KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

Átírás

1 KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA PÉNZÜGYI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI IGAZGATÁS (tankönyv) Budapest, 2010.

2 KORMÁNYZATI SZEMÉLYÜGYI SZOLGÁLTATÓ ÉS KÖZIGAZGATÁSI KÉPZÉSI KÖZPONT A tankönyvet megalapozó tanulmányok szerzői: pont: Dr. Bod Péter Ákos pont: Dr. Bende-Szabó Gábor pont: Dr. Bod Péter Ákos pont: Dr. Bende-Szabó Gábor pont: Dr. Bod Péter Ákos III. fejezet: Dr. Bod Péter Ákos IV. fejezet: Dr. Bende-Szabó Gábor Szerkesztő: Dr. Bod Péter Ákos Lektor: Náray László A tananyag hatályosítását 2007-ben elvégezte: Dr. Bende-Szabó Gábor Dr. Bod Péter Ákos A hatályosított tananyagot lektorálta: Náray László A tananyag hatályosítását 2009-ben elvégezte: dr. Maiyalechné dr. Gregóczki Etelka A tananyag hatályosítását elvégezte: Dr. Bod Péter Ákos A hatályosított tananyagot lektorálta: dr. Maiyalechné dr. Gregóczki Etelka Budapest, negyedik, javított kiadás

3 Tartalomjegyzék 1. A MAGYAR PÉNZÜGYI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI POLITIKA FEJLŐDÉSI ÚTJA NAPJAINKIG A MODERN PÉNZGAZDÁLKODÁS TÖRTÉNELMI ELŐZMÉNYEI A PÉNZ FUNKCIÓI MAI PÉNZÜGYI KULTÚRÁNK EREDETE A TERVGAZDASÁGI KITÉRŐ ELSORVASZTOTTA A PÉNZFUNKCIÓKAT A PÉNZFUNKCIÓK IDŐVEL TERET NYERNEK A GAZDASÁGI REFORMOK SORÁN A KARDINÁLIS PÉNZÜGYI TÖRVÉNY EK1990 UTÁN A PÉNZÜGYI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI IGAZGATÁS ALAPJAI, ELVEI PÉNZÜGYI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI IGAZGATÁSUNK EURÓPAI ÖSSZEFÜGGÉSEI AZ ÁLL AMPÉNZÜGYEK ÉS A PÉN Z P O LI TI INTÉZMÉNYEI KA ÉS GYAKORLATA A Z ÁLLAMHÁZTA R TÁ SZE RKE ZETE, PÉNZÁRAMLÁ SAI Az államháztart ás és alkotóelemei Az államháztart ás alrendszereinek funkciói Pénzfolyamatok az államháztartásban A takarékos álla mi gazdálkodás és a költségvetési felelőss ég A KÖLTSÉGVETÉ S PÉNZÜGYI TER VEZÉSÉNEK TECHNIKÁ I, IDŐTÁVJA, HAZA I GYAKORLATA A költségvetés tervezésének módszerei és technikái A költségvetési tervezés időtávja A költségvetés tervezésének és parlamenti tárgyalásának me n e t... e A Z ÁLLAMHÁZTA R TÁSFŐ BB BE VÉTEL ITÉTELEI ÉS EZEK PÉNZGAZDÁL KOD ÁSISAJÁTO SSÁGAI A KÖLTSÉGVETÉ S KIADÁSAINAK INTÉZMÉNYI, FUNKCI ONÁLISÉS KÖZGAZDASÁGI JE LLEMZŐI A Z ÁLLAMHÁZTA R TÁSEGYENLEGE, A HIÁNY MÉRÉSE. A HIÁNY ÉS AZ Á LLA MADÓSSÁGFINANSZÍROZÁSÁNAK KÉ RDÉSEI A hián y mérését szolgáló egye n l e g mu ta... t ó k A hián y és az államadósság finanszírozása A KINCSTÁRI REN D ALAPJAI A Z ÁLLAMPÉNZÜG YEKIGAZGATÁSI S ZER VEZET RENDSZERE Az államháztartási költségvetési rendszer mű ködtetése A közb evételek igazgatása A KÖZVAGY ONNA LVALÓ GAZDÁL KO DÁS Az államháztart ás vagyona Az állami vagyon tulajdon osijogainak gyakorlása A Magy ar Nemzet i Vagyonkezelő Zrt. jogállása, feladatai GAZDÁLKO D ÁSAZ ÁLLAMI VAGYON NAL Általános szabályok Az állami vagyon hasznosítása. A vagy onkezelés szabályai Az állami vagyon nyilvántartása Az állami vagyon elideg enítése A közp onti költségvetési szervek vagy ongazdálkodása A Z ÁLLAMI VAGYO NNAL VAL Ó GAZD ÁLKODÁS T ULA JD ONOSI ELLENŐ RZÉ S E Az államháztartási költségvetési gazdálkodás ellenőrzése Á GAZATI IRÁNYÍTÁS A PÉNZÜGYI IGAZGATÁS TE RÜL ETÉN A MAGYAR PÉNZÜGYI RENDSZE RSZ E RKEZETE, JELLEMZŐI A pénzügyi rendszerek alap rendeltetése A pénzügyi rendszerek típusai, fejlődési irányai Az értékpap írok és piac uk A pénzügyi piac ok nem banki szereplői A MONETÁRIS POLITIKA CÉLJAI ÉS ES ZKÖZT Á RA A Magy ar Nemzet i Bank feladatai és jogállása A Magy ar Nemzet i Bank monetáris politikai eszközei A magyar pénzügyi rendszer helyzete napjainkban KÖLTSÉGVET ÉSI ÉS PÉNZÜGYI R E N D S Z ERÜN NEMZETKÖZI K KAPCSOLÓDÁSAI A NEMZETKÖZI PÉ NZ ÉS TŐ KEPIACO KFEJLŐDÉSI FOLY AMATAI ÉS A MAG YARGAZD ASÁG A pénzügyi piac ok fellendülésének tényezői A pénzügyi globalizáció jelenségei A NEMZETKÖZI PÉ NZÜGYI SZERVEZE TEK ÉS A MA GYAR GAZDASÁG KAPCS OLATA HAZÁNK ÉS AZ EU KAPCSOLATAINAK FŐBB ÁLLOM ÁSAI... 54

4 3.4. A MAGYAR KÖLTS ÉGVETÉS ÉS AZ E URÓPAI UNIÓ KÖLT SÉGVETÉ SÉNEKKA PCSOLATAI Költségvetési kapcsolatok a csatlakozás előtt Pénzügyi és költségvetési kapcsolatok a csatlakozás után A KÖL TSÉGVETÉSI ÉS PÉNZÜGYI FOLYAMAT OK ELL ENŐRZÉSÉNEK ÉS SZABÁLYOZÁSÁNAK INTÉZMÉNYEI A KÖZBE VÉTELEK ÉS KÖZ KIADÁSOK TELJESÍTÉSÉNEK IGAZGATÁSA Pénzügyi ig a z ga t á intézmények s i a közb evételek teljesítése körében Az ad óhat óságok A PÉNZÜGYI MAG ÁNSZEKT ORÁLLA MI FELÜGYELETÉN EK INTÉZMÉNYEI A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének jogállása és szervezete A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének gazdálkodása A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének feladat és hatáskörei A PSZÁ F engedélyezési, jóváhagyási és ellenőrzési jogkörei A PSZÁ F felügyeleti in t é z k ed jogköre ési A PÉNZÜGYI PIACOK ÜGY FELEINEK VÉDELM E Országos Betétbiztosítási Alap Befektető védelmi Alap A PÉNZÜGYI IGAZGATÁS ÉS JOGI S Z ABÁLYO ZÁSEURÓPAI UNI ÓSÉS EGY ÉBNEMZET KÖZI Ö SSZEF ÜGGÉS E... 76

5 1. A magyar pénzügyi és költségvetési politika fejlődési útja napjainkig A pénzügyi igazgatás érvényes szabályai és intézményei hosszú időszak változásai alapján jöttek létre. Ennek a fejezetnek a keretében áttekintjük a máig ható előzményeket, amelyek ismeretében jobban kidomborodnak gyakorlatunk jellegzetességei. A fejezet gondos áttanulmányozásával tisztábban látszik az út, amelyet a magyar pénzügyi irányítás bejárt, és amely miatt intézményeink ma is a változások sokaságával szembesülnek A modern pénzgazdálkodás történelmi előzményei Amióta a társadalmi rétegződés olyan fokra jutott, hogy intézményesülten elvált az irányító hatalom és az irányítottak sokasága, vagyis létrejött az állam, azóta létezik államháztartás. Az irányító hatalmat anyagi eszközökkel fent kell tartani, ami mai szóval élve közkiadásokkal jár; e kiadások fedezéséhez pedig bevételekre van szükség. Az állam gazdálkodása ősi korokban természetbeli (in natura) kiadásokat és bevételeket jelentett, a modern államszervezet azonban pénzbeli bevételekből tartja fenn magát, azokból fedezi a feladatai ellátásával járó kiadásokat. A pénz azonban nemcsak és nem is elsősorban az állam működtetéséhez szükséges. A piacgazdaság sem érhetne el magas szintet jól működő pénzrendszer nélkül. A modern árutermelő gazdaságokban a tevékenységek zöme piaci cserére szánt javakban és szolgáltatásokban ölt testet. A csereügyletek zömét pénz közvetíti, mivel szűk körre korlátozódik a közvetlen árucsere (barter) és az áruk (tevékenységek) szívességi kicserélése, ezek gazdasági jelentősége eltörpül a pénz által közvetített ügyletek mértékéhez képest. A pénz közvetítő funkcióinak köszönhetően érhette el a világgazdaság mai kiterjedését. A pénz révén ugyanis olyan felek között teremtődhet cserekapcsolat, akik egymást személyesen nem ismerik; így a lehetséges vevők köre nem korlátozódik a felek közvetlen környezetére. Következésképpen megnő a piac terjedelme, könnyebbé válik a szakosodás, nő a termelékenység. 5

