2011. évi törvény. A Magyar Köztársaság Alkotmánya

Átírás

1 2011. évi törvény. A Magyar Köztársaság Alkotmánya Szövegállapot: január 10. 1

2 1. Egy magántervezet indokai Az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő eseti bizottsága befejezte munkáját, H/2057. számon (2010. december 20.) benyújtotta az Országgyűlésnek határozati javaslatát Magyarország Alkotmányának szabályozási elveiről címmel (a továbbiakban: a koncepció). 1 A szövegnek jogi kötőereje egyelőre nincs, még magukra az alkotmány-előkészítési munkálatokra nézve sem bír kötelező erővel, hiszen azzal majd csak az Országgyűlés később megszülető határozata fog rendelkezni. Azonban e határozathozatal időpontja (sőt, maga a meghozatal is) kétségesnek látszik. A hivatalos menetrend szerint március 15-től az Országgyűlés már csak az alkotmányozással foglalkozik (ezt egy magát alkotmányozó nemzetgyűléssé nyilvánító politikai nyilatkozattal fogja megerősíteni). Ráadásul kormányzati oldalról a sajtóban jelezték, hogy a jelenlegi koncepció még úgyis változik, vagyis a határozati javaslat nem tekinthető minden további nélkül az alkotmányozás alapjának. Február végén, március elején egy ún. nemzeti konzultáció kezdődik az alkotmányról, és az önkormányzatok is közmeghallgatásokat tartanak majd, amelyek eredménye esetleg ugyancsak kihathat a végső szövegre (a közmeghallgatások terve eleve igen valószínűtlenné teszi, hogy a koncepcióról szóló kérdéses országgyűlési határozat egyáltalán megszületik-e majd). Április 25-ére, húsvét hétfőre pedig már az új Alkotmány kihirdetését tervezik a kormánypártok. Mindez összességében azt jelenti, hogy a szöveg kodifikációs kidolgozására egyszerűen nem marad elegendő idő. Ez természetesen veszélyt jelent a szövegminőségre nézve, hiszen megfelelő színvonalú normaszöveg csak úgy készülhetne, ha a szakmai visszajelzések nyomán fokozatosan csiszolgatni lehetne azt. A kodifikációnak ugyanis csak első lépése a szabályozási koncepció paragrafusokba öntése: a normaszöveg ekkor még nagyon messze van a végső állapotától, hiszen minden nagyobb kodifikációs munka során az első szövegváltozatban hibák, megfogalmazásbeli egyenetlenségek, logikai problémák és joghézagok vannak. Ez elkerülhetetlen. Ahhoz, hogy ezeket a lehető legnagyobb mértékben ki lehessen szűrni, időigényes és fáradságos szakmai visszajelzésgyűjtésre van szükség. Tökéletes jogszabály, így tökéletes alkotmány nincs és soha nem is lesz, apróbb hibák sajnos minden szövegben maradnak. Ha ez a kritikus szint alatt marad, akkor az alkotmány működését nem zavarja jelentősen, hiszen teleologikus és rendszertani értelmezéssel ezek a hibák utólag jórészt kiküszöbölhetőek. Hivatalos (minisztériumi) szövegezés érdemben, a pontos és világos politikai paraméterek hiányában jelenleg nem lehetséges. 2 Ezért a megfelelő szövegminőségű új alaptörvény érdekében a hagyományos kodifikációs eljárásokon kívülről kell egy, a demokratikus és jogállami alapelveknek megfelelő szakértői szövegjavaslatot letenni az asztalra, amelyet aztán a politikusok a választókkal szembeni felelősségük tudatában és a lelkiismeretük szerint használhatnak fel vagy hagyhatnak figyelmen kívül. A jelen magántervezet (a továbbiakban: a tervezet) ezt a szerepet igyekszik betölteni. 3 Ez az írás műfajilag sem hivatalos javaslat, hiszen nem tartalmaz indokolást. Ehelyett az egyes paragrafusoknál jelzi, hogy mennyiben változik a hatályos szöveghez képest, és miért. Egy indokolás általában nem küzd esetlegesen elutasítandó konkurens megoldásokkal sem, ez a szöveg azonban igen erre pontosan a politikailag nem eldöntött (illetve a szerző szerint egyelőre rossz irányban eldöntött) kérdések miatt van szükség. A magyarázatok ráadásul részben terjedelmileg is igen változóak: minél fontosabbnak és minél vitatottabbnak láttam egy kérdést, annál részletesebb lett a magyarázat. 1 Elérhető: 2 A koncepció bizonyos kérdéseket (vélhetően részben szándékosan: a kérdések eldöntetlensége miatt) lebegtet, illetve pontatlanul fogalmaz, lásd Jakab András: Az új Alkotmány koncepcióterve: lebegtetés és pontatlanságok origo komment.hu december 9., A nyitott lényegi kérdések miatt a klasszikus minisztériumi kodifikáció még akkor sem lenne lehetséges, ha az Országgyűlés elfogadta volna a koncepciót. 3 Sajnos teljesen nem tudja betölteni, hiszen például állami szervektől vélemény kérése a szokásos eljárásban nem lehetséges. A hivatalosság hiányában csak kollégák önkéntes segítségére lehet számítani. 2

3 2. Jogtechnikai értelemben véve konszolidációs alkotmánytervezet Jakab András, PPKE JÁK, január 10. A tervezet abból indul ki, hogy jogi értelemben nincs alkotmányozási kényszer. Az országnak ugyanis jogállami és demokratikus alkotmánya van 1989 óta. A szimbolikus újrakezdés, illetve a rendszerváltás óta eltelt időszak gazdasági és morális sikertelensége azonban politikailagszimbolikusan indokolhatja egy új Alkotmány elfogadását. 4 A tervezet elfogadása ennek megfelelően jogtechnikailag konszolidációs jellegű alkotmányozást jelentene. 5 Ez a szöveg a korábbi (a rendszerváltás óta született) alkotmánytervezetek ismeretében készült, 6 leginkább mégis az a belátás vezérli, hogy az Alkotmány értelme az, amit a joggyakorlat annak tekint. 7 Vagyis akkor érdemes a szövegen változtatni, ha ezt a kialakult joggyakorlatot akarjuk valamilyen módon (dogmatikailag vagy politikai következményeit illetően) átalakítani. Ezért a magyarázatok mindig arról szólnak, hogy mennyiben és miért tér el az új szöveg a jelenlegitől; vagy esetenként ellenkezőleg: miért maradna meg a hatályos, szemben az esetlegesen felmerült javaslatokkal. 8 A tervezet tehát a hatályos szöveg melletti megdönthető vélelem elvén alapul. Az újítások ugyanis mindig kockázattal járnak: minden módosításnak lehetnek előre nem látható következményei. 9 Ha nem lennének ilyenek, akkor lehetne tökéletes alkotmányt írni, ilyen azonban (amint már szó esett róla) sajnos nem lehetséges. Az alkotmányozás tehát nem kreativitási gyakorlat, és nem is ötletbörze, hanem a politikai akarat kockázatminimalizáló átültetése. Az esetleges újításokkal járó kockázatot jelentősen csökkenti a hasonló külföldi szabályok alkalmazási tapasztalatának és szakirodalmának elemzése. Ehhez a tervezethez elsősorban a német, a lengyel, a dél-afrikai, a svájci, a francia és a spanyol alkotmány hatályos szövege nyújtott segítséget, az alapjogi fejezethez pedig az Európai Unió Alapjogi Chartája, illetve az ezekhez kapcsolódó joggyakorlat. Természetesen lehet olyan politikai akarat, amelyet nem érdemes, vagy alapértékeknek való ellentmondásuk miatt nem szabad átültetni normaszövegbe, és ilyenkor az alkotmányjogász feladata meggyőzni a politikusokat arról, hogy mégis inkább a korábbi szöveg maradjon meg. A tervezet ebben a szellemben mond ellent részben a koncepció néhány elképzelésének, valamint az Alkotmánybíróság jogkörszűkítésére vonatkozó egyes kormányzati nyilatkozatoknak. A tervezet azon az óvatossági (vagy ha úgy tetszik, aggodalmaskodó) belátáson alapul, hogy az alkotmányos rendszerek soktényezős jellegűek, így átalakításukkor számos veszély merülhet fel: a működésképtelen vagy diszfunkcionális megoldások száma végtelen. A működőképes és az alkotmányossági alapértékeknek megfelelő megoldások száma ellenben igencsak korlátozott (lásd például legutóbb a francia Alkotmánytanács eredeti 1958-as modelljének bukását két évvel ezelőtt). A tervezet a veszélyek tudatában ezért általános óvatosságot tükröz. Egy üres papírlapot elővéve nekikezdeni alkotmányírásnak az előzmények, tapasztalatok és minták igénybevétele nélkül reménytelen vállalkozás. Egyrészt tehát a hatályos szövegből, másrészt 4 Ennek részletes kifejtéséhez lásd még Jakab András: Szívműtét előtt. Milyen legyen az alkotmányozás? Magyar Nemzet Magazin o.; elérhető: 5 Ilyen konszolidációs jellegű alkotmányozásra külföldi példa az 1999-es svájci szövetségi alkotmányozás, lásd Giovanni Biaggini: Verfassungsreform in der Schweiz Zeitschrift für öffentliches Recht o. 6 Sajó András: Egy lehetséges alkotmány. Bence György, Halmai Gábor, Pokol Béla és Sós Vilmos bíráló megjegyzéseivel (Budapest: Társadalomtudományi Társaság 1991); Pokol Béla tervezete Jogállam 1994/ o. Petrétei József minisztersége idején az IRM-ben ugyancsak készült egy szövegtervezet Somogyvári István koordinálásával (a továbbiakban: 2006-os IRM tervezet), amelynek nyilvánossága körüli vitákhoz lásd Somody Bernadette: Az alkotmánytervezet nyilvánossága Fundamentum 2007/ o. A Horn-kormány idején a Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézetének keretei közt végzett előkészítő munka eredménye Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója (Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézete 1995) és az ennél a kiadópárosnál megjelent Alkotmányelőkészítő tanulmányok sorozat többi darabja is. 7 Vö. az amerikai alkotmányjogi közmondással, vagy inkább közhellyel: The Constitution is what the judges say it is [Az Alkotmány az, amit a bírák annak mondanak]. Charles Evans Hughes: Speech at Elmira, május 3., idézi: Bernard Schwartz: Constitutional Law (New York: The Macmillan Company 1972) VII. o. 8 Az AB gyakorlatának fényében a hatályos Alkotmány értelmének azt tekintettem, amit az általam szerkesztett kommentár [Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég 2. kiadás 2009)] tartalmaz. Ha részletes utalásokat nem tettem, de AB gyakorlatra utaltam, akkor ez a kötet adhat további eligazítást az olvasónak. 9 Avagy másként megfogalmazva: a szöveg végül soha nem jelenti pontosan azt, amit a kodifikátor jelentésnek szánt. A jogértelmezés, vagyis a jogalkalmazó szervek mindig és elkerülhetetlenül átalakítják az eredeti jelentést. 3

