A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

Átírás

1 EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, COM(2014) 286 final A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciókra és intézkedésekre vonatkozó minimumszabályokról szóló június 18 i 2009/52/EK irányelv alkalmazásáról HU HU

2 A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciókra és intézkedésekre vonatkozó minimumszabályokról szóló június 18-i 2009/52/EK irányelv alkalmazásáról 2013-ban, harmadik országbeli állampolgárról állapították meg, hogy illegálisan tartózkodik az Unióban; ez a szám 2008-ban még volt 1. Ez a csökkenés részben annak tudható be, hogy a gazdasági válság az Európai Unió nagy részében megnehezítette a munkakeresést. Azonban ez a jelenség természeténél fogva nehezen számszerűsíthető, mivel az illegális migránsok többsége továbbra is azonosítatlan marad, miközben a foglalkoztatás lehetősége továbbra is fontos ösztönzője az Unióba irányuló illegális migrációnak. Az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatása annak a következménye, hogy a jobb életkörülmények reményében érkező migránsok megfelelnek azon munkáltatók igényeinek, akik hasznot akarnak húzni az általában alacsony képzettséget igénylő, rosszul fizetett munkákat elvégezni kész munkavállalókból az olyan nagy munkaerőigényű ágazatokban, mint például az építőipar, a mezőgazdaság, a takarítás és a szálloda-/vendéglátóipar. Az illegális foglalkoztatás sok szempontból káros, hiszen az adókból és társadalombiztosítási járulékokból eredő bevételek kiesése hiányt okoz az államháztartásokban, emellett a jogszerűen alkalmazható munkaerő kiszorításához vagy nem alkalmazásához vezet, aminek eredményeként illegálisan foglalkoztatott egyének veszélyes körülmények között, biztosítás nélkül dolgoznak. A június 18-án elfogadott 2009/52/EK irányelv 2 célja, hogy megszüntesse az illegális foglalkoztatás ösztönző jellegét. Keményebb szankciókat alkalmaz az illegális foglalkoztatás esetében, javítja a felderítési mechanizmusokat, miközben védő intézkedéseket biztosít az illegális migránsok által elszenvedett igazságtalanságok orvoslására. Az irányelv egy sor, az Unió által az illegális bevándorlás hatékony kezelése céljára hozott intézkedés részét képezi; az egyéb intézkedések többek között a harmadik országokkal való fokozottabb együttműködésre 3, a hatékony visszatérési politikára 4 és az emberkereskedelem 1 Eurostat, 2013.; NL és EL tekintetében nem állnak rendelkezésre adatok. 2 Az Európai Parlament és a Tanács június 18-i 2009/52/EK irányelve a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárokat foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciókra és intézkedésekre vonatkozó minimumszabályokról, HL L 168., június 30., 24. o. (a továbbiakban: munkáltatókkal szembeni szankciókról szóló irányelv). 3 A Bizottság közleménye a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítésről, COM(2011) 743 végleges, november A Bizottság közleménye az uniós visszatérési politikáról, COM (2014) 199 final, március 28. 2

3 elleni küzdelemre vonatkozó megerősített jogi szabályozásra 5 irányulnak. Az irányelv kiegészíti a jogszerű migráció területét érintő aktuális politikai fejleményeket, ideértve az idénymunkásokról szóló irányelvet 6, amely a legújabb példája az Unió azon törekvésének, hogy jogszerű csatornákat nyisson az alacsonyan képzett munkaerő bevándorlásához, jellemzően az olyan ágazatokban, mint a mezőgazdaság vagy az idegenforgalom. A tagállamok számára meghatározott határidő a 2009/52/EK irányelv 7 nemzeti jogukba való átültetésére július 20. volt. A Bizottság határidő-túllépés miatt 20 tagállam 8 ellen kötelezettségszegési eljárást kezdeményezett 9 ; azóta ezek mindegyikét lezárták. Az átültető jogszabály elfogadása előtt Olaszország és Luxemburg meghatározott időtartamon belül lehetővé tette, hogy a munkáltatók bejelentsék az illegálisan tartózkodó migránsok foglalkoztatását, ugyanakkor pénzbírság kiszabásával és bizonyos feltételek teljesítésének előírásával lehetővé tették az illegális bevándorlók jogi helyzetének rendezési mechanizmusát. Jelenleg az irányelv 10 hatálya alatt álló valamennyi tagállamban tilos az illegális migránsok foglalkoztatása, és csupán néhány tagállam tett kivételt olyan személyek esetében, akik kitoloncolását elhalasztották 11. Több tagállam döntött úgy, hogy az irányelv 12 alkalmazási körén túllépve olyan jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra is alkalmazza azt, akik tartózkodási engedélye nem teszi lehetővé számukra, hogy gazdasági tevékenységet végeznek. Ezzel a közleménnyel 13 a Bizottság eleget tesz annak a kötelezettségének, hogy jelentést kell tennie az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a munkáltatókkal szembeni szankciókról szóló irányelv 14 alkalmazásáról. A közlemény áttekintést nyújt azokról a pénzügyi és büntetőjogi szankciókról, amelyekkel a vállalkozói láncok Unió-szerte az illegális foglalkoztatás esetén szembesülhetnek (I). Emellett bemutatja, hogy milyen módon védik az illegálisan foglalkoztatott migránsokat a nemzeti jogszabályokban foglalt intézkedések (II). Végezetül ismerteti, hogy a tagállamok hogyan ültették át az irányelv által az illegális foglalkoztatás hatékony felderítésére és szankcionálására előirányzott mechanizmust, továbbá értékeli a tagállami ellenőrzési jelentéseket (III). I. I. AZ ILLEGÁLISAN TARTÓZKODÓ HARMADIK ORSZÁGBELI ÁLLAMPOLGÁROKAT FOGLALKOZTATÓ MUNKÁLTATÓKKAL SZEMBEN ALKALMAZOTT SZANKCIÓK 5 Az Európai Parlament és a Tanács április 5-i 2011/36/EU irányelve az emberkereskedelem megelőzéséről, és az ellene folytatott küzdelemről, az áldozatok védelméről, valamint a 2002/629/IB tanácsi kerethatározat felváltásáról, HL L 101., április 15., 1. o /36/EU irányelv a harmadik országbeli állampolgárok idénymunkásként való munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről, HL L 94., március 28., 375. o. 7 A 2009/52/EK irányelv 17. cikke, uo. 8 AT, BE, BG, CZ, DE, FR, EL, IT, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SI, FI és SE. 9 Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 258. (korábbi 226.) cikke. 10 A 2009/52/EK irányelv Dánia, Írország és az Egyesült Királyság kivételével valamennyi tagállamra kötelező. A Horvátország általi végrehajtást az ország csatlakozását követően még meg kell vizsgálni. 11 DE, EL, FI, FR, MT, RO és SE (2009/52/EK irányelv 3. cikkének (3) bekezdése). 12 AT, BE, CZ, DE, EE, FR, FI, HU, LT, MT, RO és SE. 13 A közlemény alapját a Bizottság felkérésére készített tanulmány képezi. 14 A 2009/52/EK irányelv 16. cikke, uo. 3