6 A pénz koronként és társadalmi rendszerenként igen különböző formákat ölt, hiszen a pénz lényegét tekintve szimbolikus és társadalmi viszony, amelyet meghatároz a korszak és a pénzviszonyok keretéül szolgáló közösség. Társadalmi közösség nélkül nincs pénz. Másfelől a pénzügyi rendszer hatásfoka és a pénzügyek rendezettsége jól jellemzi az állam működését. Amennyire igaz az, hogy az állami feladatok ellátásához pénz kell, ugyanannyira igaz az is, hogy a hatékony pénzforgalomhoz, a pénzbeli gazdálkodás szabályainak betartatásához társadalmi szintű bizalomra, a viták rendezését lehetővé tevő intézményrendszerre, fegyelmező eszközökre: röviden államra van szükség A pénz funkciói Ha az állam nem képes kellő pénzügyi rendet és fegyelmet tartani, valutája sérülhet. Akadt példa a fejlődő világban arra, hogy a nemzeti valutájuk tartós értékvesztésén más eszközökkel úrrá lenni képtelen országok egy világpénzt (például az amerikai dollárt) vettek át fizetési eszközként. A hazai valuta háttérbe kerülése a mi közelebbi földrajzi és történelmi térségünkben sem volt ismeretlen jelenség: a szocialista tervgazdaság széteső szakaszában mint az 1960-as évektől Lengyelországban, majd később Jugoszláviában a keresett árucikkek egy részét gyakorlatilag nem lehetett megszerezni az állam hivatalos fizetési eszköze (zloty illetve dinár) fejében, mivel azokat csak keményvalutáért volt hajlandó értékesíteni az eladó. A gazdasági élet így egyre inkább egy másik ország pénznemében (dollárban, német márkában) zajlott. E jelenség, mely dollarizáció néven ismeretes, megérintette a szocialista Magyarországot is: még az 1980-as években is csak igazolható eredetű keményvalutáért lehetett venni nyugati márkájú gépkocsit vagy néhány egyéb értékes fogyasztási cikket. Aki tehette, devizaszámlát tartott, ha pedig a keményvalutához nem igazolt formában jutott hozzá, akkor a matracban őrizgette megtakarított dollárjait, schillingjeit. Forintot ugyanis nemigen volt érdemes megtakarítani a hivatalos valuta értékvesztése és a vonzó befektetési formák hiányának következtében. Az állam részletes korlátozó szabályozással igyekezett megvédeni a hazai fizetési eszköz pozícióit és visszaszorítani a külföldi pénzek használatát, de bebizonyosodott, hogy az alapvetően gazdasági eredetű gyengeségekre önmagában nem nyújt megoldást a pénzügyi szabályozás szigora. Abban az időszakban a forint tartós értékvesztése és a megtakarításoknak a konvertibilis valutákba vagy ingatlanba menekülése jele és következménye volt a gazdaság romló hatásfokának. Ám általános érvénynyel is kimondható: az ország hivatalos fizetési eszköze csak a gazdaság megfelelő működése, rendezett államhatalmi viszonyok és biztos kilátások esetén képes betölteni az igazi pénztől elvárható közgazdasági funkciókat. Arra is van fontos példa, hogy szuverén országok közös valuta létrehozásáról döntenek. Az euró 1999 januárjában számlapénzként úgy született meg, hogy az Európai Unió tizenegy más tekintetben szuverén állama kötelezte el magát a közös pénz használata mellett. Azóta még több európai ország használja teljes értékű fizetési eszközként az eurót. De milyen is a jó pénz? A pénzfunkciók a következők: értékmérés; forgalmi eszköz; fizetési eszköz; felhalmozási (megtakarítási, kincsképző) funkciók. Teljes értékű pénznek az nevezhető, amely e négy funkció mindegyikének hiánytalanul eleget tesz. Fizetni meghatározott körülmények között lehet pénzhelyettesítőkkel is: ezek olyan pénzfélék és kvázi-pénzek, amelyek bizonyos feladatokat képesek ellátni, de másokat nem. A különféle bónok, vásárlási utalványok, utazási csekkek hozhatók fel példaként a pénzhelyettesítő eszközökre. A gazdasági vagy politikai válsággal sújtott vagy erősen inflációs országokban viszont amint láttuk gyakorta megesik, hogy a hivatalos fizetési eszköz az ország határain belül nem képes hiánytalanul betölteni mind a négy pénzfunkciót. A forintvaluta (HUF) ma jól ellátja a pénzfunkciókat határainkon belül, a nemzetközi gazdasági és pénzügyi kapcsolatokban azonban elenyésző szerepet játszik a forint. 6 Azt a pénzt, amely a főbb pénzfunkciókat több országban, akár világméretekben képes betölteni, nemzetközi pénznek vagy világpénznek nevezzük. Nemzeti valutánkkal kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy hazánk az Európai Unióhoz történő csatlakozással egyúttal a gazdasági és monetáris unió célkitűzéseit is elismerte, az euró bevezetésére kötelezettséget vállalt, jóllehet konkrét céldátumot nem rögzített a csatlakozási szerződés.

7 A pénz funkciói és formái A jól funkcionáló pénz értékmérő szerepet azáltal nyer, hogy benne fejezik ki az áruknak és tevékenységeknek a társadalom tagjai által megítélt értékét. A történelem során sokáig a közösség megélhetéséhez kapcsolódó tényleges (nem pedig szimbolikus) tárgy vagy áru szolgált mérési egységként: ló, marha, só, szárított dohánylevél. A fizetési eszköz funkció történelmileg az adófizetési kötelezettséghez kötődik. Így már akkor létrejött az állami pénzgazdaság, amikor a napi gazdasági élet meglett volna a közvetlen árucsere formáin belül is. A pénz legyen az ősi vagy a modern valuta tehát egyebek mellett attól pénz, hogy adót lehet vele fizetni. Forgalmi eszközként a pénznek gyakorlatias tulajdonságokkal kell bírnia, mint amilyen a jó oszthatóság, könnyű tárolás. A nemesfémekből (aranyból, ezüstből) készült pénzek sokkal alkalmasabbnak bizonyultak a többi terméknél vagy árunál, ezért emelkedtek ki a történelem során a sokféle pénzfunkciójú áru közül, hogy majd átadják helyüket a bankjegynek, illetve az elektronikus átutalási eszközöknek. Megtakarítási (kincsképzési vagy tezaurálási) feladatra az olyan eszköz alkalmas, amely minőségét hoszszú időn keresztül megőrzi. A megtakarítás lényegéhez tartozik, hogy a gazdasági szereplő az áruját vagy megszerzett jövedelmét nem cseréli el azonnal más árura, mások tevékenységére; fogyasztási képességét megőrzi későbbi időre. A pénzfunkciókat vagy azok egy részét a megelőző korokban elterjedten ismert és használt áruk is betöltötték, ám az áruvilágból fokozatosan kiemelkedett a nemesfémpénz. Az arany és az ezüst történelmi kiemelkedése felgyorsította a kereskedelem és a hitelélet kifejlődését. Az alkalmas pénz léte ugyanis lehetővé teszi, hogy az áruvilág számtalan terméke és szolgáltatása mind ebben a tárgyban fejezze ki a maga értékét. A pénz által időben és térben elválhat az eladás és a vétel: az egyik piacon értékesített termék nem cserélődik el ott egy másik termékre, mivel a tranzakció nem áru és áru között zajlik le, hanem áru és pénz között. Az áruján túladó termelő onnan kezdve pénzt birtokol, ami aktíva (követelés). A pénz birtokosa potenciális követelést testesít meg a piaci értékesítésre szánt termékekkel szemben. Ám hogy kivel és mivel szemben, azt nem lehet előre megmondani. Az sem állapítható meg teljes biztonsággal, hogy e követelés mikor jelenik meg a gazdasági életben. Ez a sokértelműség és bizonytalanság ősidőktől a mai napig velejárója a pénzgazdaságnak; kitágítja az ember lehetséges gazdasági cselekedeteinek tartományát, és új dimenziókba emeli a gazdálkodás fogalmát, ám ugyanakkor két logikai halmazra is hasítja a gazdaságot: egyfelől a reál javak világára, másfelől a pénzjavakéra. A pénz mint intézmény létrejötte hatalmas mértékben kibővítette a gazdasági csere földrajzi és társadalmi hatókörét. Azzal, hogy egy konkrét piacon végrehajtott tranzakciót nem kell azonnal és megegyező értékben egy másik ügyletnek követnie (az adásvétel nem korlátozódik közvetlen árucserére), megnyílik az út a kereskedelem és a hitelezés előtt. Mai pénzrendszereinket a történelmi előzményektől megkülönbözteti, hogy a modern pénz végleg elszakadt a nemesfémtől és általában valamely árutól. Pénzünk belső értékkel nem rendelkezik, mivel hitelpénz: a hitelezési folyamatban keletkezik és szűnik meg, a pénzmennyiségre hatással van a központi bank (jegybank) és az állam költségvetési politikája. A pénz értékének tartóssága ezért alapvetően gazdaságpolitikai kérdés: döntő fontosságú a jegybank pénzpolitikája, az államháztartás finanszírozási módja, a pénzügyi közvetítő rendszer állami szabályozása Mai pénzügyi kultúránk eredete A pénzviszonyok kanyargós történelmi utat jártak be napjainkig. Voltak korszakok, amikor a nemzeti, sőt a városi határok is gátat vetettek az áruk és a pénzek áramlásának, majd eljött olyan kor is, amikor a technikai adottságokhoz képest valóban zavartalanok voltak a gazdasági folyamatok. A piacgazdaság (kapitalizmus) logikájához mindenképpen hozzátartozik a pénzfunkciók zavartalan érvényesülése. A piaci erők idővel fel is számolták a pénzek és áruk mozgásának útjában álló hagyományos akadályokat. 7

