeiknek. Az alapvető cél A Számvevőszék megvizsgálja, hogy megfelelő-e a pénzügyi műveletek nyilvántartása, jogszerűen és szabályszerűen hajtották-e végre azokat, és tiszteletben tartották-e eközben a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség elveit. Munkája révén a Számvevőszék igyekszik elősegíteni az uniós pénzeszközök minden szinten egyre hatékonyabb kezelését, azaz a legeredményesebb gazdálkodást az Unió polgárai érdekében. A Számvevőszék a vizsgálatok eredményeit bemutató, tárgyilagos és időszerű jelentésekben adja közre munkájának eredményét. független információ szolgáltatása a 3E -ről, Mint fentebb említettük, a számvevőszéki teljesítmény-ellenőrzéseket a nyilvános elszámoltathatóság keretében kell szemlélni. A Számvevőszék célkitűzése ezért az, hogy független információval lássa el a mentesítésért felelős hatóságot, illetve az európai közvéleményt: arról, hogy a Bizottság és az egyéb ellenőrzött szervezetek mennyire gazdaságosan, hatékonyan és eredményesen (az angol rövidítés alapján 3E ) használták fel a közösségi pénzeszközöket; a Bizottság és az egyéb ellenőrzött szervezetek teljesítménymenedzsment-rendszereinek eredményességéről, így a teljesítményről szóló információ megbízhatóságáról is. 1. fejezet: Az Európai Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzési keretrendszere oldal

14 illetve javaslatok tétele. A Számvevőszék a közösségi pénzeszközökkel való gazdálkodás javítása érdekében javaslatokat tesz a mentesítésért felelős hatóságnak és a Bizottságnak, amennyiben a teljesítmény-ellenőrzések tanúsága szerint jelentős javulást lát elérhetőnek, például az alábbi területeken: megtakarítások; jobb munkamódszerek; a fecsérlés elkerülése; a kitűzött célok költséghatékonyabb elérése. 1. fejezet: Az Európai Számvevőszék teljesítmény-ellenőrzési keretrendszere oldal

15 TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSI KÉZIKÖNYV 2. FEJEZET A TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSI MÓDSZERTAN ÉS A 3E A Teljesítmény-ellenőrzési kézikönyv fejezetei TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés 1. fejezet - Az Európai Számvevőszék teljesítményellenőrzési keretrendszere 2. fejezet - Teljesítmény-ellenőrzési módszertan és a 3E 3. fejezet - Az ellenőrzés tervezése 4. fejezet - A vizsgálati szakasz 5. fejezet - Jelentésírás 2.1 BEVEZETÉS 2.2 AZ ELLENŐRZÉSI MÓDSZER AZ ELÉRT TELJESÍTMÉNYRE ÖSSZPONTOSÍT A teljesítmény közvetlen ellenőrzése A kontrollrendszerek ellenőrzése 2.3 A 3 E MÓDSZER ALKALMAZÁSA Logikai modellek alkalmazása a teljesítmény-ellenőrzésben A fogalmak alkalmazása GAZDASÁGOSSÁG HATÉKONYSÁG EREDMÉNYESSÉG 2.4 A JÓ TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉS ALAPVETŐ JELLEMZŐI Szilárd ítélőképesség jellemzi az egész ellenőrzési folyamatot Módszertanilag megfelelően, több módszert összekapcsolva nyerik adatok széles körét Adekvátan, egyértelműen megválaszolható kérdésre keressék a választ Rendszeresen elemzik és kezelik az ellenőrzési jelentés elkészülését veszélyeztető kockázatokat Az ellenőrzés sikeres lefolytatásához alkalmazott eszközök A bizonyíték elégséges, tárgyhoz tartozó, és megbízhatóan alátámasztja az ellenőrzési megállapításokat A végleges jelentés szerkezetét már a tervezési szakasztól kezdve szem előtt tartják Az átláthatóság jegyében, a meglepetések elkerülésére részletesen tájékoztatni kell az ellenőrzött felet Kapcsolatfelvétel További tájékoztatásért, kérjük, forduljon az alábbi részlegeinkhez: Európai Számvevőszék - CEAD csoport Ellenőrzésfejlesztési és jelentéskészítési (ADAR) részleg - módszertani egység ADAR CONTACT/ECA vagy adar.contact@eca.europa.eu

