KILÁTÁSAINK 2009-RE. (Dr. habil Kovács Árpád, az Állami Számvevıszék elnöke)

Átírás

1 Joint Venture Szövetség Közgyőlése Budapest, május 29. KILÁTÁSAINK 2009-RE (Dr. habil Kovács Árpád, az Állami Számvevıszék elnöke) Hölgyeim és Uraim! Elıször arról, hogy a globális világban és különösen az Európai Unión belül a nemzeti versenyképességben milyen szerepet tölt be az államháztartás hatékony mőködése, és ebben miként állunk, beleértve az igazgatási, menedzselési összefüggéseket is. Másodszor kérésüknek megfelelıen az adótudatosság, adómorál fejlesztésének lehetséges eszközeirıl szeretnék beszélni. S végül igen röviden azt vázolnám, hogy mindez a pénzügyi ellenırzés számára milyen új kihívásokat hoz, s ebbıl kiindulva miképpen határozható meg egy ilyen, parlamenthez tartozó szervezet missziója. Hölgyeim és uraim! Magyarország sem lehet kivétel abban, hogy a fenntartható gazdasági fejlıdés alapjaiba legkevésbé sem csak a gazdaság dinamizálása, a racionalizálás, a megszorítás és a lazítás, az ún. stabilizációs intézkedéseknek a terheket növelı vagy csökkentı lépései, mérhetı faktorai tartoznak, hanem benne foglaltatnak a kevésbé számszerősíthetı felkészülési, döntéshozatali, adaptációs tényezık is, elsısorban a tudás. Ha a felzárkózás, a fenntartható fejlıdés a cél, akkor inkább érdemes társadalmi teljesítményekben gondolkodni, mint a gazdaság növekedésének számaiban. Egy ország versenyképessége csak a világ egésze, a többi ország fejlıdése összehasonlításában mérhetı, s a közszféra az államháztartás teljesítménye is csak ebben a közegben értelmezhetı. A globalizáció és a regionalizáció által elérhetı elınyök kiaknázása, a társadalmi-gazdasági felzárkózás elképzelhetetlen egy olyan kettısségben, hogy a reálgazdaság virágzik, miközben az állami irányítás, közigazgatás nehézkesen mőködik, a közszféra, az államháztartás teljesítménye szerény, s a közélet flusztrált. Az államszervezeti mőködés teljesítménye közvetlenül és azonnal - mérhetıen - visszahat a reálgazdaságra, a közvetett hatások pedig hosszabb távon, olyan területeken jelennek meg, amelyeket kevésbé lehet paraméterekbe foglalni. Ilyen a mozgósító erıt jelentı állampolgári bizalom, biztonság-érzet, cél-azonosulás, a gyermekszaporulat, a hosszabb és egészséges élet, tudás, amelyek szinergikus hatásaik nyomán végül újra csak az üzleti szféra nagyobb, versenyképesebb teljesítményében tükrözıdnek vissza. Következésképpen az utóbbi évtizedben a fejlett világban eddig nem tapasztalt fejezetét látjuk a gazdaságban az állami szerepvállalás reneszánszának, a kooperáló állam kialakulásának. Nálunk a felzárkózásnak a folyamatát a külsı meghatározottság, és ennek természetes részeként a gazdaság- és társadalom-menedzselés mozgástere mellett a magyar félmúlt hozta belsı meghatározottság, valamint a gazdaság- és társadalomirányítás napi gyakorlatának problémakezelési reflexei és az általuk generált közbizalmi, társadalmi azonosulási feltételek is befolyásolják.

