Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XX1II/1. (2005), pp

Átírás

1 Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XX1II/1. (2005), pp A VÉGREHAJTÓ HATALOM GYAKORLÓINAK FELELŐSSÉGE A KÖZÉP-EURÓPAI ÁLLAMOKBAN ( ) 1. Prológus SZABÓ ISTVÁN* A polgári átalakulás minden államban magával hozta a végrehajtó hatalom felelősségének megjelenését. Ez a hatalmi ág irányítja az államapparátust, az állampolgárokkal szemben ez tud közvetlen hatalmi jogosítványokat érvényesíteni, így nem meglepő, hogy azt fokozott ellenőrzés alá helyezik. A végrehajtó hatalmat kezdetben csak a törvényhozás kontrollálta, majd az általunk vizsgált időszak második felében egyre szélesebb bírói ellenőrzés alá is vonták. Ezen utóbbi kontroll azonban nem csak a felelősség érvényesítésére, hanem az általuk hozott döntések törvényességének vizsgálatára is kiterjedt. Témánkhoz a bírói kontroll azon része kapcsolódik, amikor az a végrehajtó hatalom gyakorlóinak felelősségre vonásában, azok esetleges elmozdításában kapott részt. A közép-európai államok cím alatt az 1918-ig terjedő időszakban Németországot, 1 illetőleg az Osztrák-Magyar Monarchia közös minisztereit, valamint két alkotó államának, Ausztriának és Magyarországnak a végrehajtó hatalmát veszem tárgyalás alá. Az ezt követő időszakban, pedig az újonnan kialakuló Csehszlovákiával és Lengyelországgal egészítem ki. Földrajzilag még * DR. SZABÓ ISTVÁN egyetemi docens Miskolci Egyetem ÁJK, Jogtörténeti Tanszck 3515 Miskolc-Egyetemváros 1 A sikeretlen frankfurti kísérlet (1848/1849) után - a német egység 1867-cs létrejöttéig - a Német Szövetség tovább működött, amelynek nem volt központi végrehajtó hatalma, így az 1848 és 1867 közötti időszakban Ausztria mellett a Német Szövetség másik jelentős államának, Poroszországnak a vizsgálata sem mellőzhető. Az 1848/1849-es forradalmak bukása után kiadott porosz alkotmány azonban a német egység létrejöttét követően is, egészen 1918-ig hatályban maradt. Végrehajtó hatalma viszont 1867 után sajátos módon ötvöződött a Német Birodalom központi végrehajtásával. Ausztria teljesen kiszakadt a német államok szervezetéből, így végrehajtó hatalma is teljesen független volt a Német Birodalomtól.

2 142 Szabó István Svájc tartozik ehhez a régióhoz, de ennek alkotmányfejlődése a többi vizsgált államhoz képest több eltérést mutat, így tárgyalását mellőzöm. 2. A végrehajtó hatalom szervezeti felépítése Az említett államokban a végrehajtó hatalomnak két tényezője volt, az államfő és a kormány, akik a tárgyalt hatalmi ág jogosítványait együttesen gyakorolták. Az 1918-ig tetjedő időszakban mindhárom vizsgálat alá vont állam (Németország, Ausztria, Magyarország) monarchia volt, azonban ezek - Magyarország kivételével - az első világháború után köztársasággá váltak, s az újonnan létrejövő Csehszlovákia és Lengyelország is ezt az állomformát követte. Tekintettel azonban arra, hogy a királyi trón a két világháború között Magyarországon sem volt betöltve, az államfői teendőket ideiglenesen ellátó kormányzó jogállásában - éppen az elemzett téma tekintetében - megjelentek republikánus vonások. Kormányformája szerint - a Habsburg fennhatóság alá tartozó területek 1851 és 1867 közötti időszakát kivéve - a monarchikus államok mindegyike alkotmányos monarchia volt, ahol a végrehajtó hatalmat a minisztériumon keresztül az uralkodó gyakorolta. A köztársaságok - Ausztria 1920 és 1929 közötti periódusát kivéve - félprezidenciális rendszerben működtek. A végrehajtó hatalom gyakorlása a parlamentáris köztársaságokban általában a kormány kizárólagos jogköre. Ausztria 1920-as alkotmánya ebbe a körbe tartozott, a Szövetségi Elnök csak reprezentatív jogokkal rendelkezett. Az alkotmány azonban a végrehajtó hatalom részeihez sorolta, 2 így én is ebbe a körbe veszem. Lengyelország 1921-ben, illetőleg Magyarország 1946-ban elfogadott köztársasági államberendezkedése szintén nem mondható klasszikus félprezidenciális köztársaságnak, a végrehajtó hatalom gyakorlása tekintetében azonban ebbe a körbe sorolhatók. Mindkét államban egyértelműen kimondták ugyanis, hogy a végrehajtó hatalmat a felelős minisztériumon keresztül a köztársasági elnök gyakorolja. 3 A monarchikus államberendezkedés körében csak a kormány tagjaival (miniszterek) szemben érvényesíthető felelősség, az uralkodó alkotmányos eszközökkel nem mozdítható el tisztségéből [lásd 5. pont]. A köztársasági államforma keretei között a miniszteri felelősség változatlanul megmarad, de mellette - általában korlátozottabb mértékben - az államfő felelőssége is megjelenik. 2 Az alkotmány (AUSZTRIA 1920) III. Főrésze tárgyalja a végrehajtó hatalom szerveit, amelynek első pontja a Szövetségi Elnök. LEHNER 298. o.; BRAUNEDER 221. o. 3 LENGYELORSZÁG cikkely; 1946:I.tc. 13. (1) bekezdés.

