VÁRNAGY RÉKA DOBOS GÁBOR KI AZ ÚR A HÁZNÁL? DÖNTÉSHOZATAL A MAGYAR ÖNKORMÁNYZATI RENDSZERBEN *

Átírás

1 Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011 Közigazgatástudományi Kar TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR VÁRNAGY RÉKA DOBOS GÁBOR KI AZ ÚR A HÁZNÁL? DÖNTÉSHOZATAL A MAGYAR ÖNKORMÁNYZATI RENDSZERBEN * 1. Bevezetés Az önkormányzati rendszer felépítése és működése a rendszerváltás óta kritikus kérdése a magyar politikai berendezkedésnek. A politikai központ és a helyi szint viszonya a kezdetektől fogva ambivalens: a decentralizálás szükségessége mellett erőteljesen jelen vannak a politika centralizálási törekvései, ami mára egy szinte működésképtelen és nagymértékben alulfinanszírozott önkormányzati rendszert eredményezett. Az önkormányzati rendszerre jellemző vertikális viszonyrendszer, azaz a központ és a helyi szint viszonya így a kezdetektől fogva több politikatudományi kutatás tárgya. Az önkormányzati rendszer másik, kiegészítő dimenziója, a horizontális viszonyrendszer, azaz a helyi szinten egymás mellett megjelenő szereplők együttműködése azonban elhanyagolt része a helyi politika vizsgálatának. A rendszerváltás időszakában ugyan több kutatás is foglalkozott a helyi döntéshozókkal, ezek többsége azonban vagy a helyi politikai elit személyi folytonosságára koncentrált vagy az új helyi politikai elit sajátosságait tárta fel 1, vagy esettanulmányokon keresztül, egy adott település politikai viszonyaira és működésére koncentrált 2. Míg a vertikális viszonyrendszer vizsgálata segíti az önkormányzatok elhelyezését a politikai rendszerben, addig a horizontális viszonyrendszer vizsgálata hozzájárul az önkormányzat belső működésének megértéséhez. A folyamatosan változó vertikális viszonyok mellett az elmúlt húsz évben a horizontális viszonyrendszer intézményi közege stabil maradt, a jogszabályok viszonylag kevés ponton változtattak érdemben a helyi szereplők jogkörén 3. * Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a Az állam kapacitása szakértők, hivatalnokok, politikusok műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Ilonszki Gabriella. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Ilonszki Gabriella egyetemi tanár (BCE). Várnagy Réka szerző tanársegéd (BCE Politikatudományi Intézet), elérhetősége: reka.varnagy@unicorvinus.hu. Dobos Gábor szerző doktorandusz-hallgató (BCE Politikatudományi Doktori Iskola), elérhetősége: gabor.dobos83@gmail.com. 1 BOCZ J. (1996): Az önkormányzatok döntéshozói Budapest, Központi Statisztikai Hivatal; TÁLL É. szerk. (2000): Az új demokrácia önkormányzati vezetői. Budapest, MTA Politikatudományok Intézete 2 KÁKAI L. (1996): Egy nagyvárosi önkormányzat működési mechanizmusai. in HORVÁTH M. T. KISS J. szerk.: Aréna és otthon. Budapest, Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány. 3 Az egyik ilyen fontos változtatás közvetlen polgármester-választás bevezetése volt az évi LXI törvényben.