8 A XIX. század második felétől számítható világméretekben a kifejlett kapitalizmus létrejötte. A magyar gazdaság is akkorra illeszkedett be szervesen a kor nemzetközi pénz- és árumozgásaiba, közlekedési rendszereibe, jogi kultúrájába. Gazdasági és politikai viszonyainkra azonban rányomta bélyegét, hogy hazánk az Osztrák Birodalom, majd az 1867-es kiegyezést követően a dualista K. u. K. Monarchia részeként ment át a kapitalizálódás meghatározó szakaszán. Pénzügyi igazgatásunk történelmi gyökerei Az Osztrák Magyar Monarchia ugyan a gazdasági fejlettség terén az akkori vezető hatalmaktól egy fokozattal elmaradt, a kelet-közép-európai térségben azonban az osztrák befolyás az államszervezet, a jogrend, a számvitel és pénzgazdálkodás tekintetében egységesítő és modernizáló hatással is járt. Legjobban kiépített és kidolgozott közigazgatásunk a pénzügyi, alapjaiban jórészt osztrák alkotás írta Magyary Zoltán 1942-ben Magyar közigazgatás c. művében. Mind a mai napig felfedezhető jogrendbeli, számviteli, adminisztrációs eljárásbeli hasonlóság azokban az országokban, amelyek egy évszázaddal ezelőtt a Monarchia részét képezték. Az osztrák hatás megkönnyítette térségünkben a kor német államszervezési, adminisztrációs és üzemszervezési kultúrájának megismerését. A magyar pénzügyi igazgatás szemlélete is sokat örökölt a jogi alakszerűségre, ellenőrizhetőségre nagy hangsúlyt fektető német közigazgatási iskolától. A magyar államgazdasági kultúra hamar elismerésre méltó szintre jutott. Hazánkban generációk nőttek fel Mariska Vilmos Államgazdaságtan című könyvén (1898), majd Heller Farkas Pénzügytan jegyzetén (1921, 1943). E munkák kiemelkedő színvonalon mutatták be a financiális tudományokat. Nagy hatást gyakoroltak az olyan személyiségek, mint Fellner Frigyes, a nemzeti jövedelem és az adózás viszonyának kutatója; vagy Magyary Zoltán, akinek a nevéhez a pénzügyi jog és az államigazgatási tudományok nagy eredményei kötődnek. Szakmai színvonalát, kultúráját tekintve a magyar pénzügyi elmélet és igazgatási gyakorlat már az I. világháború előtt, majd a két világháború közötti időben megfelelt az európai normáknak. Akkor még a mainál jóval nagyobb eltérések mutatkoztak a brit, a francia vagy a német pénzügyi igazgatási elvekben, eljárásokban. A második világháborút követően gyorsul fel a szakmai homogenizálódás, melynek egyik hajtóereje a nemzetközi szervezetek tudatos harmonizálási munkája, különösen az ENSZ szervezeteinek a kereteiben. A pénzügyi elvek, pénzpiaci gyakorlat világméretű közeledésének másik motorja az amerikai gazdaságból és társadalomból kisugárzó hatás volt, amely az üzleti pénzügyek mellett az állampénzügyi felfogást és gyakorlatot is áthatotta. Ezáltal a korábban élesebben elváló kontinentális iskola közelebb került az úgynevezett angolszász gyakorlathoz. Az irányzatok közeledése erőteljesen mutatkozott meg az 1945 utáni üzleti életben, de különösen érezhető a Marshall-segélyben ( ) részt vevő nyugat-európai nemzetek kormányzati technikáin, pénzügyi fogalomtárán, irányítási gyakorlatán. Az európai államok korábban jelentős mértékben eltérő belső nemzeti gyakorlata egyre inkább egységesült. Az államigazgatás területén így is nagyobb nemzetközi eltérések mutatkoznak, mint a piaci versenynek közvetlenül kitett üzleti világban, azonban az európai integrációs folyamat valamint a század második felében fokozatosan kifejlődő informatikai és szervezési forradalom hatására az állami pénzügyek és pénzügyi közvetítés terén az európai gyakorlat és jogiintézményi rend gyorsan modernizálódott és egyben egységesült is A tervgazdasági kitérő elsorvasztotta a pénzfunkciókat A pénzügyi modernizációs folyamatból hazánk a második világháborút követően hosszú időre kimaradt: térségünket a Szovjetunió vonta befolyása alá, felszámolva a magántulajdonon nyugvó piacgazdasági rendszert, a saját társadalmi-gazdasági rendszerét adaptáltatta. A polgári társadalom intézményeinek megsemmisítésével vagy formálissá tételével az 1940-es évek végén együtt járt a pénzgazdaság visszaszorítása is; a gazdasági folyamatokat minden ún. szocialista országban tervgazdasági szisztéma váltotta fel. Országonként mutatkoztak ugyan eltérések a szovjet modelltől, egymástól is különböztek, a rezsimek időben is változtak, de ami lényeges: a tervgazdaságok lényeges közös jegyek alapján minőségileg eltértek az európai (nyugat-európai) társadalmi fejlődési úttól. 8

9 A szovjet típusú tervgazdaságban a politikai hatalom egy központba (a kommunista pártba) koncentrálódik, az államszervezet annak alávetve, abba betagolva működik. Ez a pártállam, mely nem tűr el tőle független intézményt vagy életszférát, szűk korlátok közé szorítja a magántulajdont. A vállalatoknak az állam a tulajdonosa, a gazdasági folyamatokat a központi tervező szerv tervezi meg; minden főbb termékcsoportra előirányozza a terv szerinti termelést és felhasználást, törekedve arra, hogy a két oldal egymásnak megfeleljen. Az állami vállalatokat az ágazati minisztériumok felügyelik. A pénzfolyamatokat a pénzügyminisztérium adminisztrálja, de a tervezés elsőbbsége következtében a pénz szerepe passzív. A tervgazdaság felhasználhat árakat, de az árrendszernek nem feladata a relatív szűkösség jelzése, a javak és erőforrások allokálása a gazdasági szervezetek világában. Arra nem is lenne képes: a gyárak nem azért termelnek valamit, mert az árunak jó az ára, hiszen az árakról hatóság dönt (mint minden más fontos kérdésről). A lakosság termékekkel és szolgáltatásokkal való ellátása sem alapvetően az árakon múlik. Az árak alapvetően elszámolási célt szolgálnak. A klasszikus tervgazdaságban egyszintű bankrendszer működik: a központi bank hatóságként és állami hitelintézetként végzi a pénzügyi műveleteket. Nincs már meg tehát a két szint, mint a piacgazdaságokban, ahol a központi bank felügyelete vagy befolyása alatt fejlett üzleti banki szektor teljesíti a banki funkciókat. A tervgazdaságban működő gazdálkodó szervezetek jogi formája lehet vállalat is, de az a piacgazdaságban ismert tulajdonosi önállóság és profitérdekeltség nélkül bürokratikus intézmény. A tervező központ azonban sohasem tudhatja olyan pontosan, mint a vállalati vezetés, hogy mekkorák a szervezet tényleges termelési képességei és valós erőforrás-igényei. Így költséges és sosem tökéletes ellenőrző és ösztönző mechanizmusokat kell kitalálni és működtetni. Megfigyelhető, hogy a K. u. K. időben kialakult és már akkor is meglehetősen bürokratikus állami ellenőrző gyakorlatot a szocialista rendszer nemcsak átveszi, hanem még inkább kiterjeszti. Szaporodnak az aprólékos pénzügyi és statisztikai előírások, bizonylatolások, jelentések, amelyektől a tervgazdasági gyakorlat annyira hivatalközpontú lett. A tervgazdaságban nem érvényesül a piacgazdaságok szokásos nyereségességi kényszere, a vevők igényeihez való alkalmazkodás követelménye. A gazdaság a központi tervezés ellenére sőt inkább annak hatására is egyszerre mutatja a hiány és pazarlás jegyeit, de egészében véve hiánygazdaság: a vételi pozícióban levő gazdasági szereplő (legyen az fogyasztó vagy vállalat) jellemző módon sorban áll javakért és erőforrásokért. A hiányhelyzetek pedig életre hívják a korrupciót: a szűkös javak sorsáról döntő tisztviselő jóindulatát érdemes megvásárolni. A korrupt tisztviselőnek azután érdeke is a szűkösség fenntartása, hiszen árubőség vagy világos elosztási szabályok esetén nem juthatna külön jövedelemhez. Az igazgatási gyakorlat így könnyen bürokratikussá, túlszabályozottá, gyenge hatékonyságúvá és szilárd etikai alapok nélkülivé válik A pénzfunkciók idővel teret nyernek a gazdasági reformok során A szocialista tervgazdaság a nyugati világ piaci és pénzügyi rendjén kívül, ahhoz ellenségesen viszonyulva, a szovjet hatalmi rendszer részeként épült ki. Az elzárkózás azonban nem lehetett teljes, a hidegháború évei után fokozatosan mérséklődött is. Mégis a tervgazdaságok világgazdasági kötődése végig hiányos volt, bár a politikai enyhülés időszakában újra megindult a Nyugattal való gazdasági csere. Hamar kiderült azonban, hogy a központi tervezésű országok állami üzemei a legtöbb termékkörben nem tudják felvenni a hatékonysági és minőségi versenyt a külföldi magánvállalatokkal. Az ortodox kommunista vezetésű országokban a világpiactól való elzárkózás és a védekezés lett a stratégia. Máshol viszont a rendszerrel szembeni elégedetlenség és nyílt ellenállás már nem tette lehetővé a hagyományos modell követését: hazánkban és Lengyelországban 1956 után, Jugoszláviában megint más történelmi okok miatt az 50-es évek elejétől a kommunista hatalom kénytelen volt gazdasági reformokkal kísérletezni. A reformkurzusnak része volt a Nyugattal való aktívabb gazdasági kapcsolattartás is. Így az 1960-as évtized végére gazdasági vonatkozásban két alcsoport jött létre: a hagyományos (ortodox) tervgazdaságoké, mint amilyen Csehszlovákia, NDK, Bulgária volt, és a reformált tervgazdaságoké (Jugoszlávia, Magyarország, Lengyelország). 9