4 konkrét változtatási igény esetén külföldi példákból érdemes dolgozni. A különféle új intézmények ugyanis tanulási időszakot igényelnek és ennek megfelelően társadalmi költséggel járnak. Ha ezt mások már megfizették, akkor lehetőleg mi ne tegyük meg ezt még egyszer. Például a félprezidenciális rendszert Franciaország a weimari példákból okulva módosítva vette át, és (amint az közismert) náluk határozottan jobban is működik a dolog. Németország pedig a második világháború után részben épp a francia harmadik köztársaság kaotikus parlamentáris rendszerére válaszul alakította ki a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét (amelyet a tervezet a koncepcióval ellentétben megtartani javasol). Azaz az intézményeket nem a semmiből feltalálni, hanem inkább átvenni és csiszolni érdemes. Az ilyesfajta (akár külföldi mintára történő) újítások azonban időigényes kutatómunkát igényelnek. Erre jelenleg nincs idő, a már említett igen szoros ütemterv ezt nem teszi lehetővé. Egy érdemben új Alkotmányhoz (amennyiben nem akarunk fölöslegesen kockáztatni a próbáljuk ki, hátha működik elv alapján) jóval hosszabb időre volna szükség. Természetesen néhány hónap alatt is meg lehet írni egy érdemben új Alkotmányt, de az igen kockázatos mutatvány, hiszen könnyen lehet belőle fércmunka. Az új magyar Ptk.-n például a szakértői bizottság mintegy tíz évig dolgozott, és csak idén készül el. Sőt, az 1999-es svájci és az ugyancsak 1999-es finn alkotmányt mintegy harminc évig készítették elő (ami természetesen időben már túlzásnak tűnik, de érdemes megemlíteni). 10 Az 1989-es magyar alkotmányozás persze rövidebb ideig (néhány hónapig) tartott, és ezért is számos hibával járt: kodifikációs szempontból kapkodó alkotmányozásnak minősíthető, 11 amelyet aztán éveken keresztül korrigálgatott az Alkotmánybíróság és maga az alkotmányozó is, mire a 90-es évek közepére egy nagyjából koherens rendszer állt össze. Vélhetően nem akarnánk ugyanezt a tanulóidőt (és az azzal járó államszervezeti jogbizonytalanságokat) ismét végigjátszani. Egyébként a sikertelen 1995/96-os alkotmányozási kísérlet anyagainak használhatósága is korlátozott, hiszen azóta a szöveg (valamint az annak értelmét megállapító alkotmánybírósági gyakorlat) számos módosuláson ment át, és a tervezet mögötti politikai mozgatóerők sem állnak már fenn. A tervezetet az általános óvatosság jellemzi, avagy a ne kísérletezgessünk elve az említett kockázatok miatt. Az alkotmányozás sikeressége rövidtávon nem nagyon látszik, ellenben nagyon el lehet rontani, és a kudarcra hamar fény derülhet. A legutóbbi, 1970 óta több lépcsőben lezajlott belga alkotmányreformmal például újszerű föderális berendezkedést valósítottak meg (politikusok és alkotmányjogász-professzorok együttes közreműködésével): a hatásköröket részben a területi alapon szerveződött régiókra, részben pedig a személyi alapon szerveződő közösségekre ruházták. A választási rendszert is ehhez igazították, és ennek megfelelően a fontosabb szövetségi állami szervekben a pozíciók elosztását is. 12 Ez az újszerű államberendezkedési kísérlet olyan jól sikerült, hogy (jelentős részben ennek köszönhetően) Belgium lényegében évek óta folyamatos kormányválságban vergődik. Egy felelős alkotmányjogásznak ezért kötelessége felébreszteni a veszélyérzetet a politikusokban az alkotmányozással kapcsolatban. Az új kísérletek természete ugyanis az, hogy (meggyőző minták és előzetes megalapozás hiányában) igen gyakran nem működnek, és az alkotmányozási diadalmenetet az experimentalizmus egy egész ország (valamint a mindenkori kormánypártok) számára vesszőfutássá változtathatja. Vagy másként megfogalmazva: az alkotmányozás olyasmi mint egy szívműtét, ahol nem szabad kísérletezni, hanem előre át kell gondolni a műveletet, azt kockázatminimalizálásra törekedve előkészíteni, majd a nyitott mellkast mielőbb be kell zárni, hogy az élet folyhasson tovább a maga menetében. 10 Bernd Wieser: Vergleichendes Verfassungsrecht (Wien, New York: Springer 2005) 66. o. 11 A tartalmi bizonytalanságokon (kül. a 8. és 54. megfogalmazása és egymáshoz való viszonya, a köztársasági elnök jogosultságai, valamint a jelen tervezetben törlésre ítélt számos egyéb paragrafus) felül következetesen ismételgetett egy helyesírási hibát is: a jelen lévő melléknévi kifejezést mindenhol hibásan egybeírta ( jelenlévő ; főnév) a szöveg. Ez mind a mai napig így (tehát helyesírási szempontból hibásan) szerepel minden egyes említésekor az Alkotmány szövegében. 12 André Alen Rusen Ergec: A belga államszövetség az évi negyedik államreform után (Budapest: Nagy és Trócsányi Ügyvédi iroda 1994) o. 4

5 3. Amire nem vállalkozhat egy alkotmány(tervezet) sem: konkrét kormányzati intézkedések Egy alkotmány mindig csak a kormányzás lehetőségéről és kereteiről szólhat. Vagyis az ország problémáit nem alkotmányos szinten kell megoldani, pontosabban azokat nem is lehet alkotmányos szinten megoldani. Magukat az intézkedéseket nem az Alkotmányba kell belefoglalni (bármilyen látványosan lehet is ezt kommunikálni), az Alkotmány csupán az intézkedés lehetőségét teremti meg. Az egészségügyi reform, a környezetvédelem, az adórendszer vagy éppen a szociális támogatások részletszabályai számára az Alkotmány csupán keret. Ez azt jelenti, hogy nem szabad engedni a lobbiérdekeknek, hogy mindenféle részletszabályt feltelepítsünk alkotmányos szintre. Nyilván minden ágazati szervezet, kamara és szakszervezet azt akarja, hogy a saját érdekeiknek, elképzeléseiknek megfelelő öt hat paragrafus bekerüljön az Alkotmányba. És ezt még számos másik érdekképviselet vagy civilszervezet (környezetvédők, műemlékvédők, nyelvművelők, sportszövetségek stb.) is el fogja várni. Az Alkotmány azonban nem konkrét közpolitikák megvalósítására, hanem csak azok lehetőségének megteremtésére való. Ha engedünk az ilyen elvárásoknak, akkor a ös (sikertelen és azóta nagyrészt fiókba tett) osztrák alkotmányozási kísérlet sorsára juthatunk, 13 egy monstre szövegfolyammal, amely aztán a kormányzást számos, ma még előreláthatatlan kérdésben kötné meg erősen. 4. A kétharmados törvények számának csökkentése A tervezet igyekszik követni a hosszú távú alkotmánymérnökség maximáját. Ha ugyanis szimbolikus újrakezdésnek is gondoljuk az Alkotmányt, akkor azt vélhetően hosszú távra szánjuk. A mostani kormánypártoknak azonban kell számolniuk azzal, hogy (amint az minden demokráciában szokásos) nem csupán a kétharmadukat, hanem az egyszerű többségüket is elveszthetik egyszer. Azaz a most minden szabályt bebetonozunk, hogy úgy legyen később is, ahogy most mi akarjuk valójában önsorsrontó és rövidtávú gondolat lenne, hiszen a jelenlegi kormánypártok saját későbbi (kétharmados többség nélküli) kormányzásukat is elnehezítenék. Vagyis az Alkotmánynak egyszerre kell lehetővé tennie az egyszerű többséggel való kormányzást, és biztosítania kell érdemi ellenzéki jogokat is ugyanis mindkettő érinti a jelenlegi kormánypártok lehetséges jövőbeli szerepeit is, és ez a fajta mindenkori kormányozhatóság egyúttal az ország hosszú távú érdeke. Az egyszerű többséggel való kormányzás lehetővé tétele azt teszi szükségessé, hogy a jelenlegi igen széles körre kiterjedő kétharmados törvények számát csökkentsük (hiszen a dolog természetéből fakadóan a kétharmados törvények körében módosítási szükségletek fel fognak merülni, amelyekre nem lehet előre gondolni), az ellenzéki jogok védelme pedig azt teszi szükségessé, hogy bizonyos (például személyi) kérdésekben megmaradjon alkotmányi szinten a kétharmados többség követelménye. A kettő közti egyensúly megtalálása gondos mérlegelést igényel. A koncepció azonban sajnálatos módon sarkalatos törvény elnevezéssel szinte minden jelenleg kétharmados törvényt kétharmados rangban tartana. 14 Ez mind az ország, mind a jelenlegi kormánypártok hosszú távú érdekét tekintve kifogásolhat megoldás volna. A kétharmados törvények számát a mindenkori kormányozhatóság elősegítéséhez jelentősen csökkenteni kell (a törvényhozói visszaélések a korlátját pedig az Alkotmánybíróság jelentené egy demokratikus jogállamban, és nem a racionálisan az obstrukcióban érdekelt mindenkori ellenzék). Manapság gyakorta elhangzik, hogy a konszenzusos demokráciáról többségi demokráciára akarnak áttérni a kormánypártok. Ez képviselhető álláspont, bár a félreértések elkerülése végett érdemes hangsúlyozni, hogy a többségi demokráciákat éppúgy köti az alkotmány, mint a 13 Ehhez részletesen a dokumentációkat, a történetet és a javasolt normaszövegeket lásd 14 A sarkalatos törvény a magyar jogtörténetben egyébként jogforrástanilag merőben mást jelentett, mint a koncepció szerinti sarkalatos törvény. A sarkalatos törvények a második világháború előtt ugyanúgy egyszerű törvények voltak (hiszen akkoriban egyáltalán nem is voltak nehezített eljárású, pl. minősített többségű törvények), csak tartalmuk volt lényegibb az alkotmányos rendszer működése szempontjából. E fontos (különféle századokból származó) törvények sorát nevezték együttesen a történeti alkotmánynak. A koncepció ezzel szemben az egyszerű törvények és az Alkotmány közti jogforrási szinten található kétharmados törvényeket nevezi sarkalatosnak. A jelen tervezet ezért nem is veszi át a koncepció historizáló terminológiáját, hiszen az említettek szerint a kifejezés jogtörténetileg már egy másik fogalom számára foglalt. 5