2 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR Tanulmányunkban ezt a horizontális viszonyrendszert vizsgáljuk, az egyes szereplők egymáshoz való viszonyát térképezzük fel. Kutatásunk fókuszában a helyi döntéshozók állnak, fő kutatási kérdésünk, hogy kik határozzák meg a helyi döntéshozatal folyamatát, hol vannak a döntéshozatal kritikus pontjai, avagy hol és hogyan dőlnek el az ügyek helyi szinten? A kérdések megválaszolásához első lépésként az intézményi meghatározottságot vizsgáljuk, vagyis azt, hogy az önkormányzati törvény milyen jogkört ír elő az egyes szereplőknek. A viszonyok jobb megértéséhez a magyar rendszer jellemzését egy nemzetközi összehasonlító keretben is elhelyezzük, így érzékeltetve hogy a magyar eset hova helyezi a hangsúlyokat az egyes szereplők hatáskörét illetően. A tényleges működés feltérképezéséhez azonban nem elégséges a törvényi keretek ismerete, hiszen ez több ponton is rugalmasan alkalmazható és teret ad az egyedi megoldásokra. Tekintve az önkormányzatok sokféleségét, azt feltételezzük, hogy szükség is van erre a rugalmasságra, hiszen az adott település gazdasági-társadalmi-földrajzi helyzete más és más kontextusba helyezi a döntéshozatalt, amit még tovább árnyal a vezető politikai erő és a döntéshozók személye is. A TÁMOP projekt keretében folytatott kutatás lehetőséget nyújtott három esettanulmány kidolgozására, a Közép-Magyarországi régió három városának önkormányzati döntéshozóival készült interjúk alapján. Az önkormányzati működés mindennapjaiba történő betekintés nyomán részletesebb kutatási kérdéseket is meg tudtunk fogalmazni: milyen szerepet játszik az alpolgármester az egyes önkormányzatokban? Milyen funkciót tölt be a jegyző mint az önkormányzati hivatal vezetője? Van-e különbség az egyes polgármesterek szerepfelfogásában attól függően, hogy milyen politikai jellemzőkkel bírnak (független polgármester, országgyűlési képviselő)? Bár kutatási eredményeink betekintést engednek az önkormányzati döntéshozatal eddig feltáratlan szegmenseibe, általánosításra két fontos korlát miatt sem alkalmasak: egyrészt a kutatás során a régió városaira koncentráltunk, azon belül is a fő feletti lakossággal rendelkező, nem megyei jogú városokra. Tekintve, hogy a különböző típusú és nagyságú települések eltérő sajátossággal, erőforrásokkal és intézményi meghatározottsággal rendelkeznek, eredményeink nyomán a községek és a megyei jogú városok önkormányzatának működése nem értelmezhető. Másrészt kutatásunk csak egy adott állapotot tükröz: a 2010-es választásokat követően a vizsgált önkormányzati testületek mindegyikében a Fidesz frakció többséget élvez. Ez több ponton is eltér az eddigi évek gyakorlatától: egyrészt helyi szinten nem (vagy csak nagyon korlátozott mértékben, a Fidesz-KDNP frakciónál) vizsgálható a koalíciós együttműködés, másrészt az a tény, hogy a helyi és az országos politikában ennyire hasonlóak az erőviszonyok elrejti a helyi konfliktusok egy részét. Ennek alapján úgy gondoljuk, hogy bár kutatási eredményeink leginkább feltáró kutatásként értelmezhetők, amelyek jó kiindulópontként szolgálhatnak a munka további folytatásához. 2. Az önkormányzatok horizontális viszonyrendszere A horizontális viszonyrendszer vizsgálatában Pálné nyomán kétféle modellt különböztethetünk meg: az önkormányzat állhat egyszemélyi vagy kettős irányítás alatt.

3 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR Az egyszemélyi vezetést az erős polgármester jeleníti meg, akinek szerepét erősíti közvetlen megválasztásából fakadó legitimitása, a testülettel szembeni erős jogköre és hivatal-irányító funkciója. Az egyszemélyi vezetés dominanciáját csökkentheti, ha a polgármestert nem közvetlenül a választópolgárok, hanem a testület választja meg. A kettős vezetésű modellben a képviselő-testület és a hivatal vezetése elválik és így a hivatal vezetője is erős jogkörökkel rendelkezik, kiegyensúlyozva ezáltal a politikai vezetést megjelenítő polgármestert. A hivatal vezetése az egyszemélyes modellben is külön embert kíván, azonban itt a hivatalvezető a polgármester alá rendelve látja el a feladatát 4. Mouritzen és Svara hasonló megközelítésben a hivatal irányítása és a politikai vezetés szétválasztásában látja az egyes horizontális viszonyrendszer különbségeit, kiegészítve azzal a kérdéssel, hogy a végrehajtó hatalom feletti kontroll hány szereplő kezében van 5. A szerzőpáros a formális struktúrák meghatározó szerepe mellett az informális hatalomgyakorlás eszközeire is kitér meghatározásában. Megközelítésükben így négyféle ideáltípus jelenik meg: 1. Az erős polgármester modelljében közvetlenül választott polgármester kontrollálja a képviselő-testület többségét, illetve jogilag és gyakorlatban is irányítja a végrehajtó szervezetet. 