10 Sem a hagyományos tervgazdaságokon belüli technikai változtatások, sem a piaci elemeket alkalmazó "új mechanizmusok" nem tudták megállítani a szocialista modell fokozatos kimerülését, ami megmutatkozott a gazdaság növekedési ütemének csökkenésében. Az 1973-as olajválság után a piacgazdaságok megrázkódtatások árán termelési szerkezetük megújításával, gazdaságpolitikai irányváltásokkal válaszoltak az új realitásokra. A szocialista gazdaságok azonban késleltették a változásokat, vagy a korábbi megoldásokat erőltették továbbra is. Magyarországon a gazdasági rendszer 1968-as módosítása bevezetett bizonyos piacgazdasági fogalmakat és formákat, de a rendszer egésze nem engedte meg a piaci logika érvényesülését. A gazdaságot a reformok ellenére az állami tulajdon túlsúlya jellemezte, a termelés és elosztás zömét állami vállalatok bonyolították le. A rendszer korlátjaiból fakadó gyenge hatékonyság és erőtlen innovációs képesség következményeit ráadásul felnagyították az olyan súlyos gazdaságpolitikai hibák, mint a nagyfokú külső eladósodás vállalása az 1970-es évek végétől az életszínvonal fenntartásának és a gyorsabb növekedésnek a reményében. A rendszer az 1980-as évek végére hazánkban végleg kimerítette fejlődési lehetőségeit, és mély gazdaság-szerkezeti, politikai, erkölcsi válságba került, amelyhez a nemzetközi pénzügyi krízis fenyegetése is társult A kardinális pénzügyi törvények 1990 után Gazdaságunk akkor térhetett vissza az európai gazdasági fejlődés fő vonalához, amikor végbement a politikai és gazdasági rend átalakulása, a rendszerváltozás. E folyamat egyebek mellett a gazdasági alkotmányosság helyreállításában, az állam közhatalmi és tulajdonosi szerepének átalakulásában, terjedelmének visszaszorulásában, a pénz gazdaságszervező szerepének visszanyerésében nyilvánult meg. Az 1990-es évtized első éveiben hatalmas jogalkotási munkával újraalkották vagy alapvetően átformálták a pénzügyi élet jogi intézményeit. Az Országgyűlés megalkotta a kormányzattól monetáris politikai funkcióit tekintve független nemzeti bank (jegybank) intézményét; meghozta a pénzintézetekről és a pénzintézeti tevékenységről szóló évi LXIX. törvényt (pénzintézeti törvény, Pit.), a számvitelről szóló évi XVIII. törvényt (számviteli törvény, Szt.), a csődeljárásról, a felszámolási eljárásról és a végelszámolásról szóló évi IL. törvényt (csődtörvény, Cstv.). Megalkották, majd folyamatosan továbbfejlesztették az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvényt (államháztartási törvény, Áht.). Számos új törvény szolgálta a tulajdonviszonyok történelmileg gyors átalakításának (a privatizációnak, a magántulajdon domináns arányát helyreállító döntéseknek) gazdaságilag és politikailag igen kényes feladatát. Amint a pénz visszanyerte aktív gazdasági szerepét, azonnal felmerült annak szükségessége, hogy kialakuljon (újraalakuljon) a pénz- és tőkepiac szabályozási kerete. A pénzügyi közvetítés modern rendszerének megalkotásához fontosak voltak a váltók, részvények, kötvények, a tőzsdei áruk, derivatívák kereskedését szolgáló törvények; majd megszülettek a pénzügyi szolgáltatókra és ezek kontrolljára vonatkozó jogszabályok. Nemzetgazdaságunkban már száz esztendővel korábban is ismert és használt intézmények voltak a felsoroltak, de az 1945 utáni zsákutcás történelem folytán alig érvényesültek, vagy éppenséggel meg is szűntek. E hatalmas jogalkotó és intézményfejlesztő munka immár olyan nemzetközi környezetben zajlott és zajlik, amelynek intézményi rendjéhez érdekünkben áll hozzáigazítani saját nemzeti gyakorlatunkat. A rendszerváltoztatás jogalkotási programjában már a kezdetektől alapvető szempont volt minden új jogintézménynél, hogy az harmonizáljon az európai integrációs megállapodásokkal, mivel Magyarország elkötelezte magát az Európai Közösséghez való csatlakozás mellett. Időközben a fejlett világban a korábbi tradícióktól sokban eltérő pénzügyi kultúra fejlődött ki. Nemzeti érdekünk, hogy a magyar pénzügyi intézmények újraalkotásakor olyan mintát kövessünk, amely nem csupán hatékonyabb és fejlettebb az előzőnél, hanem meg is könnyíti gazdaságunk nemzetközi versenyképességének javítását. Az európai uniós csatlakozás menetében, azt követően pedig a felgyülemlett gondokra adott válaszként újabb nagy jelentőségű törvények születtek például a közbeszerzés, az állami vagyonnal való gazdálkodás, a takarékos állami gazdálkodás témakörében; ezekkel az alábbiakban részletesen is foglalkozunk. 10

11 1.7. A pénzügyi és költségvetési igazgatás alapjai, elvei A közigazgatás szerteágazó feladat- és szervezetrendszerén belül az egyik legbonyolultabb területet alkotja a pénzügyi és költségvetési igazgatás, mely révén a közigazgatás az ország gazdasági életének meghatározó hányadát közvetlenül vagy közvetve befolyásolja. A pénzügyi és költségvetési igazgatás rendeltetése az állami gazdaságpolitika (elsősorban a fiskális politika, monetáris politika) céljai megvalósításának elősegítése, a jogszabályokban meghatározott eszközrendszer működtetése. Magában foglalja a közpénzügyek (állami pénzügyek, valamint a helyi önkormányzati pénzügyek) teljes igazgatási vertikumát, valamint a magánpénzügyek jelentős részének meghatározott igazgatási feladatait, azaz valamilyen módon és mértékben minden jelentősebb pénzmozgást befolyásol. A közpénzügyek igazgatása felöleli a közpénzek teljes körét, a nemzeti össztermék azon részét, amelyet az államháztartási rendszer központosít (az eredeti jövedelemtulajdonosoktól jellemzően közhatalmi eszközökkel elvon) és újra eloszt (új jövedelemtulajdonosokhoz juttat, a jövedelemtulajdonosok között átrendezést valósít meg). A közpénzügyek vonatkozásában a közigazgatási szerepvállalás teljes körű, kiterjed az államháztartás valamennyi alrendszerére és az azokban zajló valamennyi folyamatra, pénzmozgásra. A magánpénzügyek igazgatása ezzel szemben a jövedelmek azon részét érinti, amely az eredeti jövedelemtulajdonosoknál marad. E körben a jövedelmi áramlások nem a kormányzati akarattól függően alakulnak, hanem alapvetően a piaci viszonyoktól befolyásolva mennek végbe. Ugyanakkor a piaci viszonyok nem működhetnek magukra hagyva, mivel a közérdek szempontjai, a jogbiztonság és a tisztességes piaci viszonyok iránti társadalmi igény, valamint a pénz okozta gazdasági zavarok elkerülésének kívánalma szükségessé teszi, hogy a magán-pénzmozgásokkal, s különösen a pénzügyi magánszektor intézményeinek működésével kapcsolatosan az állam közigazgatási feladatokat lásson el. A költségvetési és pénzügyi igazgatás (mint minden közigazgatási ág) alapvetően a jogszabályok végrehajtásának és ellenőrzésének folyamatában játszik szerepet. E megállapítás a pénzügyi és költségvetési igazgatás teljes szervezetrendszerére nézve, a központi szervektől a helyi-területi állami és helyi önkormányzati szervekig terjedően igaz. Ugyanakkor a pénzügyi és költségvetési igazgatás szervezetrendszeri piramisának csúcsa (mindenekelőtt a Pénzügyminisztérium, illetve mellette néhány országos illetékességgel működő központi államigazgatási szerv) a döntés-végrehajtás és a végrehajtás ellenőrzése mellett jelentős részt vállal a döntések előkészítésében (jogszabály-előkészítési folyamat), sőt esetenként, bár a döntés-előkészítésnél szűkebb körben és jellemzően a kisebb fajsúlyú jogalkotási tárgykörökben, magában a döntéshozatalban is (lásd a pénzügyminiszter rendeletalkotási tevékenységét). A fentieknek megfelelően a pénzügyi és költségvetési igazgatás az államháztartási rendszer egészére vonatkozó (állami és helyi önkormányzati) közigazgatási, valamint a pénzügyi magánszektor működésével kapcsolatos államigazgatási feladatok ellátására terjed ki. Jelentőségét tekintve a két feladatkör azonos súlycsoportba tartozik, mivel mind a közpénzügyek jogszerű és hatékony működtetése, mind a pénzügyi intézményrendszer közérdekű működése kiemelt kormányzati cél, mindkettő az állami pénzügyi politika célrendszerének fontos eleme. A közigazgatási munka mennyiségét tekintve viszont szembeötlő, hogy az államháztartási rendszer működtetését célzó igazgatási tevékenység jóval nagyobb szeletet hasít ki a pénzügyi és költségvetési igazgatás gyűjtőköréből, mint a pénzügyi magánszektor működését érintő tevékenysége. Mindezt egy sor mennyiségi jellemző támasztja alá: a közigazgatási tevékenységet ellátó közigazgatási szervek száma, létszám- és működésiköltség-adatai, a tevékenység során keletkezett dokumentumok mennyisége. Az államháztartási rendszeren belül megvalósuló közigazgatási tevékenységről pedig kijelenthető, hogy ezen belül egyértelmű többséget tesz ki az államháztartás folyamat (flow) dimenziójával, így az éves költségvetésekkel összefüggő közigazgatási tevékenység. Ezzel ellentétben az államháztartás állományi (stock) vetülete, így a vagyongazdálkodás, jelentőségében ugyan egyenrangú, ám az igazgatási ráfordításokat (kapacitás, munkaidő, pénz stb.) tekintve elmarad a költségvetési gazdálkodás menedzselésével összefüggő mennyiségi adatok mögött. 11