3 A végrehajtó hatalom gyakorlóinak felelőssége a közép-európai államokban A felelősség formái A végrehajtó hatalom tagjainak felelősségét politikai és jogi felelősségre tudjuk osztani. A jogi felelősség alkotmányjogi és büntetőjogi felelősségre bontható tovább. Politikai felelősséget akkor érvényesítenek, ha a végrehajtó hatalom valamely tagjának intézkedése az alkotmányt és a törvényeket nem sérti, de ütközik a törvényhozás, vagy a választópolgárok által helyesnek tartott politikai irányvonallal. Ilyenkor - egyéb szankció nélkül - az illető személy elmozdítható hivatalából. Politikai felelősség esetén a szankció tehát a megbízatás elvesztése. Amennyiben a végrehajtó hatalom gyakorlója az alkotmányt, vagy valamely törvényt sérti meg, akár úgy, hogy törvénysértő intézkedést tesz, akár úgy hogy valamely törvényes kötelezettségének nem tesz eleget, jogi felelősséget lehet vele szemben érvényesíteni. Ebben az esetben a hivatal elvesztésén túl büntetés is kiszabható velük szemben. A jogi felelősség érvényesítése tovább bontható aszerint, hogy a megsértett törvény büntetőjogi, vagy egyéb más törvény. A büntető törvények megsértése esetén ugyanis bármely állampolgárral szemben büntetőeljárásnak van helye, így ezek a jogsértések semmiképpen sem maradnak szankció nélkül. A büntető normákon kívüli törvények megsértésének büntetőjogi szankcionálása azonban már bonyolultabb problémát jelent. A végrehajtó hatalom gyakorlóival szemben azonban ez sem kizárt. A kezükbe adott államhatalmi jogosítványokkal a felelősségük is szélesebb körű lesz, mint az egyszerű állampolgároké. Jogi felelősség esetén a jogsértést csak bírói hatóság állapíthatta meg. Ez a hatóság lehetett egy közjogi különbíróság, de megalakulhatott a törvényhozáson belül is, mint speciális különbíróság. Ha a büntetőjogi felelősséget külön választották, akkor ezekben az ügyekben rendes büntetőbíróságok jártak el. A különválasztásnak tehát csak annyi az értelme, hogy a végrehajtó hatalom gyakorlói által elkövetett bűncselekményeknél a rendes büntetőbíróságok jámak-e el, vagy az alkotmányjogi felelősség érvényesítésére létrehozott speciális bíróságok. Az alkotmányjogi felelősség csak akkor létezik, ha az alaptörvények tételesen kimondják, hogy az alkotmány, vagy valamely törvény megsértése esetén a végrehajtó hatalom gyakorlója felelősségre vonható. A büntetőjogi felelősségnél azonban ennek külön kimondása nem szükséges, hiszen a büntető törvénykönyv tilalmai mindenkire vonatkoznak. Ebben az esetben az esetleges mentességet kell kifejezésre juttatni, vagyis védelmet adni a büntetőjogi felelősséggel szemben. A monarchikus államfő felelőtlen, a köztársasági államfő viszont nem. Ezen utóbbiaknál szokták a büntetőjogi felelősséget korlátozni [lásd 8. pont], A miniszterek büntetőjogi felelőssége mindig teljes, s az minden külön rendelkezés nélkül létezik. A kérdés

4 144 Szabó István csak az, hogy rendes büntetőbíróságok, vagy speciális bíróságok járnak el az ügyükben. Bizonyos felelősségi viszony a végrehajtó hatalom gyakorlói között is létezett, egyes alkotmányos rendszerekben ugyanis a kormány az államfő irányába is felelősséggel tartozott. Ez a felelősségi viszony azonban csak politikai felelősség lehetett, vagyis az államfő indokolás nélkül meneszthette a kormányt. Jogi felelősséget - a hatalmi ágak megosztása miatt - az államfő nem érvényesíthetett, legfeljebb az illetékes bírói hatóságnál kezdeményezhette azt. 4. A régió államainak lényegesebb alkotmányfejlődési ciklusai A végrehajtó hatalom felelőssége tekintetében egységes korszakhatárt jelent 1918/1920, hiszen ekkor mindegyik vizsgált államban megjelent az államfő felelőssége. A miniszteri felelősség fejlődése ennél általában több periódusra osztható, amely alól csak hazánk kivétel, ahol kétségtelenül a korszak legszilárdabb szabályozása alakult ki. A miniszterek jogállásáról szóló 1848:III.tc. az 1949-es szocialista alkotmányig jelentősebb változtatások nélkül fennmaradt, módosításokat az 1946-os köztársasági államformaváltás sem kívánt. Mindez annak tudható be, hogy a Pozsonyban összeült utolsó rendi országgyűlés - az 183l-es belga alkotmány mintáját követve 4 - a miniszteri felelősségnek egy olyan fejlett modelljét iktatta törvénybe, amely egy évszázad múlva sem szorult korrekcióra. Németországot (Poroszországot), vagy Ausztriát szemlélve azonban a hazánkban alkalmazott belga modellből még sok elem hiányzott, így állandó küzdelem és az ezzel szembeni uralkodói ellenállás tapasztalható a miniszteri felelősség kiterjesztése kapcsán. A vizsgált államok közül tehát Magyarországon a miniszteri felelősség tekintetében nincs változás, így 1848 és 1949 közötti időszak - a neoabszolutizmus kivételével - egy periódusként kezelhető. Németországban az 1918/1919-es átalakulás jelent lényeges korszakhatárt. Az 1849-es frankfurti alkotmánytervezet és 1867-től 1918-ig létező Német Birodalom a miniszteri felelősségének kérdésében lényeges eltérést mutat az 1919 és 1933 között fennálló Weimari Köztársaságtól, így a téma szempontjából ez két élesen elváló periódus volt. Az 1848/1849-es forradalmakat követő időszak kapcsán még külön meg kell vizsgálni a legnagyobb tagállam, Poroszország alkotmányos berendezkedését, mert ez összefüggésben állt a birodalmi államszervezet működésével. Az 1918-ig hatályban lévő porosz alkotmányt, ugyanis még ben bocsátották ki. A náci III. Birodalom ebből a szempontból nem lehet a 4 ERRERA o.; o.