6 konszenzusos demokráciákat. Az áttérés legfontosabb eleme pontosan a kétharmados törvények számának csökkentése lehetne, hogy akkor is lehessen hatékonyan kormányozni, ha nincs meg a kétharmados többség (vagyis ha a kormányzás technikai részleteit illetően nincs konszenzuskényszer). Ha néhány év múlva a jelenlegi kormánypártok még mindig vagy ismét kormányzati szerepben a homlokukra csapnak, hogy valamit mégis kellene változtatni a számos, eredetileg tökéletesnek vélt kétharmados törvényen (és ilyen biztos lesz, hiszen minden törvényhozás jellegzetessége, hogy eleve hibák csúsznak bele vagy ezek híján is olyan új élethelyzetek alakulnak ki, amelyekre új szabályok kellenek majd), akkor nem mutogathatnak az ellenzékre konszenzus hiányában. Most ugyanis megvan a lehetőség rá, hogy a túlzott számú, a mindenkori kormányzást olykor nehezítő kétharmados törvények számát csökkentsük. A tervezet ennek megfelelően jogforrási kérdésekben több ponton is eltér a koncepciótól, és csupán az állampolgársági törvényt, az alkotmánybírósági törvényt, a választási eljárásról szóló törvényt és az EU-csatlakozási törvényt tartja kétharmados rangban, mivel az állami alapszerkezet működését illetően ezek a legérzékenyebbek. A többi, jelenleg kétharmados törvény vagy kifejezetten a végrehajtó hatalmi jelleg miatt a kormányzás technikai részleteit tartalmazza (rendőrségi vagy honvédségi törvény), vagy a garanciális elemeket implicite úgyis fedi az alkotmánybírósági gyakorlat (alapjogi törvények). Ez tehát jogforrás-technikai tisztázás, amely a kérdéses tárgyköröket nem a politikai fontosság, hanem az alkotmányos rend gördülékeny működése fényében ítéli meg. 15 Nem szabad ezért a különféle lobbiknak engedni, amelyek minden bizonnyal a saját tárgykörük kétharmados szinten tartásával kívánnák saját fontosságukat hangsúlyozni. A demokratikus politikai felelősség mindenkori világosabb érvényesüléséhez a jövőben szükséges lenne ezt a váltást megtenni. 5. Terjedelem és stílus Az Alkotmány szövegezése során két alapvető hibát lehet elkövetni. Az egyik a túlzott terjengősség, a kazuisztikus szabályozás. Ez jelentené azt, amit néha a láthatatlan alkotmány láthatóvá tétele -ként emlegetnek. A láthatatlan alkotmány ugyanis (a félresikerült megnevezés ellenére) nagyon is látható: ez az alkotmánybírósági határozatok rendszerét jelenti, amely bármely alkotmányjogi tankönyvből vagy kommentárból megismerhető. Ha mégis mindent explicite bele akarnánk írni az Alkotmány szövegébe, akkor jó eséllyel a portugál vagy az indiai alkotmányhoz hasonlóan háromszáz oldalas szörnyszülöttet kapnánk (amelyet tankönyvnek csúfolnak a szakirodalomban), és amelyet aztán túlzott részletessége miatt nap mint nap módosítgatni kellene. 16 Ez nyilván rombolná a szöveg tekintélyét, és ezáltal az Alkotmány szimbolikus közösség-összetartó erejét. A szövegezéssel kapcsolatos másik lehetséges hiba, ha a jelenleg hatályos szövegnél jelentősen rövidebbet szeretnénk. Az elképzelés magalkotmány néven vált ismertté. 17 Az álláspontnak különféle értelmezései lehetségesek. (1) Ha ez azt jelentené, hogy a magalkotmány minden más jogi aktus felett áll a jogforrási hierarchiában, akkor az Alkotmányból kikerülő elemek mögötti garancia csökkenne. A garanciaszerep csökkenése egyúttal a szimbolikus szerepet is roncsolja, hiszen a dokumentum fontosságát és ezáltal az érzelmi kötődést jelentős részben pont annak garanciális (jogforrási hierarchiabeli) jelentősége adja. (2) Ha ellenben ugyanolyan szinten állnának majd a magalkotmányon kívüli további dokumentumok, akkor a dokumentum jogilag relatíve ellényegtelenedne és megszűnne a kitüntetett helye a jogrendben. Ez megint csak a szimbolikus szerep roncsolását eredményezné. (2/a) Ráadásul az osztrák példa nyomán ez könnyen az alkotmányjogi rendelkezések kaotikus elburjánzásához is vezethetne. Az osztrák szövetségi alkotmányjog ugyanis számos szövetségi 15 Ahol fennáll az ún. jogrendszerre veszélyes hiba bekövetkezésének lehetősége, ott feltétlenül kétharmados törvényeket kell alkalmazni. A fogalomhoz lásd Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete (Budapest Pécs: DCK 2007) o. 16 A 2006-os IRM tervezetre ez jellemző. A jelenlegi 20 oldalnyi alkotmányszövegből 75 oldalas normaszöveget készít (magában foglalva például majdnem egy teljes kis jogalkotási törvényt), miközben még a jelenlegi tervezetnél is kevesebb benne az érdemi változtatás. 17 Lásd Varga Zs. András szakvéleményét: 6