12 A pénzügyi és költségvetési igazgatási tevékenység megnyilvánulási formái az alábbiak: irányítási-felügyeleti (ide sorolandó például azon közigazgatási tevékenység, amelyet a Pénzügyminisztérium lát el az alája rendelt közigazgatási szervek vonatkozásában), hatósági jogalkalmazói (ide tartozik a közigazgatási szervezetrendszeren kívülre irányuló tevékenység, melynek során az állam közhatalmi szerepkörében lép fel így például adóhatósági, vámhatósági jogköröket gyakorol, vagy hatósági ellenőrzést-felügyeletet lát el a pénzügyi magánszektor felett), működtetési-szervezési-szolgáltatási típusú (e körbe tartoznak a nem közhatalmi alapon ellátott igazgatási tevékenységek például a költségvetés informatikai rendszerének működtetése, a kincstári feladat-ellátás), illetőleg funkcionális belső (ennek körében az egyes költségvetési szervek látják el a költségvetési gazdálkodással, illetve a vagyongazdálkodással összefüggő belső, azaz jellemzően szervezeten belülre irányuló feladataikat). Az igazgatás működésében néhány fontos alapelv befolyásolja a jogi szabályozás kialakítását, a jogalkalmazási gyakorlat jellemzőit és fejlődését, továbbá az alkalmazott eszközök és módszerek megválasztását. Célszerű ezeket az alapelveket aszerint csoportosítani, hogy azok az államháztartási rendszer működtetésére, avagy a pénzügyi magánszektor működésének befolyásolására irányuló közigazgatási tevékenységet érintik-e. Az államháztartás működtetésére irányuló közigazgatási tevékenységet illetően a pénzügyi és költségvetési igazgatásnak elsősorban az alábbi elvek érvényre juttatására kell törekednie: - az egyensúly elve a költségvetések végrehajtásakor törekedni kell a kiadási és bevételi oldalak közötti összhang fenntartására, az előirányzati teljesítések lehetséges időarányos összhangjának megteremtésére, a likviditási problémák elkerülésére, a bevételi előirányzatok teljesítésének és a kiadási előirányzatok felhasználásának egyensúlyát kell megteremteni; - a nyilvánosság elve a közpénzek mozgásaival kapcsolatos információk közérdekű adatnak minősülnek, a vonatkozó törvény 1 értelmében az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, egyéb közfeladatot ellátó szerv és személy a feladatkörébe tartozó ügyekben köteles elősegíteni a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását, s ennek érdekében biztosítaniuk kell az adatok bárki számára történő hozzáférhetővé tételét. A hatályos törvényszöveg külön kihangsúlyozza, hogy e kötelezettségek a gazdálkodási ügyekre is kiterjednek. A nyilvánosság elvének érvényesülésénél külön hangsúlyt kap az a tény, hogy a legalapvetőbb államháztartási dokumentumok jogszabályi formát (törvény, illetve helyi önkormányzati rendelet) öltenek; - a hatékony és célszerű működés elve ez az elv a funkcionális belső igazgatási tevékenységet uralja, s legfőképpen annak a költségvetési gazdálkodási alaptételnek a valóra váltását jelenti, mely szerint a költségvetési szervek bevételi előirányzataikat kötelesek teljesíteni, miközben kiadási előirányzatuk felhasználását illetően nem kötelezettségük, hanem jogosultságuk van; - a szubszidiaritás elve ennek megfelelően a pénzügyi és költségvetési tevékenységeket a közigazgatási szervezetrendszer azon szintjén célszerű és indokolt végezni, ahol a hatékony működéshez szükséges információk, személyi és tárgyi feltételek rendelkezésre állnak, azaz feladat- és hatáskört csak a feltétlenül szükséges mértékben kell magasabb közigazgatási szintre telepíteni; - a törvényesség elve azon túlmenően, hogy a törvényesség elvét nyilvánvalóan érvényre kell juttatni a pénzügyi és költségvetési igazgatás teljes spektrumában, figyelembevétele különösen lényeges a hatósági jogalkalmazói tevékenység területén, ahol is a közhatalmi szerepkört betöltő közigazgatás és az ügyfelek (természetes személyek, jogi személyek) közötti jogviszonyokat illetően kardinális érték a törvényesség; - a tájékoztatási kötelezettség elve a hatósági jogalkalmazó tevékenység esetében a hatóság az ügyfélnek köteles megadni a törvények megtartásához szükséges tájékoztatást, valamint köteles az ügyfelet jogainak érvényesítési lehetőségére figyelmeztetni; - a megkülönböztetés-mentes eljárás elve ez az elv különösen fontos a hatósági jogalkalmazói tevékenységben: például az adóhatóságnak feladatai ellátásában teljes mértékben kerülnie kell az önkényes (pl. állampolgársági alapon történő) diszkriminációt; - a méltányos eljárás elve ennek értelmében a hatósági jogalkalmazói tevékenység ellátása során a pénzügyi hatóságnak a törvényesség megtartása mellett ügyelnie kell a méltányosságra; ha a törvényekben meghatározott feltételek fennállnak, az ügyfél számára kedvező(bb) döntést hoz (pl. az adótartozást mérsékli, részletfizetési könnyítést engedélyez) A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló évi LXIII. törvény.