4 I.1. Áttekintés a tagállamokban hatályban lévő pénzügyi és büntetőjogi szankciókról a) Pénzügyi szankciók (5. cikk) Az 5. cikk úgy rendelkezik, hogy az illegális foglalkoztatás esetén kiszabandó szankciók olyan pénzügyi szankciókat foglalnak magukban, amelyek összege arányosan növekszik a munkáltató által foglalkoztatott illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok számával. Az átültetés idején már csak BE, BG, LU, LV, FI és LV nemzeti jogában kell meghatározni a pénzügyi szankciókat, mivel az irányelv hatálya alá tartozó további 19 tagállam már lehetővé tette azokat. Időközben azonban hét tagállam 15 megváltoztatta jogszabályait azzal a céllal, hogy módosíthasson számítási módszerén és/vagy növelhesse a pénzbírság mértékét. Egyedül CY, FI, HU, NL és PL alkalmazta az 5. cikk (3) bekezdésében meghatározott lehetőséget, amely szerint csökkenthetők a szankciók, amennyiben a munkáltató az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárt magáncéllal foglalkoztató természetes személy (azaz magánszemély) és különösen kizsákmányoló munkafeltételek sem állnak fenn. Eltérően a SE és IT által alkalmazott gyakorlattól, amelynek értelmében a pénzügyi bírság magában foglalja a visszatérés átlagos költségét, a többi tagállam kötelezi a munkáltatót, hogy a pénzügyi bírságon felül viselje a visszatérés költségeit is. A pénzügyi szankciókra vonatkozó 1. táblázat azt mutatja, hogy a tagállamok két kategóriába sorolhatók a pénzbírság alapösszege esetében alkalmazott számítási módszert illetően. 16 tagállamban 16 a pénzbírság összege minden egyes illegálisan tartózkodó harmadik országbeli foglalkoztatott után arányosan nő. Ezekben az országokban a fizetendő pénzügyi szankció minimális, illetőleg rögzített összege 300 EUR (BE) és EUR (ES) között mozog, amelyet minden egyes illegálisan alkalmazott illegális migráns után meg kell fizetni. A legtöbb tagállam meghatározta a természetes személyekre kiszabható pénzbírság maximális szintjét is, amely 854 EUR (CY) és EUR (ES) között mozog. A fennmaradó nyolc tagállamban 17 a jogszabályok általános összeget határoznak meg a pénzbírság esetében, és a bíró feladata a pontos összeg meghatározása az érintett illegális migránsok száma alapján. Ezekben az országokban a pénzbírság legmagasabb összege 500 EUR (LV) és EUR (DE) között mozog. Látható, hogy a bírságok összege jelentősen eltérő a tagállamok között, ezért félő, hogy a pénzügyi szankciók szintje nem minden esetben ellensúlyozza az illegálisan tartózkodó migránsok foglalkoztatásával járó előnyöket. Mivel nem áll rendelkezésre átfogó empirikus adat a szankciók hatásáról, a minimálbérrel való összehasonlítás egyéb tényezők 18 mellett szintén mutatóként szolgálhat, amelynek alapulvételével értékelni lehet, hogy a szankciók mennyiben visszatartó erejűek és arányosak. 15 CZ, EL, ES, FR, IT, NL és RO. 16 AT, BE, BG, CY, EE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, NL, RO, SE és SI. 17 CZ, DE, FI, LV, MT, PL, PT és SK. 18 Az egyéb tényezők magukban foglalhatják például a hasonló típusú bűncselekményekért kiróható szankciókkal való összehasonlítást, valamint a bűncselekmény adott nemzeti jogokban meghatározott pontos fogalmának az összevetését. A hatékonyság értékelése érdekében empirikus adatokat gyűjtöttek az aktuálisan alkalmazott szankciók vonatkozásában. 4

