A felelősség megállapításának és a felelősségre vonás kezdeményezésének szabályozása az Állami Számvevőszék által végzett ellenőrzések tekintetében

Átírás

1 tanulmányok Dr. Sepsey Tamás főigazgató-helyettes Állami Számvevőszék A felelősség megállapításának és a felelősségre vonás kezdeményezésének szabályozása az Állami Számvevőszék által végzett ellenőrzések tekintetében 1. Bevezetés Az utóbbi hónapokban az országos sajtóban számos hír jelent meg, hogy az önkormányzatok gazdálkodási rendszerének ellenőrzése során az Állami Számvevőszék javaslatot tett fegyelmi felelősségre vonás iránti eljárás megindítására, illetve büntető feljelentést tett. Előbbire példa a Pécs, Szeged megyei jogú városok, illetve Budapest XI., XX. kerülete ellenőrzése befejezését követően nyilvánosságra került javaslat, utóbbira pedig a Fővárosi Önkormányzatnál végzett ellenőrzés során tett feljelentés. De a sajtó tudósított arról is, hogy Esztergom város önkormányzata számvevőszéki ellenőrzése során elmaradt a volt jegyző felelősségre vonásának kezdeményezése, mert megszűnt a köztisztviselői jogviszonya. Jelen dolgozat célja, hogy ismertesse azokat a jogszabályi előírásokat, valamint belső szabályokat, amelyek irányadóak, hogy az Állami Számvevőszék milyen módon állapít meg személyes felelősséget, és mely esetekben kezdeményez felelősségre vonást. A felelősségre vonást természetesen tágabb értelemben használom, a büntetőjogi felelősségre vonás kezdeményezése, vagyis a feljelentés is e körbe tartozik. A gyakorlati tapasztalatok bemutatására az önkormányzatok gazdálkodási rendszerének ellenőrzése során előfordult esetek szolgálnak. Nem titkolom el azon szándékomat sem, hogy a jelenlegi jogi helyzet bemutatásával, néhány valós vagy vélt hiányosság feltárásával, nem egyértelmű normák megfogalmazási pontatlanságainak kiküszöbölésével szeretnék hozzájárulni az új számvevőszéki törvény szabályainak megalapozásához, valamint az új belső szabályrendszer kialakításához. Meglátásom szerint ez nélkülözhetetlen ahhoz, hogy az Állami Számvevőszék évekre vonatkozó stratégiájában megfogalmazott küldetés az Állami Számvevőszék küldetése, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtő ellenőrzéseivel előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét, és járuljon hozzá a jó kormányzáshoz 1 teljesüljön. Ennek megvalósítása csak hosszú évek kemény, fáradságos és céltudatos munkájával érhető el, és csak akkor lesz sikeres, ha egy átgondolt, a valós élet igényeit és a szakmai előírásokat ötvöző jogi szabályozás adja meg a keretrendszert. Erre építhető fel a Legfőbb Ellenőrző Intézmények Nemzetközi Szervezete (INTOSAI 2 ) sztenderdjeit is figyelembe vevő belső szabályozás. 2. A számvevőszéki ellenőrzés célja Talán nem érdektelen megjegyezi, hogy sem az Alkotmány, sem az Állami Számvevőszékről szóló törvény 3 (a továbbiakban: Ászt.) nem tartalmaz előírást arról, hogy mi a számvevőszéki ellenőrzés célja. Az államháztartásról szóló törvény (a továbbiakban: Áht.) deklarálta az államháztartási ellenőrzés céljait, a évi CV. törvény 31. -a január elsejei hatállyal e helyett az államháztartási kontroll fogalmát vezette be. Ennek értelmében az államháztartás kontrollja a külső ellenőrzés (ezt az Állami Számvevőszék látja el), a kormányzati ellenőrzés 4 és a belső kontrollrendszer keretében történik. A törvény szerint az államháztartási kontrollok 2 1 Állami Számvevőszék Stratégia Budapest, 2010 (a továbbiakban: Stratégia) 4. o. 2 Az INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institution) 1953-ban alakult, az ENSZ Közgazdasági és Jogi Tanácsa mellé rendelt, nem kormányközi, konzultatív jogú szervezet, jelenleg 188 ország legfőbb pénzügyi ellenőrző szervezete a tagja évi XXXVIII. törvény az Állami Számvevőszékről (a továbbiakban: Ászt.) 4 A kormányzati ellenőrzést a évi CLIII. törvény 10. (65) bekezdése vezette be január elsejei hatállyal.

2 Tanulmányok alapvető célja az államháztartási pénzeszközökkel, vagyonnal történő szabályszerű, szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás. 5 Ez a megfogalmazás tartalmilag megfelel a nemzetközi sztenderdeknek, így, bár áttételesen, de törvényben rögzített a számvevőszéki ellenőrzés célja. Vitathatatlan azonban, hogy elegánsabb megoldás lenne ezt a számvevőszékre vonatkozó törvényben is rögzíteni. A Legfőbb Ellenőrző Intézmények Nemzetközi Szervezetének Limában ülésező IX. Kongresszusa 1977 októberében fogadta el a küldöttek közfelkiáltásával az ellenőrzés alapelveiről szóló Limai Nyilatkozatot. A Nyilatkozatban rögzített elvek ma is érvényesek, és meghatározzák minden legfőbb ellenőrző intézmény státusát és tevékenységét. Időtállónak bizonyult az a megfogalmazás, hogy az ellenőrzés célja 6 a közpénzek rendeltetésszerű és eredményes felhasználása; a megbízható gazdálkodás kialakítása; az igazgatási tevékenység megfelelő ellátása. Az ellenőrzés nem önmagában való tevékenység, nem végcél, hanem a közpénzügyek vitelének szerves része, valójában egy szabályozási rendszer nélkülözhetetlen eleme. A közpénzekkel való gazdálkodás az állampolgárok szemszögéből nézve bizalmi kérdés, a szuverenitást gyakorlók (országgyűlési, önkormányzati képviselők, kormány, képviselőtestület) a megfelelő felhatalmazás birtokában rendelkeznek a közjavakkal, beszedik a forrásokat és felhasználják azokat. A számvevőszéki ellenőrzés célja, hogy erről a tevékenységről a megfelelő szinteknek, végső soron a teljes nyilvánosságnak tájékoztatást adjon, vajon az érintettek a gazdálkodási tevékenység során betartották-e az előírásokat, érvényesültek-e a jogszerűségre, a gazdaságosságra, a hatékonyságra, az eredményességre vonatkozó alapelvek. Amennyiben az ellenőrzés időben feltárja a jogsértéseket, a pazarló, célszerűtlen gazdálkodást, úgy lehetővé válik a megfelelő ellenintézkedések meghozatala. Ilyen intézkedések lehetnek egyrészt a hibák, visszaélések jövőbeni megismétlését, illetve elkövetését megakadályozandó, esetleg megnehezítendő szabályok. De értelemszerűen az ellenőrzésnek fel kell tárnia, hogy kik azok, akiket felelősség terhel a közvagyont ért kár bekövetkezése miatt, s az ellenőrzés eszközeivel rá kell mutatni az okozati összefüggésekre, a személyi felelősségre amennyiben azok fennállnak az elszámoltathatóság érdekében. S természetesen meg kell tenni azokat az intézkedéseket is, melyek az adott ország jogszabályi környezetében adottak a felelősségre vonás kezdeményezésére. A számvevőszéki ellenőrzés alapelvei dokumentumban külön is hangsúlyozottan jelenik meg az ellenőrzés alapelvei 7 között az állami forrásokat kezelő személyek és intézmények elszámoltatásával kapcsolatos, a társadalmi tudatosság növekedésével egyre inkább nyilvánvalóvá váló igény. Ugyancsak fontos annak kiemelése, hogy a legfőbb ellenőrző intézmény alapvető feladataként került meghatározásra a közpénzekkel és közvagyonnal való elszámoltathatóság megerősítése és előmozdítása. 