Az európai nemzeti közigazgatási szankcionálás. Dr. Christián László, PPKE-JÁK, 2014.

Átírás

1 Az európai nemzeti közigazgatási szankcionálás Dr. Christián László, PPKE-JÁK, 2014.

2 Az európai nemzeti közigazgatási szankcionálás általános jellemzői

3 Általános jellemzők, csoportosítás nincs egységes definíció a közigazgatási szankció fogalmára 1. országcsoport: a közigazgatási büntetőszankcionálás jelentős részben egységes anyagi és eljárásjogi rendszert adó törvény hatálya alá tartozik. Németország, Olaszország, Ausztria, Bulgária, Portugália szabálysértés típusú jogellenességi formaként csupán közigazgatási büntetőhatalom kisebb része tartozik egységesen anyagi és eljárásjogi kódex hatálya alá a német és osztrák rendszerben van szabályozott közigazgatási büntetőjog

4 Csoportosítás - folytatás 2. országcsoport: alkalmazzák a közigazgatás büntetőhatalmát, de nincs egységes törvényi alapja és rendszere a közigazgatási szankcionálásnak Belgium, Spanyolország, Görögország, Franciaország, Hollandia a közigazgatás büntetőhatalma csak azon szankciókra terjed ki, amelyek valamely közigazgatási anyagi jogi szabály érvényesítését szolgálják 3. országcsoport: elutasítják a közigazgatás büntetőhatalmát. Egyesült Királyság, Írország, Dánia csekélyebb súlyú, nem kriminális jellegű jogsértések szankcionálásának hagyományosan kizárólagos eszköze a büntetőjog és a büntetőeljárás

5 Németország

6 Történet Mivel a magyar szabálysértési jog és a közigazgatási szankciók alkalmazása kapcsán a jogalkotó a német rendszert tekintette mintának, így e fejezetben a magyar rendszertől eltérő specifikumok kerülnek bemutatásra. Az Ordnungswidrigkeit (szabálysértés) a közigazgatás-ellenesség és a közigazgatási hatósági represszió egyik önállósult formája, melyet egységes felelősségi- és szankciórendszer, eljárásjog és végrehajtás jellemez. Az 1871-es német birodalmi Btk. még trichotóm rendszerű volt, de a XIX. század végén Goldschmidt nyomán a szabálysértést kezdték leválasztani a büntetőjogról ben alkottak önálló szabálysértési törvényt

7 A szabálysértések joga és a büntetőjog A szabálysértések a német jogban a dekriminalizációs folyamat eredményeként születtek, így fontos az elhatárolás kritériumrendszere => Öztürk v. Németország (EEJB): számos minőségi különbség lehet a bűncselekmény és a közigazgatás-ellenes cselekmény között (pl. a védett jogi tárgy jellege; az erkölcsi felróhatóság mértéke) a büntetőjog elvi garanciarendszere azonban érvényesül A szabálysértési jog (közigazgatási büntetőjog) a közigazgatási célok (a közrend) megsértését szankcionálja, ezzel szemben a büntetőjog a jogilag védett értéket óvja.

8 Az Ordnungswidrigkeit jogforrásai az a jogszabály, amely a büntetni rendelt jogsértés tényállását, büntetését és a büntethetőség releváns anyagi jogi feltételét meghatározza ez jelenleg a Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) az OWiG szövetségi szintű törvény kerettörvény-jellegű => a közigazgatás-védelem és a közigazgatási szankcionálás általános keretévé vált nincs megkettőzött jogforrási rend, az OWiG-hoz igazodnak az alsóbb-szintű szabályok számít a decentralizáció szintje => minél szélesebb körben van lehetőség a törvénynél alacsonyabb szintű szabálysértési jogalkotásra, az Ordnungswidrigkeit annál nagyobb mértékben válhat a közigazgatás-védelem és a közigazgatási szankcionálás általános eszközévé tartományi törvények meghatározhatnak új szabálysértéseket az ágazati törvényekben szereplő szankciók is az OWiG rendszeréhez igazodnak