2. A testületi vezetés modelljében azonosítani lehet a közösség egyszemélyes politikai vezetőjét, akinek azonban nem feltétlenül tartja teljes ellenőrzése alatt a képviselő testületet. A végrehajtási funkciók megosztottak és részben testületi irányítás alatt állnak. 3. A kollektív vezetés modelljében a döntéshozatal középpontjában egy végrehajtó testület van, amely tagjait választják. A testületben a polgármester elnököl. 4. A testület-menedzser modellben minden végrehajtó funkció a szakmai adminisztráció és a hivatalvezető/menedzser kezében van, akit a tanács jelöl ki. Ebben a modellben a polgármesternek inkább csak ceremoniális funkciói vannak. 6 Mouritzen és Svara tipológiájára építve és azt továbbfejlesztve Heinelt-Hlepas egy szélesebb körben alkalmazható kategorizálást épített ki 7, hogy az általuk vizsgált 17 európai ország 8 helyi rendszerei és polgármesteri pozíciói összehasonlíthatóak legyenek. Első lépésként elhelyezték a vizsgált országok polgármestereit a fenti négyes tipológiában, amiben Magyarország, Olaszországgal, Lengyelországgal, Portugáliával, Spanyolországgal, Franciaországgal, Ausztriával, Görögországgal, egyes német 4 PÁLNÉ K. I. (2008): Helyi kormányzás Magyarországon. Budapest, Dialóg Campus Kiadó pp MOURITZEN P. SVARA J. (2002): Leadership at the appex. Politicians and administrators in western local governments. Pittsburgh, University of Pittsburgh Press 6 MOURITZEN P. SVARA J. (2002) p56. 7 HEINELT H. HLEPAS N. K. (2006): Typologies of local government systems. in: BACK H. HEINELT H. MAGNIER A. szerk.: The European Mayor. political leaders in the changing context of local democracy. Urban and Regional Research International Volume 10. VS Verlag Für Sozialwissenschaften 8 A vizsgálatba bevont országok: Anglia, Ausztria, Belgium, Csehország, Dánia, Franciaország, Görögország, Hollandia, Írország, Lengyelország, Magyarország, Németország, Olaszország, Portugália, Spanyolország, Svédország és Svájc.

4 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR tartományokkal és néhány angol esettel együtt az erős polgármesteri modellbe került. Második lépésként a fenti horizontális, a polgármester, a testület és a hivatal közötti hatalommegosztásra épülő tipológiát kiegészítették a helyi rendszerek vertikális hatalommegosztását jellemző tipológiával, amely a helyi és az országos szint viszonyát hivatott leírni a rendszerben Hesse és Sharpe 9 nyomán. A Hesse és Sharpe-féle rendszer azonban nem teljes, a rendszerváltó országok, így Magyarország vizsgálata is hiányzik belőle, amit Heinelt és Hlepas egy új közép-kelet-európai típus létrehozásával oldott meg. A horizontális és a vertikális hatalommegosztás dimenzióinak keresztezésével jön létre az 1. táblázatban bemutatott POLLEADER tipológia, ami a helyi politikai rendszerek vezetői szerepeit mutatja be. 1. táblázat: POLLEADER tipológia 10 Horizontális hatalommegosztás típusa (Mouritzen-Svara, 2002 nyomán) Erős polgármester Testületi vezetés Kollektív vezetés Testületmenedzser Vertikális hatalommegosztás típusa (Hesse-Sharpe, 1991 nyomán) Francia-típusú Angolszász Észak-közép típus európai típus politikai végrehajtó végrehajtó polgármester polgármester polgármester (Franciaország, (Anglia (i) ) (Németország (ii), Görögország, Ausztria (iii) ) Olaszország, Portugália, Spanyolország) kollegiális vezető (Belgium) kollegiális vezető (Anglia (iv) ) kollegiális vezető (Anglia (vi) ) reprezentatív jogokkal rendelkező polgármester (Írország) kollegiális vezető (Dánia, Svédország, Ausztria (v) ) kollegiális vezető (Hollandia, Svájc, Németország (vii) ) Közép-kelet európai típus végrehajtó polgármester (Lengyelország, Magyarország) kollegiális vezető (Csehország) (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) (vii) közvetlenül választott polgármesterekkel kivéve Hesse tartományt 9 tartományból 6 tartományra vonatkozóan egyéb polgármesterekkel 3 tartománya kabinet modell esetén Hesse tartomány 9 Hesse Sharpe-t idézi HEINELT HLEPAS (2006) pp Forrás: HEINELT HLEPAS (2006) p34. (saját fordítás).