5 Például az illegális migránsonként számítandó legmagasabb bírság LU esetében 1,3-szor magasabb, mint a havi minimálbér. LV az egyik olyan ország, amely a pénzbírság vonatkozásában teljes összeget állapított meg, és a legmagasabb pénzbírság összege 1,7-szer magasabb, mint a havi minimálbér. Az említett adatok éles ellentétben állnak például a BG által alkalmazott mértékekkel, ahol az illegálisan tartózkodó migránsonként számított legmagasabb pénzbírság a havi minimálbér 24,2-szerese, valamint a CZ esetében alkalmazottakkal, ahol a legmagasabb pénzbírság teljes összege a természetesen személyeket megillető havi minimálbér szerese. b) Büntetőjogi szankciók (9. és 10. cikkek) A 9. cikk meghatározza, hogy az illegális foglalkoztatás különösen súlyos eseteiben büntetőjogi szankciók alkalmazhatók; ilyen esetek például az alábbiak: i. tartósan ismétlődő jogsértések; ii. jelentős számú érintett harmadik országbeli állampolgár; iii. különösen kizsákmányoló munkafeltételek melletti foglalkoztatás; iv. ha a munkáltató előtt ismert, hogy a munkavállaló emberkereskedelem áldozata; valamint v. kiskorú illegális foglalkoztatása esetén. Az illegálisan tartózkodó migránsok illegális foglalkoztatása tíz tagállamban már az irányelv hatályba lépését megelőzően is bűncselekménynek minősült 20. Ennélfogva 14 tagállam 21 jogában büntetőjogi szankciókat kell meghatározni az illegális foglalkoztatás ezen konkrét formái esetére. AT, DE, EL és IT meglévő jogszabályait módosította annak érdekében, hogy növelhető legyen a sel járó büntetések időtartama, illetve az esetek többségében a pénzbírságok mértéke. BE, FI, FR, IT, MT, NL és SE esetében az illegális foglalkoztatás önmagában is bűncselekménynek minősül, attól függetlenül, hogy a 9. cikk (1) cikkében említett körülmények fennállnak-e. Ezek a körülmények általában súlyosbító tényezőknek minősülnek. A fennmaradó tagállamokban általában a 9. cikkben ismertetett valamennyi körülmény fennállása esetén minősül bűncselekménynek az illegális foglalkoztatás. Néhány tagállam nem bünteti külön a különösen kizsákmányoló munkafeltételek 22 közepette történő illegális foglalkoztatást, valamint az olyan eseteket sem, amikor a munkáltató előtt ismert volt, hogy a munkavállaló emberkereskedelem áldozata 23. Az említettek közül több tagállam úgy vélte, hogy az illegális foglalkoztatásnak ezeket a formáit lefedi az emberkereskedelemre vonatkozó nemzeti jog is. A 2. táblázat kiemeli a büntetőjogi szankciók súlyossága közötti jelentős különbségeket. Egyes tagállamok esetében ez kétségessé teheti a szankciók visszatartó erejét. Például LV és AT a 9. cikk (1) bekezdésében leírt bizonyos feltételek esetén az illegális foglalkoztatást 19 Minimálbérek az Eurostat adatai alapján: 20 AT, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, IT, MT és NL. 21 BE, BG, CY, EE, HU LT, LU, LV, PL, PT, RO, SE, SI és SK. 22 RO. 23 CZ, ES és LT. 5

6 legfeljebb három, illetőleg legfeljebb hat hónapig börtönbüntetéssel sújtja, miközben a többi tagállam egytől öt évig időszakot határoz meg a börtönbüntetések maximális hosszaként. Tíz tagállamban a börtönbüntetés kiegészíthető vagy helyettesíthető valamely pénzbírság kiszabásával, melynek mértéke természetes személyek esetében 600 EUR (BE) és EUR (PT) között mozoghat. c) Jogi személyekkel szembeni büntetőjogi szankciók (11. és 12. cikk) és egyéb intézkedések (7. cikk) A 12. cikk (1) bekezdésével összhangban valamennyi tagállam büntetőjogi szankciókat határozott meg azon jogi személyek esetében, akik felelősek a 9. cikk szerinti illegális foglalkoztatásért. A szankciók az alábbiak lehetnek: pénzbírság, felszámolás, a jogok korlátozása, vagyonelkobzás. A részt vevő tagállamok (kivéve BG, EE, FI, HU és NL) az irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében meghatározott intézkedéseket is felvették a jogi személyekre alkalmazható büntetőjogi szankciók általuk összeállított listájára. A 7. cikk (1) bekezdése felsorolja az illegális foglalkoztatásért felelős munkáltatóval szemben alkalmazott kiegészítő intézkedéseket, köztük a következőket: i. valamely, vagy minden állami kedvezményből vagy támogatásból való kizárás legfeljebb öt évig; ii. a közbeszerzési eljárásokból való kizárás legfeljebb öt évig; iii. az illegális foglalkoztatás megállapítását megelőző legfeljebb 12 hónapon belül a munkáltatónak nyújtott valamely vagy összes állami kedvezmény vagy támogatás, vagy azok egy részének visszatérítése; valamint iv. a jogsértés elkövetésére használt létesítmények ideiglenes vagy végleges bezárása. Ezek az intézkedések azonban, amelyek adott esetben nagy visszatartó erővel bírhatnak, nem kerültek az összes tagállamban teljes mértékben átültetésre 24. Ezen túlmenően csak AT, CY és SK élt a 12. cikk (2) bekezdésében meghatározott lehetőséggel, amely szerint a tagállamok közzétehetik a 9. cikkben említett bűncselekményért felelősségre vont munkáltatók jegyzékét. I.2. A teljes vállalkozói lánc felelőssége (2. cikk c) pont, 8. cikk, 9. cikk (2) bekezdése, 11. cikk) Az illegális foglalkoztatás eredményes megtiltásának biztosítására, valamennyi tagállam a foglalkoztatásnak a 2. cikk c) pontjában meghatározott tág fogalmát alkalmazza, amely magában foglalja a munkáltató irányítása és/vagy felügyelete alatt végzett valamennyi olyan tevékenységet, amelyekért a munkavállaló jogviszonytól függetlenül javadalmazásban részesül vagy kell részesülnie. A 8. cikk előírja továbbá, hogy a teljes vállalkozói lánc kötelezhető az 5. cikkben előírt pénzügyi szankciók megfizetésére, mivel egyes, az illegális foglalkoztatás által érintett ágazatokban igen elterjedt az alvállalkozás. A 8. cikk (1) bekezdésének a) pontjával összhangban a tagállami jogszabályok (kivéve EE és LT esetét) azt írják elő, hogy amennyiben a munkáltató közvetlen alvállalkozó, a fővállalkozó a munkáltatóval együtt vagy helyette felel az 5. cikkben megállapított bármely szankció megfizetéséért. A 8. cikk (2) bekezdésével összhangban, a tagállamok többsége 25 biztosította 24 BE, EL, BG, FI, LU, CZ, IT és EE. 25 EE és LV kivételével. 6