7 törvényből áll, kezdve a december 21-iki, a Birodalmi Tanácsban képviselt királyságok és országok polgárai általános jogairól szóló Állami Alaptörvénnyel. 18 Ide tartoznak még az alkotmányi szintű nemzetközi szerződések (például az Emberi Jogok Európai Egyezménye és a Saint-Germaine-i Szerződés [az első világháborút lezáró osztrák békeszerződés]) és az egyszerű törvényekben szereplő egyedi alkotmányos rendelkezések is (például az adatvédelmi törvény 1. -a; az adatvédelmi törvény 2. -a azonban már egyszerű törvényi rangban van). A szövetségi alkotmány központi szövege az évi Osztrák Alkotmány vagy B-VG (Bundes-Verfassungsgesetz; szó szerinti fordításban szövetségi alkotmánytörvény). Németül ezt a törvényt kötőjellel írják, szemben más (azonos szintű!) alkotmányos törvények címével (például BVG über den umfassenden Umweltschutz, azaz az átfogó környezetvédelemről szóló alkotmánytörvény, BGBl 491/1984). Ez a szétaprózottság átláthatatlan helyzetet teremt, és az osztrák kollégák részéről ma már olyan önkritikus megjegyzések alapjául szolgál, mint amely az alkotmányjogot romhalmaznak nevezi. Az osztrák szövetségi alkotmányjog részletes és széttöredezett (hiszen különféle normatív aktusokba szétszórt) szabályozása igencsak megnehezíti a kormányzást, ha nincsen meg az alkotmánymódosításhoz megkívánt parlamenti többség. Ha hosszú távon nem akarjuk hasonló módon megnehezíteni a saját életünket (pontosabban a kormányozhatóságot) a jövőben, akkor ezt a modellt feltétlenül el kellene kerülni. 19 (2/b) Az azonos jogforrási szintű különtörvények egy másik verziója, ha a magalkotmány csak időleges megoldás (az 1992-es lengyel kisalkotmány mintájára), és a valódi egységes alkotmányszöveg elfogadását csupán kitolnánk időben. Ez esetben azonban a kisalkotmány nálunk egyszerűen szükségtelen volna (ellentétben a lengyel helyzettel), hiszen jelenleg is van működő jogállami, demokratikus alkotmányunk, amelynek felváltását elsősorban szimbolikus okokkal lehet magyarázni. A szimbolikus funkció elérése érdekében teljes, kész és végleges szövegre van szükség. (2/c) És végül az azonos jogforrási szintű különtörvények utolsó változata az lehetne, hogy svéd mintára tartósan több (például négy) törvény volna (ti. például 1. egy néhány paragrafusos alapszöveg az alapértékekről, 2. egy alapjogi törvény, 3. egy államszervezeti törvény, 4. egy közpénzügyi törvény), amely együttesen alkotná az Alkotmányt. Svédországban történeti esetlegességből (és jogtechnikai módon nem túl elegáns módon) valóban négy egyenrangú alkotmányerejű törvény létezik (a kormányzati formáról szóló, a trónöröklési, a sajtószabadsági és a média törvény). A szétdarabolás azonban pontosan a mostani alkotmányozás értelmét venné el, hiszen egyúttal a szimbolikus újrakezdés gesztusát is forgácsolná. Ha egyszerre mind a négy törvény készen volna, akkor eleve semmiféle értelme nem lenne a darabolásnak. Ha ellenben először csak a magalkotmány készülne el, akkor ez annak kínos beismerését jelentené, hogy az ígért időre végül mégsem lett készen a teljes Alkotmány. Nagyszabású házavató ünnepség helyett a feltúrt kertben a cementes zsákokat kerülgetve a frissen lerakott alapokat szemlélhetné meg az összehívott vendégsereg, miközben azt találgathatnák, hogy milyen is lesz majd a ház. Másrészt pedig ez a verzió szükségszerűen lebegtetne számos olyan kérdést, amely a jogállamiság szempontjából nem lebegtethető (különösen alkotmánybíráskodás és az alapjogi katalógus). Ezért a magalkotmány elfogadása csupán kérdéseket vetne fel, de válaszokat nem adna az alkotmányos alapszerkezetre, és valamiféle később bekövetkező svindli bevezető (vagy figyelemelterelő) műveletének tűnhetne. A megoldás ezért nem csupán jogtechnikai okból problematikus, hanem kommunikációs (politikai-szimbolikus) szempontból is öngól lenne. Ezen felül az a további (átmeneti jellegű) jogtechnikai kérdés sem világos, hogy ha az új magalkotmány nem tartalmazna bizonyos a szabályokat, amelyek jelenleg az Alkotmányban vannak, akkor mi történne ezekkel a többi alkotmányerejű résztörvény elkészültéig. Ha ugyanis a hatályos Alkotmányt egészében hatályon kívül helyeznénk az új magalkotmány hatálybalépésével, akkor ez egyúttal veszélyes joghézagot is teremtene. Ha ellenben átmeneti időre megtartunk egy csonkolt évi XX. törvényt, akkor a már említett szimbolikus váltás nem valósulhatna meg. Ha pedig netán az átmeneti időre egy új ideiglenes melléktörvénybe menekítenénk a kérdéses szabályokat, akkor lesz 18 Staatsgrundgesetz vom über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. 19 Szakirodalmi utalásokkal részletesen a témához lásd Jakab András: Az európai alkotmányjogi gondolkodás két szembenálló paradigmája: Ausztria és Németország in: Chronowski Nóra és Petrétei József (szerk.): Ádám Antal emlékkönyv [Studia Iuridica Auctoritate Universitatis Pécs Publicata 145.] (Pécs: PTE ÁJK 2010) o. 7

8 még egy alkotmányozási időpont (ezáltal az első alkotmányozási időpont jelentőségét csökkentjük), amikor ezek átkerülnek az új alkotmányszintű melléktörvényekbe. Vagyis akármilyen jelentést is tulajdonítunk a magalkotmánynak, azt támogatni nem lehet. Maga a koncepció sem alkalmazza szerencsére az elképzelést; a tervezet sem tesz így. A tervezet a szövegezésre vonatkozóan követi a koncepció általános iránymutatását, amely szerint csak a legfontosabb, kiemelkedő jelentőségű rendelkezések kerüljenek a szövegbe. Vagyis rövid szövegre van szükség. A hatályos szöveg azonban már eleve Európa egyik legrövidebb alkotmánya, azt értelmesen tovább rövidíteni aligha lehet érdemben. Néhány redundancia kiszűrhető azonban a szövegből (ennek megfelelően javasolja a tervezet a normatív tartalommal nem bíró rendelkezések túlnyomó részének törlését), és az alkotmánybírósági gyakorlat kodifikálására irányuló javaslatoknak is igyekszik ellenállni a tervezet. Ez alól azon esetek alkotnak kivételt, amelyekben a tervezet a hatályos alkotmányszöveg nyelvtani értelmezésének ellentmondó alkotmánybírósági gyakorlatot kíván jóváhagyni. Az alkotmányozás nem stílusgyakorlat ugyan, de szöveg a lehetőségekhez képest törekszik a pontos, érthető és elegáns megfogalmazásra Szimbolika A tervezet igyekszik követni azt az elvet, hogy a teljes társadalom számára kell alkotmányozni. Vagyis kerülni kell a nem-kormánypárti szavazók irritálását olyan új (világnézeti) kitételek bevezetésével, amelyek miatt az új Alkotmány akár valamiféle negatív szimbólummá válhat. Ha tehát vallási utalás kerül a preambulumba, akkor olyan kitételre is szükség van, amely a szöveget a nem hívők számára is elfogadhatóvá teszi. Ennél is jobb megoldás azonban olyan szimbolika alkalmazása, amely általános elfogadottsága miatt eleve, önmagában is a lehető legtöbb állampolgár egyetértését tudja kiváltani, és ezáltal az Alkotmány szövegét lehetőség szerint kivonja a szimbolikáról szóló vitákból. Ha ugyanis valóban szimbolikus újrakezdésként akarjuk megjeleníteni az Alkotmányt, akkor ezt leginkább pont az egyoldalú szimbolizmus roncsolhatja hosszú távon. Azt természetesen senki nem gondolja, hogy az ország minden lakosa azonnal azonosulni tud majd érzelmileg az új alkotmánnyal, de a normaszöveg szintjén legalább ennek elvi lehetőségét meg kell adni. Máskülönben a 20. századi csonkolások és öncsonkolások után a nemzetből egy újabb jelentős részt zárnánk ki. 7. Változási és megfelelési táblázatok A régi paragrafusoknak az új szövegben történő azonosíthatóságát, valamint az egyes változások (törlések, új paragrafusok) áttekinthetőségét az alábbi megfelelési táblázat segítheti: paragrafus száma a január 10-én hatályos állapot szerint paragrafus száma az új Alkotmányban a módosítás jellege, megjegyzések (a változások magyarázatát lásd majd az új szövegnél, kivéve ha a szöveg törlésre került) preambulum preambulum módosul 1. [A köztársasági államforma] 1. változatlan 2. [Alkotmányos alapelvek; 2. változatlan ellenállási jog] 2/A. [Európai Unió] 7. módosul 3. [Pártok] 30. módosul 4. [Szakszervezetek] törölve [Szükségtelen rendelkezés, mert a hatályos 70/C. és 63. együtt ugyanezt erősebben tartalmazza.] 5. [Védelmi kötelezettség] törölve [Szükségtelen rendelkezés, mert a 2. (1) bekezdés függetlenség kitétele, a 19/A E., 40/A C. és a 70/H. többszörösen fedi a kérdést. A nép szabadsága és hatalma egyébként a népszuverenitást jelentené, amelyet a szöveg úgyis kifejezetten tartalmaz. A szakasz az évi szöveg maradványa (akkori 3. ).] 6. [Nemzetközi kapcsolatok] 8. módosul 20 A rövidség és a megfogalmazásbeli elegancia kívánalmához részletesen lásd Meinhard Hilf: Die sprachliche Struktur der Verfassung in: Josef Isensee Paul Kirchhof (szerk.): Handbuch des Staatsrechts VII. (Heidelberg: Müller 1992) o. 8