5 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR A magyar rendszert tekintve a táblázat üzenete az, hogy bár a polgármester erős felhatalmazással bír és egyértelműen vezetőnek tekinthető az önkormányzatoknál, jogkörét és felhatalmazását az önkormányzatok vertikális hatalommegosztásban elfoglalt szerepe, a központnak való alárendeltsége csökkenti. 3. A magyar önkormányzati rendszer jellemzői A magyar önkormányzati rendszerben három fő szereplőt azonosíthatunk: a polgármestert, a képviselő-testületet és a jegyzőt. Jogi szempontból főszereplőként a képviselő-testületet határozhatjuk meg, hiszen az önkormányzati feladat- és hatáskör a képviselő-testületet illeti meg. A képviselő-testület munkáját bizottságok segítik, amelyek szerepe a testületi döntések előkészítése és ellenőrzése. Az önkormányzati rendszerben kiemelt szerepet kap a polgármester, aki a képviselő-testület elnöke. Gyergyák rámutat, hogy a szereplők közötti konfliktusok nagy része abból fakad, hogy bár a polgármester az önkormányzati tevékenységet a képviselő-testület irányítása és ellenőrzése alatt látja el, így a testület utasíthatja is, a törvény alapján a polgármesternek kiemelt funkciója van a testületen belül és gyakorlatilag vezeti azt 11. Az 1994-es módosítások tovább erősítették a polgármester szerepét a helyi önkormányzat többi szereplőjével szemben, többek között a polgármesterek közvetlen választásának bevezetése révén, ami erős legitimitással ruházta fel a települések vezetőit. A polgármesterek a hivatalt vezető jegyzővel szemben is kiemelt pozíciót birtokolnak, hiszen a hivatal irányítását a polgármester látja el, aminek korlátot csak a képviselő-testület döntései szabnak, nem pedig a jegyző jogosítványai. Bár a törvények címzettje általában a képviselő-testület, kivételes esetekben a polgármesternek döntési jogköre lehet a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben. A polgármester irányítási funkcióját jelzi, hogy javaslatot tehet az alpolgármester személyére, aki a polgármester irányítása alatt látja el a feladatát. Politikai értelemben tehát a polgármester az önkormányzati döntések motorja. A végső döntés, mint szavazás viszont természetesen a képviselő-testületet illeti meg, így a polgármester és a testület viszonya kritikus kérdése a döntéshozatali folyamatnak. A jegyző feladatköre a törvény alapján inkább ellenőrzés jellegű, hiszen a törvényességi kritériumok betartására és a hivatal működésének szakszerűségére figyel. Míg a többi szereplő munkájának jellege politikai, addig a jegyző inkább a szakmai dimenziót képviseli. Témánk szempontjából azonban fontos kiemelni, hogy a jegyző nem csak utólagosan ellenőriz, hanem a döntési folyamat egészét végigkíséri: A képviselő-testület döntéseinek szakmai megalapozása a jegyző tevékenységi körének egyik legfontosabb területe. Biztosítani kell az előterjesztések igazgatási-szakmai színvonalát, a szükséges információk begyűjtését és feldolgozását. Különös gonddal kell előkészíteni a határozati javaslatokat, a rendelet-tervezeteket. A döntések törvényességéért a jegyzőt önálló felelősség terheli. 12. A feladatellátás biztosítása 11 GYERGYÁK F. (2007): A képviselő-testület, a polgármester és a jegyző feladatai az önkormányzat munkájában, az együttműködés konfliktusainak kezelési módszerei. In: Comitatus, 17(10) pp GYERGYÁK F. (2007) p15.