7 emellett, hogy amennyiben a munkáltató alvállalkozó, a fővállalkozó és valamennyi közbenső alvállalkozó szintén felelhet a pénzbírság megfizetéséért, amennyiben tudomásuk volt róla, hogy a foglalkoztató alvállalkozó illegális migránsokat foglalkoztat. E rendelkezések végrehajtásának megkönnyítése érdekében és a vállalkozók számára biztosított jogbiztonság érdekében, a 8. cikk (3) bekezdése előírja, hogy a nemzeti jog szerinti átvilágítási kötelezettséget vállalt vállalkozó a 8. cikk (1) és (2) bekezdése szerint nem tartozik felelősséggel. Jóllehet, számos tagállam 26 nem határozta meg nemzeti jogában az említett átvilágítási kötelezettséget, ugyanakkor gyakran utalnak a szerződési/polgári jog általános rendelkezéseire. Végezetül a 9. cikk (2) bekezdése alapján valamennyi tagállam biztosítja, hogy az illegálisan tartózkodó migránsok szándékos alkalmazására való felbujtás, a bűnsegély és a bűnpártolás ugyancsak bűncselekményként büntetendő. A 11. cikkel összhangban a tagállamok biztosították a jogi személyek felelősségét a 9. cikkben említett bűncselekmények tekintetében is, amennyiben a bűncselekményt javukra egy jogi személyen belül vezető beosztást betöltő bármely személy követte el egyénileg, vagy a jogi személy valamely szervének tagjaként, vagy a felügyelet hiányában 27. Az irányelv átültetése eredményeképpen a tagállamok többségében megfelelően büntethető az összes olyan szereplő, akinek előnye származik az illegális foglalkoztatásból. Ez nem csak e jelenség hatékony kezelése szempontjából alapvető jelentőségű, hanem kritikus fontosságú az irányelv által az illegális migránsok számára biztosított jogok gyakorlásának elősegítése során is. II. AZ ILLEGÁLISAN FOGLALKOZTATOTT HARMADIK ORSZÁGBELI ÁLLAMPOLGÁROK VÉDELMÉT SZOLGÁLÓ INTÉZKEDÉSEK II.1. Az elmaradt járandóságok és adók kifizetése (6. cikk (1) bekezdése és 8. cikk) A tagállamok megfelelően átültették a 6. cikk (1) bekezdésének a) pontját, amely biztosítja az illegális migránsoknak azon jogát, hogy javadalmazásban részesüljenek az általuk elvégzett munka után, valamint a 6. cikk (1) bekezdésének b) pontját, amely kötelezi a munkáltatót arra, hogy fizesse meg az összes olyan adót és társadalombiztosítási járulékot, amelyet a harmadik országbeli állampolgár jogszerű foglalkoztatása esetén be kellett volna fizetnie. Az esedékes összegek kiszámítása kapcsán a 6. cikk (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a munkáltató vagy a munkavállaló ellenkező bizonyítása hiányában legalább három hónapos munkaviszony fennállását kell vélelmezni. EE, ES és RO kivételével minden tagállam átültette jogszabályába az említett vélelmet, NL esetében a vélelmezett időtartam ráadásul hat hónap. A munkáltatók a 6. cikk (1) bekezdésének c) pontjával összhangban valamennyi tagállamban kötelesek elvileg megfizetni a kifizetések azon országba történő megküldésének minden költségét, ahová az illegálisan foglalkoztatott harmadik országbeli állampolgár visszatért, vagy ahová őt visszaküldték. 26 BG, CZ, DE, EE, EL, ES, HU, IT, LT, MT, PT, RO, SE, SI és SK. 27 A jogi személyek (vállalatok) felelősségének átültetése a hiányzó felügyelet vagy ellenőrzések hiányában csupán LU számára jelentett problémát. 7

8 A tagállamok 28 a 8. cikkel összhangban általában meghatározták, hogy a munkáltatók mellett a közvetlen vállalkozók és bármely közbenső alvállalkozó is kötelezhető az összes elmaradt járandóság és adó megfizetésére. II.2. Az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés és a panasztétel megkönnyítése (6. cikk (2) (5) bekezdése és 13. cikk) Az említett szabályok betartatása, az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés és a panasztétel megkönnyítése képezik az irányelv védelmi intézkedéseinek alapját, amelyek célja az illegális migránsok által elszenvedett igazságtalanságok jóvátétele. Ugyanakkor éppen az irányelv ezen része adhat okot aggodalomra, mivel a tagállamok azokat a rendelkezéseket, amelyek az illegális migránsok jogainak védelmét segítik elő, gyakran csak részben vagy egyáltalán nem ültették át. Csupán néhány tagállam 29 ültette át pontosan az illegálisan alkalmazott migránsok azon jogát, hogy panaszt tehessenek munkáltatójuk ellen elmaradt járandóságuk miatt abban az esetben is, ha származási országukba már visszatértek vagy kiutasították őket 30. A legtöbb tagállam csak általános rendelkezésekre hivatkozik a polgári vagy munkaügyi bíróságokon való keresetbenyújtási jog tekintetében. Csak igen kevés tagállam élt a 6. cikk (2) bekezdésének a) pontjában biztosított lehetőséggel, amely szerint az elmaradt járandóságok kifizettetéséhez szükséges eljárások megindítására anélkül is sor kerülhet, hogy a harmadik országbeli állampolgár az ügyben keresetet nyújtana be. 31 A 13. cikk (1) bekezdése előírja, hogy a tagállamoknak hatékony mechanizmusokat kell működésbe léptetniük, amelyek révén az illegális migránsok akár harmadik feleken keresztül is panasszal élhetnek munkáltatójukkal szemben. A 13. cikk (2) bekezdés annak biztosítására kötelezi a tagállamokat, hogy azon harmadik felek, amelyeknek jogos érdeke ezen irányelv betartásának biztosítása, a harmadik országbeli, illegálisan alkalmazott állampolgár nevében vagy érdekében eljárva ezen irányelv végrehajtása céljából bármilyen közigazgatási és polgári jogi eljárásban részt vehessenek. Számos tagállamban a szakszervezetek jogosultak az illegális migránsok nevében panaszt tenni, illetőleg képviselni őket a nemzeti eljárások során 32. Ritkábban a migráns munkavállalók szervezetei 33, valamint a vizsgálati hatáskörrel felruházott hatóságok 34 töltik be ezt a szerepet. LU, MT és NL még nem határozták meg jogszabályaikban az említett harmadik személyeket. Csak négy tagállam 35 léptetett életbe speciális mechanizmusokat annak érdekében, hogy az illegális bevándorlók azt követően is megkaphassák az őket megillető hátralékokat, hogy már visszatértek származási országukba vagy kiutasították őket (6. cikk (4) bekezdés). Például a Francia Bevándorlási és Integrációs Hivatal végrehajtható okiratokat bocsáthat ki annak érdekében, hogy az illegálisan foglalkoztatott migránsok nevében az őket megillető pénzösszegeket átvegye, majd azokat átutalja számukra. Más országok általános rendelkezésekre hivatkoznak a bírósági ítéletek végrehajtása kapcsán. 28 EE és LV kivételével. 29 BG, CY, EL és SI. 30 CY, EL, PL és SE. 31 BE, FR, HU, MT és PL. 32 AT, CY, DE, EE, EL, FI, FR, HU, IT, LT, RO, SI és SK. 33 CZ, FI, HU, LV és SE. 34 EL, ES, FI, IT és LT. 35 BE, EL és FR. 8