8 A szakirodalomban elfogadott általános nézet szerint megkülönböztetünk 9 előzetes és utólagos ellenőrzést. Az előzetes ellenőrzés az igazgatási, pénzügyi tevékenység végrehajtása előtti, míg az utólagos ellenőrzés azok végrehajtása utáni ellenőrzését jelenti. Értelemszerűen felelősség megállapítása, illetve felvetése csak akkor merülhet fel, ha befejeződött vagy legalábbis megkezdődött a tevékenység végrehajtása. A kár bekövetkezte nem fogalmi eleme azon összes tényállásnak, amelyek esetén sor kerülhet felelősség megállapításra, de a legtöbb esetben a közvagyon sérelme megvalósul. Az előzetes ellenőrzéssel szemben, mivel ennek szabályozása az adott ország jogrendszerétől, a társadalmi igényektől függ, utólagos ellenőrzést minden legfőbb ellenőrző intézmény végez. Ezen ellenőrzéssel a legfőbb ellenőrző intézmény feltárja az elszámolásra kötelezettek felelősségének objektív alapjait, kezdeményezheti az okozott kár megtérítését, illetve megakadályozhatja a jogsértések megismétlődését. 3. a függetlenség biztosítása a felelősség megállapítása során 3.1. Szervezeti függetlenség Már a Limai Nyilatkozat 10 is rögzíti, hogy a legfőbb ellenőrző intézmény csak akkor képes tárgyilagosan és eredményesen végezni a feladatát, ha az ellenőrzött szervezettől független és védett a külső befolyástól. Ebbe bele kell érteni nemcsak azt, hogy a végrehajtó hatalom ne utasíthassa a legfőbb ellenőrzési intézményt ellenőrzés elvégzésére, módosítására, attól való elállásra, hanem természetesen azt is, hogy ne kényszeríthessék a legfőbb ellenőrzési intézményt 11 az ellenőrzési megállapítások, következtetések és javaslatok módosítására, vagy elhallgatására. A függetlenség ezen tartalmi elemei a felelősség megállapítása kapcsán garanciális jellegűek, hiszen a legfőbb ellenőrzési intézmény sok esetben politikusok, magas beosztású közhivatalnokok felelősségét állapítja meg, s tesz javaslatot a felelősségre vonásukra. Külön is meg kell említeni azt a sztenderdet, mely szerint 12 a legfőbb ellenőrzé- 5 Az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 120, 120/A. (1) bekezdés. 6 ISSAI 1 Limai Nyilatkozat (fordították: Malatinszkyné dr. Lovas Irén, Gidai Zoltán augusztus). A továbbiakban: ISSAI 1. 7 ISSAI 100 A számvevőszéki ellenőrzés alapelvei (fordították: Malatinszkyné dr. Lovas Irén, Gidai Zoltán szeptember, a fordítást felülvizsgálták a évi átszerkesztés után: Ákos Endre, Bodonyi Miklós, Malatinszkyné dr. Lovas Írén, Németh Péterné, Szarka Péterné, Tóth Pál első félév) a továbbiakban: ISSAI c, ISSAI ISSAI ISSAI ISSAI 200 A számvevőszéki ellenőrzés általános standardjai és etikai jelentésű standardok (fordították: Malatinszkyné dr. Lovas Irén, Gidai Zoltán szeptember, a fordítást felülvizsgálták a évi átszerkesztés után: Ákos Endre, Bodonyi Miklós, Malatinszkyné dr. Lovas Írén, Németh Péterné, Szarka Péterné, Tóth Pál első félév) a továbbiakban: ISSAI ISSAI

3 tanulmányok si intézmény részére jogot kell biztosítani arra, hogy a jogsértések miatt feljelentést tegyen az illetékes, büntetőeljárást lefolytató hatóságnál. Talán nem szükséges hosszan indokolni, hogy a felelősséggel kapcsolatos megállapítások és a felelősség érvényesítésére vonatkozó javaslatok megalapozottsága mind a társadalom, mind az érintett személyek számára kiemelkedő jelentőséggel bír. Az Állami Számvevőszék jövőképe 13 szempontjából igen fontos, hogy az állampolgárok bizalmát élvező, szakmai tekintéllyel rendelkező Állami Számvevőszék ellenőrzéseivel és tanácsaival támogassa az Országgyűlést, valamint javaslataival segítse a közpénzek és a közvagyon szabályos, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználását. Mindezekhez véleményem szerint nélkülözhetetlen a felelősségre vonással kapcsolatos jelenlegi helyzet (szabályozás és gyakorlat) áttekintése és a megfelelő következtések levonása után a garanciális szabályok mind a törvényhozás, mind a belső szabályozás terén megalkotása. A téma elemzése kapcsán a szabályozás két szintjét különböztetem meg. Az egyik a törvényi szint, mely valójában maga is tagolt, ugyanis vizsgálni kell az Alkotmány előírásait, az Állami Számvevőszékről szóló törvény szabályait, valamint mindazon törvényi normákat, amelyek szoros kapcsolatba hozhatók az általam vizsgált területtel, így például a fegyelmi felelősség kapcsán a köztisztviselői törvény vagy a büntető feljelentéseket illetően a büntetőeljárási törvény szabályait. A szabályozás másik nagy szintje a belső szabályozás, ennek meghatározó szabálygyűjteménye az Állami Számvevőszék Szervezeti és Működési Szabályzata 14 (a továbbiakban: SZMSZ); a másik nagy terjedelmű belső szabályozás az Állami Számvevőszék Ellenőrzési Kézikönyve 15 (a továbbiakban: Ellenőrzési Kézikönyv), amely a számvevőszéki ellenőrzés szakmai szabályainak gyűjteménye. Ugyancsak a belső szabályozás körébe tartoznak a különféle, az ellenőrzési típusokhoz igazodó módszertani előírások, valamint az ellenőrzési programok végrehajtásához kiadott segédletek, illetve útmutatók. Mindkét szabályozási szint mögött és azokra messzemenően hatva is megtalálhatóak a legfőbb ellenőrzési intézmények jogállásával, ellenőrzései alapelveivel, az ellenőrzések lefolytatásával és a jelentéskészítéssel kapcsolatos nemzetközi sztenderdek. Az INTOSAI szakmai sztenderdek és útmutatók keretrendszere világos áttekintést ad az INTOSAI sztenderdjeiről és útmutatóiról, és lehetővé teszi az ezekhez való könnyű hozzáférést. 