2 A külsı körülményekbıl hármat említek. Az elsı: a köz- és magánszféra együttmőködése a szolgáltatások fejlesztésében és mőködtetésében ma már napi realitás. Ugyanakkor a felelısség és a feladatellátás finanszírozása ha közfeladatról van szó, s amit meg kellene határozni végsı soron mindig is a közösségi forrásokat fogja terhelni. A második: megkerülhetetlen valóság lett a jóléti-szociális szolgáltatások közfinanszírozásának nemzetközi szinten is jól kitapintható válsága. A fejlett világban mindenütt találkozunk azzal a finanszírozási problémahalmazzal, ami az információs technika és a gyógyítástechnológia vívmányaiból adódik, és ezek hasznosításában a technikailag szinte korlátlan lehetıség-teremtés és ahhoz képest a viszonylag szőkösebb pénzügyi források közötti feszültség következménye. Olyan új mennyiségi és mindenekelıtt minıségi igényekkel kerülünk szembe, amelyek társadalmi mérető finanszírozása az államháztartás adott bevételi lehetıségei között mind kevésbé teljesíthetı. A jóléti szolgáltatások minıségi és elérhetıségi polarizálódásának tudomásulvétele és mennyiségi leszőkítése kevés ahhoz, hogy az új technológiák alkalmazásának innovációs és napi rutinköltségeit fedezzék és a növekvı igényeket kezelni lehessen. A mind kézzelfoghatóbb forráshiány meghatározó alkalmazkodási feltétellé tette a felelıs irányítást, a közkiadásokkal való hatékony gazdálkodást. Nemcsak reálgazdaságra, hanem a társadalmi mőködés közösségi feladatainak szervezésére nézve is. Messze többre van szükség, mint az állam szabályozó szerepének valamiféle finomítására. Kérdés, milyen utak választhatók? Sem a globalizációs fıáramlat dogmaként követése, sem pedig a kötöttségek szolgai elfogadása nem adhat felelısséget kizáró, biztos sikert adó megoldást. Az pedig végképp csıdhöz vezet, ha hányódunk az Uniós minták mechanikus másolása, a döntési-felelısség outsourcing -ja, és az ellenkezıje, a cselekvési mozgástér korlátjainak lebecsülése között. A globalizáció és regionalizáció kötöttségei, a környezet, az emberi lét értékeinek védelme, a kormányzati és az önkormányzati szervek és a magánszféra együttmőködése, a civil kapcsolatok konglomerátuma, a nemzeti és nemzetközi forrásokból származó támogatások, stb. kockázat-közösségek szövevényét hozza létre, - határokon, tulajdoni formákon és mindenekelıtt társadalmi rétegeken átívelve. E kockázatközösség biztonsági érdekrendszere termelte ki az uniós támogatások elszámolásának rigorózus kontrollmechanizmusait, és ez adja értelmét a nominális konvergenciát, a kiegyensúlyozottan mőködı államháztartást, a fenntartható növekedési pályára állást elıtérbe helyezı kemény követelmények elıírásának és betartatásának. Hölgyeim és uraim! A belsı meghatározottságokat illetıen emlékeztetnem kell arra, hogy a rendszerváltozás során elsısorban azon deficitek gyors felszámolására törekedtek, amelyek a demokratizmus és a reálgazdaság piaci mőködésének akadályait jelentették. Sokkal kisebb energiával foglalkoztak azokkal a hiányosságokkal, amelyek a társadalmi mőködés hatékonyságának alacsony szintjében gyökereztek. Halaszthatónak, a kiépülı új berendezkedésre bízhatónak tartották a gazdaság- és társadalomszervezés hatékonyságát érintı feltételek megteremtését. Sokan ezért, az elıbbiekre tekintettel is és nem csak a változásokkal járó katarzis elmaradása miatt jellemzik ma az átalakulási folyamatot barátságosnak, inkább különbözı alkukat, mintsem újrakezdést ho- 2