9 Az irányelv előírja, hogy az illegális migránsokat módszeresen és tárgyilagosan kell tájékoztatni jogaikról. Számos tagállam 36 nem rendelkezett erről jogszabályaiban, más tagállamok 37 pedig általános adminisztratív iránymutatásokra, valamint a közigazgatási eljárásban részt vevők tájékoztatásával kapcsolatos szabályokra hivatkoznak. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a tagállamok olyan konkrét weboldalakon elhelyezett információkra utalnak, amelyek valószínűleg nem ismertek vagy elérhetők az illegális migránsok számára. Végezetül megjegyzendő, hogy csupán néhány tagállam 38 ültette át kifejezetten a 6. cikk (5) bekezdését és a 13. cikk (4) bekezdését, amelyek arra kötelezik őket, hogy a vonatkozó nemzeti eljárások hosszához kapcsolódva, korlátozott időtartamra engedélyeket adjanak ki a 9. cikk (1) bekezdésének c) és e) pontjában említett bűncselekmények vonatkozásában indított büntetőeljárásban részt vevő harmadik országbeli állampolgárok számára, továbbá határozzák meg azokat a feltételeket, amelyek esetén ezen engedély tartama meghosszabbítható addig, ameddig az illegális migráns számára visszafizetik az őt illető hátralékot. Általában véve azoknak az egyedi mechanizmusoknak a hiánya, amelyek az illegális migránsok által az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés, valamint jogaik érvényesítése során tapasztalt nehézségek orvoslására szolgálnak, a kívánt hatással ellentétes eredményhez vezethet az illegális foglalkoztatás elleni küzdelemben. A munkáltatók elleni panaszok benyújtásának bátorítása adott esetben fontos szerepet játszhat az illegális foglalkoztatás felderítésére irányuló tagállami stratégiákban. III. AZ ILLEGÁLIS FOGLAKOZTATÁS FELDERÍTÉSE ÉS A FOGLALKOZTATÁSI TILALOM VÉGREHAJTÁSA III.1. Megelőző intézkedések: a munkáltatók kötelezettségei (4. cikk) A munkaadók figyelmének felhívása és az ellenőrzések megkönnyítése érdekében a tagállamok átültették a 4. cikkben meghatározott megelőző intézkedéseket. A harmadik országbeli állampolgároknak foglalkoztatásuk kezdetét megelőzően érvényes tartózkodási engedéllyel vagy más, tartózkodásra jogosító engedéllyel kell rendelkezniük. A munkaadók az ellenőrzés esetére kötelesek legalább a foglalkoztatás időtartama alatt rendelkezni az említett dokumentumok másolatával vagy azok egy példányával, emellett meghatározott időtartamon belül be kell jelenteniük a megfelelő hatóságoknál, ha megkezdik egy harmadik országbeli állampolgár foglalkoztatását. A legtöbb tagállamban 39 ezt az eljárást le kell zárni pár nappal a foglalkoztatás kezdete vagy a szerződés megkötése 40 előtt, de legkésőbb az első munkanapon 41. Más tagállamokban erre a bejelentésre a foglalkoztatás kezdetét követő, pár naptól 42 több hétig időszakban 43 kell sort keríteni. A munkáltatók, amennyiben lezárták az említett eljárást, mentesülnek a 36 BG, ES, IT, LV, MT, NL, SI és SK. 37 BE, FI, HU és RO. 38 AT, DE, EL, ES, HU, IT, LU, SE, SI és SK. 39 Kivéve FI. 40 BG, CY, ES, FR, LT, NL és RO. 41 BE, CZ, EL, IT, LV, MT és PT. 42 AT, EE, HU, LU, PL és SK. 43 DE, SE és SI. 9