9 Az OWiG szankciórendszere Pénzbírság: bírságkiszabási körülmények alakítását alapvetően a jogalkalmazásra bízza pénzbírság-katalógusok (Bussgeldkataloge) tartalmaznak irányelveket a pénzbírság kiszabására vonatkozóan Járulékos szankciók: Célja, hogy az egyéni megelőzést és a jogképesség helyreállítását hatékonyan szolgáló szankció érvényesüljön. Típusai: elkobzás, vagyoni előny elkobzása, járművezetési tilalom, vadászati jog gyakorlásának tilalma, figyelmeztetés ágazati törvényekben egyéb szankciók

10 Eljárás és fórumrendszer Főszabály: a pénzbírságolási eljárásra a büntetőeljárás általános szabályait kell alkalmazni. Szabálysértések üldözése során a közigazgatási szervnek az ügyészséggel megegyező jogai és kötelezettségei vannak.

11 Az eljárás szakaszai: közigazgatási szakasz: az illetékes közigazgatási hatóság előtt előzetes, alapvetően az írásbeliségen alapuló, de szükség esetén tárgyalási elemeket sem nélkülöző, a büntetőparancs logikájára épülő eljárás ügyészi szakasz: amennyiben a bírságoló határozattal szemben az érintett halasztó hatályú kifogást emel, és a szabálysértési hatóság ennek nem ad helyt, az ügyet átteszi az ügyészhez bírói szakasz: amennyiben az egyesbíró a kifogás tartalmi és formai kellékeit rendben lévőnek találja, akkor főszabályként tárgyaláson, az büntetőeljárási törvényhez képest egyszerűsítettebb bizonyítás felvételét követően dönt annak megalapozottságáról. A bíróságot a felülvizsgált bírságoló határozat sem ténybelileg, sem jogilag nem köti (nincs súlyosítási tilalom) jogorvoslati szakasz az elsőfokú bírói ítélet (végzés) ellen rendes jogorvoslatnak nincs helye, adott jogszabályi korlátok mellett az érintetteknek csupán a jogkérdésben felülbírálatot lehetővé tevő felülvizsgálat áll rendelkezésére.

12 A közigazgatási szakasz speciális vonásai A szabálysértési hatáskört a speciális (szövetségi vagy tartományi) jogszabályok határozzák meg. speciális hatásköri szabály hiányában a legfelsőbb hatósági csúcsszerv jár el Az azonos hatáskörű közigazgatási hatóságok közötti illetékesség sajátosan alakul, tartományonként eltérően alakítják. A tartományok igazgatási illetékessége esetén a legfelsőbb szervük, a szövetség illetékessége esetén a szövetségi miniszter az illetékes.

13 Az eljárás kétféle érdemi határozattal zárulhat: figyelmeztetést tartalmazó határozat nevelő célú szankció pénzbírságot is tartalmazhat az eljárás egyszerűsített módon történő lezárása Amennyiben az elkövető nem egyezik bele a figyelmeztetés kiadásába, vagy a pénzbírságot nem fizeti meg, akkor a figyelmeztetés eredménytelen. A hatóság ebben az esetben büntetőparancsot szab ki. büntetőparancs felkínálja az elkövetőnek, hogy a vádat tartalmilag elismerje, a sommás pénzbírságoló eljárásban engedelmeskedjen, és a pénzbírságot elfogadja.

14 Az eljárás alapelvei Az opportunitás elve szélesebb célszerűségi mérlegelési jog a feljelentést vagy a hatósági észlelést követően a hatóságnak kötelességszerűen mérlegelnie kell, hogy az eljárás szolgálja-e a közérdeket és az üldözés feltételei fennállnak-e. ha a hatóság gyanúval rendelkezik arról, hogy szabálysértést követtek el, akkor megindítja a szabálysértési eljárást. Szabad bizonyítási rendszer Officialitás elve Ártatlanság vélelme A tárgyalás nyilvánossága, közvetlensége, szóbelisége

15 Franciaország

16 Történet 1. szakasz: Anciéne Régime: a közigazgatás és a bírói hatalom egybeesett 2. szakasz: a gyarmatosító francia állam: nem közigazgatási szervek (szakmai kamarák, hivatásrendek) szankcióalkalmazási joga, de főleg krízishelyzetekben 3. szakasz: a szabályozó állam: autonóm államigazgatási szervek: politikailag különösen érzékeny területek igazgatásánál alkalmazott közigazgatási szankciók

