Állam és kormányformák Magyarország állam és kormányformája az Alaptörvény értelmezésében

Átírás

1 Állam és kormányformák Magyarország állam és kormányformája az Alaptörvény értelmezésében Az állam és kormányforma szorosan összefügg egymással, de nem azonos fogalmak, jóllehet a köznyelv gyakran keveri őket. Alkotmányjogilag az államforma arra a kérdésre ad választ, hogy milyen az államfő legitimációja. 1 A legitimációnak történetileg két alaptípusa ismert: - Az egyik az ún. történelmi legitimáció, ezt a hagyományok, a trónöröklés rendje határozza meg. A trónöröklésről szóló törvények - például az 1701-es angol törvény - alkotmányerejű törvénynek számítanak. Így volt ez a magyar történeti alkotmányban is. - Másik típus a választással megszerzett legitimáció, amelynek számos változata van, különösen igaz ez a közvetett választások esetében. Szokás mondani ahány ház, annyi szokás. Legtisztább változata a nép általi közvetlen választás. Rögtön szeretnék eloszlatni egy tévhitet, hogy a közvetlen választás csak az elnöki rendszerekre igaz. A parlamentáris köztársaságokban is határozott tendencia a közvetlen választás térhódítása. Térségünk az Európai Unió is errefele halad, a 21 köztársaságból 14 közvetlenül választ államfőt, legfrissebb példa a cseh alkotmány módosítása. A két legitimációs forma nem zárja ki egymást. A magyar történeti közjogban is ismert volt a szabad uralkodó választás joga, például a király nélküli királyságban, a Horthy korszakban a kormányzói jogkört vitató közjogtudomány az államfő legitimációját illetően határozottan két táborra szakadt, nevezetesen legitimistákra és a szabad királyválasztókra. 2 Az államformának két alaptípusát különbözteti meg az összehasonlító alkotmányjogtudomány, ezek a köztársaság és a monarchia. 3 Köztársaságról akkor beszélhetünk, ha az állam élén egy választott személy (ritkábban testület) áll, aki államfői hatalmát az alkotmányban meghatározott ideig gyakorolja. Főbb típusai közismertek, - és itt már az állam és kormányforma egybeolvad - a szakirodalomban megkülönböztetnek parlamentáris, prezidenciális és félprezidenciális köztársaságokat. A kép akkor teljes, ha az atipikus köztársaságokat is megemlítjük: 1 ld. Beke-Martos Judit: Állami legitimációs eljárások és államfői jogkör között. Kossuth Kiadó, Budapest Gáspár Zoltán: Közjogi villongások. Gondolat-Századvég, Európai kormányformák rendszertana (Szerkesztők: Chronowski Nóra Drinóczi Tímea). HVG-ORAC, Budapest, 2007., Giovanni Sartori: Összehasonlító alkotmánymérnökség. Akadémia Kiadó, Budapest, 2003., Összehasonlító Alkotmányjog (Szerkesztők: Tóth Judit Legény Krisztián). Complex Kiadó, Budapest, Szalai András: A parlamentáris kormányzat alkotmányos korlátai. PhD értekezés kézirata, Szeged, 2013.