10 felelősségre vonás alól, kivéve, ha tudomásuk van arról, hogy a bemutatott okmány hamisított volt. 44 A tagállamok csak csekély mértékben használják ki az olyan esetekre alkalmazható egyszerűsített bejelentési eljárás bevezetésének lehetőségét, amikor a munkáltató természetes személy és a foglalkoztatás magáncéllal történik (DE, IT, LU) és/vagy mentesítik a munkáltatókat a bejelentési kötelezettség alól, amennyiben az általuk foglalkoztatott harmadik országbeli állampolgár huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezik (AT, CY és EE). III.2. Ellenőrzések (14. cikk) A 14. cikknek megfelelően a nemzeti jog előírja a vonatkozó nemzeti hatóságoknak, hogy folytassanak ellenőrzéseket a legnagyobb kockázatot hordozó ágazatok feltérképezését szolgáló értékelés alapján, ezzel is elősegítve az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok illegális foglalkoztatási tilalmának érvényre juttatását. A hatékony és megfelelő ellenőrzések nélkülözhetetlenek az illegális foglalkoztatás felszámolásához és annak biztosításához, hogy az illegális migránsok élhessenek jogaikkal. Megfelelő ellenőrzések nélkül valamennyi szankció csupán elméleti fenyegetés marad. Azonban az ellenőrzési jelentések késedelmes továbbítása a Bizottság felé, valamint az egyes jelentésekkel kapcsolatos minőségi problémák aggodalomra adnak okot ben csak négy tagállam (DE, FR, LV és SK) nyújtott be jelentést a 2011-ben végrehajtott ellenőrzésekről ben csak kilenc tagállam (FI, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SK és SI) nyújtotta be időben a jelentését. Ezért október 10-én a Bizottság a kötelezettségszegési eljárást megelőző figyelmeztetést küldött a maradék 15 tagállamnak, melyben emlékeztette őket kötelezettségükre. Ezt követően valamennyi tagállam megküldte jelentését. Összességében véve javítani kell még a jelentéstételen. A jelentésekben szereplő információk részben hiányosak, eltérő számítási módszereken és meghatározásokon alapulnak és/vagy egyszerűen nem állnak összhangban az irányelv által előírt jelentéstételi kötelezettségekkel. Következésképpen az ellenőrzések eredményei korlátozottak, és nehéz átfogó, uniós szintű áttekintést adni az elvégzett ellenőrzésekről és azok eredményeiről. A jelentéstétel megkönnyítése érdekében, a Bizottság már 2010-ben jelentéstételi sablont küldött a tagállamok számára. Ezt nemrégiben frissítették annak érdekében, hogy a tagállamok összehasonlítható adatokat és információkat bocsássanak rendelkezésre, amelyek lehetővé teszik, hogy a Bizottság értékelje az irányelv hatékony végrehajtását. Ahhoz, hogy az ellenőrzés az illegális foglalkoztatás felszámolásának hatékony eszköze legyen, fontos a legnagyobb kockázatot hordozó ágazatok azonosítása. Míg több tagállam (CZ, EE, LT, MT és RO) nem teszi világossá, hogy elvégezte-e a legnagyobb kockázatot hordozó ágazatok azonosítását, és ha igen, milyen módon, a több tagállamtól kapott jelentések azt mutatják, hogy a legtöbb országban azonos ágazatokat érint leginkább az illegális foglalkoztatás: építőipar, mezőgazdaság és kertészet, házimunka/takarítás, vendéglátó-ipari és szállodai szolgáltatások. A 3. táblázat ismerteti a tagállamok által közölt, a kockázatot hordozó ágazatokban végrehajtott ellenőrzésekre vonatkozó információkat, amelyek szükség esetén kiegészülnek a munkáltatók és munkavállalók számát érintő hivatalos Eurostat-adatokkal. A táblázat alapján látható, hogy néhány tagállamban az ellenőrzések alacsony száma vélhetőleg nem tartja vissza 44 BG és IT kivételével. 10

11 a munkáltatókat az illegális migránsok alkalmazásától. BG, EE, PL, RO és SE esetében ben a munkáltatók kevesebb mint 1 %-a esett át ellenőrzésen, míg ez az arány például AT esetében 16,98 %, IT esetében 17,33 %, SI esetében pedig 28,93 % 45. Ez arra enged következtetni, hogy nagy különbségek mutatkoznak a tagállamok végrehajtási erőfeszítései között, és azt is jelentheti, hogy vannak tagállamok, amelyekben a jogsértő munkáltatók nagyobb valószínűséggel kerülik el a felderítést és a büntetőeljárást, mint más tagállamokban. IV. KÖVETKEZTETÉSEK ÉS KÖVETKEZŐ LÉPÉSEK A 2009/52/EK irányelv átültetését követően valamennyi tagállam megtiltotta az illegális migránsok foglalkoztatását, és pénzügyi, közigazgatási vagy büntetőjogi szankciókkal sújtotta az őket foglalkoztató munkáltatókat. Azonban a jogszabályokban meghatározott szankciók jelentős eltéréseket mutatnak a tagállamok között. Ez kételyeket ébreszt afelől, hogy a szankciók minden esetben hatékonyak, arányosak vagy visszatartó erejűek, és ezért további értékelésnek kell alávetni ezeket. Néhány tagállamra továbbra is vár az irányelv védelmi elemeinek megfelelő alkalmazása. Van még mit javítani az illegális migránsok számára biztosított védelem valamennyi területén, akár azzal a joggal kapcsolatosan, hogy az illegális migráns hatékony mechanizmusokon keresztül panaszt tehessen a munkáltató ellen, akár egy olyan alapvető jog tekintetében, mint amilyen a migránsokat megillető jogokra vonatkozó rendszeres és objektív tájékoztatás. Néhány tagállamnak valószínűleg jelentős erőfeszítéseket kell tennie nemcsak az ellenőrzésekre vonatkozó jelentéstétel, hanem maguknak az ellenőrzéseknek a javítása terén is, továbbá a kockázatokat hordozó ágazatok szisztematikus azonosítása segítségével rangsorolniuk kell erőfeszítéseiket. A 2012 tekintetében összegyűjtött adatok alapján úgy tűnik, hogy még mindig sokat kell tenni annak biztosításáért, hogy megfelelő és hatékony ellenőrzési rendszer működjön. Ennek hiánya komoly kétséget ébreszt az illegális foglalkoztatás tilalmának hatékony végrehajtása és a tagállamok arra irányuló erőfeszítéseinek tekintetében, hogy csökkentsék az irányelv végrehajtásával kapcsolatos különbségeket. Mivel a tagállamok kötelesek minden évben július 1-jét megelőzően jelentést tenni az ellenőrzésekre vonatkozóan, a Bizottság továbbra is szorosan figyelemmel kíséri a területet érintő tagállami intézkedéseket, és szükség esetén fellép. Ahhoz, hogy a tagállamok figyelmét fel lehessen hívni erre és az egyéb, az irányelv átültetése kapcsán megállapított problémákra, a Bizottság kétoldalú eszmecserét folytat az egyes tagállamokkal, és szükség esetén EU Pilot eljárást fog indítani. A Bizottság támogatást fog nyújtani a tagállamok számára az irányelv Unió-szerte történő megfelelő szintű végrehajtásához. A Bizottság az irányelv 2009-es elfogadása óta eltelt időszakhoz hasonlóan továbbra is folyamatosan arra kéri a tagállamokat, hogy a soron következő ülések alkalmával vitassák meg az irányelv néhány kulcsfontosságú rendelkezésének jogi átültetését és végrehajtását. Szükség esetén iránymutatásokat is ki lehet dolgozni az irányelv gyakorlati végrehajtásával kapcsolatosan, ideértve a migránsok jogainak érvényesítését. A Bizottság egyelőre nem tesz javaslatot az irányelv módosítására. Idővel azt is meg kell fontolni, hogy az intézkedést átültető jogszabályok elégnek bizonyulnak-e ahhoz, hogy 45 Néhány tagállam a kockázatot hordozó ágazatokban végzett ellenőrzésekkel kapcsolatos információkat bocsátott rendelkezésre, míg mások az összes ágazatot érintő ellenőrzésekről nyújtottak tájékoztatást; részletesebb információk a 3. táblázatban találhatók. 11