13 A pénzügyi magánszektor működését illetően a pénzügyi és költségvetési igazgatás szerepvállalása főképpen a következő elvek érvényre juttatása mellett valósul meg: - a jogbiztonság (jogállamiság, jogszerűség) elve, melynek megvalósításával az állam kiszámítható és átlátható jogi és igazgatási környezetet teremt a pénzügyi szektor valamennyi szereplője (hitelintézetek, befektetési vállalkozások, biztosítóintézetek, befektetési alapok stb.) számára; - a közérdekű működés biztosításának elve, amely főképpen azt célozza, hogy a pénzügyi magánszektor szereplői rá legyenek szorítva a fair működés folytatására, és kerüljék el az ezt veszélyeztető helyzeteket (pl. bennfentes kereskedelem, tisztességtelen árfolyam-befolyásolás); - a prudens működés szavatolásának elve, amely a pénzügyi magánszektor szereplőinek egyensúlyát, s ezen keresztül a teljes pénzügyi piac egyensúlyát és biztonságát szolgálja, folyamatosan és párhuzamosan fenntartva a piaci szereplők azonnali fizetőképességét (likviditását), illetőleg mindenkori fizetőképességét (szolvenciáját); - a befektető-védelem elve, miáltal a jogi szabályozás, s az ennek hatályosulását figyelemmel kísérő, a pénzügyi magánszektor felügyeletére jogosult igazgatási szervek egy sor jogintézmény (a befektetők védelmét szolgáló pénzalapok, a tájékoztatási kötelezettség stb.) kiemelt kontrolljával a befektetők biztonságának, biztonságérzetének megteremtését célozzák unk európai összefüggései Nyilvánvaló, hogy igazgatásunk korszerűsödése szoros összefüggésben áll az európai integráció alakulásával. E szoros kapocs egyértelműen kimutatható az uniós tagállamok pénzügyi és költségvetési igazgatásában. Mindezzel kapcsolatban, a teljesség igénye nélkül, leginkább a következő tényezők érdemesek említésre: Hazánknak az Európai Unióhoz történt csatlakozásával a szubszidiaritás elve új dimenziókat kapott. A Római Szerződés mondja ki alapvető elvi jelentőséggel, hogy: Mindazokon a területen, amelyek nem képeznek kizárólagos közösségi kompetenciát, az Európai Közösség a szubszidiaritás elvével összhangban akkor tesz intézkedéseket, ha a szükséges intézkedés céljai a Tagállamok részéről nem valósíthatók meg megfelelő módon, és ezáltal akár a méretgazdaságossági tényezőket, akár a szükséges intézkedés hatásait alapul véve a célok a Közösség részéről jobban megvalósíthatók. A Közösség intézkedései nem léphetik túl a Római Szerződésben meghatározott célok elérése által indokolt mértéket. 2 Másrészt pedig az is bizonyos, hogy a szubszidiaritás elvével nem ellenkező esetekben a közösségi jogszabályok jelentős részének végrehajtása során Brüsszel a tagállami jogalkalmazó gépezetet (közigazgatási és igazságszolgáltatási szerveket) használja. A pénzügyi jogalkotás és jogalkalmazás ilyetén elválása a pénzügyi és költségvetési igazgatás körében számos ponton érezteti a hatását, gondoljunk csak például a tagállami vámhatóságok szerepére, vagy a Brüsszel és a tagállamok közötti kétirányú költségvetési kapcsolatok jogi-igazgatási velejáróira. Az Európai Unión belüli viszonylatokban rendkívül markáns pénzügyi igazgatási területet jelent a támogatáspolitika, a pénzügyi támogatások igazgatásának lebonyolítása. Az uniós költségvetés mintegy háromnegyedét teszik ki a közvetlenül vagy közvetve pénzügyi támogatást célzó kiadási tételek (pl. agrártámogatások, strukturális műveletek). Vaskos köteteket tölt meg az e pénzügyi területet szabályozó közösségi joganyag, ami nyilvánvalóan a tagállamok pénzügyi és költségvetési igazgatásának szervezetrendszerét is próbatétel elé állítja. Az uniós támogatáspolitika, illetve az ehhez tartozó jogi szabályozás másik dimenzióját képezi, hogy az Unió a tagállamokon belüli pénzügyi támogatási konstrukciókat is szigorúan figyeli, és a brüsszeli jogi rendelkezésekkel ellentétes gyakorlatot azonnali intézkedésekkel követi. E kérdéskörhöz szorosan kapcsolódik az Európai Csalásellenes Hivatal (OLAF) tevékenysége, s az ezzel kapcsolatos tagállami együttműködési kötelezettség; ezekről a tankönyv utolsó fejezetében szólunk bővebben. Az Európai Unión belül különös nyomatékot kap a tagállami pénzügyi és költségvetési igazgatásihatósági szervek egymás közötti, szükséghez képest rendszeres és folyamatos együttműködése. 3 A Brüsszel által megkövetelt kapcsolattartás (pl. elsősorban a forgalmi típusú adók vonatkozásában az adóhatósági működés terén) az ún. kapcsolattartásra kijelölt közigazgatási szervek közbejöttével valósul meg. 2 A Római Szerződés 5. cikke. 3 Az együttműködés részletes szabályozása az adózás rendjéről szóló évi XCII. törvény III. fejezetében található meg. 13

14 Magyar részről e feladatokat egyfelől az APEH központi szervezetében kialakított Központi Kapcsolattartó Iroda, másfelől a Vám- és Pénzügyőrségen belül a Jövedéki Kapcsolattartó és Kockázatelemzési Központ látja el. Ugyanakkor a nemzetközi kapcsolattartásnak, együttműködésnek voltak kevésbé formalizált, illetve Brüsszel által mérsékeltebb figyelemmel kísért horizontális szálai is. A es nemzetközi pénzügyi válság óta a pénz- és tőkepiacok felügyeletét ellátó nemzeti hatóságok (minálunk a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete) mind szorosabb együttműködést fejtenek ki. 4 Az EU-ban nem csekély érdeklődés kíséri a nemzeti közigazgatási és más állami szervek (pl. vámhatóság, adóhatóság, pénzügyi bíráskodást végző bírói szervek) jogalkalmazási tevékenységének közösségi vonatkozásait. Elegendő utalnunk például a közösségi és a nemzeti jogok közötti jogszabályi kollízió vagy ilyen kollízió gyanúja esetében az Európai Bíróság szerepére Ennek számos jelét találhatjuk a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletére vonatkozó törvényi hatályos rendelkezésekben, például a PSZÁF státustörvényében vagy a tőkepiaci törvényben.

15 Ismeret-ellenőrző kérdések Melyek a pénz alapvető funkció, és milyen pénz tekinthető teljes értékű valutának? Miként lehetséges szuverén állami működés saját nemzeti fizetőeszköz nélkül? A mai magyar pénzügyi rendszernek milyen történelmi előzményeit ismeri? A korábbi időszak jellemzőinek látja-e nyomát, következményeit a mai gyakorlatban? Foglalja össze a költségvetési és a pénzügyi igazgatás legfőbb, legáltalánosabb alapelveit! Hogyan érvényesülnek az ön munkájában az ismertetett igazgatási elvek? Miként hat a mai globális világgazdaság a pénzügyi igazgatás nemzeti rendjére? Az uniós tagság miként érinti a magyar közigazgatás működését? 15

16 2. Az állampénzügyek és a pénzpolitika intézményei és gyakorlata E fejezetben a közpénzügyek intézményi kérdéseit tekintjük át a magyar gyakorlat példáin, kitekintve az európai tendenciákra. Célunk az, hogy az olvasó aki már elsajátította az Államháztartási ismeretek c. tárgy keretében a költségvetési tervezési, döntési és ellenőrzési folyamat alapjait a pénzügyi irányítás sajátos vonatkozásait is megismerje, és jobban megértse a pénzügypolitikát érintő fontos ügyeket, a jelen teendőit Az államháztartás szerkezete, pénzáramlásai Az államháztartás és alkotóelemei Az államháztartás a tágan értelmezett kormányzat gazdálkodásának rendszerét, másképpen fogalmazva az állampénzügyek összességét jelenti. Feladata a társadalom közös szükségleteinek ellátása. A szükséges forrásokat pedig jellemzően közpénz, az adófizetők pénze biztosítja. Az államháztartás feladatait intézményeken keresztül látja el, melyek közös jellemzője, hogy működésüket alapvetően nem nyereségorientált formában végzik. Az államháztartás által ellátott feladatok köre az idők folyamán jelentősen változott hazánkban, mint ahogy mindenütt máshol is. Nemzetközi trend, hogy míg egy évszázada az állam főként a tradicionális feladatok (védelem, közigazgatás, igazságszolgáltatás) ellátására szorítkozott, a XX. század elejétől nagy hangsúlyt kaptak a gazdaságpolitikai és a jóléti funkciók is. Az országok között azonban komoly eltérések mutatkoznak az állami szerepvállalás mértékében, mivel az állam kiterjedtsége függ a társadalom értékrendjétől: az ún. angolszász országokban jellemzően kisebb, míg az európai jóléti államokban nagyobb az állami szerepvállalás terjedelme. Magyarországon jelenleg az államháztartás gazdálkodását az államháztartásról szóló sokszor módosított törvény (1992. évi XXXVIII. törvény Áht.) szabályozza, amelyet az Országgyűlés a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáinak megteremtése szándékával alkotott, érvényesítve a teljesség, a részletesség, a valódiság, az egységesség, az áttekinthetőség és a nyilvánosság alapelvét. Az államháztartás költségvetése olyan pénzügyi terv, amely a feladat ellátásához teljesíthető jóváhagyott kiadásokat és a teljesítendő várható bevételeket tartalmazza, formailag pedig mérlegként jelenik meg. Az Áht. értelmében államháztartásunkat négy alrendszer alkotja: a központi kormányzat, az elkülönített állami pénzalapok, a helyi önkormányzatok és a társadalombiztosítás. Az államháztartás másfajta felosztása is lehetséges. Ha az alrendszerek kompetenciája felől indulunk ki, akkor megkülönböztethetjük az államháztartás központi és helyi szintjét. Az államháztartás központi szintjén található a központi kormányzat költségvetése (a központi költségvetés), az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás költségvetése. A helyi önkormányzatok (és a helyi kisebbségi önkormányzatok) és költségvetéseik alkotják az államháztartás helyi szintjét. Az Áht évi módosítása óta a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás költségvetésének együttes megjelölésére az állami költségvetés fogalmat használjuk, s a törvény az államháztartás központi szintjeként a központi költségvetést jelöli meg. Az államháztartás alrendszerei a nemzetközi statisztikai rendszerekben 16 Az államháztartással foglalkozó statisztikai rendszerek egyike a Nemzetközi Valutalap (IMF) által ajánlott kormányzati pénzügyi statisztikai rendszer (Government Finance Statistics GFS). A másik az ENSZ nemzetgazdasági statisztikai rendszerének (Nemzeti Számlák Rendszere, System of National Accounts SNA) és főként ennek az Európai Unióra kidolgozott változatának (European System of National and Regional Accounts ESA) államháztartásra vonatkozó része. Ez utóbbi alkalmazása az uniós tagságunk miatt kötelező, a költségvetési egyenleg mértéke több fontos gazdaságpolitikai ügyben (így pl. az euró-zónába való belépés vonatkozásában) kritikus jelentőségű. Az egyenleg mérésének szakmai kérdéseiről később még szó lesz; itt az államháztartás definíciójának és mérésének alapkérdéseit tárgyaljuk.