17 A szankció fogalma Code Penal: trichotóm rendszer => kihágási jog, amelyben a bíróság ítélkezik a közigazgatási anyagi jogi szabály érvényesítését szolgáló, közigazgatási szervek által alkalmazott szankciók is léteznek! A szankció valamely kötelezettség teljesítésének hiányát bünteti. fő cél: represszió alkotmányos és büntetőjogi elvek alkalmazása kiszabásuk esetén Alkotmánytanács: nem járhat a személyi szabadság korlátozásával. nincs proporcionalitás (tettarányosság a büntetés kiszabásánál) általában a szűk értelemben vett közigazgatás rendje ellen vétőket sújtja, ill. a társadalmi rend ellen vétőket bünteti. szándékosság, gondatlanság megkülönböztetése

18 A közigazgatási szankciók fajtái Az ágazati jogszabályokban meghatározó szerepük van. Vagyoni szankciók: bírság (a leggyakoribb), vagyont érintő hátrányok (pl. munka felfüggesztése, ház lebontása, dolgok megsemmisítése stb.) Egyre gyakrabban alkalmaznak nem vagyoni szankciókat is. A ne bis in idem elv érvényesül => nincs kumuláció újabban több ágazati törvény feloldotta ezt az elvet

19 Alkotmányos elvek és bírói gyakorlat A szankció egyrészt nem korlátozhatja a személyes szabadságot, másrészt törvényben kell megállapítani az alkalmazott eszközöket és garanciákat. a közigazgatás a hatalommegosztás elmélete szerint is alkalmazhat szankciókat olyan személlyel szemben, akivel nincs hierarchikus viszonyban magánlakásba való belépés is engedélyezett, ha a közigazgatási szerv ellenőrzési eszközeként használják, s így egyszerűbb garanciák is elegendőek (nem kell bírói felhatalmazás) A bírói gyakorlat munkálta ki a kontradiktórius eljárás követelményét, a hatáskörtúllépés miatti bírósági megtámadás lehetőségét, a szigorúbb szabály visszaható hatályának tilalmát, valamint a súlyosítási tilalmat. A francia közigazgatási jogban azonban nem ismert az ártatlanság vélelme.

20 Eljárás és jogorvoslat Az eljárásjog a szankciót kiszabó szervek szerint különböző: kihágási eljárás => bíróság alkalmazza hivatásrendi szankciós eljárás közigazgatási eljárás Államigazgatási jogorvoslat: határozatot hozó szervhez kell benyújtani => követheti egyoldalú közigazgatási aktus, vagy kontradiktórius eljárás =>szankció eltörléséhez vagy mérsékléséhez vezethet

21 A tranzakciós eljárás Államigazgatási jogorvoslatként szerepel Általában a kisebb jelentőségű ügyeknél alkalmazzák, olyan jogellenességeknél, ahol a jogorvoslati eljárásban a bíróságnak kellene büntetést kiszabnia. pl. vámügyek, gazdasági ügyek, közlekedési ügyek A bírói eljárás előtt a közigazgatási szerv tranzakciót javasol az ügyfélnek, amely a szankció részleges vagy teljes elengedését tartalmazza valamely kötelezettség teljesítése fejében, vagy más szankcióra való átváltást. Mellérendeltségi viszony jön létre. Ha aláírták a tranzakciót, a közigazgatási határozat a bírósági ítélettel egyenértékű, és kizárt a bírói megtámadás.

22 Egyesült Királyság

23 A közigazgatás büntetőhatalma az angol jogi hagyományban A közigazgatási büntetőjogra nincs definíció, nem található a büntetések rendszere sem. Az Európában a közigazgatási büntetőjog (administrative penal law) körébe eső cselekmények jellemzően a Magistrates Court-ok hatáskörébe tartozó, sommás eljárásban elbírált cselekményeknek feleltethetők meg. A jogsértés jelentősebb súlya esetén a Crown Court is kiterjesztheti hatáskörét az eljárásra. Ebben az esetben normál büntetőeljárásban és nem sommás eljárásban bírálják el az ügyet. Az angol jog a represszió, azaz a büntetőszankcionálás (büntetés) minden formáját büntetőjogi kérdésnek és bírósági hatáskörnek tekinti. Az adminisztratív szabályozás ellenőrzését és a kapcsolódó büntetőszankcionálást (penalty) igazgatási (administrative) természetű ügynek tekinti a jogélet. Nézetük szerint kizárólag a bíróság előtti klasszikus büntetőeljárás képes biztosítani a büntetőszankció alanya számára az eljárási alapjogokat, a közigazgatási eljárás erre képtelen.