12 csökkentsék az illegális foglalkoztatást, és ösztönzést nyújtanak-e a jogszerű bevándorlási csatornák igénybevételére, ami mind a migránsok, mind pedig a munkáltatók és a tagállamok számára előnyökkel járna. 12

13 1. táblázat: Pénzügyi szankciók Tag álla m T/J Pénzügyi szankciók összege személ y (1) Legalább Rögzített Legfeljebb Cikk 5. cikk (3) bekez dés (2) Az egyes illegálisan foglalkoztatott illegális migránsokra alkalmazandó bírság Összehasonlítás az átültetés előtt hatályos jogszabályokkal AT J/T EUR/ EUR EUR/ EUR BE J/T 300 EUR EUR N BG CY EE EL T J J/T T J J/T BGN 750/1 500 (383 EUR/ 767 BGN 3 000/6 000 (1 534 EUR/ EUR/ EUR BGN 7 500/ (3 834 EUR/ BGN / ( EUR/ CYP 500/ (854 EUR/ EUR EUR N N I N Nincs korábbi jogszabály Nincs korábbi jogszabály ES J/T EUR EUR N FR J/T EUR EUR N HU J/T HUF (1 630 IT T EUR EUR N LT J/T LTL 3 000/ (869 EUR/ LTL / (2 896 EUR/ LU J/T EUR N NL RO SE SI T J J/T J/T RON ( EUR EUR RON (883 SEK / (2 477 EUR/ T EUR EUR J EUR EUR N I N I N N Nincs korábbi jogszabály Az illegális migránsoknak a pénzbírság alapösszege megállapítása során figyelembe veendő száma N CZ T CZK ( N 13

14 J CZK (9 115 CZK ( DE J/T EUR N FI J/T EUR EUR I LV T 210 EUR 500 EUR N Nincs korábbi jogszabály Nincs korábbi jogszabály MT J/T ,87 EUR N PL J/T PLN (720 PT J/T EUR EUR N SK J/T EUR EUR N *J/T = Jogi személy/természetes személy ** A 2009/52/EK irányelv 5. cikkének (3) bekezdése: A tagállamok rendelkezhetnek alacsonyabb összegű szankciókról, amennyiben a munkáltató az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárt magáncéllal foglalkoztató természetes személy és különösen kizsákmányoló munkafeltételek sem állnak fenn. (Átváltási árfolyamok (2014/4/4) : 1BGN = 0, EUR; 1CYP = 1,70860 EUR; 1CZK = 0, EUR; 1HUF= 0, EUR; 1 LTL = 0, EUR; 1 PLN = 0, EUR; 1ROL = 0, EUR; 1 SEK = 0, I 14

15 2. táblázat: Büntetőjogi szankciók Tagállam 9. cikk (1) bekezdésének a) pontja AT legfeljebb 6 hónapig Szankciók (a időtartama és adott esetben pénzbüntetés) 9. cikk (1) bekezdésének b) pontja legfeljebb 6 hónapig vagy pénzbüntetés 9. cikk (1) bekezdésének c) pontja legfeljebb 2 évig 9. cikk (1) bekezdésének d) pontja legfeljebb 2 évig 9. cikk (1) bekezdésének e) pontja legfeljebb 6 hónapig vagy pénzbüntetés Összehasonlítás az átültetés előtt hatályos jogszabályokkal BE 6 hónaptól 3 évig és/vagy 600 EUR EUR közötti pénzbüntetés Nincs korábbi jogszabály BG 1 5 évig és BGN (2 554 BGN ( közötti pénzbüntetés. 1 4 évig és BGN (1 022 BGN ( közötti pénzbüntetés. 1 5 évig és BGN (2 554 BGN ( közötti pénzbüntetés. 1 4 évig és BGN (1 022 BGN ( közötti pénzbüntetés. 1 5 évig és BGN (2 554 BGN ( közötti pénzbüntetés. Nincs korábbi jogszabály CY legfeljebb 5 évig és/vagy EUR-t nem meghaladó pénzbüntetés Nincs korábbi jogszabály CZ Hat hónaptól öt évig - DE Legfeljebb 1 hónapig vagy pénzbüntetés Legfeljebb 1 hónapig vagy pénzbüntetés Legfeljebb 3 évig vagy pénzbüntetés (súlyos esetben a 6 hónaptól 5 évig terjedhet) Legfeljebb 3 évig vagy pénzbírság Hat hónaptól öt évig Legfeljebb 1 hónapig vagy pénzbírság EE napi tételű (96 EUR EUR között) pénzbüntetés, vagy legfeljebb 3 évig Nincs korábbi jogszabály EL Legalább 5 hónapig Legalább 6 hónapig Legalább 6 hónapig 15