16 Az INTOSAI sztenderdjei nem jogszabályok, azok csak iránymutatást adnak az ellenőrzések során követendő eljárásrendről. Minden ország saját jogrendjének megfelelően kell alkalmazni és értelmezni ezeket a sztenderdeket, a legfőbb ellenőrzési intézményeknek a törvényi felhatalmazásuk alapján kell rendelkezniük, hogy milyen sztenderdeket 17 alkalmaznak eljárásuk során. Értelemszerűen csak azt kell kötelezően alkalmazniuk, amelyekre nézve ilyen döntést hozott a legfőbb ellenőrző intézmény. Azonban célszerű az alkalmazásról szóló nemleges döntés meghozatalakor figyelembe venni, hogy az INTOSAI sztenderdek a számvevőszéki ellenőrök véleményének konszenzusát testesítik meg, optimális megoldási lehetőséget adnak a nemzetközi tapasztalatok értékelése alapján bizonyos helyzetek megoldására, ezért hacsak nincs kivételes indok azok alkalmazásának mellőzésére törekedni kell alkalmazásukra. Az Állami Számvevőszék SZMSZ-e rendelkezik 18 a Limai Nyilatkozatban és az INTOSAI (valamint más nemzetközi ellenőrző szervezetek) által kiadott irányelvekben, szabályzatokban és módszertani útmutatókban foglaltak figyelembevételéről és hasznosításáról a számvevőszéki ellenőrzés során. Ez az általános megfogalmazás tehát az átvétel olyan módjára utal, mely szerint az Állami Számvevőszék ellenőrzései során csak a Számvevőszék elnöke által elrendelt szabályok alapján lehet végezni az ellenőrzéseket, vagyis az INTOSAI sztenderdek csak áttételes módon érvényesülnek, azokra közvetlen hivatkozási lehetőség nincs. Ez a megoldás, mint már korábban kifejtettem, teljesen adekvát az INTOSAI sztenderddel. Számomra azonban aggályos, hogy az Ászt. nem tartalmaz olyan felhatalmazó rendelkezést, mely szerint az Állami Számvevőszék elnöke a törvényben foglaltak figyelembevételével, szem előtt tartva a nemzetközi sztenderdeket, megállapíthatja a számvevőszéki ellenőrzés szabályait. Az Ásztv. III. fejezetének címe: Az ellenőrzés szabályai. Ez a fejezet azonban ahogy a törvényjavaslat indokolásában 19 is olvasható, nem tartalmazza az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenységének valamennyi szabályát, ezek közül azokat emeli ki, amelyek garanciális jellegűek, az ellenőr és az ellenőrzött alapvető jogait és kötelezettségeit állapítják meg. Magam nem tartom kielégítőnek és jogállami szempontból megnyugtató megoldásnak, hogy az ellenőrzés szabályainak megállapítására elegendő felhatalmazás lenne az Ászt. azon rendelkezése, miszerint az elnök hagyja jóvá az Állami Számvevőszék szervezeti és működési szabályzatát, továbbá az elnök irányítja az Állami Számvevőszék tevékenységét. 20 Főleg nem akkor, ha az alapvető ellenőrzési szabályok megfogalmazása a törvényben esetenként homályos, ellentmondásos, nem elég pontos, ennek következtében a garanciális jogok érvényesítése terén komoly gondok jelentkezhetnek. Ennek részletes kifejtésére a felelősséggel kapcsolatos részek szolgálnak Stratégia 4.o. 14 Az Állami Számvevőszék Szervezeti és Működési Szabályzatának kiadásáról a 37/2003. számú Elnöki utasítás rendelkezett. Hatályba lépett január 1-jén. 15 Az első Ellenőrzési Kézikönyv szabályainak kötelező figyelembevételét a 21/2004. sz. Elnöki utasítás, a megújított és bővített tartalmú új Ellenőrzési Kézikönyv szabályainak kötelező alkalmazását a 9/2008. számú Elnöki utasítás rendelte el. 16 A közzététel elsődleges eszköze a honlapon megjelenő keretrendszer. A honlap nemcsak a hivatalos INTOSAI dokumentumokat tartalmazza, hanem a nyilvános tervezeteket is. 17 ISSAI , 17, SZMSZ 2. (4), (5) évi XXXVIII. törvény indokolása az Állami Számvevőszékről, Részletes indokolás a hoz. 20 Ászt. 13. b) és c) alpont.

4 Tanulmányok A felelősség megállapítása és érvényesítése során, mint korábban már említettem, igen nagy jelentősége van a számvevőszék függetlenségének. Ez olyan alapvető garanciális kérdés, mely véleményem szerint alaptörvényi szintű szabályozást igényel. Jelenleg a hatályos Alkotmány 32/C. (1) bekezdése csak áttételesen utal a függetlenségre azzal, hogy az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Maga a jogalkotó sem találta ezt a függetlenség elég határozott és egyértelmű kinyilvánításának, ezért az Ászt. 1. (1) bekezdésében rögzítette, hogy Állami Számvevőszék jön létre, amely csak az Országgyűlésnek és a törvényeknek van alárendelve. Álláspontom szerint ez a sommás megfogalmazás vitathatatlanná tenné alaptörvényi szinten is a függetlenség tényét. Természetesen továbbra is szükség van annak kimondására, hogy az Állami Számvevőszék nem köteles a Kormány kérésére ellenőrzést végezni, de ezt a rendelkezést, ahogy jelenleg is, elegendő a számvevőszéki törvénynek tartalmaznia. 21 A függetlenség, mint jogintézmény tartalmi kérdéseivel igen részletesen foglalkozott és foglalkozik jelenleg is az INTOSAI. Talán elég utalni csak magára a Limai Nyilatkozatra, az etikai jelentőségű sztenderdekre 22 (28 sztenderd tartalmaz elvárásokat e téren), vagy a évi kongresszuson elfogadott Mexikói Nyilatkozatra 23 a függetlenségről. A már említett hiányosságtól eltekintve törvényi szinten az Állami Számvevőszék függetlensége biztosított, bár a megfelelő források biztosítása terén 2008-ban és 2009-ben is voltak olyan kormányzati törekvések, melyek a függetlenség megsértéseként is értelmezhetőek. A Limai Nyilatkozat a függetlenség kritériumaként említi, hogy legfőbb ellenőrzési intézmény döntéshozó tagjai megbízatása megszűnésének szabályait 24 az alkotmányba kell foglalni. Véleményem szerint ez túlzott elvárás, ezért nem is tekintem emiatt a magyar szabályozást olyannak, mint amelyik nem felel meg a nemzetközi sztenderdeknek. Az Állami Számvevőszék függetlenségének kérdése a belső szabályozás terén ab ovo nem értelmezhető. Viszont mind a törvényi, mind a belső szabályozás szintjén érdekes és lényegbevágó az ellenőrzést végző személy függetlenségének kérdése. Ez egy hatalmas terület, számos olyan elágazása van, amelyek vizsgálata önmagában is meghaladná jelen dolgozat kereteit. Azonban egyes kérdések felvetése és a problémák bemutatása nélkül igen nehéz lenne képet alkotni a felelősség megállapítása és érvényesítése során jelentkező nehézségekről, így igencsak megnehezülne a szabályozás jövőbeni megújítására vonatkozó javaslatok megalapozottsága. Ezért, még ha időnként kicsit elnagyoltan is, de utalnom kell lényeges összefüggésekre. Bár az INTOSAI hivatkozott sztenderdje egyértelműen megfogalmazza, hogy az ellenőrnek és az ellenőrzési intézménynek függetlennek kell lennie, azonban ezek a sztenderdek az intézmény függetlenségének a kritériumait tartalmazzák, értelemszerűen ezeken keresztül valósul meg az ellenőr függetlensége is. Az ellenőr függetlenségét negatív oldalról szabályozza az INTOSAI, amikor rögzíti a sztenderd, hogy az ellenőrzést végző személyek nem lehetnek irányítást végző bizottságok tagjai, valamint nem végezhet ellenőrzést az sem, aki szoros társadalmi, rokonsági vagy egyéb, az objektivitást veszélyeztető kapcsolatban áll az ellenőrzött szervezet vezetésével. 25 A függetlenséget véleményem szerint olyan értelemben kell biztosítani az ellenőr számára, hogy az adott ellenőrzési feladat jellegéhez, hatóköréhez és összetettségéhez megfelelő képzettséggel, hozzáértéssel és gyakorlattal rendelkezzen az ellenőr, továbbá rendelkezésére álljanak a megfelelő módszertanok, eljárási útmutatók. 26 Ezeken túlmenően a függetlenség szakmai oldala is hangsúlyosan megjelenik, amikor az INTOSAI előírja: a tervezéskor, a bizonyítékok meghatározása, összegyűjtése és értékelése, valamint a megállapítások, következtetések és javaslatok jelentésbe foglalása során a megfelelő gondosságot kell tanúsítani. 