17 1. A GFS-rendszer az államháztartás (General Government) szektorát három alrendszerre bontja: A központi kormányzathoz (Central Government Subsector) sorolja mindazon intézményeket, amelyeknek kompetenciája az ország egész területére kiterjed. A magyar államháztartás alrendszerei közül tehát ide tartozik a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás. Külön alrendszert alkotnak a helyi önkormányzatok (Local Government Subsector). Végül megkülönbözteti az államháztartás központi és helyi szintje között elhelyezkedő regionális, tartományi kormányzatok szintjét (State Government Subsector) ez utóbbinak Magyarországon nincs jelentősége. 2. Az ESA az államháztartás (kormányzat) szektorát négy alrendszerre bontja. Az előbbiekhez hasonlóan külön alrendszert alkot a kormányzat központi, regionális (tartományi), valamint helyi szintje, és elkülönült alrendszert képez a társadalombiztosítás is. A nemzetgazdasági statisztika az államháztartási törvénynél tágabban értelmezi az államháztartás fogalmát: olyan intézményeket is ide sorol, amelyek a törvényben nem szerepelnek. A magyar terminológia újabban szóhasználatában is igyekszik megkülönböztetni a két fogalmat: a tágabb statisztikai értelemben vett államháztartásra a kormányzati szektor megjelölést alkalmazza, míg az államháztartás fogalmát az Áht.-ben meghatározott kör számára tartja fenn Az államháztartás alrendszereinek funkciói A központi kormányzati alrendszer, illetve ennek költségvetése, a központi költségvetés az államháztartás legfontosabb, a bevételek-kiadások méretét tekintve is legnagyobb alrendszere, amely a kormányzati és államhatalmi szerveket, intézményeket foglalja magába. A központi költségvetés fejezetekre tagozódik. A központi költségvetés súlya meghatározó az államháztartáson belül, az összes pénzmozgás több mint fele ebben az alrendszerben valósul meg. A társadalombiztosítás (TB) az államháztartás második legnagyobb alrendszere, amelynek bevételei és kiadásai a főösszeg egynegyedét jelentik. A társadalombiztosítás a társadalom közös kockázatvállaláson alapuló kötelező biztosítási rendszere, amely biztosítási és szolidaritási elvek alapján működik. A társadalombiztosítás két biztosítási ága, a Nyugdíjbiztosítási Alap és az Egészségbiztosítási Alap költségvetései együttesen alkotják az államháztartás társadalombiztosítási alrendszerét. A két alap legfontosabb bevételi forrását a munkaadók és a munkavállalók által fizetett járulékok és hozzájárulások jelentik. Az Egészségbiztosítási Alap kiadásainak legnagyobb részét az egészségüggyel kapcsolatos kiadások teszik ki (kórházak, egyéb intézmények fenntartása, gyógyszertámogatás stb.), a Nyugdíjbiztosítási Alapból fedezik a nyugdíjak döntő többségét. Az 1998-tól működő magánnyugdíj-biztosítási rendszer nem tartozik az államháztartás körébe. A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer és a magánnyugdíj-pénztárak A TB nyugdíjbiztosítási ága ún. felosztó-kirovó rendszerben működik, ami azt jelenti, hogy az aktuális kifizetéseket a nyugdíjasok számára mindig az éppen dolgozóktól (és munkáltatóiktól) aktuálisan befolyt járulékokból fedezik. A befizetett járulékok tehát nem halmozódnak fel tőkeként. A rendszer működésére a szolidaritási elv jellemző. Az 1990-es évek elejétől a megjelenő munkanélküliség és a nyugdíjasok arányának emelkedése megnövelte a nyugdíjbiztosítás hiányra való hajlamát. A demográfiai előrejelzések ugyancsak azt mutatták, hogy a népesség várható csökkenése és a korösszetétel kedvezőtlen változása (a társadalom elöregedése ) miatt a nyugdíjalap pénzügyi helyzete hosszú távon tovább fog romlani. Az 1997-es nyugdíjreform részint jelentős átalakításokat, szűkítéseket hajtott végre a felosztó-kirovó rendszerben, másrészt egy vegyes, kétpilléres nyugdíjrendszer létrehozására irányult, amely a hagyományos rendszer (az első pillér) mellett életre hívta a második, tőkefedezeti elven nyugvó pillért, a magánnyugdíj-pénztárak rendszerét. A tőkefedezeti nyugdíjrendszerekben a befizetett járulékok mindenkinek az egyéni számláján halmozódnak. Az egyének majdani nyugdíját a számlájukon a járulékokból és a felhalmozott tőke hozamából összegyűlt összeg, valamint a nyugdíjba menetelkor várható további élettartam befolyásolja. Az évi LXXXII. törvény a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról a pályakezdőknek kötelezővé, a már nem pályakezdőknek lehetővé tette a magánnyugdíj-pénztári tagságot. 17

18 A pénztártagok az addig a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe fizetett járulékaik egy részét a magánnyugdíj-pénztárakba fizetik. Az államadósság mérése szempontjából fontos, hogy a tőkefedezeti pillért az államháztartás vagy a magánszektor részének kell-e tekinteni. A statisztikai-besorolási konvenciók szerint egy nyugdíjbiztosítási rendszer akkor része az állam szektorának, ha egyidejűleg eleget tesz a következő három kritériumnak: a járulékfizetés kötelező jellegű, a kormányzat felelős a járulékok és juttatások megállapításán keresztül az intézmények működtetéséért és a kifizetéseket az állam garantálja. Az új tőkefedezeti rendszer részben megfelelt a fenti feltételeknek, hiszen célul tűzte ki, hogy előbb utóbb mindenki számára kötelezővé váljon, a pénztárak mögött pedig bár nem teljes körű állami garancia állt. Végül is a pénztárak működésének autonóm jellege döntötte el a kérdést: a magánnyugdíjrendszer nem része az államháztartásnak; a befizetések mai többletét hosszabb távon nem lehet állami hiánymérséklésnek beszámítani, csupán egy átmeneti elszámolást engedélyeznek a szabályok azon az alapon, hogy a vegyes rendszer az indulás éveiben, a teljes kiépülés eléréséig a kieső járulékok miatt megnöveli a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer hiányát. A Nyugdíjbiztosítási Alapból kieső járulékokat a központi költségvetés pótolja átutalással. A társadalombiztosítás az 1990-es évek elején vált szét két önálló biztosítási ágra, melyek kezdetben önkormányzati irányítás alatt álltak. A választott társadalombiztosítási önkormányzatok tevékenységének megítélése azonban nem volt kedvező tól a Kormány magához vonta az alapok felügyeletét, megszüntetve az önkormányzatokat. A társadalombiztosítási alrendszer működését szabályozó törvény (1992. évi LXXXIV. törvény a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól) 2000-ben elfogadott módosítása értelmében 2001-től kezdve az Országgyűlés többé már nem külön törvényben, hanem a költségvetési törvény részeként rendelkezik a társadalombiztosítási alapok költségvetéséről is. Az elkülönített állami pénzalapok súlya napjainkban már csekély, bevételeik és kiadásaik mindössze 2-3%-ot képviselnek az államháztartáson belül. Az Áht. megfogalmazása szerint az elkülönített állami pénzalap az állam egyes feladatait részben államháztartáson kívüli forrásokból finanszírozó olyan alap, amely működésének jellege az államháztartáson belül elkülönített finanszírozást tesz szükségessé. Az alrendszer jelentősége az 1990-es évek második felétől csökkent ben még több mint 30 elkülönített pénzalap működött, de a gazdálkodás átláthatósága és hatékonysága növelésének követelménye szükségessé tette számuk csökkentését. Egy időben mindössze két alap maradt, mert a működők többségét integrálták a központi költségvetés fejezeteibe, a fennmaradók egy részét pedig összevonták vagy megszüntették. Jelenleg 6 elkülönített alap létezik. 5 A helyi önkormányzatok alrendszer terjedelme, államháztartáson belüli súlyaránya nem sokkal marad el a társadalombiztosításétól, az alrendszer a bevételek és kiadások több mint ötödét képviseli. A helyi önkormányzatok részben az államháztartáson kívülről (saját bevételek), részben az államháztartáson belülről (állami támogatások, átengedett, megosztott bevételek, átvett pénzeszközök) származó bevételekből önállóan gazdálkodnak és látják el a törvényekben meghatározott feladataikat Pénzfolyamatok az államháztartásban Az államháztartás és alrendszerei költségvetések (pénzügyi tervek) alapján gazdálkodnak. A központi költségvetés, a társadalombiztosítás és az elkülönített állami pénzalapok költségvetéséről az Országgyűlés költségvetési törvény elfogadásával dönt, a helyi önkormányzatok képviselő testületei és a megyei önkormányzatok közgyűlései maguk határoznak költségvetésükről. Az államháztartás alrendszereiben minden pénzmozgásról el kell számolni, a bruttó elszámolás elve érvényesül. Az alrendszerek minden költségvetési bevétele és kiadása költségvetésük részét képezi A 2010-es költségvetésben a következő alapok léteztek: Munkaerőpiaci Alap, Szülőföld Alap, Központi Nukleáris Pénzügyi Alap; Nemzeti Kulturális Alap, Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap; Kutatási és Technológiai Innovációs Alap.