16 ES - 6 hónaptól 6 évig és 6 12 havi tételű fizetendő pénzbüntetés 2 5 évig és 6 12 havi tételű pénzbüntetés - - FI Pénzbüntetés vagy legfeljebb 1 évig FR Legfeljebb 5 évig és legfeljebb EUR pénzbüntetés HU Legfeljebb 2 évig Tagállam 9. cikk (1) bekezdésének a) pontja Legfeljebb 2 évig 1 5 évig 1 5 évig Szankciók (a időtartama és adott esetben pénzbüntetés) 9. cikk (1) bekezdésének b) pontja 9. cikk (1) bekezdésének c) pontja 9. cikk (1) bekezdésének d) pontja 6 hónaptól 3 évig és EUR pénzbüntetés 1 5 évig 9. cikk (1) bekezdésének e) pontja Nincs korábbi jogszabály Összehasonlítás az átültetés előtt hatályos jogszabályokkal IT A szankció A szankció háromnegyedével vagy felével történő növelés háromnegyedével vagy felével történő növelés LT Pénzbüntetés vagy legfeljebb 2 évig - Pénzbüntetés vagy legfeljebb 2 évig Nincs korábbi jogszabály LU 8 naptól 1 évig és/vagy EUR EUR közötti pénzbüntetés Nincs korábbi jogszabály LV Legfeljebb 3 hónapig vagy legfeljebb 100 havi minimálbérnek megfelelő pénzbüntetés ( Legfeljebb 3 hónapig vagy közmunka vagy legfeljebb 100 havi minimálbérnek megfelelő pénzbüntetés ( Legfeljebb 3 hónapig vagy legfeljebb 100 havi minimálbérnek megfelelő pénzbüntetés ( Nincs korábbi jogszabály MT Legfeljebb ,87 EUR összegű pénzbüntetés és/vagy legfeljebb 2 évig. 16

17 NL PL PT Legfeljebb 3 évig vagy legfeljebb EUR összegű pénzbüntetés Legfeljebb 12 hónapig vagy pénzbüntetés Legfeljebb 1 évig vagy legfeljebb 240 napi tételű pénzbüntetés (legfeljebb RO - Legfeljebb 1 évig vagy legfeljebb EUR összegű pénzbüntetés Legfeljebb 2 évig vagy legfeljebb 480 napi tételű pénzbüntetés (legfeljebb évig vagy pénzbüntetés Legfeljebb 3 évig 1 5 évig évig 1 2 évig vagy pénzbüntetés Legfeljebb 12 hónapig vagy pénzbüntetés Legfeljebb 2 évig vagy legfeljebb 480 napi tételű pénzbüntetés (legfeljebb évig Nincs korábbi jogszabály Nincs korábbi jogszabály Nincs korábbi jogszabály SE Pénzbüntetés vagy legfeljebb 1 évig Nincs korábbi jogszabály SI Legfeljebb 2 évig Legfeljebb 3 évig Nincs korábbi jogszabály SK Legfeljebb 2 évig 6 hónaptól 3 évig Nincs korábbi jogszabály 17

18 3. táblázat: A 2012-ben elvégzett ellenőrzések Tagállam Abszolút számadatok Ellenőrzések Az összes ágazatban működő munkáltatók százalékában (%-ban) A 2009/52/EK IRÁNYELV Ellenőrzések száma, amelyek illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat tártak fel* Eredmények Feltárt illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok száma A feltárt illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok száma a valamennyi ágazatban foglalkoztatott munkavállalók teljes számához viszonyítva (%- ban) Megfigyelések AT ,11 Minden ágazatot érint. BE , ,41 Minden ágazatot érint. BG 119 0, ,00003 Minden ágazatot érint. CY ,5 / ,35 Minden ágazatot érint. CZ , ,00095 Minden ágazatot érint. DE ,91 / / / Minden ágazatot érint. EE 79 0, Minden ágazatot érint. EL , ,00138 Minden ágazatot érint. A 2012/8/1 2012/12/31 közötti időszakra vonatkozó adatok. ES , ,03145 Minden ágazatot érint. ágazatokat érinti. Munkavállalás FI ,9 / / / Minden ágazatot érint. A kockázatokat hordozó FR / / 621 / engedély nélkül dolgozó migránsokra vonatkozó adatok, tartózkodási státuszukról nem á rendelkezésre adat. HU ,72 / / / Minden ágazatot érint. IT ,33 / ,05115 Minden ágazatot érint. LT ,38 / 0 0 Minden ágazatot érint. A 2012/8/1 2012/12/31 közötti időszakra vonatkozó adatok. LV / / 1 0,00012 Minden ágazatot érint. A 2012/1/1 2013/5/1 közötti időszakra vonatkozó adatok. dolgozó migránsokra vonatkozó Tartózkodási státuszukról nem á LU ,62 / / / Minden ágazatot érint. Munkavállalási engedély nélkül MT , ,05167 adat. rendelkezésre adat. 18

19 NL / / Minden ágazatot érint. Nem áll rendelkezésre a munkáltatók és munkavállalók teljes számára vonatkozó Eurostat-adat. PL , ,00306 Minden ágazatot érint. PT ,09 / ,25 A kockázatot hordozó ágazatoka érinti. RO 916 0,82 / 22 0,00025 Minden ágazatot érint. SE 414 0,25 / / / Minden ágazatot érint. SI ,93 / 8 0,00088 Minden ágazatot érint. SK ,77 / 22 0,00095 Minden ágazatot érint. Az adatok egy része nem tér ki a tartózkodási státuszra. Illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár: Illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár 19