27 Nem osztom tehát azt az álláspontot, miszerint az ellenőr függetlensége azt jelenti, hogy bármit megállapíthat, s álláspontja kötelező a legfőbb ellenőrző intézményre is. Meglátásom szerint az ellenőr függetlensége az ellenőrzött szervezettől való függetlenséget és a magas fokú szakmaiságot jelenti, ez utóbbit a legfőbb ellenőrző intézmény részben az ellenőrzést végző személy kiválasztásával biztosítja, részben pedig az ellenőrzések lefolytatásához adja meg a maximális (technikai) segítséget. A függetlenség fenti értelmezését támasztja alá, hogy az INTOSAI előírása szerint is, amennyiben a legfőbb ellenőrzési intézmény élén egyetlen vezető áll, akkor a véleményeket és döntéseket ez a vezető hozza, vagy az ő nevében hozzák. 28 Ugyancsak ezt a felfogást erősíti, hogy a legfőbb ellenőrzési intézménynek a munkája magas színvonalú biztosítása érdekében különös figyelmet kell fordítania a minőségbiztosításra az ellenőrzési munka és eredményeinek javítása céljából. A minőségbiztosítás keretében gondoskodni kell 29 az ellenőrzési jelentések jó minőségéről, ez részben az ellenőrzésért közvetlenül felelős személy felügyelete, részben az ellenőrzésben részt nem vevő, megfelelően képzett személy útján oldható meg. Az ellenőrzés lefolytatásának sztenderdjei 30 külön 21 Ászt. 17 (6) bekezdés, ez a rendelkezés összhangban van az ISSAI előírásával. 22 ISSAI ISSAI 10 Mexikói Nyilatkozat a függetlenségről 24 ISSAI ISSAI , ISSAI ; ; ISSAI , 2.1. c), ISSAI d); ISSAI ISSAI ISSAI 300 Az ellenőrzés lefolytatásának standardjai a számvevőszéki ellenőrzésben (fordították: Malatinszkyné dr. Lovas Irén, Gidai Zoltán szeptember, a fordítást felülvizsgálták a évi átszerkesztés után: Ákos Endre, Bodonyi Miklós, Malatinszkyné dr. Lovas Írén, Németh Péterné, Szarka Péterné, Tóth Pál első félév) a továbbiakban: ISSAI (b);

5 tanulmányok 6 is hangsúlyozzák, hogy az ellenőrzést végzők munkáját minden szinten és az ellenőrzés minden szakaszában, az ellenőrzés teljes ideje alatt megfelelően felügyelni kell, és a dokumentált munkát egy tapasztalt ellenőrnek felül kell vizsgálnia. Az ellenőr tevékenysége tehát kettős kontroll alatt áll, egyrészt az ellenőrzés folyamatában, ez a felügyelet; másrészt az ellenőrzés végtermékeként elkészült jelentés (vélemény) véglegesítése előtt, ez a felülvizsgálat. Mindkét kontroll célja, hogy az ellenőrzési célok teljesüljenek, az ellenőrzési munka magas színvonalú legyen. Minden ellenőrzés esetében ezeket a tevékenységeket el kell végezni, függetlenül az eljáró ellenőrök szakmai hozzáértésétől. A felügyelet az ellenőrzés tartalmára és módszerére irányul, és többek között biztosítania kell, hogy az ellenőrzést szabályszerűen, az ellenőrzési tervben foglaltaknak megfelelően folytassák le, a jelentés megfelelő módon tartalmazza a következtetéseket, javaslatokat és véleményeket, azok bizonyítékokkal alátámasztottak legyenek. A felülvizsgálatnak biztosítania kell, hogy valamennyi értékelés és következtetetés kellőképpen megalapozott legyen, azokat megfelelő, tárgyhoz tartozó és ésszerű ellenőrzési bizonyítékok támasszák alá; a hibák, hiányosságok azonosítása megfelelő legyen. Ezen szabályokból is levonható az a következtetés, hogy az ellenőr véleménye a legfőbb ellenőrző intézmény belső, a minőséget biztosító eljárások alapján, azok függvényében alakul ki. Másként fogalmazva: az ellenőrzés végén elkészült írásbeli vélemény vagy jelentés nem az ellenőr önálló felfogását tükröző dokumentum, hanem a legfőbb ellenőrző intézmény szabályai figyelembevételével és a szakmai előírásoknak megfelelő, a legfőbb ellenőrző intézmény vezetője, illetve az általa felhatalmazott személy döntése alapján készült jelentés (vélemény). A számvevői függetlenségről mint biztosítandó alapelvről az Ászt. nem rendelkezik helyesen. A belső szabályozatok előírásai az általam kifejtett függetlenség értelmezését támasztják alá, így például az Ellenőrzési Kézikönyv Negyedik Könyve foglalkozik részletesen a számvevői függetlenséggel. Ennek a pontja az alábbiakat tartalmazza: A számvevő függetlensége csak a számvevőszéki ellenőrzés szakmai szabályainak történő megfelelés keretei között érvényesülhet. A függetlenség nem jogosítja fel a számvevőt a szakmai szabályoktól való önkényes, indokolatlan eltérésre Az összeférhetetlenség szabályozása Az ún. összeférhetetlenség tekintetben bár igen szigorúak a szabályok, mégis úgy vélem: a hatályos szabályozás csak részben megoldott, illetve hiányos. Az Ászt. kizárja, hogy az Állami Számvevőszék elnökévé (alelnökévé) olyan személyt válasszanak meg, aki a megelőző négy évben tagja volt a Kormánynak, vagy bármely párt országos (központi) szervezetében vezető tisztséget töltött be; továbbá előírja, hogy az Állami Számvevőszék elnöke, alelnökei, főtitkára, vezetői és számvevői nem lehetnek sem egymással, sem a Kormány tagjaival közeli hozzátartozók. Ezen tisztségek összeegyeztethetetlenek minden olyan szervnél betöltött tisztséggel, amely szerv állami támogatásban részesül, továbbá az Állami Számvevőszéknél történő alkalmazásuk idején nem lehetnek tagjai az Országgyűlésnek, és nem tölthetnek be érdekképviseleti szervnél vezetői tisztséget. Ugyancsak a függetlenséget szolgálja az a szabály, hogy az említett tisztséget betöltők tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével más megbízást vagy kereső foglalkozást nem folytathatnak, díjazást nem fogadhatnak el. 31 Hiányérzetem abból fakad, hogy nincs szabályozás azon esetekre, amikor az ellenőr személyében a konkrét ellenőrzési feladat elvégzése kapcsán merülhet fel összeférhetetlenség. Nem arra gondolok, hogy maga a törvény tartalmazzon taxatív felsorolást ezekre az esetekre, azonban általánosságban ki kellene zárni az ellenőrzésből azt a személyt, akitől nem várható el az ellenőrzés tárgyilagos lefolytatása. Ezen általános kizáró ok törvényi meghatározása mellett felhatalmazást kellene adni az Állami Számvevőszék elnökének, hogy meghatározza, mely esetekben áll fenn olyan objektív körülmény, amely miatt nem várható el a tárgyilagos ellenőrzés végzése (pl. volt munkáltatójánál meghatározott ideig ne végezhessen ellenőrzést az adott személy); illetve az elnök szabályozza a kizárásról szóló döntési folyamatot. Jelenleg az SZMSZ 32 tartalmaz előírásokat az ellenőrzéssel kapcsolatos összeférhetetlenséggel kapcsolatban, ezek részben konkrét összeférhetetlenségi okokat, részben egy általános kizárási okot állapítanak meg. Ezt azonban nem tartom kielégítő jogi megoldásnak, elsősorban az egyértelmű felhatalmazás hiánya miatt A megfelelő szakértelem Az ellenőri függetlenség egyik biztosítéka a szakértelem. E tekintetben az Ászt. 33 rögzíti, hogy számvevő az Állami Számvevőszék