5 A végrehajtó hatalom gyakorlóinak felelőssége a közép-európai államokban 145 vizsgálat tárgya, hiszen az elvetette a hatalmi ágak megosztását, így a végrehajtó hatalom ellenőrzése értelmezhetetlen. Ausztriában még ennél is gyakoribb változások fedezhetőek fel. Az 1848-as forradalmi események magukkal hozzák a Pillersdorf nevéhez fűződő, április végén megszületett alkotmányt. Ezután a csehországi Kremsierben egy alkotmánytervezet készül, de ehelyett Ferenc József március 4-én kibocsátotta az ún. olmützi alkotmányt. Az ezt követően 1867-ig megjelent oktrojált alkotmányok abszolutisztikus jellegűek voltak, a végrehajtó hatalom ellenőrzöttségét, és így annak felelősségét általában nem ismerték. Külön periódusként kell még vizsgálni az 1867 és 1918 között fennálló monarchikus és az ezt követő republikánus korszakot. Ezen utóbbin belül is sajátos szabályokat tartalmazott az 1934-től az 1938-as német bekebelezésig (Anschluss) létező hivatásrendi alkotmány. A Németországhoz való tartozás időszaka - a III. Birodalomhoz hasonlóan - nehezen illeszthető a témakörbe. Az első világháború után létrejövő két új köztársaság, Csehszlovákia és Lengyelország fejlődése is mutat különbözőségeket. Csehszlovákiában az ban elfogadott alkotmány az 1939-es német megszállásig hatályban maradt, Lengyelországban azonban az 192l-es alkotmányt 1935-ben egy, a korábbitól lényegesen eltérő államberendezkedés váltja fel, amely alapvetően érinti a végrehajtó hatalom felelősségét is. 5. A miniszterek politikai felelőssége a monarchikus alkotmányokban A monarchikus államokban az államfő sérthetetlenségének kettős jelentéstartalma volt. 5 Egyrészről jelentett egy fokozott büntetőjogi védelmet, amely általában a monarchikus és a köztársasági államfőket is megillette, másrészről azonban az államfő politikai és jogi értelemben vett felelőtlenségét is. Ezen utóbbi tartalom, amely szerint az államfő tisztéből alkotmányos úton nem mozdítható cl, csak a monarchiákat jellemzi. Működése felett az alkotmányos kontrollt a miniszteri ellenjegyzés és felelősség útján lehetett érvényesíteni. A monarchikus államokban ezért csak a miniszteri felelősség formáit és terjedelmét vizsgálhatjuk. Az abszolút és az alkotmányos monarchia között ez jelenti az egyik legfontosabb határvonalat. Amennyiben az uralkodó még erős hatalmi jogosítványokkal rendelkezik, de a népképviseleti elv szerint szerveződő törvényhozásnak felelős miniszterek ellenjegyzéséhez vannak kötve intézkedései, akkor alkotmányos monarchiáról beszélhetünk. Ha miniszterek nincsenek, vagy csak az uralkodónak felelősek, akkor az abszolutizmus irányába mozdulunk el. Azonban a miniszteri felelősségnek is több formája van [lásd 3. 5 BÖLÖNY

6 146 Szabó István pont], amelyek közül nem biztos, hogy minden alkotmány mindegyiket alkalmazta. Az összehasonlító elemzésnek ez az egyik legfontosabb pontja, hogy a tárgyalt államok alkotmányos berendezkedésében a miniszteri felelősség milyen teijedelmemben volt érvényesíthető, s így az alkotmányos monarchia elvei milyen mértékben valósultak meg. Ebben az időszakban a miniszterek még mindenhol az uralkodótól nyerték megbízatásukat, aki szabadon el is mozdíthatta őket hivatalukból. A kérdés az, hogy a törvényhozás miként ellenőrizheti őket, s ha működésükkel elégedetlenek voltak, milyen szankciókat alkalmazhattak. A miniszteri felelősség tekintetében a legkritikusabb a népképviseleti kamara irányában fennálló politikai felelősség volt, amely mint már említettem [lásd 3. pont] annyit jelentett, hogy a törvényhozás - bizalmatlansági indítvány útján - a kormány tagjait indokolás nélkül elmozdíthatta hivatalukból. Amennyiben ez a lehetőség meg volt, az uralkodó rákényszerült arra, hogy kormányát mindig az alsóház bizalmát élvező személyekből nevezze ki, amely esetben az ellenjegyzésnek is nagyobb súlya volt. Ha a kormány tagjai csak jogi felelősséggel [lásd 3. pont] tartoztak, a törvényhozás általi ellenőrzésük lényegesen beszűkült. A tárgyalt régió alkotmányait elemezve, a felelősségnek a törvényhozás irányában való konkrét kimondásával még egy alaptörvényben sem találkozunk. Mindez azonban ezt a lehetőséget még nem zátja ki. Az első lényeges kérdés, hogy a miniszterek minden cselekedetükért felelősek-e, vagy csak az ellenjegyzett uralkodói intézkedésekért kell azt vállalniuk. Az első esetkörbe, amely szerint minden intézkedésért felelősek, általában a törvényhozás irányában fennálló politikai felelősség is benne foglaltatott. Az 1848-as forradalmak idején született alkotmányok a miniszteri felelősség részletes szabályozását általában külön törvényre bízták, amelyek viszont a dinasztiák felülkerekedése után nem születtek meg. Magyarországon a független felelős minisztérium alakításáról szóló 1848:111. tc. 4. -a szerint a miniszterek mindennemű hivatalos eljárásukért felelősséggel tartoztak, tehát nem csak az ellenjegyzett királyi intézkedésekért. A törvény tételesen nem mondta ki, hogy ez a felelősség az országgyűlés (képviselőtábla) irányában áll fenn, a magyar közjog azonban ezt egyértelműen elismerte. 6 Ausztriában a pillersdorfi 7 és az olmützi 8 alkotmány, valamint a Kremsierben készült alkotmánytervezet 9 is kimondta a minden cselekedetért való felelősség viselést. A részletes szabályok megállapítását azonban külön 6 TOMCSÁNYI o. 7 AUSZTRIA AUSZTRIA , KREMSIERI TERVEZET 65.