19 A költségvetések bevételi és kiadási előirányzatokból állnak. A bevételi előirányzatok kötelezettséget, a kiadási előirányzatok jogosultságot jelentenek, azaz a kiadási előirányzatokat nem kell feltétlenül felhasználni, nem járnak felhasználási kötelezettséggel. A bevételek és kiadások együttesen alkotják a költségvetési mérleget. Ha a mérlegben a bevételek meghaladják a kiadásokat, akkor a mérleg egyenlege többlet (szufficit), ellenkező esetben költségvetési hiány alakul ki, a mérleg deficites. A költségvetés végrehajtásáról szóló beszámoló (a zárszámadás) elfogadásakor rendelkezni kell a többlet felhasználásáról és a hiány finanszírozásának módjáról. Bár az államháztartás alrendszereiben minden pénzmozgásról el kell számolni, a többlet hasznosításához, illetve a hiány finanszírozásához kapcsolódó pénzügyi műveletek nem szerepelhetnek az egyenleget meghatározó költségvetési bevételek és kiadások között: ezek ún. vonal alatti tételek. Ezzel szemben az államháztartás, illetve alrendszerei által nyújtott hiteleket, illetve ezek visszatérüléseit vonal felett, a költségvetési bevételek és kiadások között kell számba venni. Ez a gyakorlat az IMF által kidolgozott GFS pénzügyi statisztikai rendszer elveit követi, s abban a tekintetben is megfelel annak, hogy a bevételek és kiadások az adott év pénzmozgásait tükrözik. Megállapítható tehát, hogy az államháztartási elszámolások pénzforgalmi szemléletűek: a mérlegek az adott évi gazdálkodást a hiányhoz vagy többlethez kapcsolódó finanszírozási célú műveletektől megtisztítva mutatják be az adott évben végbemenő pénzmozgások számbavételével. A magyar költségvetési rendszerben egyébként csak 1996-tól kezdve valósultak meg tisztán az ismertetett elvek, 1994-ig a bevételek és kiadások még tartalmazták a hitelfelvételeket és hiteltörlesztéseket, s még 1995-ben is a bevételek között szerepeltek a hitelfelvételek. Az alrendszerek összes költségvetési bevételeit és kiadásait az államháztartási mérleg tartalmazza. A pénzforgalom egy része azonban az államháztartás alrendszerei között bonyolódik: a központi költségvetés kiadásai között megtaláljuk a helyi önkormányzatoknak az államilag megszabott feladatok fedezésére kiutalt forrásokat, a társadalombiztosításnak átutalt pénzösszegeket. Ugyanakkor a helyi önkormányzatok kiadásaik egy részét az Egészségbiztosítási Alaptól átvett pénzeszközökből fedezik, az államháztartás intézményei alkalmazottaik után társadalombiztosítási járulékot fizetnek, és így tovább. Ezek a halmozódások az államháztartás méretét a valóságosnál nagyobbnak mutatják, ezért ha tényleges terjedelméről akarunk képet kapni, az alrendszerek közötti pénzmozgásokat ki kell szűrnünk. Az ún. konszolidált államháztartási mérlegben a bevételek és kiadások már csak az államháztartáson kívülről származó, illetve oda irányuló pénzmozgásokat mutatják. Az állami szerepvállalás mértékét azon keresztül lehet megítélni, hogy a gazdaságban keletkezett jövedelem mekkora hányadát központosítja és vonja be az újraelosztásba az államháztartás. Ezt mutatja a konszolidált bevételeknek az adott évben megtermelt új értékhez (GDP) viszonyított aránya, más néven centralizációs ráta, valamint a GDP százalékában kifejezett konszolidált kiadások, az újraelosztási hányad. Az 1990-es évek elején a magyar államháztartást még meglehetősen nagy, mintegy 60%-os újraelosztási ráta jellemezte. Az 1990-es évtized közepétől az újraelosztás mértéke előbb erőteljesebben, majd később fokozatosabban csökkent 2001-ig; napjainkban az utóbbi évek túlzott állami kiadásai ellenére európai összehasonlításban közepesnek mondható az újraelosztás aránya (de a hozzánk hasonló fejlettségű országok szintjét felülmúljuk). 1. számú táblázat: Az államháztartás konszolidált bevételei, kiadásai és egyenlege a GDP %-ában Összes bevétel 42,6 44,8 45,5 45,9 Összes kiadás 51,9 49,8 49,3 49,8 Egyenleg* -9,3-5,0-3,8-3,9 * a Többlet Hiány Eljárás módszertana szerint Forrás: Magyarország aktualizált konvergencia programja, január Az államháztartás méretét tekintve a fejlett piacgazdaságokban is nagy eltéréseket találunk, az újraelosztási hányad a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (továbbiakban: OECD) országaiban 30% és 60% között szóródik. Míg például az USA-t a 30%-hoz közeli mérték jellemzi, addig a jóléti állam példájaként emlegetett Svédországban az újraelosztási mutató a 60%-ot közelíti. 19

20 A kiadások arányát tekintve az Európai Unió átlaga nagyjából 45% körül van, ám a magyar 50% körüli adatot annak ismeretében kell megítélni, hogy például Szlovákiában az újraelosztási ráta 35% körülialatti. A magyar állami kiadások terjedelme nem valami tudatos jóléti koncepció következménye; méretében szerepe van az állami gazdálkodás gyengéinek. Ezt sok nemzetközi felmérés mutatja, így értékelik a helyzetet a nemzetközi pénzügyi intézetek (amelyek finanszírozó támogatására szüksége van a magyar államnak 2008 őszétől). A velük való megállapodás részeként tett külön erőfeszítéseket a magyar Országgyűlés olyan intézmények kialakítására, amelyek az államháztartási kiadások értelmes mérséklését célozzák: ezzel foglalkozunk az alábbiakban A takarékos állami gazdálkodás és a költségvetési felelősség Az Országgyűlés a fegyelmezett, átlátható és hosszú távon fenntartható költségvetési politika megteremtése és folytatása, valamint az ország hosszú távú gazdasági versenyképességének költségvetési eszközökkel való szolgálata érdekében alkotta meg a évi LXXV. törvényt. A felelős költségvetési politika alapvető céljai: az államadósság hosszú távon fenntartható szintjének elérése, a költségvetés tartósan egyensúly közeli állapotának biztosítása révén, a költségvetési politika hosszú távon szolgálja az ország regionális és globális versenyképességét azáltal, hogy az állami újraelosztás mértékét az ehhez szükséges szintre korlátozza. A költségvetési politikának a nemzetgazdaság hosszú távú fejlődéséhez kiszámítható és fenntartható gazdasági környezetet kell teremtenie. Ennek feltétele az államadósság hosszú távon fenntartható szintjének elérése és ezáltal a nemzetközi gazdasági hatásokból eredő veszélyek csökkentése. A törvény költségvetési hatásvizsgálat elkészítését teszi kötelezővé; a hatásvizsgálat tartalmára és módszereire vonatkozó elvárásokat a pénzügyminiszter rendeletben határozza meg. Új intézményként jött létre január 1-jétől a Költségvetési Tanács. A háromtagú tanács feladata az Országgyűlés törvényhozási tevékenységének támogatása. Munkája során nem utasítható, csak a törvényeknek alárendelt szerv. Tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. Székhelye Budapest. A Tanács feladata: makrogazdasági előrejelzések, technikai kivetítések, módszertani ajánlások, becslések készítése. Tájékoztató és véleményező szerepet is betölt. Megkeresésre a feladatkörébe tartozó kérdésekről tájékoztatja a köztársasági elnököt, az országgyűlési biztosokat, az Állami Számvevőszék elnökét, a Magyar Nemzeti Bank elnökét, az Országgyűlés bizottságait, továbbá tájékoztathatja az Országgyűlés költségvetési ügyekben feladatkörrel rendelkező bizottságát vagy a Kormányt a költségvetési fegyelem megtartását és az államháztartás átláthatóságát célzó jogszabály-alkotási javaslatairól. Mindezek mellett véleményezi a költségvetési elszámolási és számviteli tárgyú jogszabályok tervezeteit. A Költségvetési Tanács (KT) az államháztartással kapcsolatban álló minden személytől vagy szervezettől felvilágosítást kérhet, az összes olyan iratba betekinthet, illetve iratról másolatot kérhet, kezelt adatot megismerhet, amely a feladatainak ellátásával összefügghet. A KT maga állapítja meg költségvetését, gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. A feladatokkal kapcsolatos előkészítést és ügyvitelt a Költségvetési Tanács Titkársága látja el. 20 A Tanács egy-egy tagját a köztársasági elnök, az Állami Számvevőszék elnöke és az MNB elnöke jelöli, és az OGY választja 9 évi időtartamra. A köztársasági elnök által jelölt tag a Tanács vezetője, aki felelősséggel tartozik a becslések megalapozottságáért. A Költségvetési Tanács tagjává olyan büntetlen előéletű, választójoggal rendelkező magyar állampolgár választható meg, aki szakirányú egyetemi diplomával, továbbá a költségvetési vagy pénzügyi tevékenységgel kapcsolatos kérdésekben kiemelkedő elméleti vagy gyakorlati szakmai ismeretekkel, valamint legalább ötéves vezetői gyakorlattal rendelkezik.