9 7. [Nemzetközi jog és belső 9. változatlan jog] 7/A. [Jogalkotás] 7. módosul 8. [Alapjogok korlátozása] 18. módosul 9. [Piacgazdaság] 11. módosul 10. [Állami tulajdon] 83. (5) bekezdés módosul 11. [Állami vállalatok] törölve [A 11. sérelmét még sosem állapították meg. A gazdálkodás fogalmilag önálló, törvényileg pedig korlátozható. A rendelkezés tehát tautológia. A tervutasításos rendszer tilalmát már a piacgazdaság magában foglalja. Egyébként az állami tulajdon fogalma is bizonytalan (hány százalékos részesedés szükséges hozzá?).] 12. [Szövetkezetek; önkormányzati tulajdon] törölve [A 12. (1) bekezdés egy szükségtelen rendelkezés, mert a 9, 13. és 70/A. már lefedi. A 12. (2) bekezdést pedig érdemben a 44/A. (1) bekezdés b) pontja tartalmazza, ill. a 13. védi. A 12. (2) bekezdése is szükségtelen tehát.] 13. [A tulajdonhoz való jog] 43. (1) és (2) változatlan bekezdés 14. [Örökléshez való jog] 43. (3) bekezdés változatlan 15. [Házasság és család] 12. változatlan 16. [Az ifjúság védelme] 13. változatlan 17. [A rászorulókról való gondoskodás] törölve [Szükségtelen rendelkezés, mert a 70/E. ugyanezt sokkal erősebb formában tartalmazza.] 18. [Az egészséges 47. változatlan környezethez való jog] 19. [Az Országgyűlés 55. módosul hatáskörei] 19/A. [Az Országgyűlés 110. módosul akadályoztatása különleges állapotokban] 19/B. [Rendkívüli állapot] 111. változatlan 19/C. [Szükségállapot] 112. módosul 19/D. [A rendkívüli állapotról és a szükségállapotról szóló törvény] 19/E. [Külső fegyveres csoport 113. módosul váratlan betörése] 20. [Az Országgyűlés tagjainak 56. módosul jogállása] 20/A. [A képviselői megbízatás 57. módosul megszűnése] 21. [Az Országgyűlés belső 58. módosul szervezeti tagozódása] 22. [Az Országgyűlés ülésezési 59. módosul rendje] 23. [A parlamenti 60. változatlan nyilvánosság] 24. [Az Országgyűlés 61. módosul működésének alkotmányos szabályai] 25. [A törvénykezdeményezési 62. módosul jog] 26. [A törvény kihirdetése] 63. változatlan 27. [Az interpellációs és kérdezési jog a magyar parlamenti jogban] 64. módosul 28. [Az Országgyűlés megbízatásának kezdete és megszűnése] 28/A. [Az Országgyűlés megbízatása rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején] törölve [Túl sok technikai részletszabály kerül kétharmados rangba, ha megtartjuk a rendkívüli állapotról és a szükségállapotról szóló törvény kétharmadosságát. Azonban a koncepcióval ellentétben a további hatályos alkotmányi szabályokat garanciális okokból megtartani javasolja a tervezet.] 65. módosul 66. módosul 28/B. [Az országos 40. módosul 9

10 népszavazás és népi kezdeményezés általános tárgya] 28/C. [Az országos népszavazás részletesebb szabályai] 28/D. [Az országos népi kezdeményezés részletesebb szabályai] 28/E. [A népszavazási aláírásgyűjtés időkorlátja] 29. [A köztársasági elnök általános funkciója] 29/A. [A köztársasági elnöki megbízatás időtartama és korhatára] 29/B. [A köztársasági elnök megválasztásának eljárása] 29/C. [A köztársasági elnök megválasztásának időpontja] 29/D. [A köztársasági elnök hivatalba lépése] 29/E. [A köztársasági elnök helyettesítése] 30. [A köztársasági elnök összeférhetetlensége] 30/A. [A köztársasági elnök feladat- és hatáskörei] 31. [A köztársasági elnöki megbízatás megszűnése] 31/A. [A köztársasági elnök sérthetetlensége] 32. [A köztársasági elnökkel szembeni büntetőeljárás] 41. módosul Jakab András, PPKE JÁK, január törölve [Érdemi politikai jelentősége nincs a kérdésnek. Ezért kár az Alkotmány szövegét terhelni a részletekkel, elegendő a törvényi szabályozás.] 42. módosul 67. változatlan 68. változatlan 69. módosul 70. módosul 71. változatlan 72. változatlan 73. módosul 74. módosul 75. módosul 76. módosul 32/A. [Az Alkotmánybíróság] 77. módosul 32/B. [Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa] 78. módosul 32/C. [Az Állami 79. módosul Számvevőszék] 32/D. [A Magyar Nemzeti 80. változatlan Bank] 33. [A Kormány szervezete és 84. módosul megalakulása] 33/A. [A Kormány 85. módosul megbízatásának megszűnése] 33/B. [A miniszterek 86. változatlan megbízatásának megszűnése] 34. [A minisztériumok és 87. módosul megjelölésük] 35. [A Kormány hatáskörei] 88. módosul 35/A. [A Kormány és az Országgyűlés kapcsolata integrációs ügyekben] 89. módosul törölve [Egyszerűsödik a köztársasági elnök jelenlegi felelősségre vonási rendszere. A hatályos rendszerben maga az AB is büntetőbíróságként működne ilyen esetben, aminek azonban a törvényi eljárási részletei egyszerűen hiányoznak. Az új rendszerben az AB csupán hivatalvesztést mondhat ki; a tulajdonképpeni büntetőeljárás ezután a rendesbíróságokon történne. Ezáltal a jelenlegi 32. is szükségtelenné válik.] 36. [A Kormány és a társadalmi szervezetek] törölve [Normatív tartalommal nem bír, lex imperfecta, a szocializmus idejének szövegszerű maradványa.] 37. [A miniszterelnök és a 90. módosul miniszterek hatáskörei] [38. nem hatályos] 39. [A Kormány és tagjai országgyűlési felelőssége] 91. módosul 10

11 39/A. [A bizalmatlansági indítvány] 39/B. [A hivatalban maradó Kormány] 39/C. [Az ügyvezető miniszterelnök] 40. [Kormánybizottságok és államigazgatási irányítás] 40/A. [A Magyar Honvédség és a Rendőrség feladatai] 40/B. [A Magyar Honvédség és a Rendőrség irányítása] 40/C. [A Magyar Honvédség külföldi bevetése] 40/D. [A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete] 40/E. [A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság] 92. változatlan 93. változatlan 94. módosul 41. [Az önkormányzati területi egységek] 42. [A helyi önkormányzás 97. változatlan joga] 43. [Az önkormányzatok 98. változatlan egyenlősége] 44. [A helyi önkormányzatok 99. módosul választása] 44/A. [A helyi képviselőtestület 100. módosul hatáskörei] 44/B. [A helyi önkormányzat 101. módosul szervezete] 44/C. [Az önkormányzati törvény] 45. [A bíróságok] 103. módosul 46. [Az ítélkező bírák] 104. változatlan 47. [A Legfelsőbb Bíróság] 105. módosul 48. [A bírák kinevezése és 106. módosul elmozdíthatatlansága] [a 49. nem hatályos] 50. [A bíróságok feladatai és 107. módosul függetlenségük] 51. [Az ügyészség és a legfőbb 109. (1) (2) módosul ügyész feladatai] bekezdés 52. [A legfőbb ügyész 109. (3) (4) módosul választása és felelőssége] bekezdés 53. [Az ügyészek kinevezése és 109. (5) bekezdés módosul jogállásuk] 54. [Az élethez és az emberi 18. módosul méltósághoz való jog] 55. [A személyi szabadsághoz 20. módosul való jog] 56. [Jogképesség] 19. változatlan 57. [Bírósági eljárási 21. módosul garanciák] 58. [Mozgásszabadság] 23. módosul 59. [A magánszférajogok] 24. módosul 60. [Lelkiismereti és 25. módosul Jakab András, PPKE JÁK, január 10. törölve [A kormánybizottságokról szóló (1) bekezdés nem alkotmányi szintet igénylő részletkérdés, amely a Kormány ügyrendjében is szabályozható. Formalizált intézményesítése az Alkotmányban szükségtelen. A (2) bekezdés szerinti hatáskör alá vonás eleve következik a Kormány általános irányítási jogköréből. A (3) bekezdés szerinti törvényre külön alkotmányi felhatalmazást adni szükségtelen, hiszen az általános törvényhozási hatáskör része.] 95. (1) (2) módosul bekezdés 95. (3) (4) módosul bekezdés 95. (5) (6) módosul bekezdés törölve [A PSZÁF alkotmányi említésére a rendeletalkotási jog biztosítása érdekében volt szükség, azonban az új 9. (a korábbi 7/A. módosított változata) ezt már nem teszi szükségessé.] törölve [Az NMHH alkotmányi említésére a rendeletalkotási jog biztosítása érdekében volt szükség, azonban az új 9. (a korábbi 7/A. módosított változata) ezt már nem teszi szükségessé.] 96. változatlan törölve [A kétharmadosság megszűnése miatt szükségtelen.] 11

12 vallásszabadság] 61. [A véleménynyilvánítás 26. módosul szabadsága, a sajtószabadság és a közérdekű adatok nyilvánossága] 62. [Gyülekezési jog] 27. módosul 63. [Egyesülési jog] 28. módosul 64. [Panaszjog] 32. módosul 65. [Menedékjog] 33. módosul 66. [Férfiak és nők 34. változatlan egyenjogúsága] 67. [A gyermekek jogai] 35. módosul 68. [Nemzeti és etnikai 36. módosul kisebbségi jogok] 69. [Állampolgárság] 37. módosul 70. [Választójog] 38. módosul 70/A. [A diszkrimináció 44. módosul tilalma] 70/B. [A munkához való jog] 45. módosul 70/C. [A kollektív munkajog 31. módosul intézményeinek alkotmányos védelme] 70/D. [Az egészséghez való 46. változatlan jog] 70/E. [A szociális biztonsághoz 48. változatlan való jog] 70/F. [A művelődéshez való 49. változatlan jog] 70/G. [A tudományos és 50. változatlan művészeti élet szabadsága] 70/H. [Honvédelmi 51. módosul kötelezettség] 70/I. [Közteherviselés] 52. módosul 70/J. [Szülői és gondviselői 53. változatlan kötelezettség] 70/K. [Alapjogok 54. változatlan érvényesíthetősége a bíróságokon] 71. [A választások alapelvei] 39. módosul [a 72. és a 73. nem hatályos] 74. [A főváros] 4. változatlan 75. [A himnusz] 5. módosul 76. [A címer és a zászló] 3. módosul 77. [Az alaptörvényi jelleg] 114. módosul 78. [Záró rendelkezés] 116. módosul 6. [Ünnepek] új 14. új [Szubszidiaritás] 15. [Felelősség] új 16. új [Fenntarthatóság] 22. [A jó új közigazgatáshoz való jog] 30. [Párttagsági új tilalmak] 81. [A Költségvetési Tanács] 82. [Fiskális fenntarthatóság] 83. [Közpénzek átláthatósága] 102. [Az önkormányzatiság korlátai] Jakab András, PPKE JÁK, január 10. új [Jelenleg T/1957. számon törvényjavaslatként fekszik a szöveg az Országgyűlés előtt, amely 32/E. -ként emelné a szövegbe a rendelkezést. Lényegében ezt veszi át a tervezet.] új új, kivéve az (5) bekezdés, amely a hatályos 10. (2) bekezdést emeli át új 12