feladat- és hatáskörében eljáró ügydöntő, illetőleg ellenőrzési és azt közvetlenül segítő érdemi feladatokat ellátó felsőfokú végzettségű személy lehet. Ez elégséges törvényi szinten meglátásom szerint. Azonban sem az ellenőrzés magas szintű elvégzéséhez szükséges továbbképzések biztosítására, a különféle módszertani eljárások kidolgozására, sem az ellenőrzés elismert szakmai minőségirányítási rendszere kialakítása és működtetése tekintetében nincsenek még utaló szabályok sem a törvényben. Pedig ezek nélkül nehéz olyan jogi fogódzókat találni, amelyek az Állami Számvevőszék vezetése számára iránymutató elvárásokat fogalmaznának meg a minőségi munkavégzést illetően, és lehetővé tennék adott esetben magával az Állami Számvevőszékkel szembeni számonkérést. A vezetés számára egyértelműen segítséget jelentenének az ilyen előírások, ugyanis minél tágabb és kevésbé korlátozott a legfőbb ellenőrzési intézmény törvényi felhatalmazása, annál komplexebbé válik az a feladat, hogy tevékenysége során biztosítsa munkájának jó minőségét Ászt. 10. (1) (4) bekezdések. 32 SZMSZ Ászt. 14. (3) bekezdés. 34 ISSAI

6 Tanulmányok Az Állami Számvevőszék törvényi felhatalmazása nemzetközi tekintetben is igen széles, számtalan ellenőrzés elrendelése, az ellenőrzések gyakoriságának meghatározása az elnök diszkrecionális hatásköre. Az Állami Számvevőszék SZMSZ-e a főtitkár feladataként 35 határozza meg, hogy figyelemmel kíséri és elősegíti a dolgozók szakmai fejlődését. Ez véleményem szerint kevés, még ha figyelembe vesszük is, hogy az Ellenőrzési Kézikönyv tartalmaz elvárásokat a felső szintű vezetés tekintetében, hogy az a magas szintű szakmai követelmények teljesítését szolgáló munkahelyi környezet kialakítása és fenntartása érdekében többek között elkötelezett abban, hogy a szervezet szakmai működése, ellenőrzési tevékenysége megfeleljen a legmagasabb szakmai követelményeknek és megfelelő intézkedésekkel gondoskodjon az ellenőrzési tevékenység minőségének folyamatos javításáról. 36 Úgyszintén az Ellenőrzési Kézikönyv rögzíti, hogy az Állami Számvevőszék felső vezetése gondoskodik arról, hogy a feladatok jó minőségű elvégzéséhez megfelelő számban és az adott feladat végrehajtásához szükséges felkészültséggel és gyakorlattal rendelkező számvevők álljanak rendelkezésre; valamint támogatja a vezetők és a számvevők képzési, továbbképzési programokon való részvételét, ilyeneket az Állami Számvevőszék is szervez A jelentések minőségét biztosító eljárások A jelentések minőségét biztosítani hivatott eljárások ismertetése előtt egy kis kitérőt kell tennem, ugyanis talán az egyik legingoványosabb területe a jelenlegi szabályozásnak, elsősorban a tekintetben, hogy mit is értünk jelentés alatt. Az Alkotmány 32/C. (1) bekezdése rögzíti, hogy az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. Az Ászt. ehhez képest némileg más szabályt 38 tartalmaz, e szerint az Állami Számvevőszék elnöke az év során végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A törvény elrendeli, hogy a zárszámadás ellenőrzéséről készített jelentést az Állami Számvevőszék elnöke a zárszámadással együtt terjeszti az Országgyűlés elé, valamint kimondja, hogy az Állami Számvevőszék elnöke felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek az általa benyújtott jelentés adatainak és ténymegállapításainak valódiságáért és helytállóságáért. Ugyanezen jogszabály tartalmazza, hogy az Állami Számvevőszék megbízásából ellenőrzést végző személy felelős (többek között), hogy a vizsgálati program által meghatározott körben minden lényeges tény megállapításra (feltárásra) és írásban rögzítésre kerüljön; felelős továbbá a megállapítások helytállóságáért és azok adatszerű megalapozásáért. Véleményem szerint ebben az igen lényeges kérdésben a jogalkotó meglehetősen homályosan fogalmazott. A zárszámadási ellenőrzést kivéve, amely esetben egyértelmű, hogy az adott ellenőrzésről önálló jelentést kell készíteni és azt az Országgyűlés elé kell az elnöknek terjeszteni, nem egyértelmű, hogy vajon egy adott év során végzett összes ellenőrzésről elegendő egy jelentésben tájékoztatni az elnöknek az Országgyűlést, vagy minden ellenőrzésről külön jelentést kell készíteni, illetve kinek a hatásköre eldönteni, hogy milyen ellenőrzési tárgyú jelentést nyújt be az elnök az Or szággyűlésnek. Továbbá nincs tisztázva a jelentés és az Állami Számvevőszék megbízásából ellenőrzést végző személy (a to - vábbiakban: számvevő) által írásba foglalt megállapítások viszonya. A homályt csak fokozza, hogy ugyancsak az Ászt. 39 tartalmazza, miszerint a számvevő kötelessége, hogy a vizsgálat folyamán az általa felelősként megjelölt személlyel a megállapításait írásban ismertesse, és tőle írásbeli magyarázatot kérjen. Ezt a dokumentumot azonban a jogalkotó nem nevesítette, vagyis nem határozta meg, hogy a számvevő megállapításait tartalmazó iratot minek kell nevezni. Áttételesen, mivel a törvény ezt nem nevezi jelentésnek, arra is lehet következtetni, hogy a számvevői megállapítás nem jelentés ; de úgy vélem: ebben a kérdésben (is) egyértelmű és világos törvényhozói döntésre van szükség. A hatályos magyar törvény értelmezéséhez szükséges az INTOSAI sztenderdek ismerete, mivel ezek segítségével próbálom megvilágítani a jogalkotó akaratát, igyekszem értelmezni az egyes törvényi szakaszok helyes tartalmát. (De vitathatatlan, hogy az új számvevőszéki törvényben elengedhetetlen, hogy ez a tárgykör pontosan és egyértelműen szabályozva legyen.) A nemzetközi sztenderdek szempontjából nagyon jól látható, hogy 1989-ben a jogalkotó a Limai Nyilatkozat elveiből indult ki, a Nyilatkozatot tekintette kiinduló alapnak, nemcsak az Állami Számvevőszék függetlensége, hanem a jelentéstétel szabályozása kapcsán is. A Limai Nyilatkozat szerint az alkotmányban kell meghatározni a legfőbb ellenőrző intézmény jogát és kötelezettségét arra, hogy évente és függetlenül jelentést készítsen ellenőrzési megállapításairól a parlamentnek, ezt a jelentést nyilvánosságra kell hozni. Ezen felül a Nyilatkozat azt is előírta, hogy a legfőbb ellenőrző intézményt fel kell jogosítani arra, hogy a különösen fontos és jelentős megállapításairól az év folyamán jelentést tegyen. 40 Ezen rendelkezésekből látható, hogy a magyar szabályozás teljes mértékben megfelel a Limai Nyilatkozatban lefektetett elveknek. Az Alkotmány rögzítette a jelentéstételi kötelezettséget, az Ászt. előírta az évenkénti jelentéstételt az elvégzett ellenőrzésekről, külön nevesítette a zárszámadási ellenőrzésről készített jelentés benyújtási kötelezettségét, és nyitva hagyta azt a lehetőséget, hogy az Állami Számvevőszék elnöke bármikor jelentést nyújthasson be az Országgyűlésnek. A törvény azt is kimondta, hogy ezek a jelentések nyilvánosak, vagyis ez a szabály az Országgyűlésnek benyújtott jelen- 35 SZMSZ 6. (2) bekezdés e) pont 36 Ellenőrzési Kézikönyv Harmadik könyv Ellenőrzési Kézikönyv Harmadik könyv 7., Ászt. 18., Ászt ISSAI , 2. 7