6 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR érdekében a jegyzőnek joga van a bizottságok és a képviselő-testületi üléseken való részvételhez. A munkáltatói jogok gyakorlása tekintetében a magyar szabályozás a polgármester és a jegyző szoros együttműködését írja elő azáltal, hogy a polgármester egyetértési jogot gyakorolhat a jegyzőt megillető munkáltatói jogokat illetően, illetve a polgármester gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat a jegyzővel szemben. Tehát széles jogkörei ellenére a jegyző csak akkor tudja hatékonyan ellátni a feladatát, ha a polgármester és a képviselő-testület együttműködik vele, hiszen egyrészt a jegyző erősen kiszolgáltatott helyzetben van a képviselő-testület és a polgármester felé, másrészt a az elkövető felelőssége sok esetben nehezen számonkérhető 13. Intézményi megközelítésben a magyar önkormányzat rendszerben egy szakmai szereplőt, a jegyzőt és két politikai szereplőt, a polgármestert és a képviselőtestületet azonosíthatunk. Az önkormányzati döntéshozatal vizsgálatához azonban ez a szereposztás két pontos is kiegészítésre szorul: egyrészt bár a törvény csak jelzés szinten szól az alpolgármesterekről, tényleges szerepük feltérképezése elengedhetetlen. Másrészt a törvényben egységesen kezelt képviselő-testület politikai szempontból egyáltalán nem tekinthető egységesnek, hiszen a képviselők a parlamenthez hasonlóan pártalapon szerveződő frakciókba szerveződve dolgoznak. Bőhm megközelítésében 14 az országos politika dominálja a helyi politikát, azaz az országos viszonyok meghatározzák a helyi politikai működését, ami előrevetíti a helyi döntéshozatal átpolitizáltságát, a pártok és a frakciók kiemelt szerepét. Ennek vizsgálatával foglalkozunk a következő fejezetben. 4. Pártpolitika az önkormányzatokban A pártok domináns szereplői a helyi politikának, bár az egyes szintek átpolitizáltsága változó. Horváth M. 15 illetve Mellors és Pijnenburg 16 nyomán elmondhatjuk, hogy a településnagyság meghatározó változó a pártok jelenléte szempontjából. A kisebb településeken ún. kommunitás-alapú helyi önkormányzatok működnek, amelyekben a tisztségviselők, a képviselők és polgármesterek sokszor társadalmi megbízatásban végzik munkájukat. A helyi politika alsó szintjén a pártok jelenléte kevésbé kitapintható, a választások során a személyes jellemzők, az ismertség és a társadalmi beágyazottság számít kritikus tényezőnek. A pártok hiánya azonban nem feltétlenül jelenti hatalom központosodásának hiányát, hiszen a kisebb településeken sokszor egy-egy befolyásos személy irányítja a döntéshozást. Ez az általánosítás nagyon eltérő európai arányokat takar. Horváth áttekintése alapján elmondhatjuk, hogy a pártok szerepe és súlya eltérő a különböző országok önkormányzataiba, de összességében 13 GYERGYÁK F. (2007). 14 BŐHM A. (2006): A helyi hatalom és az önkormányzati választások Magyarországon. Budapest, MTA Politikatudományok Intézete 15 HORVÁTH M. T. (1996): Pártok a helyi önkormányzatokban. Budapest, Magyar Közigazgatási Intézet 16 MELLORS C. PIJNENBURG B. (1989): Political Parties and Coalitions in European Local Government. London New York: Routledge.

7 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR elmondhatjuk, hogy a helyi önkormányzatok pártossága folyamatosan nőtt: Angliában 1965 és 1985 között 61%-ról 84%-ra nőtt a párttag képviselők aránya, Dániában 1978-ra a képviselők 90% tartozott párthoz, akárcsak Hollandiában. Ezzel szemben a francia vidéki önkormányzatokban alacsony a pártosodás foka, igaz növekvő arányt mutat. Itt, akárcsak Olaszországban, Spanyolországban és Görögországban differenciált módon valósult meg a pártosodás, azaz nem minden önkormányzati típusban valósult meg egyformán. A pártosodás jellemzően itt is a városokban és a regionális szinten érhető tetten 17. A különbségekhez hozzájárulhat a települések, területek eltérő fejlettségi szintje is, általános tapasztalat, hogy a fejlettebb városokban a pártok jelenléte erőteljesebb, ami alátámasztja azt az elméletet, hogy a pártok az elérhető pénzügyi, emberi és politikai erőforrások függvényében jelennek meg az önkormányzatokban 18. Geser és Saiz 19 differenciáltabb rendszerben mutatja be a helyi közösségek átpártosodásának szintjeit: a népességszám, a helyi közösség társadalmi-gazdasági jellemzői és a helyi politikai rendszer jellemzői egyaránt meghatározóak