3 zónak, s ennek folytán tartják az átmenetet, az átalakulást befejezetlennek. Gondoljunk például a tanácsrendszer-önkormányzati rendszer paradigmaváltásának ellentmondásaira, a jogi és a gazdasági önrendelkezés összhangjának hiányára, vagy akár az állami tulajdon lebontásának legújabb talán úgy mondhatnám kacskaringóira is. A vezénylı intézményrendszer, a közösségi ellátórendszerek mőködtetésében sajátos, más területekrıl folyamatos forráskivonást követelı torzó jött létre. Az állam szabályozó, tulajdonosi, valamint gazdasági- és társadalmi szervezı szerepében tartósnak bizonyult ellentmondásokat a nominális konvergencia érdekében vállalt lépések, az Európai Unió fiskális alkalmazkodási kritériumaihoz közelítı sarokszámok költségvetésekben történı érvényesítése és a modernizáció érdekeire hivatkozó megszorítások, sıt a nyugdíj- és az egészségbiztosítás finanszírozásának úgymond korszerősítésére hivatkozó, hatásszámításokat nélkülözı, kierıszakolt lépések sem ellensúlyozhatták, s kiváltképpen nem pótolhatták az érdemi, elıremutató megoldásokat. Sıt, inkább arról beszélhetünk, hogy még élesebben tőntek elı a döntések idıbeli inkonzisztenciái, a késlekedve lereagált vagy válasz nélkül maradt kérdések kedvezıtlen hatásai. Az ún. felülrıl vezérelt, agresszív társadalmi koordináció kísérletei nyomán elmélyülı igazgatási-együttmőködési gondok kerültek felszínre. Mindenekelıtt azért, mert a politikai, társadalmi támogatás hiánya miatt maga a szerkezet az ún. kétharmados törvények merev kereteibe zárva változatlan maradt, s ez is hozzájárult ahhoz a hitelességi válsághoz, amelynek tanúi vagyunk. Ugyanakkor a versenyben-maradás alapfeltétele az alkalmazkodási teljesítmény, az adekvát válasz az új követelményekre. Az pedig, hogy a kötöttségeket felismerve mindebben milyen mértékben érvényesül a lehetıségek és az adottságok harmonizálása, az elsısorban a különbözı kiindulású, célrendszerő, konszenzuskészségő, tehetségő, alkalmazkodási képességő és készségő és természetesen érdek -és értékhordozó politikai és szakmai-gazdasági struktúráktól függ. Az államháztartás átláthatósága és a gazdálkodók elszámoltathatósága a korszerő, hatékony kormányzás alapfeltételeként fogható fel, s csak a végrehajtó hatalom teljesítménye kontextusában vizsgálható. Mindez úgy is interpretálható, mint az egyes országok gazdasági és pénzügyi egészségi állapotának sajátos tükrözése, amely nem csak a hitelesség és a bizalomnövelés eszköze, hanem egyben elımozdítója annak, hogy egy ország együttmőködés -és versenyképes legyen. Tisztelt Hallgatóim! A jó kormányzás két oszlopa, az elszámoltathatóság és az átláthatóság. Még egy pillért kívánok körüljárni, mégpedig a társadalmi, civil együttmőködési készséget, a költségvetési folyamatban történı részvételt, a participációt, illetve kapcsolatát az ellenırzéssel. A fejlett országokban a társadalom, a gazdaság mind jobban megszervezi magát az állammal való kapcsolatában. Ha kell, akár az állammal szemben is! A civil szféra segítségével amibe messzemenıen beletartoznak az olyan szakmai szövetségek mint a Joint Venture ki lehet billenteni a parlamenti patthelyzeteket, meg lehet akadályozni a kormány, vagy az önkormányzati testület kifogásolható törekvéseit. Nyilvánvaló, hogy ezek a közbenjárások pénzügyi-szakmai kérdéseket is érinthetnek. Különösen akkor, ha az nem pótlékként, a képviseleti demokráciával, a politikai elitekkel szembeni bizalomvesztés következtében, hanem a közös gondolkodásra alkalmat adó fóru- 3

4 mokként, a közpolitikai argumentációk formálójaként jelenik meg. Talán így jutunk el oda, hogy végre egy hatásaiban felmért, a külsı környezet és a társadalom széles rétegei által támogatható, járható cselekvéshez vezetı, saját választ adjunk azokra a fejlıdést érintı kérdésekre, amelyeket eddig elmulasztottunk. Hölgyeim és Uraim! Áttérve témánk második részére, mindenekelıtt azt hangsúlyozom, hogy a kurucmentalitás hagyományait máig ırzı hazai adótudatosság, adómorál megváltoztatása egy sok lépcsıs, türelmes folyamat eredménye lehet. Általános vélekedés, hogy a kialakult helyzet oka a jövedelem centralizáció magas foka, ami ugyan részigazságot takar, hiszen pl. Dániában, Hollandiában, Svédországban lehetne a sort folytatni sem alacsonyabb a jövedelem elvonás szintje, mégis a közfeladatok ellátása hozzájárulásaként és nem valamit elvesznek tılem élik meg az adófizetést a kötelezettek. Ahogy mondani