13 108. [Bíróságok jogértelmezése] 115. [Szervezeti átmeneti szabályok] új új Összességében a (preambulumot is beleértve) 124 jelenleg hatályos paragrafusból 81 módosul vagy beépül egy másik paragrafusba (illetve rövidítve összevonásra kerül egy másikkal), 32 változatlan, 12 törlésre került. 12 paragrafus új a szövegben. Összességében a jövőben 124 helyett (a rövidítésekből fakadó összevonások, illetve a törlések miatt) 116 paragrafusból állna az Alkotmány. A magyar Alkotmány már így is az egyik legrövidebb Európában, ennél kurtábbat értelmes módon nem nagyon lehetne írni. A címszerkezet egyszerűsödik ( fejezet helyett a jövőben csupán 13), az alapjogi fejezet a szöveg végéről az elejére kerül (az alapvető rendelkezéseket közvetlenül követően, II. fejezetként). A szerkezeti változások részleteit az alábbi áttekintő táblázat tartalmazza: hatályos szövegbeli cím új alkotmánybeli cím megjegyzés I. fejezet. Általános rendelkezések I. fejezet. Általános rendelkezések a hatályos szövegben részben itt található alapjogi paragrafusok átkerülnek az alapjogi fejezetbe; a szimbólumok pedig a szuverenitáshoz való erős kötődésük miatt kerülnek a hatályos XIV. fejezetből az I. fejezetbe II. fejezet. Az Országgyűlés III. fejezet. Az Országgyűlés a kivételes jogrendre vonatkozó rendelkezések az Alkotmány végére, önálló fejezetbe kerülnek; a népszavazási rendelkezések politikai alapjogként az alapjogi fejezetbe kerülnek III. fejezet. A köztársasági elnök IV. fejezet. A köztársasági elnök IV. fejezet. Az Alkotmánybíróság V. fejezet. Az Alkotmánybíróság V. fejezet. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa VI. fejezet. Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank VII. fejezet. A Kormány VIII. fejezet. A Magyar Honvédség és egyes rendvédelmi szervek VIII/A. fejezet. A Pénzügyi Szervek Állami Felügyelete VIII/B. fejezet. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság VI. fejezet. Az alapvető jogok országgyűlési biztosa VII. fejezet. Közpénzügyek tekintettel arra, hogy csak egy ombudsman lenne a tervezet szerint, ezért a fejezet címét is ehhez kell igazítani VIII. fejezet. A Kormány és az a Honvédségre és a Rendőrségre államigazgatás vonatkozó rendelkezések ide kerültek a fejezet a Kormányról szóló fejezetbe kerül, hiszen a Kormánynak alárendelten működő szervekről van szó a fejezet törlendő, nem alkotmányi tárgykör; a PSZÁF rendeletkiadási jogát a jogalkotási törvényben kell lehetővé tenni; a szervezeti kérdéseket az ágazati törvényben a fejezet törlendő, nem alkotmányi tárgykör; az NMHH rendeletkiadási jogát a jogalkotási törvényben kell lehetővé tenni; a szervezeti kérdéseket a médiatörvényben IX. fejezet. A helyi önkormányzatok IX. fejezet. A helyi önkormányzatok X. fejezet. A bírói szervezet X. fejezet. A bírói szervezet XI. fejezet. Az ügyészség XI. fejezet. Az ügyészség XII. fejezet. Alapvető jogok és kötelezettségek II. fejezet. Alapvető jogok és kötelezettségek a fejezet az államszervezeti rész előtt, az Alkotmány első részében helyezkedne el XIII. fejezet. A választások alapelvei a fejezet tartalma politikai alapjogként kerül megfogalmazásra, ezért az alapjogi fejezetben kerül elhelyezésre XIV. fejezet. A Magyar Köztársaság fővárosa és nemzeti jelképei az alapvető rendelkezésekről szóló első fejezetben kerül elhelyezésre 13

14 - XII. fejezet. Különleges állapotok XV. fejezet. Záró rendelkezések XIII. fejezet. Záró rendelkezések Jakab András, PPKE JÁK, január 10. * * * Egy sikeres modern alkotmányos rendszer világos (demokratikus) felelősségi viszonyokkal és erős jogállami intézményekkel (bíróságokkal, alkotmánybírósággal) rendelkezik. 21 Ezen keretek között a 21. században egy alkotmánynak harmadik kulcselemként a környezeti, gazdasági és demográfiai fenntarthatóságra is törekednie kell. Az alábbi tervezet abban a hitben készült, hogy a demokrácia, a jogállamiság és a fenntarthatóság elvének megvalósulásához egyaránt hozzá tud járulni. * * * A szakmai visszajelzésekért és tanácsokért, valamint korábbi alkalmakkor a rendelkezésemre bocsátott szövegjavaslatokért köszönetet mondok id. Bertényi Ivánnak, Bodnár Eszternek, Csink Lórántnak, Csuhány Péternek, Fröhlich Johannának, Jóri Andrásnak, Klicsu Lászlónak, Kovács Virágnak, Molnár Tamásnak és Szomora Zsoltnak. A nevezettek felsorolása nem jelenti azt, hogy valamiféle konszenzusos anyagról lenne szó, minden apró részletében nyilván nem ért egyet a szöveggel egyikőjük sem. Ennek megfelelően az esetleges hibákért is engem terhel a felelősség. A különféle külföldi alkotmányjogi kérdések tisztázásában Marian Ahumada-Ruiz, Krystian Complak, Arthur Dyèvre, Jörg Gerkrath, Rainer Grote, Luc Heuschling, Helge Hornburg, Klaus Mathis, Mike Károly, Veress Emőd és Krzysztof Wojtyczek segítségére támaszkodtam. A könyvtári kutatást részben az Andrássy Gyula Budapesti Német Nyelvű Egyetemen, részben az Országgyűlési Könyvtárban (ahol Aczél-Partos Adrienn volt segítségemre) végeztem. A szöveg olvasószerkesztéséért Bodnár Krisztának tartozom köszönettel. Budapest, január 10. dr. Jakab András, LLM, PhD egyetemi docens Pázmány Péter Katolikus Egyetem Alkotmányjogi Tanszék ajakab@jak.ppke.hu 21 Az ezzel kapcsolatos álláspontomhoz részletesen lásd Jakab András: Mire jó egy alkotmány? Avagy az újonnan elkészülő alkotmány legitimitásának kérdése Kommentár...a magyarázat 2010/ o.; elérhető: 14

15 Mintegy ezer évvel ezelőtt első királyunk, Szent István megkoronázásával a magyar nép a keresztény hitben egyesült Európa népeivel. Több évszázadnyi sikeres és kevésbé sikeres küzdelem után a XX. század végén a magyar nép újra elnyerte szabadságát, hogy a jogállamiság és a demokrácia jegyében ismét egyesülhessen Európa népeivel. Az Országgyűlés ennek alkalmából Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg: A magyar jogrendben a preambulumok normatív értéke csökkentett, mert önálló kötelezést nem jelenthetnek, hanem csupán az adott jogi aktus, esetünkben az Alkotmány értelmezését segíthetik, illetve szimbolikus értékük van (az Alkotmánnyal való érzelmi azonosulás elősegítése érdekében). Az alkotmányi preambulumok tipikus tartalmi eleme a történeti öndefiníció és az adott politikai közösség által vallott értékek megjelenítése. Ezek megfelelő absztrakciós szintje és rövidsége biztosítja a szöveg méltóságát. A terjedelmes preambulumok elkerülhetetlenül több vitatható elemet tartalmaznak, ezáltal méltóságromboló vitáknak teszik ki a szöveget. Minden egyes újabb elem csökkenti a már meglévő szövegelemek jelentőségét, és minél több dolgot említünk meg, annál feltűnőbb, ha valami kimarad. Egy rövid szöveg alkalmasabb arra is, hogy identitást adjon, mint a hosszú. A barokkosan terjengős szövegek ezért nem ajánlottak, avagy aforisztikusan megfogalmazva: egy preambulum minél hosszabb, annál rosszabb. A szöveg emelkedetten absztrakt, de igyekszik józanul óvakodni a túlzottan érzelgős megfogalmazásoktól (például heroikus küzdelmek és hasonlók), amelyek vélhetően inkább eltávolítóan hatnának az olvasóra. Ennek megfelelően a szöveg nem kíván rövid történelemkönyv lenni, inkább csupán stilizált történelmi ívet vázol fel. A nemzeti tragédiákat sem emlegeti, hiszen egyrészt ezek jelentősége remélhetőleg csökken az évtizedek múlásával, másrészt pszichológiailag célszerűbb a pozitívumok hangsúlyozása egy olyan dokumentumban, amely egy politikai közösség érzelmi azonosulására tart igényt. További új elemek (államiság, Szent Korona, felvilágosodás, 1848/49-es és korábbi szabadságharcok, világháborúk, Trianon, német és szovjet megszállás, 1956) bevonása jó eséllyel nyelvileg is megbonyolítaná a szöveget, amely az értelmezési nehézségek miatt nehezítené az érzelmi azonosulást az állampolgárok számára. 22 A felmerülő egyéb tartalmi elemek egy részét vagy eleve implikálja a preambulum szövege (a demokrácia elve a népszuverenitást, a jogállamiság elve az alapjogok védelmét és a szabadságot), vagy más helyen, önálló rendelkezésben említi az Alkotmány főszövege, így kifejezetten kiemelve annak funkcióját (a Szent Korona a címer része, vagyis az állam szimbóluma; a piacgazdaság pedig továbbra is kifejezett államcél; az alapelveket tartalmazza az első fejezet; az ünnepeket és a kapcsolódó történelmi eseményeket [államalapítás, 1848, 1956] kifejezetten említi az új 6. ). A preambulum első mondata a Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról szóló évi I. törvény egy szakaszát veszi át, beszúrva a mintegy szót, hiszen most nincs kerek évforduló. A második mondat a modern alkotmányosság két alapeszménye, a demokrácia és a jogállamiság melletti elkötelezettségre, valamint az európai integrációra utal, és megteremti a történelmi párhuzamot az ezer évvel ezelőtti eseményekkel. Az utolsó mondat részint a hatályos preambulum fordulatát alkalmazza, részint pedig visszautal az előző két mondatra. Az ennek alkalmából fordulat egyszerre utal a rendszerváltásra, valamint az Európai Unióhoz való csatlakozásra, amelyek a néhány éves eltérés miatt most ugyan eltérő történelmi alkalmaknak tűnhetnek, de történelmi távlatból ezek egyetlen történeti csomóponttá válnak. 1. Magyarország: köztársaság. I. fejezet Általános rendelkezések 22 Emiatt nem követendő a 2006-os IRM tervezet javaslata a preambulum szövegére, amely minden felmerülő elemet belezsúfolt a szövegbe, és egy tízsoros (!), többszörösen bővített mondattal kezdi azt. Egy preambulumnak inkább az egyszerű eleganciára kell törekednie, a megfelelő absztrakciós szinttel ez tudja biztosítania az emelkedettséget. 15