a helyi pártok megjelenése szempontjából. Magyarországon a jogi szabályozás két különböző határt állapít meg: a már ismertetett választási rendszerben főnél húzódik meg a határ, az ennél kisebb településeken a kislistás szavazás a pártok jelenlétének ellenébe hat. A másik határ háromezer fő, az ennél nagyobb településeken kötelező a főállású polgármester választása, ami a poszt professzionalizáltságát jelzi 20. Azonban a gyakorlatban a pártosodási határ sokkal alacsonyabb népességszámnál húzódik meg 21, a Medián a 2006-os önkormányzati választások kapcsán készített felmérése 22 alapján a szavazók pártossága között is nőtt, így a függetlenek erős jelenléte egyre inkább a kisebb (párszáz fős lakossággal bíró) falvakra szorítkozik. A magyar rendszerben a pártok jelenlétének értékelését nehezíti, hogy sok esetben független jelöltek mögött bújnak meg vagy helyi, civil szervezetekkel együtt indítanak jelölteket 23. Az erősödő pártosodás azonban azt jelzi, hogy a városok szintjén a helyi politikában is tetten érhető az országos szintű politikát mozgató pártdinamika, amit csak kivételes esetben írnak felül helyi érdekek. 17 HORVÁTH M. T. (1996) pp HORVÁTH M. T. (1996) pp GESER H. SAIZ M. (1999): Local parties in political and organizational perspective. Oxford, Urban Policy Challenges, Westview Press 20 Magyarországon 3000 fő alatti településen sem igazán jellemző, hogy társadalmi megbízatású polgármester látja el a település vezető funkcióját: a HVG 2011-es adatai alapján Pest megyében a 81 érintett település közül csak 25-ben dolgozik társadalmi megbízatású polgármester. Forrás: 21 SOÓS G. (é.n.): Mitől függ a helyi politikai szervezetek választási jelentősége? Letöltve a Tocqueville Kutatóközpont honlapjáról: (letöltve: április 28.) 22 A felmérés adatai megtekinthetők a Medián honlapján, a 124e-477e-a649-33e2d80f28f6.ivy címen. 23 KÁKAI L. (2004): Önkormányzunk értetek, de nélkületek. Budapest, Századvég Kiadó

8 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR Módszertan A kutatásunk fókuszában a helyi politika döntéshozói és az ő viszonyuk áll, hiszen arra vagyunk kíváncsiak, hogy kik határozzák meg a helyi döntéshozatal folyamatát, hol vannak a döntéshozatal kritikus pontjai, avagy hol és hogyan dőlnek el az ügyek helyi szinten. A bemutatott magyar és nemzetközi szakirodalom egységes abban a kérdésben, hogy a magyar önkormányzati rendszer fő szereplője a polgármester, így feltételezzük, hogy politikai értelemben az általunk vizsgált önkormányzatokban is a polgármester a döntések motorja (H1). Mit jelent ez pontosan? Ahhoz, hogy pontosabb képet kapjunk arról, hogy milyen szerepet is tölt be a polgármester (és a többi szereplő) a helyi döntéshozatalban, mi azt nem a képviselőtestületi szavazás intézményével azonosítjuk, hanem többlépcsős folyamatként értelmezzük. Egy leegyszerűsített politikai modellben a döntéshozatal öt lépcsőből áll: az ügyek kezdeményezése, a döntések előkészítése, döntéshozatal, végrehajtás és ellenőrzés 24. Ebben a folyamatban a politikai befolyás főleg az első három fázisban érvényesül, így feltételezésünk szerint az önkormányzatoknál a polgármester fontos kezdeményező szerepet játszik (H1/A), aktívan részt vesz a döntések előkészítésében (H1/B) és dominálja a döntéshozó szerv, azaz a képviselőtestület munkáját (H1/C). A polgármester mellett az önkormányzati döntéshozatal fő szereplői a jegyző, az alpolgármester és a képviselő-testület. A magyar önkormányzati rendszerre jellemző egyszemélyes vezetés alapján az a feltételezésünk, hogy a jegyző kizárólag külső kontrollt gyakorol a döntéshozatal felett, feladata a törvényesség felügyelete, így csak a döntések előkészítésében játszik szerepet (H2). Az alpolgármester szerepét illetően az intézményi keretek és a szakirodalom sokkal kevesebb támpontot nyújt a döntés- és hatáskört illetően. Ezt értelmezhetjük rugalmas jogi környezetként is, vagy úgy, hogy az alpolgármesteri szerep nem elég fontos ahhoz, hogy részletesen kelljen szabályozni. Így feltételezésünk szerint az alpolgármester a döntéshozatal szempontjából nem képvisel releváns politikai erőt és csak reprezentatív funkciókkal bír (H3). A döntéshozatali folyamat során a döntések többsége a képviselőtestületi üléseken, a szavazások alkalmával születik meg, így a képviselőtestület fontos szereplőnek tekinthető. A testületek többsége azonban