7 A végrehajtó hatalom gyakorlóinak felelőssége a közép-európai államokban 147 törvényre bízták, 10 amelyek viszont nem születtek meg. így a politikai felelősség kérdésében sem tudunk egyértelműen állást foglalni. Németországban az 1849-es (frankfurti) alkotmány az eddig megtárgyaltaktól abban különbözött, hogy a felelősséget csak az ellenjegyzett uralkodói intézkedésekre mondta ki." A részletes szabályokról itt is végrehajtási törvénynek kellett rendelkeznie, amelyre vonatkozóan 1848 augusztusában készült is egy tervezet, ez viszont a politikai felelősséget nem tartalmazta. 12 A forradalmi hullám kifulladása után a végrehajtó hatalom ellenőrzöttsége is háttérbe szorult. Ausztriában a szilveszteri pátens hatályon kívül helyezte az olmützi alkotmányt és ezzel együtt megszüntette a polgári típusú törvényhozó szerveket, s a teljes államhatalmat - beleértve a törvényhozást is - az uralkodó kezébe tette le. A miniszterek csak és kizárólag az uralkodónak voltak felelősek. 13 Ebben a helyzetben a miniszteri felelősség vizsgálata felesleges. Az 1867-ben megszületett alaptörvények újra rendezték a kérdést, de 1848-hoz képest visszalépést jelentettek. Míg azok, ha nem is deklarálták, de ki sem zárták a politikai felelősséget, az 1867-es törvények ezt egyértelműen a jogi felelősségre korlátozták. így a miniszterek kinevezésénél a császárnak közvetlenül nem kellett figyelembe venni a törvényhozás személyi elvárásait. 14 A Német Szövetség másik vezető államában, Poroszországban a miniszterek szintén nem tartoztak politikai felelősséggel. 15 Az 1867-ben - porosz vezetéssel - létrejött Észak-német Szövetség Alkotmánya, amely től a Német Birodalom Alkotmánya lett, hasonló módon mellőzte ezt a felelősségi formát A miniszterek jogi felelőssége a monarchikus alkotmányokban A korlátozottabb ellenőrzést nyújtó - de az alkotmányos államműködés fenntartását mindenképpen garantáló - jogi felelősség [lásd 3. pont] lényegesen több alaptörvényben fellelhető. A politikai felelősség elválasztásához hasonlóan, az első vizsgálandó probléma itt is az, hogy ezt a felelősségi formát a miniszter bármely intézkedéséért lehetett érvényesíteni, vagy csak az ellenjegyzett államfői döntésekért kellett felelősséget vállalnia. Az alkotmányjogi értelemben 10 AUSZTRIA ; AUSZTRIA FRV KÜHNE 464. o. 13 LEHNER 205. o. '"LEHNER HUBER 3. köt. 68. o. 16 SZABÓ lll.o.

8 148 Szabó István felelőtlen uralkodó döntései miniszteri ellenjegyzés nélkül a régió egyetlen országában sem volt érvényesek, s ezzel az ellenjegyző miniszter a felelősséget mindig átvállalta, így ennél szűkebb formára sehol sem szorították a miniszteri felelősséget. A legkorlátozottabb felelősségi formát az 1867/187l-es német alaptörvény tartalmazta. Az 1849-es (frankfurti) alkotmány ennél még szélesebb felelősségi szabályokat próbált bevezetni, az alkotmányhoz készült végrehajtási törvény tervezetében a felelősség a hivatali kötelezettség bármely jogellenes megszegésére kiteijedt. 17 így a büntetőjogi mellett az alkotmányjogi felelősség is bekerült a tervezetbe ben azonban a Birodalmi Kancellár felelőssége csak az ellenjegyzett császári intézkedésekre terjedt ki, s ezért nemhogy politikai, de még alkotmányjogi felelősséget sem kellett vállalnia. Csak akkor lehetett felelősségre vonni, ha az ellenjegyzett császári intézkedés valamilyen bűncselekményt valósított meg, 18 így a büntető törvényeken kívüli törvények, sőt az alkotmány megsértése miatt sem volt a törvényhozás által felelősségre vonható. Legnagyobb tagállamában, Poroszországban azonban ennél szélesebb körre terjesztették ki, az alkotmányjogi felelősséget is ismerték. A minisztereket az alkotmány megsértésért vád alá helyezni, 19 de annyiban korlátozott volt, hogy a törvények áthágása miatt nem. Mivel speciális büntetőjogi védelemben nem részesültek [lásd 3. pont], így az általános büntetőjogi normák is vonatkoztak rájuk. A porosz miniszterek jogállása kapcsán meg kell még említeni, hogy a korlátozott felelősség nem csak a parlamentarizmustól való bizonyos tartózkodásból, hanem Poroszországnak a Birodalmon belüli sajátos jogállásából is eredt KÜHNE 464. o. 18 SZABÓ o. 19 POROSZORSZÁG cikkely 20 Ez a hegemóniára törekvő tagállam ugyanis nem támogatta az önálló birodalmi közigazgatás kiépítését. Azt akarta elérni, hogy a birodalmi ügyeket is közvetlenül a porosz minisztériumok intézzék. Ha mégis létrejöttek birodalmi közigazgatási szervek ezeket igyekezett a porosszal perszonálunióban működtetni. Ennek eredményeként a császár az egyes birodalmi hivatalok vezetésével általában azt a személyt bízta meg, akit porosz királyként az adott tárgyban illetékes porosz minisztérium élére kinevezett. A Birodalmi Kancellár és a porosz miniszterelnök személye - néhány ritka kivételtől eltekintve - mindig egybeesett. [SZABÓ ] Ez persze azt is szükségessé tette, hogy a porosz kormányfő se függjön saját parlamentjének politikai bizalmától. Bismarck és utódai mindent meg is tettek annak érdekében, hogy a porosz törvényhozás ellenőrzését korlátozzák a kormány felett. [HUBER 3. kötet 68.] A miniszteri felelősség kiterjesztése esetén ezt a kormányzati rendszert csak úgy lehetett volna fenntartani, ha a porosz országgyűlésbe és a Birodalmi Gyűlésbe lezajlott választások mindig azonos eredményt hoztak volna. Ennek az esélye azonban igen kicsi volt, tekintettel arra is,