24 A közigazgatási büntetőjog elvei - a szigorú felelősség Az angol jog a közigazgatás-ellenes és csekélyebb súlyú cselekményeket jellemzően a szigorú felelősséget (strict liability) igénylő cselekmények közé sorolja. Ez röviden objektív felelősségszemléletet jelent. Alkalmazásának indokai: az értelmi érzelmi állapot (szubjektív oldal) bizonyításának nehézségei az erkölcsi felróhatóság és a stigmatizáció hiánya az eljárás egyszerűsítése Egy cselekmény strict liability alá való besorolása döntően annak függvénye, hogy a bíróság valóságos kriminalitást talál a cselekményben vagy pusztán a közérdek (public interest) védelmében látja a büntetés indokoltságát. Célja nem a represszió, hanem a prevenció.

25 A közigazgatási büntetőjog elvei - a szigorú felelősség (folytatás) Az arányosság szempontjából kiindulva a szigorú felelősség érvényesülési területén kizárni rendeli a pénzbüntetésnél szigorúbb szankciókat, valamint a bűnösségi stigma alkalmazását. Támogató érvek: a tömeges ügymenet egyszerűsítést indokol a bűnösség pszichés alapjait (mental culpability) nehéz bizonyítani a kisebb súlyú közigazgatási joganyaghoz kapcsolódik enyhék a büntetések, nincs stigmatizálás Ellenérvek: a vétlen gyanúsított megbüntetése sérti a nincs büntetés bűnösség nélkül alapelvet a közigazgatás-ellenes cselekmények formailag bűncselekmények, ezért nem tekinthetők kisebb jelentőségű igazgatási joganyagnak a pénzbüntetés rendkívül súlyos összegű is lehet jogilag nincs stigmatizálás, de az eljárás alá vont személy aspektusából a büntetőeljárás lefolytatása önmagában stigmatizáló hatású

26 A közigazgatási büntetőjog elvei - a szervezeti szankciók A jogi személyek büntethetőségét a Tesco Supermarkets Ltd. v. Nattrass ügy alapozta meg. (1972) megjelent az elvárható működésre alapozott védekezés: a szervezetnek kell bizonyítania, hogy a jogsértés megelőzése érdekében minden elvárható intézkedést megtett A vezetői felelősség szigorú => a vezetők, tisztviselők mulasztását generálisan elkövetési (tettesi) magatartásként kezelik (felróható hanyagság klauzula) ma már a joggyakorlat kezdi meghaladni ezt az elvet

27 A közigazgatási büntetőjog elvei - a ne bis in idem elv Az angol jogban maradéktalanul érvényesül a ne bis in idem elv. Okai: nincs önálló közigazgatási büntetőjog, így büntetőeljárásban bírálják el azokat párhuzamosan egyazon ügyben, egyazon személy ellen nem lehet eljárást folytatni kivétel az EU hatóság közigazgatási szankciója, ilyenkor nincs akadálya a kumulációnak

28 Szankciók A büntetőeljárásban érvényesíthető szankciókat alkalmaz a bíróság, belátása szerint. A leggyakrabban pénzbüntetést szab ki. Magistrates Court esetén általában font Crown Court esetén nincs maximalizált bírság Kiszabhat elzárást is Magistrates Court esetén általában legfeljebb 6 hónap időtartamra Crown Court esetén gyakran 5 évig terjedő szabadságvesztést is kiszabnak. A szankciók mértéke országrészenként eltérő lehet => kiszámíthatatlan A bíróságok nem foglalkoznak ezekkel a kis perekkel, nem indítják el az eljárást Érdekességképp: egy év alatt esetben döntöttek a magistrates court-ok regulatory offence ügyekben (2002). Magyarországon 2013-ban szabálysértési per folyt a bíróságokon.