2 - ilyen Svájc kollektív államfői megoldása, - léteznek ún. teokratikus köztársaságok (pl. Irán), - továbbá formálisan köztársasági berendezkedésű szocialista vagy katonai diktatúrák (Kína, Kuba). A parlamentáris köztársaság Európában jellemző, a többi földrészen ritka. Számadatokkal érzékeltetve; a vizsgált 192 államból 147 köztársaság regisztrálható. Talán meglepő lehet, ha nem Európából szemlélődünk, hogy a 147-ből 97, tehát közel 100 elnöki, vagy félelnöki rendszerű és 14 az ún. atipikus köztársasági rendszer. A másik típusról, a monarchiáról akkor beszélhetünk, ha az államfői tisztséget egy személy tölti be (aki lehet király, császár, herceg, szultán, emír, sejk) továbbá a monarcha a hatalmát a történelmi legitimáció útján pl. örökléssel szerzi és haláláig, vagy lemondásáig uralkodik. A monarchiáknak határozott történelmi pályaíve van, az abszolút monarchiáktól az alkotmányos monarchiákon át a parlamentáris megoldásokig. Némi leegyszerűsítéssel a három történelmi monarchia között az a különbség, hogy az abszolút monarchiában a király maga a törvény, az alkotmányos monarchiában a törvényhozás joga megoszlik a király és a parlament között, a parlamentáris monarchiában a monarchának legfeljebb korlátozott vétójoga van. A két államforma között határozott történelmi trend a köztársasági államforma térhódítása, különösen igaz ez a XX. századra. Európa például 1945 után határozottan köztársaságpárti lett, népszavazásokkal erősítették meg a köztársaságokat. A világ 192 államát vizsgálva 45 monarchiával találkozunk, az Európai Unióban ebből 7 monarchia található. Az abszolút és alkotmányos monarchiák csak az Európai Unióban jogtörténeti emlékek, a világ más tájain van példa rá (Szaud-Arábia, Jordánia). A világ a XXI. században bár nem tudni mit hoz az arab tavasz - megálapodni látszik az államformákat illetően. Időnként fellángol a vita (pl. Ausztráliában) a jó államformát illetően. Térjünk át Magyarország államformájára. A történeti pályaív ismert, Magyarország államformája az évi I. törvény hatályba lépéséig monarchia volt. A törvényjavaslat előadója, Sulyok Dezső szerint 1946-ban a múlt után nemcsak betettük az ajtót, hanem be is falaztuk. 4 Az 1946-os törvény alig kapcsolódhatott megvalósult köztársasági hagyományokhoz, Petőfivel szólva rémes, átkozott neve volt a köztársaságnak. A köztársasági 4 Nemzetgyűlési Napló. 256.

3 gondolat egyetlen tevőleges alakja, Ady Endre barátja, Nagy György volt, az elcsitithatatlan magyar. Közismert, hogy az 1946-os törvény is csak három évet élt és 1989-ben éledt újra. Az államforma szempontjából különösen kiemelendő a XX. század szabálytalan száz éve, amely az első megbízatási idejét teljes mértékben kitöltő köztársasági elnök parlament általi választásával zárult augusztus 3-án. Pölöskei Ferenc A köztársasági eszme története Magyarországon c. könyve igazolja, hogy Magyarországon nincs republikánus hagyomány, 1990 előtt egy normális elnöki ciklus ideje se jönne össze. 5 A másik deficit néhány bejáratott polgári demokráciával ellentétben, hogy az alkotmány nem védi kiemelten a köztársasági államformát, ez 1989-től a mai napig igaz. Magyarország államformája könnyen változtatható. Nem merev tétel, nem örökkévalósági klauzula. Népszavazás ugyan nem érintheti, de akár egy képviselő javaslatára a mindenkori alkotmányozó hatalom, tehát a parlament kétharmada dönthet róla. Az Alaptörvény B) cikk 2) bekezdése értelmében Magyarország államformája köztársaság. Az állam élén a parlament által választott államfő áll, a választás rendjét az Alaptörvény cikkei tartalmazzák. Az Alaptörvény kisebb korrekciókkal tovább viszi az évi I. törvény megoldását, amelyet egyébként a Preambulumában nem ismer el. E megoldás lényege az, hogy a mindenkori parlamenti többség, mégpedig a relatív többség is legitimálhat államfőt. A megoldás egyedülálló a világon és komoly demokrácia-deficitet rejt magában. A második fordulóra irányadó regula a tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára 1946-ban született, amikor a Párizsi Békeszerződés előtt állt az ország. Ezt görgette tovább a történelem. Ehhez hasonló megoldás talán csak Lettországban van, ám ott is tisztább a kép, Rigában a 100 tagú parlament legalább 51 szavazattal egy fordulóban dönt az államfő személyéről. Takarjuk le az államfő személyét, mert államfők jönnek, mennek, de az intézmény marad, s annak alkotmányjogi legitimációja lényeges kérdése a demokráciának. Nem ellentmondás nélküli, hogy miért cipelte tovább ezt a deficites megoldást 2011-ben is az alkotmányozó. Magyarország tehát államformáját tekintve deklaráltan köztársaság, de köztársaság-e vajon a magyar állam? Hogyan értelmezhető az a közjogi változás, amely az állam hivatalos elnevezését Magyar Köztársaságról Magyarországra változtatta? Bár az alkotmányozó az Alaptörvény Záró és Vegyes rendelkezéseinek 10. pontjában a mai napig lehetővé teszi, hogy a Magyar Köztársaságra utaló elnevezés is használható mindaddig, amíg az Alaptörvény szerinti megnevezés használatára való áttérés a felelős gazdálkodás elvei szerint meg nem 5 Pölöskei Ferenc: A köztársasági eszme története Magyarországon. Cégér Kiadó, Budapest,