9 A végrehajtó hatalom gyakorlóinak felelőssége a közép-európai államokban 149 A jogi felelősség kimunkáltsága szempontjából a következő állomás Ausztria, amelynek az 1848/1849-ben kibocsátott mindhárom alkotmányában megtalálható ez a forma. A pillersdorfi alkotmány szűkösen csak arról tesz említést, hogy a vád alá helyező, illetőleg az ítélkező hatóságról külön törvény rendelkezik. 21 Ez azonban jelzi a jogi felelősség meglétét, hiszen vád alá helyezésről csak ennél a formánál lehet szó. A kremsieri tervezet ennél némileg részletesebben rögzítette a jogi felelősség rendjét, 22 az olmützi alkotmány a pillerfsdorfihoz hasonlóan külön törvényre bízta azt. 23 Az 1867-es alaptörvények a korábbiaknál lényegesen részletesebben szabályozták a jogi felelősség tényét és az eljárási szabályokat is. 24 Magyarországon a jogi felelősség mindkét formája elkülönült szabályozást nyert. A hivatali minőségükön kívül elkövetett büntetendő cselekményeknél (büntetőjogi felelősség) semmilyen specialitás nincs, a miniszter a minden polgárra vonatkozó büntető törvények előírásai szerint volt felelősségre vonható. 25 A hivatalos eljárása körében elkövetett cselekményekért pedig az országgyűlés vonhatta felelősségre. 26 Érdekes volt még az osztrák-magyar közös miniszterek felelőssége. A dualizmus idején közös törvényhozás nem létezett, a közös miniszterek ellenőrzését azonban valamilyen módon meg kellett oldani. Erre a célra a két állam törvényhozása ún. delegációkat állított fel, 27 kérdéses azonban, hogy a közös miniszterek felelőssége a két állam közül melyiknek a mintáját követte. Mint láthattuk Magyarországon politikai és jogi felelőssége egyaránt volt a minisztereknek, Ausztriában azonban csak az utóbbi. A közös miniszterekre az osztrák oldalon alkalmazott szűkebb felelősségi modellt alkalmazták, vagyis csak jogi felelősséggel tartoztak. 28 hogy a választási rendszer is különbözött egymástól. Birodalmi szinten az 1849-es választójogi törvényt átvéve, egy a férfi lakosságra kiterjedő általános és egyenlő választójog volt, míg a Poroszországban az ún. háromosztályos választójog - adófizetés szerint - megbontotta a választójog egyenlőségét. 21 AUSZTRIA KREMSIERI TERVEZET 69. ; 71. ; 23 AUSZTRIA VGS 2-3. ; ; LEHNER :111.tc :111. tc LEHNER 226. o.; BRAUNEDER 185. o.; ULBRICH o :XII.tc. 50. ; ULBRICH o.

10 150 Szabó István 8. Az államfő felelőssége a köztársasági alkotmányokban Az első világháború után a vizsgált államokból egyedül Magyarország maradt monarchia. Mivel a többi állam köztársaság lett, az eddig elemzett miniszteri felelősség mellet megjelent az államfő felelőssége is. Tekintettel azonban arra, hogy a királyi trón - mint azt korábban említettem - hazánkban betöltetlen maradt, s az ideiglenesen a helyére kerülő kormányzó nem volt felelőtlen, ebben a kérdéskörben Magyarország is hasonlóságot mutatott a környező államok republikánus alaptörvényeivel. Az első kérdés, hogy felelősségük, a miniszterekével kapcsolatban megbeszélt formák [lásd 3. pont] mindegyikére kiteij edt-e, vagy ennél korlátozottabb volt. Az államfő függősége a miniszterekénél mindenképpen korlátozottabb. Általában csak az alkotmány, vagy a törvények megsértése esetén vonható felelősségre, vagyis jogi felelősséggel rendelkezik, politikai okok miatt azonban nem mozdítható el hivatalából. Ez alól kivétel csak Németország (1919) és ennek mintájára 1929-től Ausztria volt. A miniszterekkel ellentétben azonban ez a felelősség itt sem a törvényhozás, hanem a választópolgárok irányába állt fenn. A német Birodalmi Elnököt, illetőleg az osztrák Szövetségi Elnököt, az őt választó állampolgárok - népszavazás útján - hívhatták vissza. A referendum kiírásához semmilyen indok nem kellett, de ez egyébként is csak politikai felelősség lehetett, hiszen népszavazással valamilyen jogsértés megtörténtét nem lehet megállapítani. A jogi felelősségen belül az alkotmányjogi felelősség az a forma, amelyet a régió legtöbb államában megtalálunk, azonban ez sem volt mindenhol, s formája sem volt teljesen azonos. Németországban (1919) a Birodalom Elnöke, 29 valamint Magyarországon a kormányzó (1920), 30 illetőleg a köztársasági elnök (1946) 31 az alkotmány és a törvények megsértése esetén egyaránt vád alá helyezhető volt. Ausztriában (1920, 1929) viszont csak az alkotmány megsértésére vonatkozott ez az előírás, 32 s hasonló volt a helyzet Lengyelországban (1921) is. 33 Ezekben az államokban tehát a törvények megsértése esetén a köztársasági elnökkel szemben felelősséget nem lehetett érvényesíteni. Csehszlovákiában (1920) szorosabb értelemben vett alkotmányjogi felelősség nem is volt. A köztársasági elnök csak hazaárulás esetén volt vád alá helyezhető, egyéb alkotmány, vagy törvénysértésért nem, WRV 59. cikkely; SZABÓ o :I.tc. 14. (2) bekezdés; TOMCSÁNYI 328. o.; SZABÓ o.; :I.tc. 16. (2) bekezdés 32 AUSZTRIA cikkely, 142. cikkely (2) bekezdés a. pont; LEHNER 198. o. 33 LENGYELORSZÁG cikkely (2) bekezdés; SCHÁTZEL RAUCHBERG 96. o.; ADLER o.