nem egységes, politikai értelemben frakciókra tagozódik. Feltételezésünk szerint a frakciófegyelem helyi szinten is meghatározó motívuma a döntéshozatalnak (H4), így a döntéshozatal szempontjából a frakció és nem az egész testület tekinthető alanynak. Ez fontos következménnyel jár a döntéshozatal szempontjából, hiszen meghatározza, hogy hol dőlnek el az ügyek, pontosabban azt, hogy hol kerülnek megvitatásra az ügyek. Feltételezésünk szerint az ügyek többségének érdemi vitáját a frakcióüléseken folytatják (H5), ami a képviselőtestületi vita fontosságát csökkenti. A döntéshozatal vizsgálatánál nem hagyhattuk figyelmen kívül az önkormányzati hivatal és az önkormányzati bizottságok munkáját sem, hiszen az előkészítési munkák döntő része a hivatal munkatársaira hárul és a szakmai viták egy része a bizottságokban folyik. Feltételezésünk szerint azonban önkormányzati szinten ez a két hatás elhanyagolható. 24 VASS L. (2005): Közpolitikai és kormányzati döntéshozatal. in GALLAI S. TÖRÖK G. szerk.: Politika és politikatudomány. Budapest, Aula Kiadó pp

9 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR A hipotézisek teszteléséhez a TÁMOP műhely munkájának keretében kérdőíves felméréseket végeztünk a Közép-Magyarországi Régió három településének, Biatorbágynak, Ceglédnek és Vácnak önkormányzati szereplői körében. Az önkormányzatok kiválasztása során három kritériumot vettünk figyelembe: Csak a főnél nagyobb településeket vizsgáltuk. Az esettanulmányok célja a döntéshozatali folyamatok feltárása volt, aminek része a szakmai és politikai tényezők összefonódásának és a pártosság vizsgálata is. Az előzetes kutatások alapján arra következtettünk, hogy a pártok jelenléte és befolyása leginkább a fő feletti városokban érhető majd tetten. A vizsgálatból kizártuk a megyei jogú városokat, hiszen ezek szoros összefonódást mutatnak az országos politikával (akár a személyes összefonódás szintjén is, hiszen a megyei jogú városok polgármesterei között kiemelkedően magas az országgyűlési képviselők száma). Földrajzi elhelyezkedés tekintetében diverzifikációra törekedtünk. A kutatás során a települések polgármestereivel, jegyzőivel, és kiválasztott 25 képviselőivel készítettünk interjúkat, amelyek zárt és nyitott kérdéseket egyaránt tartalmaztak. A zárt kérdések a döntéshozatali folyamat egyes részeire vonatkoztak, és többek között arra keresték a választ, hogy az egyes politikai szereplők mennyire kezdeményezőek, mekkora befolyásolási erővel bírnak az önkormányzati döntések tekintetében, illetve kitértek a testületi működés konfliktusaira. Mivel a szakirodalom kevés támpontot nyújtott az alpolgármester és a jegyző szerepének meghatározásához, ezt nyílt kérdésekkel igyekeztünk feltárni. Az ilyen típusú kérdések egyik fontos módszertani előnye, hogy az interjúalanyok kötöttségek nélkül válaszolhatnak viszonylag általános kérdésekre, ennek során pedig könnyebben képesek felszínre hozni azokat a tényezőket, amelyek a saját szemszögükből igazán fontosak (zárt, behatárolt kérdések esetén ezek a momentumok rejtve maradhatnak). Jelen kutatásban is gyakran előfordult, hogy az alanyok a kérdésnél többre válaszoltak és az adott önkormányzat egyedi jellemzőire is rávilágítottak. Az interjúk anyagait 26 a fentieknek megfelelően két lépcsőben elemezzük. Az első (kvantitatív) részben zárt kérdésekkel mérjük fel az önkormányzati döntéshozatal kezdeményezőinek és befolyásolóinak körét. A kérdésekre adott válaszok alapján készült adatbázis elemzésével azt vizsgáljuk, hogy milyen hasonlóságok vannak az egyes döntéshozatali működésekben. Feltételezésünk szerint azok a jellemzők, melyek hasonló értékeket vesznek fel a különböző települések esetében, szoros összefüggésben állnak az önkormányzatiság intézményi meghatározottságával. 25 Az önkormányzatok képviselőtestületeiből úgy választottunk ki interjúalanyokat, hogy lehetőleg egyenlő számban legyenek köztük a kormányzó többség és az ellenzék képviselői, ezen belül pedig politikai szempontból minél színesebb legyen a minta, azaz minél több (párt- vagy civil-) szervezet reprezentánsa kerüljön bele. 26 Az elemzés során három település (Biatorbágy, Cegléd és Vác) 24 önkormányzati szereplőjével (18 képviselővel, illetve 3-3 polgármesterrel és jegyzővel) készített interjúk anyagát dolgoztuk fel. Az interjúkra 2011 májusának végén és júniusának elején került sor.