4 valósítható ez a változás elég gyorsan keresztülfutott a jogrendszeren, a közintézmények tábláin, a közokiratokon. Az állami döntések köztársasági legimitációja megváltozott, például a bíróságok, vagy az Alkotmánybíróság saját nevükben hozzák ítéleteiket. Sajátos helyzet ez egy államformáját tekintve köztársaságnak nevezhető államban. A kérdés sajnálatos módon nem maradt meg a közjog, az államiság szintjén, hanem alapvetően politikai, ideológiai témává vált. A változás nyilvánvalóan összefüggésben van a republikánus hagyományok hiányával, továbbá azzal, hogy az alaptörvény nyitott az ezeréves történeti alkotmány irányába, amelyben a republikánus eszme, az államrend megsértésével volt azonos. Térjünk át a kormányforma fogalmára. Közjogi nézőpontból kormányforma alatt azt az alkotmányos elrendezést szokás érteni, amely szerint a legmagasabb szintű állami szervek (a parlament, az államfő és a kormány) működnek. A kormányforma lényegét leginkább az adja meg, hogy milyen a végrehajtó hatalom felelősségének konkrét alkotmányos megoldása. 6 A felelősségi fokozatok, a bizalmi-bizalmatlansági intézményből deríthetők ki. A felelősség intézményének képzeletbeli skáláján két szélső ún. W pontot találhatunk; itt helyezkednek el a kormányzati rendszerek altipusai. Az egyik végponton a tiszta parlamentarizmus, a másik végponton a tiszta prezidenciális rendszer. Az angol az ún. Westminster modell a végrehajtó hatalom felelősségének ma már szinte sehol sem alkalmazott rendkívül erős formája. A bizalmi skála másik végpontja, a politikai felelősséget nélkülöző Washington-modell Európán kívül számít elterjedtebbnek. A tipizálás kapcsán óva intenék az abszolutizálástól, mert minden állam és kormányforma sajátosan nemzeti. Az államhatalmi ágak közjogilag szabályozott kapcsolatrendszerét, ezen belül az esszenciát, a bizalmi, a bizalmatlansági sávot gyakran kevéssé az alkotmányjogi teóriák, erőteljesebben a konkrét hatalmi helyzetek formálták és alakították. Magyarországon Európához hasonlóan a parlamentarizmusnak volt hagyománya, ehhez tért vissza a rendszerváltoztató es alkotmányozás is. A Közép- és Kelet Európai térségre a francia és a német kormányzati rendszereknek nagyobb kisugárzó hatása volt, mint a westminsteri, illetve a washingtoni modelleknek. Csendben jegyzem meg, hogy a kancellárdemokráciák is hajlamosak az elnöki rendszerhez nagyon hasonlóvá válni. 7 Mi alakította ki tehát Magyarországon a kancellár-demokrácia, a konstruktív bizalmatlanság intézményét? Néhány ismert történelmi tényt említenék: 6 Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Cserépfalvi, Budapest, ld. a Juan J. Linz: Az elnöki rendszer veszélyei, továbbá Donald L. Horowitz: A demokratikus rendszerek összehasonlítása című cikkeiről rajló vitát. Politikatudományi Szemle 1992/1. sz.