11 A végrehajtó hatalom gyakorlóinak felelőssége a közép-európai államokban 151 így ebben a konstrukcióban a felelősség csak egy igen szűk büntetőjogi felelősséget jelentett. Jelentős változás volt még, hogy Lengyelországban ben, 35 Magyarországon pedig 1937-ben 36 az államfő felelősségét megszüntették. A felelősség érvényesítésére jogosult szervek sem voltak teljesen azonosak az egyes államokban. Az eljárás mindenképpen a vád alá helyezéssel kezdődött, amelyre Németországban (1919), 37 Lengyelországban (1921), 38 Csehszlovákiában (1920), 39 és Magyarországon - a kormányzó (1920) 40 és a köztársasági elnök (1946) 41 esetén egyaránt - a törvényhozás alsóháza volt jogosult, általában minősített többséggel. 42 Ausztriában szintén minősített (2/3- os) többséggel a törvényhozás két kamarájának együttes ülése volt jogosult a vád alá helyezésre. 43 A jogsértés tényének megállapítása Ausztriában (1920) az általános hatáskörrel felállított alkotmánybíróság, Németországban (1919) és Lengyelországban (1921) egy külön erre a célra felállított állambíróság, míg Csehszlovákiában és Magyarországon a törvényhozás második kamarájának hatáskörébe tartozott. 9. A miniszteri felelősség a két világháború közötti alkotmányokban A republikánus alkotmányok a miniszteri felelősséget minden érintett államban kiteijesztették, amely elsősorban a politikai felelősség meghonosítását jelentette. Németországban a Birodalmi Kormány tagjai kötelesek voltak lemondani, ha a Birodalmi Gyűlés a bizalmat megvonta tőlük. 44 Emellett a jogi felelősség is létezett, amely nem csak az alkotmány, hanem bármely birodalmi törvény megsértése esetén érvényesíthető volt. 45 Csehszlovákiában (1920) ugyanígy megvonható volt a bizalom a kormánytól, 46 s emellett értelemszerűen jogi 35 CYBICHOWSKI 542. o :XIX. tc. 7. ; SZABÓ o. 37 WRV. 59. cikkely; SZABÓ o. 38 LENGYELORSZÁG cikkely (2) bekezdés 39 RAUCHBERG 96. o.; ADLER o :1. tc. 14. (2) bekezdés :1. tc. 16. (2) bekezdés 42 A vád alá helyezéshez szükséges szavazati arány változó volt: Németországban 2/3-os [WRV. 59. cikkely], Lengyelországban 3/5-ös [LENGYELORSZÁG cikkely (2) bekezdés], Magyarországon a kormányzó [1920:1. tc. 14. (2) bekezdés] és a köztársasági elnök [1946:1. tc. 16. (2) bekezdés] esetén egyaránt 2/3-os többség kellett. 43 AUSZTRIA cikkely (3) bekezdés 44 WRV. 50. cikkely; SZABÓ o. 45 WRV. 59. cikkely 46 RAUCHBERG o.