7 tanulmányok tésekre vonatkozik. 41 Az elvi megfelelés azonban nem azt jelenti, hogy a magyar szabályozás választ adott volna, hogy valójában mi minősül jelentésnek, s az Állami Számvevőszék elnökére bízta, mikor és milyen ellenőrzési jelentést nyújt be az Országgyűlésnek (a már említett két esetet kívéve). Véleményem szerint tehát joghézag keletkezett, s mivel általánosan elfogadott jogelv, hogy amit a törvény nem tilt, azt szabad megtenni, ezért nem róható fel az Állami Számvevőszék vezetésének az, hogy a törvényi hézagokat kitöltötte, és megalkotta a jelentések kétféle (Állami Számvevőszék jelentése számvevői jelentés) típusát. Természetesen sokkal inkább megfelelt volna a jogállami kritériumoknak, ha nem ilyen alkotó jogértelmezéssel, hanem a törvény módosításával került volna sor a fogalmak pontosítására. A jelentések egyik típusa az u.n. számvevői jelentés, amely a helyszíni ellenőrzés megállapításait tartalmazza. Ennek az értelmezésnek áttételesen megvan a törvényi alapja, mint már utaltam rá, az Ászt. a számvevő kötelezettségeként írja elő a lényeges tények megállapításának írásbeli rögzítését, és ezt definiálja az SZMSZ 31. (4) bekezdése számvevői jelentésként. 42 Az SZMSZ 32. (1) bekezdése rögzíti, hogy az Állami Számvevőszék jelentése (a továbbiakban: számvevőszéki jelentés) az ellenőrzés megállapításait, következtetéseit tartalmazza. Ez is túlságosan tág és többféle ér telmezést megengedő szabály, hiszen a számvevői jelentés is az ellenőrzés megállapításait, következtetéseit tartalmazza; a különbség többek között 43 abban van, hogy a számvevői jelentést a számvevő írja alá, míg a számvevőszéki jelentést az elnök kiadmányozza. Valamivel pontosabb az Ellenőrzési Kézikönyv 44 megfogalmazása, az ugyanis utal arra, hogy a számvevőszéki jelentés a számvevői jelentések felhasználásával készül. A számvevőszéki és a számvevői jelentés lényeges különbségeként kell foglalkozni a jelentések minőségét biztosító eljárásokkal, melyek értelemszerűen korlátját képezik a számvevők ún. szakmai függetlenségének. A számvevőszéki jelentések tervezeteit mielőtt a számvevőszék elnöke kiadmányozná azokat ellenőrzés szakmai és jogi felülvizsgálat céljából át kell adni Minőségbiztosítási Önálló Osztálynak. A felülvizsgálat elvégzését követően, amennyiben nem merül fel kétely az ellenőrzési vélemény megbízhatóságával, a megállapítások és javaslatok szakmai és jogi megalapozottságával, a következtetések helytállóságával szemben, az osztály vezetője tanúsítvány bocsát ki, ezen tanúsítvány 45 birtokában kerülhet sor a jelentéstervezet elnöki értekezleten történő megvitatására. Az SZMSZ a számvevői jelentésekkel kapcsolatban hasonló szabályozást nem tartalmaz, az ellenőrzési igazgatóságon belüli minőségkontroll rendjét az igazgatóság ügyrendjében 46 kell szabályozni. Mindössze arra az esetre van előírás, amikor a számvevő felelősség megállapítását kezdeményezi. Erről haladéktalanul értesítenie kell a vizsgálatvezetőt, aki kezdeményezi az SZMSZ 34. (5) bekezdésében szabályozott eljárást, melynek célja a felelősség felvetése indokoltságának és megalapozottságának felülvizsgálata. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenységét illetően az Ellenőrzési Kézikönyv Negyedik könyve 17. pontja rögzíti, hogy a számvevői és a számvevőszéki jelentések tartósan jó minőségét, a jelentésekkel szemben támasztott tartalmi és formai követelmények érvényesítését a minőségirányítási rendszer keretében előírt többszintű felülvizsgálatok hivatottak biztosítani. Az Ellenőrzési Kézikönyv egy teljes könyve, a Harmadik Könyv szabályozza a számvevőszéki ellenőrzés minőségirányítási rendszerét. Ennek keretében 47 kerül kifejtésre a már hivatkozott nemzetközi sztenderdek alkotó és a magyar viszonyokhoz igazodó átvételével, hogy az ellenőrzési munkafolyamatba épített minőségkontrollok megfelelő működése biztosítja, hogy többek között az ellenőrzést végzők az ellenőrzések tervezése, előkészítése és végrehajtása, valamint a jelentéskészítés során betartsák a szakmai szabályokat, előírásokat, információkat kapjanak az elvégzett munka minőségéről, és szükség esetén elvégezzék a javításhoz szükséges feladatokat. 48 Az ellenőrzési munka eredményei és jó minősége érdekében az ellenőrzés egyes szakaszaiban az elvégzett munkát, illetve annak eredményeit az ellenőrzéséért felelős vezetőknek felül kell vizsgálniuk, a felülvizsgálat elvégzését dokumentálniuk kell. Amennyiben a felülvizsgálat eredménye a feladatok és a minőségkövetelmények teljesítése tekintetében elmarasztaló, a felülvizsgálatot végző elrendelheti azok kijavítását, pótlását és a felülvizsgálat megismétlését. Számvevői jelentés csak a kétszintű felülvizsgálat megtörténte után, a felülvizsgálatot végző engedélyével 49 adható át észrevételezésre az ellenőrzött szervezet illetékes vezetőjének. Ezen felül, a számvevőszéki jelentéstervezetek, illetve a személyes felelősség felvetését tartalmazó számvevői jelentéstervezetek esetében a kétszintű felülvizsgálaton túl sor kerül egy független felülvizsgálatra is. Fentiekből levonható az a következtetés, hogy a jelenlegi belső szabályozás a számvevőszéki és a számvevői megkülönböztetés terén, ezeknek többirányú aspektusait is tekintve (pl.: nyilvánosság, minőség-felülvizsgálat, formai ismérvek) 8 41 Ebből következik, hogy mindazon ellenőrzési végtermékek, amelyeket nem az Országgyűlésnek nyújt be az Állami Számvevőszék elnöke, az Ászt. alapján nem nyilvánosak. 42 Az Ellenőrzési Kézikönyv Negyedik könyv pontja is hasonló módon fogalmazza meg a számvevői jelentés fogalmát, azonban kibővíti még azzal, hogy a jelentésnek tartalmaznia kell megismerési záradékot, indokolt esetben felelősségi záradékot, illetve esetenként javaslatokat. 43 Jelen értekezésnek nem célja a kétfajta jelentés alaki és tartalmi jegyeinek összehasonlítása. Az Ellenőrzési Kézikönyv Negyedik Könyv 15., 16. pontjai, valamint az Ötödik könyv pontjai adnak e téren megfelelő eligazítást. 44 Ellenőrzési Kézikönyv Negyedik könyv Az eljárásra vonatkozó szabályokat az SZMSZ 32. (2), (3) bekezdései, 34. (1) (5) bekezdései, valamint a 10. számú függelék szabályozza. 46 SZMSZ 34. (8) bekezdés. 47 Ellenőrzési Kézikönyv Harmadik Könyv 11., 12., 20., 22. pontok; valamint az Ötödik Könyv 31., 34. pontok. 48 Ellenőrzési Kézikönyv Harmadik Könyv IV. Az ellenőrzési tevékenység. 49 Ellenőrzési Kézikönyv Ötödik Könyv 31. (100. o.)