16 Korábbi 1., változatlan. 2. (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. (3) Senkinek a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni. Korábbi 2., változatlan. 3. (1) A Magyar Köztársaság zászlaja három, egyenlő szélességű piros, fehér és zöld színű vízszintes sávból áll. (2) A Magyar Köztársaság címere hegyes talpú, hasított pajzs. Első mezeje vörössel és ezüsttel hétszer vágott. Második, vörös mezejében zöld hármas halomnak arany koronás kiemelkedő középső részén ezüst kettős kereszt. A pajzson a magyar Szent Korona nyugszik. (3) A Magyar Köztársaság címeréről, zászlajáról és azok használatáról, így különösen az esetlegesen alkalmazható pajzstartókról törvény rendelkezik. Korábbi 76., módosul. A jelképi rendelkezések közvetlenül a szuverenitásról és az alapelvekről szóló rendelkezések után következnek (a szuverenitáshoz való erős kötődésük miatt). A tervezet nem veszi át a koncepció javaslatát a címer megváltoztatására, amely tölgyfalombokkal övezett pajzs -ot említ. Ennek egyik oka, hogy címert és zászlót megváltoztatni akkor szabad, ha jelképiségében valami újdonságot szeretnénk kifejezni. Az új címer a koncepció szerint továbbra is a koronás címer maradna, de tölgyfalombokkal övezve, a zászló pedig a közepén tartalmazná a címert (ez lenne az állami zászló, a nemzeti zászló pedig a címer nélküli). Ezek érdemi jelképi újdonságot nem jelentenek, hanem csak a legfontosabb jelképek barkácsolását, noha ezeknek pont az állandóság az egyik legfontosabb erényük. A címernél semmiféle érdemi indokot nem lehet látni a változtatásra. A zászló esetében korábban felmerült ugyan Csapody Miklós javaslataként a külön állami zászló gondolata, 16

17 azzal az indokolással, hogy ha esetleg a környező országokban megtiltanák más államok zászlajának a használatát, akkor a magyar nemzeti és állami zászló megkülönböztetése miatt a tiltás csak a címeres magyar állami zászlóra vonatkozna, így az egyszerű piros-fehér-zöld (nemzeti) zászló az ottani magyar kisebbségek számára továbbra is használható maradna. Jelenleg azonban ilyen tiltás nincs a környező államokban, és a mai európai környezetben ennek realitása sincs, ezért a változtatás nem javasolt. A címer pusztán tölgyfalombos pajzstartó változatának nincs heraldikai hagyománya: vagy jobbról és balról egy-egy lebegő, fehér ruhás angyal tartotta, vagy pedig jobbról cserfa-, balról olajág övezte. 23 Az esetleges díszítő pajzstartók kérdése azonban egyébként is olyan probléma, amelyet opcionális módon akár a címertörvényben is rendezni lehet. Ehhez hasonló az állami és a nemzeti zászló megkülönböztetésének említett kérdése: egy speciális zászlós címer bevezetése állami alkalmakra ugyancsak rendezhető az említett kétharmados törvénnyel. A (tartalmilag nem indokolható) változtatások alkotmányi szintre emelése csak az erre vonatkozó vitákat emeli a fel az Alkotmány szintjére, rombolva ezzel a szöveg méltóságát. A szimbólumtörvény nagykétharmadosról (az összes képviselő kétharmada) egyszerű többséges törvényre változik. Magukat a szimbólumokat megváltoztatni úgyis csak alkotmányi szinten lehetne, ezért a használat részletszabályait nem érdemes kétharmados rangban tartani. A tervezet nem veszi át a koncepciónak azt az alapvető rendelkezések között szerepeltetett a mondatát, amely szerint Magyarország alkotmányos állami folytonosságát a Szent Korona fejezi ki. A jelkép szerepét ugyanis a zászló és a címer tölti be (ez utóbbinak része a Szent Korona, a hatályos szöveg szerint tévesen egybeírva). Alkotmányjogilag nehéz értelmezni azt, hogy valami az alkotmányos állami folytonosságot fejezi ki. Valami hasonló fogalom ismert volt ugyan a magyar jogtörténetben: a jogfolytonosság fogalma, de az itt nem alkalmazható. Jogfolytonosságról akkor beszéltek, amikor egy törvénytelen időszak után visszatértek egy korábbi jogállapothoz. Ebben az értelemben használta a fogalmat Deák Ferenc (ti. a kiegyezéssel visszatérni az áprilisi időszakhoz a magyar alkotmányjog szerint törvénytelen Bach-korszakkal szemben) és például Bethlen István (ti. az első világháborút követő forradalmak törvénytelensége után visszatérni az azt megelőző alkotmányos állapothoz). A jelenlegi alkotmánykoncepció azonban vélhetően nem ilyen értelemben kívánja a kifejezést használni, hiszen ez ad absurdum implikálná az új alkotmányt megelőző húsz év (beleértve a jelenlegi helyzet) közjogi berendezkedésének jogszerűtlenségét is. Ha viszont ezt nem jelentheti a kérdéses mondat, akkor egyszerűen nem világos annak normatív tartalma. Ha ellenben mégis csupán jelképi szerepe van, azt a címer már úgyis betölti a Szent Korona említésével; még egy külön rendelkezést szánni rá barokkos túlzás lenne. A (3) bekezdésben a jelenlegi Szentkorona írásmódról helyesírási okokból a Szent Korona írásmódra tér át a szöveg A Magyar Köztársaság fővárosa Budapest. Korábbi 74., változatlan. 5. A Magyar Köztársaság himnusza Kölcsey Ferenc Himnusz című költeményének első versszaka Erkel Ferenc zenéjével. Korábbi 75., módosul. A szöveg pontosításra kerül, hiszen nem a teljes Himnusz, hanem csupán annak első versszaka a himnusz A nemzet ünnepei: március 15-e, az es forradalom és szabadságharc kezdetének, a modern parlamentáris Magyarország megszületésének napja, augusztus 20-a, Szent István /1915. M.E. rendelet az állami közép és kis címer, valamint állampecsét új leírásáról és rajzairól 5. (megjelent: Budapesti Közlöny XI o.). Lásd még Bertényi Iván: Magyar címertan (Budapest: Osiris 2003) o. 24 Laczkó Krisztina Mártonfi Attila: Helyesírás (Budapest: Osiris 2004) o. 25 Lásd az MTA Jogtudományi Intézet szakvéleményét: o. 17