16 2.1 BEVEZETÉS Az ellenőrzés során alkalmazandó módszereket úgy kell megválasztani, hogy az ellenőrzés lényegi eredményekre vezessen, a leginkább költséghatékony módon. Az egyes ellenőrzések során többféle módszer is kombinálható. 2.2 AZ ELLENŐRZÉSI MÓDSZER AZ ELÉRT TELJESÍTMÉNYRE ÖSSZPONTOSÍT A teljesítmény-ellenőrzések szolgáljanak olyan információkkal, amelyek az elért teljesítményre összpontosítanak, és az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság, illetve a többi ellenőrzött szervezet számára elsődleges fontossággal bírnak. Ez azt jelenti, hogy a számvevőszéki teljesítményellenőrzéseknek inkább az elért teljesítményre, mintsem a kontrolleljárásokra és -folyamatokra kell összpontosítaniuk, ellenőrzési megállapításaik hatását pedig a gazdaságosság, hatékonyság vagy eredményesség viszonylatában kell felmérniük. A két megközelítést a teljesítmény-ellenőrzések kombinálva, az adott ellenőrzés körülményeitől függően súlyozva alkalmazzák inkább: Megközelítés A teljesítmény közvetlen ellenőrzése Kontrollrendszerek ellenőrzése Fő vizsgálati területek Erőforrások, végtermékek, eredmények és hatások. Az irányítók által a teljesítmény támogatása, nyomon követése és értékelése céljából alkalmazott politikák és eljárások megfelelő volta A teljesítmény közvetlen ellenőrzése Ebben a megközelítésben az ellenőrzés közvetlenül az elért teljesítményre, illetve az erőforrásokra, végtermékekre, eredményekre és hatásokra összpontosít, azt feltételezve, hogy ha az elért teljesítmény kielégítő, akkor alacsony a kockázata annak, hogy komoly problémák volnának a tevékenység vagy a kontrollrendszerek megtervezésével vagy végrehajtásával. Az ilyen ellenőrzések például azt ellenőrizhetik, hogy megfelelően hajtották-e végre az elfogadott politikákat, és azok elérték-e eredeti céljukat, illetve hogy vannak-e nemkívánatos pénzügyi és gazdasági következményei a meghozott politikai döntéseknek. Alapvetően fontos a kritériumok alkalmassága A teljesítmény közvetlen vizsgálata akkor megfelelő módszer, ha alkalmas kritériumok vannak az erőforrások, végtermékek, eredmények és hatások mennyiségének, minőségének és költségének mérésére. Amennyiben az elért teljesítmény elégtelennek bizonyul, akkor a tevékenységet és a kontrollrendszereket olyan mértékben vizsgálják, amennyire az az okok feltárásához szükséges. 2. fejezet: Teljesítmény-ellenőrzési módszertan oldal