8 Tanulmányok a törvényi joghézag miatt meglehetősen aggályos, s a jövőre nézve nem tartható fenn. Ezt az álláspontot erősíti az INTOSAI több sztenderdje 50 is, így különösen az, amelyik kimondja, hogy a legfőbb ellenőrzési intézmény törvényi felhatalmazása ellenőri vélemények, következtetések és javaslatok kialakítását és ezekről jelentéstételi kötelezettséget ír elő; s amennyiben a legfőbb ellenőrzési intézmény élén egyetlen vezető áll, akkor a véleményeket és a döntéseket ez a vezető hozza, vagy az ő nevében hozzák. Ennek tükrében meglehetősen ingatag jogi és elvi alapokon áll az Állami Számvevőszék által végzett ellenőrzések megállapításait összefoglaló dokumentum jelenlegi megkülönböztetése számvevői és számvevőszéki jelentésekre. 4. A javaslattétel szabályozása Bár az előbbi INTOSAI sztenderdből is kitűnik, hogy a legfőbb ellenőrzési intézmény egyik feladata 51 a javaslattétel, azonban, s nem a jogászi szőrszálhasogatás miatt kell hangsúlyoznom: sem az Alkotmány, sem az Állami Számvevőszékről szóló törvény nem tartalmaz olyan rendelkezést, mely szerint az ellenőrzés során az Állami Számvevőszék javaslatot tesz (tehet). Kivéve az Ászt. 2. (8) bekezdését, de az csak igen speciális területre 52 vonatkozik. Sőt, az SZMSZ-ben sem található a javaslatra vonatkozó szabály, az mindössze azt rögzíti, hogy az ellenőrzés megállapításait és következtetéseit jelentésbe kell foglalni, vagyis javaslatról mint a jelentés egyik alkotórészéről, szó sincs. Az Ellenőrzési Kézikönyv foglalkozik a javaslattal, egyrészt meghatározza a javaslat helyét a jelentésben, másrészt meglehetősen szűkszavúan eligazítást ad a javaslattal szembeni tartalmi követelményekről. 53 Az Ászt. 25. (1) bekezdése az ellenőrzési megállapítások (nem a jelentés) megküldéséről szól, és az ellenőrzött szerv vezetője erre 8 munkanapon belül írásban észrevételt tehet, illetve intézkedéseket rendelhet el. Az intézkedésekről 30 napon belül tájékoztatni kell az Állami Számvevőszéket. Javaslat sehol sem szerepel. Ugyanezen jogszabályhely szerint, amennyiben az intézkedések nem megfelelőek, arról az Állami Számvevőszék elnöke tájékoztatja az ellenőrzött szerv vezetőjét, (ez véleményem szerint kogens szabály), tájékoztathatja az Országgyűlést (ez tehát az elnök mérlegelésétől függ), illetve az esetet a zárszámadáshoz kapcsolódó éves jelentésben ismerteti (meglátásom szerint, ha az elnök nem egyedi tájékoztatást ad az elégtelen intézkedésről, akkor köteles a zárszámadáshoz kapcsolódó jelentésben erről tájékoztatást adni). Álláspontom szerint tehát a megállapítások hasznosítása tekintetében sincs jogszabályi kötelezettsége az ellenőrzöttnek a folyamatos tájékoztatásra, illetve, amennyiben nem rendel el intézkedéseket, még tájékoztatási kötelezettsége sem áll fenn. (Ami meglehetősen bizarr!) Ezek után joggal merülhet fel a kérdés: milyen törvényes alapja van annak, ha az Állami Számvevőszék büntető-feljelentést tesz, vagy valakinek a fegyelmi felelősségre vonását javasolja. Valójában a büntető-feljelentés is tartalmilag egy javaslat, ugyanis a feljelentéssel az Állami Számvevőszék kezdeményezi, hogy az illetékes hatóság egy adott személlyel vagy ismeretlen személlyel szemben eljárás indítson, mert fennáll bűncselekmény elkövetésének a gyanúja. 5. eljárás bűncselekmény elkövetésének gyanúja esetén A büntető feljelentés kapcsán ismét csak azt tudom leírni, hogy a jelenlegi szabályozás meglehetősen ellentmondó. Melyek azok a törvényi előírások, amelyek elemzése alapján helytálló lehet megállapításom? Az Ászt. 25. (2) bekezdése értelmében, ha az Állami Számvevőszék az ellenőrzése során bűncselekmény gyanúját állapítja meg, megállapításait az illetékes hatósággal közölni köteles. Ez a jogszabályhely tehát az Állami Számvevőszék tekintetében állapít meg kötelezettséget, tartalmilag ez feljelentési kötelezettség, melynek alanya maga az Állami Számvevőszék, bár a jogalkotó a megállapítások közlését rendeli el, nem használja a feljelentés elnevezést. Az a rendelkezés, melynek értelmében a legfőbb ellenőrző intézmény a kötelezettség címzettje, összhangban van a nemzetközi elvárásokkal, mind a már részletesen elemzett ellenőri függetlenség tekintetében (mely a szakmai szabályoknak való megfelelést jelenti e téren, nem pedig a számvevő önálló jogcselekményét, vagyis a számvevő önállóan nem jogosult feljelentést tenni az ellenőrzés során észleltek alapján), mind pedig a legfőbb ellenőrző intézmény jogállása szempontjából. Ugyanis a számvevőszéki ellenőrzés általános sztenderdjei előírják: a legfőbb ellenőrzési intézmény részére 54 jogot kell biztosítani, hogy a jogsértések miatt feljelentést tegyen az illetékes, bün- 50 ISSAI ; 2.35.; valamint a jelentéskészítési standardokról szóló ISSAI 400 sztender, különösen a 3.; 4.; 7. b); sztenderdek. 51 A Limai Nyilatkozat sem szól javaslatról, a később született sztenderdek, így pl. az ISSAI ; 31. az ISSAI ; 2.14.; 2.26.; 2.34.; az ISSAI d); 5.2. és az ISSAI 400. A jelentéskészítési standardok a számvevőszéki ellenőrzésben (fordították: Malatinszkyné dr. Lovas Irén, Gidai Zoltán szeptember, a fordítást felülvizsgálták a évi átszerkesztés után: Ákos Endre, Bodonyi Miklós, Malatinszkyné dr. Lovas Írén, Németh Péterné, Szarka Péterné, Tóth Pál első félév) a továbbiakban: ISSAI ; 20.; viszont részletes és kimerítő szabályokat tartalmaznak a javaslatokkal kapcsolatos területeken. 52 Az Állami Számvevőszék az ellenőrzése során figyelemmel kíséri az államháztartás számviteli rendjének betartását, az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzési rendszerének működését, véleményezi a továbbfejlesztésükre vonatkozó javaslatokat, illetőleg ilyen javaslatot tesz. Talán jól jellemzi a magyar törvényhozás színvonalát, hogy a hatályos államháztartási törvény már nem tartalmazza az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzési rendszerének meghatározását, helyette a évi CLIII. törvény 10 (65) bekezdése január 1-jétől az államháztartási kontroll elnevezését vezette be. A változtatást azonban nem vezették át a számvevőszéki törvényen. 53 Ellenőrzési Kézikönyv Negyedik Könyv ; ; továbbá Ötödik Könyv ISSAI