12 152 Szabó István felelősséggel is tartoztak a miniszterek, 47 s a lengyel alkotmány (1921) szerint is a bizalmat vesztett miniszternek le kellett mondania, 48 illetőleg jogsértés esetén vád alá helyezhető is volt, 49 s ugyanígy az osztrák alkotmány (1920) is előírta mindkét felelősségi formát. 50 Magyarországon már 1848-ban létezett a teljes miniszteri felelősség, így azon a két világháború között sem kellett változtatni. A felelősség érvényesítésére vonatkozó eljárás annak formája (jogi, politikai) szerint eltérő volt. A jogi felelősségre vonatkozó eljárás általában minden országban megegyezett az államfő felelősségre vonásának [lásd 8. pont] szabályaival. A politikai felelősség pedig mindig a népképviseleti kamara (alsóház) irányába állt fenn, vagyis a bizalom megvonására nem volt mindkét kamara jogosult. Csehszlovákiában és Lengyelországban mind a két kamara népképviseleti elv szerint szerveződött, a miniszterek politikai felelőssége azonban ezekben az államokban is csak az alsóház irányában állt fenn. 10. Az államfő és a miniszter felelőssége, az ellenjegyezett államfői intézkedésekért Mivel az államfői intézkedések a köztársasági alkotmányokban is miniszteri ellenjegyzéshez voltak kötve - amelyekért a felelősség kérdése az ellenjegyző miniszternél is felmerül - külön át kell tekintenünk, hogy itt miként alakul az államfő, illetőleg az ellenjegyző miniszter felelőssége. A miniszter - a monarchikus alkotmányokhoz hasonlóan - átvállalja a felelősséget, s így az államfő mentesül az ellenjegyzett intézkedései miatti felelősség alól, vagy azt megosztják, s például egy törvénysértő államfői rendeletért az államfő és az ellenjegyző miniszter is felelősségre vonható. A kérdésre egyértelmű választ kapunk Németországban (1919) 51 és Lengyelországban (1921), 52 ahol az alkotmány egyértelműen kimondta, hogy az ellenjegyzéssel a miniszter átvállalja a felelősséget, vagyis csak ő vonható felelősségre. Magyarországon a miniszterek jogállásáról szóló törvényt monarchikus keretek között hozták meg, s annyit mondtak ki, hogy az ellenjegyzett intézkedésekért felelősséggel tartozik. 53 Itt egyértelmű, hogy csak ő, hiszen a király nem volt felelősségre vonható, ami miatt a törvény nem is mondja ki a felelősség teljes átvállalását, 47 RAUCHBERG o. 48 LENGYELORSZÁG cikkely; SCHÁTZEL 296. o. 49 LENGYELORSZÁG cikkely (2)-(3) bekezdés; SCHÁTZEL 296. o. 50 LEHNER 299. o. 51 WRV 50. cikkely; SZABÓ o. 52 LENGYELORSZÁG cikkely (4) bekezdés :III.tc. 18. : Mindegyik minister azon rendeletért, mellyet aláír, felelősséggel tartozik."

13 A végrehajtó hatalom gyakorlóinak felelőssége a közép-európai államokban 153 hiszen ez ennek külön deklarálása nélkül is így van és 1937 között azonban a kormányzóra ez a mentesség nem vonatkozott, így elvileg ő is felelősségre vonható volt, ha a törvény nem mondta ki a felelősség teljes átvállalását. S mindez igaz a köztársasági elnökre is 1946 és 1949 között. Ausztriában (1920) az ellenjegyzési kötelezettséget mondják ki, de a felelősség teljes átvállalásáról itt sem rendelkeznek. 54 Az 1929-es alkotmánynovella az 1919-es német (weimari) alkotmány erőteljes hatásának nyomait viseli magán, s a módosítás az ellenjegyzést szabályozó passzust is érintette, a felelősség teljes átvállalását azonban nem vezeti be. 55 A miniszteri ellenjegyzéssel történő teljes átvállalás esetén az államfői felelősség feleslegesnek tűnhet. Ez azonban nem így van, hiszen az ellenjegyzéssel csak az aktív jogsértéseket lehet kiküszöbölni. Amennyiben az államfő mulasztással idéz előjogsértést, például egy törvényt az arra megszabott határidőn belül nem hirdet ki, mindenképpen őt kell felelősségre vonni. 11.Összegzés Az állampolgárokkal szemben közvetlen hatalmi jogosítványokat a végrehajtó hatalom tud érvényesíteni. így nem meglepő, hogy a polgári átalakulással fokozott ellenőrzés alá helyezik őket. A törvényhozás jogosulttá vált annak gyakorlóit, az államfőt és a minisztereket, felelősségre vonni. Az egyes államokban ennek tényleges formáit két szempont szerint különíthetjük el. Egyrészről a végrehajtó hatalom mindegyik tagja felelősségre vonható-e, másrészről a felelősség milyen terjedelmű. Az államfő felelőssége csak a köztársasági alkotmányokban valósul meg. A felelősség terjedelmét tekintve annak egy szűkebb formája a jogi felelősség, amikor csak az alkotmány és a törvények megsértése miatt vonhatók felelősségre. Tágabb a politikai felelősség, amikor indoklás nélkül elmozdíthatóak a hivatalukból, így - a törvények előírásain túl - a választópolgárok által megszabott általános politikai irányvonalat is kénytelenek követni. A közép-európai államok 1918-ig monarchiák voltak, így csak a miniszteri felelősség létezett, s Magyarország kivételével ez is csak a jogi felelősségre korlátozódott. A két világháború között a felelősségi viszonyokat kitérj esztették. A republikánus átalakulások következtében megjelent az államfő felelőssége, a miniszterekét pedig kiszélesítették. Az államfők általában jogi felelősséggel, a miniszterek jogi és politikai felelősséggel egyaránt tartoztak. 54 AUSZTRIA cikkely (2) bekezdés 55 AUSZTRIA