17 2.2.2 A kontrollrendszerek ellenőrzése A rendszerek megtervezésének és kiépítésének vizsgálata, Ez a megközelítés azt hivatott megállapítani, hogy a Bizottság és más ellenőrzött szervezetek úgy tervezték-e meg és építették-e ki irányítási és nyomon követési rendszereiket, hogy az adott korlátok között azok gazdaságossága, hatékonysága és eredményessége optimális legyen. Az ellenőrzés során ezeknek a rendszereknek a főbb összetevőit elemzik, vizsgálják felül és tesztelik. Gyakran megvizsgálják azt is, hogy a megtett intézkedések összhangban vannak-e a szakpolitikai célkitűzésekkel, és hogy ez utóbbiakat átültették-e operatív célkitűzésekre lebontható műveleti tervekre, s hogy azután mérik-e a kitűzött célok elérését. beleértve az információs rendszereket. Az ilyen ellenőrzés azt is vizsgálja, hogy a működő rendszerek tárgyhoz tartozó, megbízható és kellő időben adott információval szolgálnak-e a pénzügyi, humán és egyéb erőforrások alakulásáról, a tevékenységek végrehajtásáról (a folyamatokról) és a végtermékek előállításáról; ezt az információt teljesítménymutatók révén össze kell vetni az operatív célkitűzésekkel. Ha ez az összevetés eltéréseket mutat, akkor megvizsgálják, hogy történt-e időben megfelelő helyreigazító intézkedés a műveleti tervnek, az erőforrás-felhasználásnak és/vagy a tevékenységek végrehajtásának kiigazítására. Az ilyen ellenőrzés keretében gyakran megvizsgálják az értékelési rendszert és az annak révén szolgáltatott információt is, hogy értékeljék azok minőségét, illetve hogy - amennyiben azokat elegendőnek és az ellenőrzési célkitűzések szempontjából relevánsnak ítélik - ellenőrzési bizonyítékként felhasználják az értékelés megállapításait, következtetéseit és javaslatait. 2.3 A 3 E MÓDSZER ALKALMAZÁSA Logikai modellek alkalmazása a teljesítmény-ellenőrzésben A beavatkozás belső logikájának kifejtése Bármilyen jellegű közösségi beavatkozásról legyen is szó (szakpolitika, program, intézkedés, projekt), az tárgyalható azon pénzügyi, szervezeti és humán erőforrások összességeként, amelyeket egy adott időszakban abból a célból vetnek be, hogy az érintett célcsoportok valamely problémájának vagy nehézségének megoldására irányuló célkitűzést vagy célkitűzéseket megvalósítsanak. Logikai modellek alkalmazásával az ellenőrzési csoport könnyebben feltárhatja a beavatkozást kiváltó társadalmi-gazdasági szükségletek, illetve a beavatkozás célkitűzései, erőforrásai, folyamatai, végtermékei és végeredményei között fennálló viszonyokat. Végeredmények alatt egyrészt eredményeket (a közösségi beavatkozásban részt vevő közvetlen címzettek által érzékelt azonnali változásokat), másrészt hatásokat (a beavatkozás hosszabb távú kihatását) értünk. A következő ábrán egy program logikai modelljének példája látható. 2. fejezet: Teljesítmény-ellenőrzési módszertan oldal

18 A PROGRAM LOGIKAI MODELLJE VÉGEREDMÉNYEK SZÜKSÉGLETEK KÜLSŐ EREDETŰ TÉNYEZŐK HATÁSOK EREDMÉNYEK CÉLKITŰZÉSEK ERŐFORRÁSOK FOLYAMATOK VÉGTERMÉKEK Gazdaságosság Hatékonyság Eredményesség Egy program logikai modelljének példája VÉGEREDMÉNYEK SZÜKSÉGLETEK Megoldásra vár a hátrányos helyzetű fiatalokat sújtó magas munkanélküliség és rossz bérkilátások KÜLSŐ EREDETŰ TÉNYEZŐK - Társadalmi tényezők - Általános gazdasági feltételek - Adókedvezmények az iparnak HATÁSOK - Új ipari tevékenységek telepednek a régióba a javuló szakmai alapoknak köszönhetően -Nő az életszínvonal EREDMÉNYEK - Több végzős diák jut álláshoz -Nő az átlagfizetés CÉLKITŰZÉSEK X régióban a hátrányos helyzetű fiatalok foglalkoztatási lehetőségeinek bővítése, bérszintjük javítása ERŐFORRÁSOK - Finanszírozás - Támogatás - Létesítmények - Oktatók FOLYAMATOK - Szakképzés biztosítása VÉGTERMÉKEK - Szakképzési óraszám - Szakképzésben részt vevő diákok száma Hatékonyság Gazdaságosság Eredményesség 2. fejezet: Teljesítmény-ellenőrzési módszertan oldal