10 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR A második (kvalitatív) rész a különbségekre koncentrál. A nyitott kérdések lehetőséget teremtenek arra, hogy közeli képet kapjunk az önkormányzatok döntéshozatali folyamatainak sajátosságairól. Feltételezésünk szerint a szereplők személye és a helyi (politikai) viszonyok azok a tényezők, amelyek az önkormányzatiság intézményes keretein belül egyedivé teszik az adott településeket. 6. Döntéshozatal: kezdeményezők és befolyásolók Az elemzés első részében arra keressük a választ, hogy kik az önkormányzati döntéshozatal során az ügyek kezdeményezői, és kik azok, akik érdemben képesek befolyásolni a döntéseket. Ehhez a polgármesteri/jegyzői/képviselői kérdőívek vonatkozó kérdéseit 27 használjuk: arra kértük az alanyokat, hogy 1-től 7-ig terjedő skálán értékeljék az általunk felsorolt szereplők kezdeményező-képességét és befolyásoló erejét (1-es: soha nem kezdeményez / Egyáltalán nincs befolyása ; 7-es: Sok esetben kezdeményez / Nagy befolyása van ). Láthatjuk, hogy az önkormányzati szereplők közül elsősorban azok kaptak az egyes kérdéseknél közepesnél (4-esnél) nagyobb értéket, akiket a hipotéziseink során is nevesítettünk (2. táblázat). A polgármester szerepe mindkét esetben kiemelkedő, mindössze a frakciók 28 bírnak hasonló jelentőséggel a döntések befolyásolása terén. A jegyző szerepe a vártnál nagyobbnak mutatkozott: a kezdeményezés kapcsán ez magyarázható azzal, hogy a hatósági ügyek intézéséből adódik az aktivitás, de látható, hogy a befolyásoló-képesség terén is a jelentősebb aktorok közé tartozik. Az alpolgármester csak közvetetten 29 szerepelt a kérdésekben: a kezdeményezésnél az egyéb kategóriában többen megemlítették, viszonylag magas (átlagosan 4,5-ös) értékkel. A frakció szerepe a kezdeményezés során ugyan csak átlagosnak mondható, ám a döntések befolyásolásában a legfontosabb szereplőnek bizonyult. A képet valamennyire árnyalja, hogy a bizottságok is magas értéket értek el a döntések befolyásolása terén, azaz úgy tűnik, hogy nem csak a frakcióüléseken folyik érdemi vita az egyes ügyekről. A frakciófegyelemről szóló hipotézist látszik alátámasztani az egyes képviselők viszonylag kis szerepe és a pártok helyi szervezeteinek közepesnél valamivel nagyobb befolyásoló-képessége. 27 A három különböző tisztséghez három eltérő kérdőívet használtunk aszerint, hogy milyen pozíciót tölt be az adott szereplő. A jegyzők esetében például elsősorban a hivatal működésére koncentráltunk, és nem tettünk fel politikai jellegű kérdéseket. Ennek eredményeként vannak olyan kérdések, amelyek csak egy-egy tisztség esetén értelmezhetőek. Ilyen a kezdeményezésre vonatkozó kérdés is, amelyet a jegyzőknek máshogyan (a hivatali ügymenetre lefordítva) tettünk fel, így itt csak a polgármesterek és a képviselők válaszait tudjuk értékelni. 28 Az interjúk során arra kértük az alanyokat, hogy a frakciók alatt a meghatározó (azaz kormányzó) képviselőcsoportot értsék. 29 A kérdőívek összeállítása során a zárt kérdéseknél az intézményi keretekből indultunk ki, amelyek alapján az alpolgármesteri pozíció vizsgálata nem került be.