18 király és az államalapítás ünnepe, amely hivatalos állami ünnep, valamint október 23-a, az évi forradalom és szabadságharc kezdetének napja. Új. A koncepció szövegét követő új rendelkezés. Az identitásképző történelmi események megemlítésével a szakasz jelentősen tehermentesíti a preambulum szövegét. A 2006-os IRM tervezet is tartalmilag lényegében azonos, megfogalmazásában azonban kissé eltérő szöveget tartalmazott. 7. (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján az Európai Uniót alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megkötéséhez való hozzájáruláshoz a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Korábbi 2/A., módosul. A hatályos 2/A. -hoz képest törlésre kerül az illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) szövegrész, mivel a Lisszaboni Szerződés óta az Európai Unió megnevezés egyértelműen fedi a hatályos 2/A. által Európai Közösségekként jelölt entitásokat is. A nagykétharmadról (az összes képviselő kétharmada) itt is kiskétharmadra (a jelen lévő képviselők kétharmada) változtatna a szöveg, mert a normatív aktusok közül nagykétharmad csak magának az Alkotmánynak járna a tervezet szerint. Az (1) bekezdés jelenleg hatályos szövegének értelemzavaróan bonyolult megfogalmazása ( egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is ) tartalmi változás nélkül, de érthetőbb formában kerül megszövegezésre. A (2) bekezdésben a megerősítéséhez és kihirdetéséhez szövegrész helyett a dogmatikailag precízebb megkötéséhez való hozzájáruláshoz kitétel szerepel (hiszen a megerősítés a köztársasági elnök feladata). Helyesírási okból változik a (2) bekezdésben az írásmód: jelenlévő helyett jelen lévő országgyűlési képviselők. 8. (1) A Magyar Köztársaság együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával. (2) A Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását. (3) A Magyar Köztársaság az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében. Korábbi 6., módosul. A hatályos 6. (1) bekezdését ( A Magyar Köztársaság elutasítja a háborút, mint a nemzetek közötti viták megoldásának eszközét, és tartózkodik a más államok függetlensége vagy területi épsége ellen irányuló erőszak alkalmazásától, illetőleg az erőszakkal való fenyegetéstől. ) már fedi a hatályos 7. [a tervezet szerinti 9. (1) bekezdés] a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai kitétellel (hiszen az erőszak tilalma nemzetközi ius cogens), ezért a hatályos 6. (1) bekezdése szükségtelen; a 6. többi bekezdése változatlan formában került átemelésre ide. 9. (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. (2) Törvény és rendelet nemzetközi szerződést kihirdető törvénnyel, rendelet nemzetközi szerződést kihirdető kormányrendelettel nem lehet ellentétes. Korábbi 7., módosul. Az (2) bekezdés a jelenleg hatályos jogi helyzettel azonosan rendezi a nemzetközi jog jogforrási helyét, amely logikailag (a jogrendszer alapstruktúrájának érintése miatt) szükségszerűen alkotmányos szintű rendelkezés. 10. (1) Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alkotmányban megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv állapíthat meg. A jogalkotásról szóló törvény további szerveknek biztosíthatja a jogot, hogy törvényi felhatalmazás alapján rendeletet alkossanak. 18

19 (2) Általánosan kötelező magatartási szabályt a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában ki kell hirdetni. Az önkormányzati rendelet, a Honvédelmi Tanács, a köztársasági elnök és a Kormány 88. (4) bekezdés szerinti rendelete kihirdetésének törvényben meghatározott szabályai ettől eltérhetnek. Korábbi 7/A., módosul. A hatályos 7/A. nem bizonyult megfelelő jogtechnikai megoldásnak. Azáltal ugyanis, hogy rendeletkiadási jogot csak az Alkotmányban felsorolt szerveknek biztosított, elkerülhetetlenné vált a PSZÁF és a NMHH megemlítése az Alkotmányban, amelyek azonban szembeötlően nem alkotmányi jellegű szervek, hanem államigazgatási hatóságok. Ilyen technikai részletkérdéseknek az Alkotmányba emelése egyrészt rombolja a szöveg tekintélyét, másrészt az esetleges későbbi módosítások miatt (amelyek az államigazgatásban időről időre szükségszerűen felmerülnek) ismét csak az Alkotmány szövegének tekintélyvesztéséhez járulhat hozzá. Maga a jogalkotási törvény egyébként tipikusan olyan tárgykör, amelynek a hatályos szabályokkal ellentétben nem kétharmadosnak kellene lennie, hiszen a kormányzás technikai részleteit tartalmazza (sem politikai-szimbolikus, sem garanciális jelentősége nincs). A garanciális jellegű rendelkezéseket maga az Alkotmány jogállamiság-klauzulája tartalmazza implicite (ahogy azt az Alkotmánybíróság gyakorlatából megismerhetjük). A megvalósítás jogtechnikai részleteit kétharmados szintre emelni azonban célszerűtlen, és a jogalkotási törvénnyel kapcsolatos sorozatos kudarcok az elmúlt tíz évben ezt egyértelműen igazolják. A jogalkotási törvény ezért az új szöveg alapján implicite egyszerű többséges törvénnyé minősülne vissza. A jogalkotásról szóló évi CXXX. törvény hozzáigazítandó lesz az új Alkotmány szövegéhez (az 7/A. -ból át nem vett részletszabályokat részben ott kell elhelyezni). 11. (1) Magyarország gazdasága piacgazdaság. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a gazdasági verseny szabadságát. Korábbi 9., módosul. A hatályos 9. (1) bekezdésének szövegéből a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül kitétel szükségtelen, mert ez az Alkotmánybíróság gyakorlatában csak a 70/A. különös esete, illetve a tulajdoni formák egyenlősége a 13. (1) bekezdéséből következik. A piacgazdaság államcélként rögzítése változatlan formában megmarad. A 9. (2) bekezdéséből a vállalkozás joga rendszertani okokból átkerül az alapjogi fejezetbe, az új 45. -ba. 12. A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét. Korábbi 15., változatlan. A tervezet a koncepcióval ellentétben nem szól arról, hogy csak férfi és nő között köthető házasság. 26 Ez ugyanis szükségtelen, hiszen az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jelenlegi szöveg is ezt jelenti. 27 A kérdés kifejezett taglalásának egyetlen eredménye az volna, hogy a Kulturkampf közepébe emelné az Alkotmány e passzusát: jogilag semmin nem változtatna, csak fölösleges konfliktusokat gerjesztene az új szöveg (és ezáltal nehezítené a lakosság egy részének a szöveggel való érzelmi azonosulását), ezért a hatályos szöveg megtartása javasolt. 13. A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit. Korábbi 16., változatlan. 14. Az állami feladatok meghatározása és ellátása során a szubszidiaritás elvének megfelelően kell eljárni. 26 A koncepcióval azonos volt korábban a 2006-os IRM tervezet [27. (2) bekezdés], amely ugyancsak rögzítette volna, hogy a házasság férfi és nő között jöhet létre csak /2008. (XII. 17.) AB határozat, ABK december, A határozat részletes elemzéséhez lásd Jakab András: Az Alkotmánybíróság első határozata a bejegyzett élettársi kapcsolatról Jogesetek Magyarázata [ 2010/ o., elérhető: 19

20 Új. A szubszidiaritás elve szerint a döntéseket a lehető legalacsonyabb szinten, az érintettekhez legközelebb kell meghozni; az állami feladattá válás és a centralizálás ellen szól tehát a (megdönthető) vélelem. A szubszidiaritás elve része az EU jogának, a katolikus egyház társadalmi tanításának és a hatályos svájci alkotmánynak is (5a. cikk, hatályos január 1. óta). A helyi önkormányzatok működésének elvi alapját is képezi a rendelkezés. 15. Mindenki felelős saját magáért, és köteles lehetőségeinek megfelelően az állami és társadalmi feladatok ellátásához hozzájárulni. Új. A felelősségi klauzula az 1999-es svájci alkotmány 6. cikkének mintájára került a tervezetbe. Kifejezi azt, hogy az állam csak az állampolgárok igyekezetével karöltve (és nem az állampolgárok helyett) képes ellátni feladatait. 16. A Magyar Köztársaság a környezeti, a gazdasági és a demográfiai fenntarthatóság elvének tiszteletben tartásával működik. Új. A fenntarthatóság (vagy fenntartható fejlődés) a közismert környezetvédelmi szempont mellett a gazdasági (lásd részletesen közpénzügyi fejezet) és a demográfiai fenntarthatóság megvalósítására is törekszik. Ez utóbbi a magyar viszonyok közt elsősorban a gyermekvállalást bátorító társadalmi és jogi környezetet jelenti. 28 II. fejezet Alapvető jogok és kötelességek 17. (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. (3) Alapvető jogokat demokratikus berendezkedésben elfogadható legitim célok érdekében, a célok eléréséhez feltétlenül szükséges és arányos mértékben lehet korlátozni. (4) Rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása a ban és a 21. (2) (4) bekezdésében megállapított alapvető jogok kivételével felfüggeszthető vagy a (3) bekezdés szerinti mértéken túl korlátozható. Korábbi 8., módosul. A koncepció alapjogi részéhez kapcsolódó különös kitétel az, hogy [a]z alapvető jogok kötelezettségekkel és felelősséggel járnak. Az alapjogok kötelezettséggel való összekötése a magyar viszonyok közt a szocialista alapjogi dogmatika maradványának tűnhet (amelyben ez annak idején az alapjogoktól való megfosztás alapját szolgáltatta); a nyugati jogbölcseletben a gondolatot finomabb formában a felelősségre utalással szokták felemlíteni (és értelmezési segédletként használják, nem pedig az alapjoggyakorlás előfeltételeként). A felelősségi klauzulát általános alkotmányjogi alapelvként az első fejezetben azonban már elhelyeztük, ezért újabb (alapjog-specifikus) említése itt már nem szükséges. Az alapjog-korlátozás tekintetében is eltér a tervezet a koncepciótól, amely bizonytalan eredetű korlátozási céllistát említ. Ehelyett a korlátozási célokat jogtechnikailag fejlettebb módon generálklauzula-szerűen, valamint a szükségesség-arányosság tesztnek megfelelően lehet elfogadni. A korábbi 8. (4) bekezdés pontosításra kerül. A különleges állapotok idején erősebben korlátozható alapjogok közül néhány életszerűtlen kivétel (például a szociális biztonsághoz való jog korlátozhatatlansága háború idején) eltávolításra került, hogy valóban csak a leglényegesebbek, vagyis a visszaélési szempontból legveszélyesebbek maradjanak. 28 Hasonló javaslatot tartalmaz a Költségvetési Tanács alkotmányozási szakvéleménye is, elérhető: 20