14 154 Szabó István Rövidítés, irodalom ADLER = Franz Adler: Das tschechoslowakische Verfassungsrecht in den Jahren 1922 bis In.: Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart (Band 17.) o. AUSZTRIA 1848 = Az Osztrák Császárság április 25-i Alkotmánya (pillersdorfi vagy áprilisi alkotmány) [Forrás: Ilse Reiter: Texte zur österreichischen Verfassungsentwicklung Wien o.] AUSZTRIA 1849 = Az Osztrák Császárság március 4-i Alkotmánya (olmützi alkotmány) [Forrás: Ilse Reiter: Texte zur österreichischen Verfassungsentwicklung Wien o.] AUSZTRIA 1920 = Az Osztrák Köztársaság október 1-i Alkotmánya [Forrás: Ilse Reiter: Texte zur österreichischen Verfassungsentwicklung Wien ] AUSZTRIA 1929 = Az Osztrák Köztársaság október 1-i Alkotmányának december 7-i novellája [Forrás: Ilse Reiter: Texte zur österreichischen Verfassungsentwicklung Wien o.] BGBl. [Bundesgesetzblatt = Szövetségi Törvénytár] = Ausztria hivatalos lapja 1920 és 1938 között. BÖLÖNY 1943 = Bölöny József: Magyar közjog II. kötet. Budapest BRAUNEDER = Wilhelm Brauneder: Österreichische Verfassungsgeschichte (8. durchgesehene Auflage) Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung Wien BRV = (Bismarckische Reichs Verfassung): a Német Birodalom április 16-i Alkotmánya [Forrás: Horst Hildebrandt: Die deutsche Verfassungen des 19. und 20. Jahrhunderts (14. aktualisierte und erweiterte Auflage) Paderborn München Wien Zürich ] CYBICHOWSKI = Siegmund Cybichowski: Die Entwicklung des polnischen Staatsrechts in den Jahren In.: Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart (Band 22.) o. ERRERA = Paul Errera: Das Staatsrechts des Königreichs Belgien. Tübingen FRV = (Frankfurter Reichsverfassung): A Német Birodalom március 28-i Alkotmánya [Forrás: Ernst Rudolf Huber: Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte 1. kötet (Dritte neubearbaitete und vehrmehrte Auflage) Stuttgart Berlin Köln Mainz o.] HUBER = Ernst Rudolf Huber: Die deutsche Verfassungsgeschichte seit kötet Stuttgart, Berlin, Köln 1957/1990. KREMSIERI TERVEZET: 1848/1849-ben az Osztrák Császárság részére készített alkotmánytervezet. [Forrás: Ilse Reiter: Texte zur österreichischen Verfassungsentwicklung Wien o.] KÜHNE = Jörg-Detelf Kühne: Die Reichsverfassung der Paulskirche. Frankfurt am Main 1985 LABAND = Paul Laband: Deutsches Reichsstaatsrecht (7. kiadás) Tübingen 1919

15 A végrehajtó hatalom gyakorlóinak felelőssége a közép-európai államokban 155 LEHNER = Oskar Lehner: Österreichische Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte (3. ergänzte Auflage). Universitätsverlag Rudolf Trauner. Linz LENGYELORSZÁG = A Lengyel Köztársaság évi Alkotmánya [Forrás: Archiv des öffentlichen Rechts der Gegenwart (Band XII.) 1923/ o.] POROSZORSZÁG 1850 = A Porosz Állam január 31-i revidiált alkotmánya. [Forrás: Die deutschen Verfassungen des 19. und 20. Jahrhunderts (Hrsg.: Horst Hildebrandt) 14. Aufige Padebom-München-Wien-Zürich RAUCHBERG = Heinrich Rauchberg: Bürgerkunde der Tschechoslowakischen Republik. Reichenberg SCHÄTZEL = Walter Schätzel: Entstehung und Verfassung der polonischen Republik. In.: Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart (Band XII.) 1923/ o. SZABÓ 1995 = Szabó István: A kormányzó jogállása In:Publicationes Universitatis Miskolciensis Sectio Juridica et Politica Tomus XII. Miskolc o. SZABÓ 2000 = Szabó István: Az államfő jogállása a Weimari Köztársaságban. Budapest SZABÓ 2002 = Szabó István: Német alkotmányfejlődés Budapest TOMCSÁNYI = Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga Bp ULBRICH = J. Ulbrich: Das österreichische Staatsrecht. Tübingen 1909 VGS = (Veranwortlickeitsgesetz): A miniszteri felelősségről szóló július 25-i osztrák törvény [Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. Forrás: Ilse Reiter: Texte zur österreichischen Verfassungsentwicklung Wien ] WRV = (Weimarer Reichs Verfassung): A Német Birodalom augusztus 11-i Alkotmánya [Forrás: Horst Hildebrandt: Die deutsche Verfassungen des 19. und 20. Jahrhunderts (14. aktualisierte und erweiterte Auflage) Paderborn München Wien Zürich o.; Magyar fordításban: Szabó István: Az államfő jogállása a Weimari Köztársaságban Budapest o.] Zusammenfassung Die Vollziehungskraft kann direkte Machtbefugnisse den Staatsbürgern gegenüber verwirklichen. Es ist so nicht überraschend, dass sie mit der bürgerlichen Umgestaltung unter Kontrolle gebracht werden. Die Gesetzgebung wurde berechtigt, deren Praktikante, den Staatsoberhaupt und die Minister zur Verantwortung zu ziehen. Deren tatsächliche Formen den einzelnen Staaten können nach zwei Gesichtspunkten getrennt werden. Einerseits, ob alle Mitglieder der Vollziehungskraft zur Verantwortung gezogen werden kann, andererseits, was für einen Umfang die Verantwortung hat. Die Verantwortung des Staatsoberhauptes verwirklicht sich in den republikanischen Verfassungen. Den Umfang der Verantwortung betrachtend ist ein engerer Kreis die rechtliche Verantwortung, wenn

16 156 Szabó István sie nur wegen der Verletzung der Gesetze zur Verantwortung zu ziehend sind. Die politische Verantwortung ist breiter, wenn sie ohne Begründung vom Posten abzusetzen sind, so - über die Vorschriften der Gesetze hinaus - müssen sie den allgemeinen politischen Richtlinien folgen, die von den Wahlbürgern festgestellt wurden. Die mitteleuropäischen Staaten waren Monarchien bis 1918, so gab es nur die ministeriale Verantwortung, und sie beschränkte sich auf die rechtliche Verantwortung außer Ungarn. Zwischen den zwei Weltkriegen wurden die Verantwortungsverhältnisse verbreitet. Infolge der republikanischen Umgestaltungen erschien die Verantwortung des Staatsoberhauptes, die bei den Ministern verbreitet wurden. Die Staatsoberhaupte sind im allgemeinen für das Recht verantwortlich, die Minister für Recht und Politik auf einmal.