5 - az 1990-es parlamenti választás eredménye, - a kormányzati nagy-koalíció elmaradása, - az MDF-SzDSz politikai megállapodása, - a kamikaze kormány jövőjétől való félelem. Az intézmény történetét illetően rendkívül tanulságos az évi XL. alkotmánymódosító törvény parlamenti vitája. Az alkotmány-módosító törvényt az Országgyűlés 11. ülésnapján június 5-én az MDF frakció önálló indítványaként Kutrucz Katalin terjesztette elő. Tölgyessy Péter, az ellenzék vezérszónoka többek között így indokolta a konstruktív bizalmatlansági intézmény szükségességét. a miniszterelnök legyen az ország első számú vezetője egy diktatúra bukása után helyes, ha a kormányzás stabil, biztosan ál a helyén. 8 Szellemesen riposztozott Tölgyessyre a szólásra emelkedő Pozsgay Imre, aki szerint a legnagyobb ellenzéki párt képviselőjétől hallhattunk egy impozáns kormánypárti beszédet. 9 Az intézményt a legkeményebben az akkori FIDESZ frakció opponálta. Világos kérdésfeltevésük így szólt: mi indokolja egy, ezidáig a magyar jogrendben ismeretlen és a világban igen ritka jogintézmény meghonosítását: a konstruktív bizalmatlansági intézményt? 10 A kérdést részletes és alkotmányjogilag megalapozott hozzászólásában Orbán Viktor járta körül, aki szerint a történelmi analógiák sántítanak, az intézmény szakít a magyar hagyományokkal, egy jogi aktusnak három közjogi jogkövetkezménye van, egyáltalán nem biztos, hogy ez teszi stabillá a kormányzati rendszert. Úgy gondolom, hogy mindezeket a körülményeket számba véve arra kell kérnem a képviselőtársaimat, hogy jól gondolják át, mielőtt a nevüket adják és felelősséget vállalnak egy ilyen jogintézmény bevezetéséhez, amely teljesen szokatlan a magyar jogrendben, kipróbálatlan, nemzetközileg sem csak pozitív tapasztalatai vannak, és az általam fölvetett kételyekre nemigen lehet megnyugtató választ kapni, vagy ha lehet is, akkor ez idáig nem kaptunk rá. Mindenkit kérek, hogy lehetőleg ne szavazzon egy olyan intézmény mellett, amely ilyen veszélyeket rejt magában, és valószínűleg több kárt okozhat, mint amennyi hasznot hajthat. 11 Az intézmény 1990-et követően működni kezdett, stabilizálódott. Lassan-lassan elcsendesedtek a kritikák nemcsak a politikában, hanem a közjogtudományban is. Nem ritka a történelemben, hogy egy kényszer hatására is bevezetett intézmény hosszabb távon 8 Országgyűlési Napló (a továbbiakban: ON) ON ON 607. Fodor Gábor hozzászólása 11 ON 658.

6 szervesül a jogrendszerben. Az alkotmányozási folyamatban s ez igaz volt az közötti kétharmadra is az intézmény fenntartása mellett konszenzus alakult ki. Az Alaptörvény 21. cikke lényegében változatlanul megőrzi az 1990-es szabályozást, a konstruktív bizalmatlansági intézmény egészét: 21. cikk (1) Az országgyűlési képviselők egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban - a miniszterelnöki tisztségre javasolt személy megjelölésével - bizalmatlansági indítványt nyújthat be. (2) Ha az Országgyűlés a bizalmatlansági indítványt támogatja, ezzel bizalmatlanságát fejezi ki a miniszterelnökkel szemben, egyben miniszterelnöknek megválasztja a bizalmatlansági indítványban miniszterelnöki tisztségre javasolt személyt. Az Országgyűlés döntéséhez az országgyűlési képviselők több mint a felének szavazata szükséges. (3) A miniszterelnök bizalmi szavazást indítványozhat. Az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki, ha a miniszterelnök javaslatára tartott bizalmi szavazáson az országgyűlési képviselők több mint a fele nem támogatja a miniszterelnököt. (4) A miniszterelnök indítványozhatja, hogy a Kormány által benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. Az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki, ha a Kormány által benyújtott előterjesztést nem támogatja. (5) Az Országgyűlés bizalmi kérdésről való döntését a bizalmatlansági indítvány vagy a miniszterelnöknek a (3) és (4) bekezdés szerinti indítványa beterjesztésétől számított három nap után, de legkésőbb a beterjesztéstől számított nyolc napon belül hozza meg. Mindez jól illeszkedik a közigazgatási típusú állam modelljéhez és ahhoz az alaptörvényi filozófiához, miszerint a kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladata és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény, vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörére. A kormány az Alaptörvény értelmében az országgyűlésnek felelős, Magyarország kormányformája tehát parlamentáris. Az elv helyeselhető, a nagy kérdés persze az, hogy a hatalommegosztás szempontjából mi van a mérleg másik serpenyőjében szeptember 18.