9 tanulmányok tetőeljárást lefolytató hatóságnál. Tartalmilag tehát a számvevőszéki törvény előírása összhangban van a nemzetközi sztenderddel, attól szigorúbb, hisz kötelezettséget ír elő, de ez nyilvánvalóan elfogadható a közpénzek védelme érdekében. Az Ászt. hivatkozott rendelkezésének viszont élesen ellentmond a büntetőeljárásról szóló évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 171. (1) bekezdésének előírása, mely szerint a feljelentés kötelező, ha annak elmulasztása bűncselekmény, illetve a (2) bekezdésében foglalt azon szabály, hogy a hivatalos személy köteles a hatáskörében tudomására jutott bűncselekményt feljelenteni. Általánosságban mindjárt az jelenti az első gondot, hogy a Be. nem mondja meg, kit kell a törvény alkalmazásában hivatalos személynek tekinteni. E kérdésben elképzelhető, hogy egy másik törvény rendelkezését alkalmazzuk, bár ez is problematikus lehet. Ugyanis a Büntető Törvénykönyvről szóló évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) pontja rögzíti, hogy a Btk. alkalmazásában ki minősül hivatalos személynek, s ezen jogszabályhely j) alpontja szerint hivatalos személy az Állami Számvevőszéknél szolgálatot teljesítő személy, akinek tevékenysége a szerv rendeltetésszerű működéséhez tartozik. A Be (1) bekezdésre vonatkozóan a Btk. két olyan törvényi tényállást is tartalmaz, amelyek a számvevőszéki ellenőrzés szempontjából igen fontos társadalomra veszélyes cselekményekkel kapcsolatban büntetni rendelik a feljelentés elmulasztását, ezek a vesztegetés feljelentésnek elmulasztása, illetve a vesztegetés feljelentésének elmulasztása nemzetközi kapcsolatokban. Mindkét esetben bűntettet követ el az a hivatalos személy (jelen esetben: számvevő), aki e minőségében hitelt érdemlő módon tudomást szerez arról, hogy még le nem leplezett vesztegetést (nemzetközi kapcsolatban is) követtek el, és erről a hatóságnak, mihelyt teheti, nem tesz feljelentést. A Be (2) bekezdésben előírt feljelentési kötelezettség elmulasztása önmagában nem jelent bűncselekményt, természetesen az eset összes körülményei alapján akár bűncselekmény is lehet. Ennek részletes kifejtése jelen téma szempontjából indokolatlan. Viszont egyértelműen levonható az a következtetés, hogy amíg az Ászt. a számvevőszék részére állapít meg, ún. feljelentési kötelezettséget, addig két másik törvény, a Be., illetve a Btk. a számvevők esetében ír elő ugyanilyen kötelezettséget. Könnyen előfordulhat tehát az az ellentmondásos helyzet, hogy a számvevő álláspontja szerint fennáll a bűncselekmény elkövetésének a gyanúja, azonban ezt a független felülvizsgálat nem osztja, az Állami Számvevőszék ez esetben nem közli megállapításait az illetékes hatósággal. Megteheti-e, illetve kell-e ebben az esetben a számvevőnek, mint hivatalos személynek feljelentést tennie. S ha nem tesz, terheli-e őt ezért büntetőjogi kötelezettség, vagyis adott esetben indulhat-e feljelentési kötelezettség elmulasztása miatt vele szemben büntetőeljárás. Ennek fordítottja az a helyzet, amikor számvevő nem kíván feljelentést tenni, viszont a felülvizsgálat álláspontja szerint fennáll a gyanú. A megoldás véleményem szerint egyszerű (kivéve, ha a feljelentési kötelezettség elmulasztása sui generis bűncselekmény), mert a már korábban leírtak alapján egyértelmű: a jelentés a szakmailag elfogadott szabályok alapján készül, az nem a számvevő adott esetben azokkal ellentétes, személyes álláspontját tükrözi. Ilyen esetben tehát sor kerül a feljelentésre, így az illetékes hatóság tudomást szerez a bűncselekmény elkövetésének gyanújáról és módja van megtennie a törvényes intézkedéseket a tényállás felderítése iránt. A helyzet megoldása jelen esetben is csak a törvényi rendelkezések összhangjának megteremtése útján lehetséges. Magam megszüntetném a számvevő feljelentési kötelezettségét a jelen cikkben kifejtettek alapján, s elégségesnek tartanám az Állami Számvevőszék részére előírni a feljelentési kötelezettségét. Természetesen annak törvényi előírása mellett, hogy a számvevő köteles jelezni, amennyiben bűncselekmény elkövetésének gyanúját látja fennforogni, de ne őt terhelje a feljelentési kötelezettség. Szerintem ez a megoldás nem akadályozná a társadalomra veszélyes cselekmények felderítését, viszont feloldaná a szervezet tagja, a számvevő és a szervezet, a számvevőszék közötti hierarchikus viszonyból fakadó ellentmondásokat is. Az Állami Számvevőszék jelenlegi eljárása az Ászt. előírásait tartja irányadónak, azzal, hogy bűncselekmény gyanújának észlelése esetén a számvevőnek haladéktalanul tájékoztatni kell a vizsgálatvezetőt, aki állásfoglalásért a Jogi osztályhoz fordul. A tényállásnak megalapozottnak és bizonyítékokkal alátámasztottnak kell lenni, ezen felül jogi és szakmai szempontból is fenn kell állnia a bűncselekmény elkövetése gyanújának. A Jogi osztály vizsgálja a feljelentés fennállásának feltételeit, s amennyiben a gyanút megalapozottnak tartja, úgy az Állami Számvevőszék nevében feljelentést tesz. 55 Az eljárás folyamatát a következő oldalon található ábra 56 szemlélteti. 6. Személyes felelősség megállapítása Az Állami Számvevőszék által kezdeményezett személyes (nem büntetőjogi) felelősség érvényesítésének jogalapja az Ászt. 25. (2) bekezdésében foglalt rendelkezés, mely tartalmi összefüggésben van a 23. azon előírásával, mely szerint a számvevő kötelessége, hogy a vizsgálat folyamán az általa felelősként megjelölt személlyel a megállapításait írásban ismertesse, és tőle írásbeli magyarázatot kérjen. A magyarázat elfogadásáról vagy elutasításáról az ellenőrzést végző írásban nyilatkozik. Amennyiben a felelősség megállapításra kerül, úgy az Állami Számvevőszék a felelősség megállapítását kezdeményezheti, a megkeresett szerv (amely tehát nem szük Az eljárást az SZMSZ 31. (3), (5) és (6) bekezdései, a 34. (9) bekezdése, valamint az Ellenőrzési Kézikönyv Negyedik Könyv 14.1., továbbá az Ötödik Könyv 33.; 36. pontjai szabályozzák. 56 Ellenőrzési Kézikönyv Ötödik Könyv 36. (117. o.)