19 Elméletben lehetséges volna, hogy a teljesítmény-ellenőrzés minden összetevőt és viszonylatot ilyen modellek segítségével vizsgáljon, a 3 E -re - gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség - összpontosítva A fogalmak alkalmazása A 3E -t érintő potenciális kockázatok révén kidolgozni az ellenőrzési kérdéseket. Az ellenőrök tárják fel a gazdaságosságot, hatékonyságot és eredményességet fenyegető lehetséges kockázatokat, és ennek alapján dolgozzák ki ellenőrzési kérdéseiket. Alapjában mindegyik fogalom egyforma jelentőséggel bír, esetenként kell eldönteni, hogy melyik kapjon elsőbbséget. Mindamellett elemzésük során az ellenőrök lehetőleg mindig vegyék figyelembe az eredményességet mint tényezőt. A teljesítmény-ellenőrzéstől nem várják el és így nem is kell törekednie arra, hogy a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség valamennyi szempontját egyidejűen és átfogóan vizsgálja. Vizsgálatának tárgyai inkább a gazdaságossággal, hatékonysággal vagy eredményességgel kapcsolatos egyes témák vagy témakombinációk attól függően, hogy melyek a feltárt jelentős lehetséges kockázatok. Az ellenőrzés így szelektívebb marad, és kisebb a kockázata, hogy túlzott célokat tűz maga elé. A következő oldalakon a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség fogalmaival kapcsolatban a következő témák szerepelnek: a hatékony és eredményes gazdálkodásra vonatkozó általános kockázatok az ellenőrzés során megvizsgálandó témák példák az uniós környezetre jellemző kockázatokra példák az adott fogalommal kapcsolatos ellenőrzési kérdésekre mire összpontosítson az adott területen végrehajtott ellenőrzés 2. fejezet: Teljesítmény-ellenőrzési módszertan oldal

20 GAZDASÁGOSSÁG Gazdaságossági kérdés, ha egy szerv vagy tevékenység költségeit vagy erőforrásait a végtermékek vagy eredmények adott szintje mellett jelentősen csökkenteni lehetne. Jellemző általános kockázatok ezen a téren: fecsérlés: olyan erőforrások felhasználása, amelyek nem szükségesek a kívánt végtermék vagy eredmény előállításához; Alacsonyan tartani túlfizetés: ténylegesen felhasznált erőforrások beszerzése olyan költséggel, amelynél alacsonyabb is elérhető lett volna; pazarlás: jobb minőségű erőforrásért fizetnek, mint amilyenre a kívánt végtermék vagy eredmény előállításához szükség lett volna. az adott célkitűzések eléréséhez kötődő költségeket A gazdaságossági ellenőrzés tehát azt igyekszik megállapítani, hogy az adott célkitűzések eléréséhez a legalkalmasabb és legkisebb költségű erőforrásokat választották-e. Az ellenőrzés ilyen kérdéseket vizsgál: az ellenőrzött szervezet minimális költséggel szerzi-e be a megfelelő fajtájú, minőségű és mennyiségű erőforrást; az ellenőrzött szervezet azt szem előtt tartva kezeli-e erőforrásait, hogy összességében minimálisra csökkentse a ráfordítást; lehetséges lett volna-e másképp megtervezni, illetve végrehajtani a beavatkozást, úgy, hogy az kisebb költséggel járjon. Kockázati példa - Az európai intézmények rokkantságinyugdíj-rendszere A megvizsgált aktákban pár kivételtől eltekintve semmi nem mutatott arra, hogy korábban komolyan kerestek volna valamely alternatív megoldást, az orvos tisztviselő javaslatait pedig, különösen ha állásváltoztatást tartott volna ajánlatosnak, szinte soha nem fogadták meg. Rendszerint nem, vagy már csak későn került szóba a rokkantsági nyugdíj valamely alternatívája. A mintában szereplő, rokkantsági nyugdíjban részesülő korábbi alkalmazottak egynegyede valószínűleg még tovább dolgozhatott volna, ha intézménye korábban felfigyel az ügyére és foglalkozik vele. Ezt a kérdőíveken kapott válaszok is megerősítik: a volt alkalmazottak 20%-a úgy vélte, hogy még tovább dolgozhatott volna, ha valamely alternatív megoldást kínáltak volna fel neki. Ennek alapján az a becslés tehető, hogy évente elvileg kb. 10 millió eurót lehetne megtakarítani az adott évben folyósított rokkantsági nyugdíjak nettó költségéből, ha a munkaadó következetes politikát követve korán felfigyelne a betegség okozta ismételt vagy tartós távollétekre, és megfelelő lépéseket tenne. 2. fejezet: Teljesítmény-ellenőrzési módszertan oldal