29 Reformok Dekriminalizációs reform 2005-től a közigazgatási büntetőszankciók kiterjedt és szabályozott rendszerének kialakítása a cél abba az irányba terelik a hatóságokat, hogy ne a büntetőeljárásra utalás legyen a kizárólagos út de potenciálisan minden esetben megmarad a büntetőjogi üldözés lehetősége is Az eljárás legyen gyors, hatékony és arányos büntetést szabjanak ki. A bíróságok ítélkezése során megállapított pénzbírságok gyakran a károkozás értékének töredékét sem érik el. Az angol bíróság egy céget, amely engedély nélkül kezelt hulladékot, fontra bírságolta, miközben a cég két éves törvénytelen működése során font nyereséget szerzett.

30 Reformok a kialakítandó büntetési rendszer elvei A szankciónak hatnia kell az elkövető viselkedésére A szankciónak el kell vonnia a jogtalanul szerzett előnyt A szankciónak az elkövető személyére és a megsértett jogszabály jellegére figyelemmel a megfelelő választ kell adnia a jogsértésre A szankciónak arányosnak kell lennie A szankciónak biztosítania kell az okozott kár megtérülését A szankciónak vissza kell tartania az újabb jogsértéstől A hatóságnak közzé kell tenni a bírságkiszabás rendszerét, így a súlyosító és enyhítő körülményeket: súlyosító: a jogsértés és a kár súlya; szándékosság; visszaesés; jogellenesen szerzett előny; a jogsértő pénzügyi helyzete; a jogsértő utólagos magatartása enyhítő: kárenyhítő magatartás; a hatósággal való együttműködés; beismerés; pénzügyi helyzet; a jogsértő utólagos cselekményei

31 Reformok a szankció kiszabás eljárási elvei A hatóság tegye nyilvánossá a szankcionálás elveit A hatóság tegye mérhetővé és értékelhetővé a szankcionálás eredményességét A hatóság tegye igazolhatóvá a választott szankciós intézkedést A hatóság tegye követhetővé a szankcionálás hatását A hatóság tegye átláthatóvá a szankcionálás folyamatát A hatóság kizárólag súlyos jogsértéseket utalna büntetőeljárásra, amelyeknél a szándékosság vagy súlyos gondatlanság bizonyítható. A hatóság érdemi határozatával szemben az eljárás alá vont személy a bírósághoz fellebbezhetne.

32 Reformok a szankciók új rendszere Bírságok: fix összegű bírságolás kisebb súlyú ügyekben közlekedési szabályszegéseknél már most is alkalmazzák nyitott összegű bírságolás nagyobb súlyú ügyekben a jogszabály felső határt ad a jogalkalmazó számára a bírsággal szemben nem a büntetőbírósághoz, hanem a közigazgatási bírósághoz lehet fordulni Intézkedésre kötelezés: szankciós opció: kiváltja a bírságot vagy a büntetőeljárást, ha a hatóság által meghatározott cselekményt (pl. cég esetében a foglalkoztatás fejlesztésének támogatása) végrehajtja az elkövető mulasztás esetén bírság vagy büntetőeljárás

33 Reformok a szankciók új rendszere (folytatás) Kármentesítési megállapodás nem szankció az elkövető és a sértett megállapodnak, hogy az elkövető kármentesítést hajt végre, így nem indul ellene eljárás Büntetőeljárás továbbra is megmarad bírságkiszabási irányelveket kell kidolgozni => egységes jogalkalmazás szankciók bővítése: az ügy és a szankció közzétételének kötelezettsége a cég belső rendszerében preventív intézkedésre kötelezés a sérelmek helyreállítását célzó közösségi projekt indítása auditálásra kötelezés

34 Összegzés A közigazgatás büntetőhatalommal rendelkezik Egységes szabálysértési törvény Bíróságok büntetőeljárás szerint elsőfokú szervként Németország Franciaország Egyesült Királyság Ø Ø Ø Ø * Ne bis in idem kumuláció tilalma Ø Főszabály szerint első fokon határozatot hozó szerv Közigazgatási hatóság Bíróság; Szakmai szervezetek; Közigazgatási hatóság Bíróság *: A három eljárástípus közül az egyik!

35 A diák elkészítése során felhasznált irodalom Kis Norbert Nagy Marianna: Európai közigazgatási büntetőjog. HVG-Orac, Budapest,