szokás: demokráciához demokratákra, stabil egyensúlyban lévı államháztartáshoz adófizetıkre van szükség. Tény, hogy a magas redisztribuciós szinthez rendelten magas elvonás a rossz, sokszor politikai haszonszerzés célzatával történı döntéseknek is köszönhetıen egyre szőkülı adóbázissal és fıleg romló, esetenként rossz közszolgáltatásokkal párosul, ami aligha vitathatóan erısíti az adó alóli kimenekülési kényszereket. Az okok részletezése egy külön elıadást is igényelne, ezért itt most csak a fı vonulatok bemutatását kísérelhetem meg. A politika hitele folyamatosan csökkenı tendenciát mutat, a bizalom szálai a hatalom (a kormány) és a társadalom (adózók) között meglazultak. Hiányzik a szó és a tettek egysége (lásd a sorozatos, választáshoz kötıdı ígérethalmazok, a többéves adócsökkentési program sorsát, a gázár emelés körüli cirkuszokat, stb.) Azt gondolom, az elsı lépéseket a bizalom helyreállítása terén a hatalomnak kell megtenni azért, hogy az üzeneteket a másik oldal legalább meghallja. Az adótudatosság szempontjából károsak a látvány-politizálás keretébe tartozó, a gumicsont szerepét betöltı különbözı kerek-asztal kezdeményezések és a legutóbbi miniszterelnöki hármas adócsökkentési javaslatok. Ezeknek a funkciója (értelme) alig mutatható ki. Alapvetı hiányosságok vannak a tervezésben, a folyamatok átgondolása, a következmények kiszámítása szinte hiánycikknek számít, a gyakran (túl gyakran) változó szabályok pedig követhetetlenné teszik a kormányzati célokat, nagymértékben rombolva az önkéntes jogkövetésre késztetés esélyeit. Az adóelvonás szintje köztudottan és folyamatosan az ésszerőség határán táncol, tény, hogy a ma is érvényesülı sok kivétel (mentesség, kedvezmény) következtében kiesı részt az egyébként is fizetıkre telepíti az állam. Ebben a szituációban magasabb szintő tudatosságot elvárni illúzió. Így nem lehet véletlen, hogy az adóreformra irányuló javaslatok mindegyike az adóék mérséklését, lehetıleg 40 százalék közelébe történt lefaragását célozza különbözı technikákkal. 4

5 Az adórendszer belsı ellentmondásai nagyok, a szociálisan kedvezı, de adópolitikailag rossz lépések következményei (minimálbér adómentesítése, a juttatások alanyi jogi alapúvá tétele) ellenmentalitást váltanak ki, érdemben az adminisztratív szorítások mellett is alig bıvül az adóbázis. A mix-rendszerek alacsony hatékonyságúak és nem erısítik az adózói felelısséget sem. Sokak szerint az egykulcsos adórendszer nem egyszerően adótechnikai, adóigazgatási vagy adópolitikai kérdés, hanem értékválasztás. Az egykulcsos adó a kivétel nélkül mindenkire kiterjedı közteherviselés jelképe, az átlátható, egyszerő államháztartás alapja. Természetes, hogy az egykulcsos adókat nem a fejlett, nem a hosszú demokratikus múlttal és nem az évszázadokra visszatekintı adómorállal rendelkezı országokban vezették be. A kelet-európai országokban az adófizetés kötelezettsége messze nem volt általános, még kevésbé volt elismert. Az emberek többsége térségünkben ma sem érti, hogy a társadalmilag szervezett közszolgáltatások (oktatás, egészségügyi ellátás, szociális segélyek) pénzügyi fedezete csak akkor teremthetı elı, ha mindenki befizeti adóját és járulékait. A folyamat betetızése, hogy a költségvetés rendszere átláthatatlan, az adózók úgy érzik nem tudják befolyásolni a befizetett adóforintjaik útját, pl. nem látnak összefüggést az emelkedı kommunikációs költségek ellenére sem az adófizetés és a megvalósult fejlesztések között. Az adóreform iránti igény tehát a gazdasági növekedés megtorpanásával, a gazdasági versenyképesség egyik tényezıjének: az adórendszer versenyképtelenségének a felismerésével, az adót még fizetık terheinek irreális magasságokba szökkenésével magyarázható. Különösen magas Magyarországon a munkáltatók által fizetett teljes bérköltség (nominális bruttó bér és az arra rakodó közterhek, például társadalombiztosítási járulékok) és az alkalmazottak felhasználható adózott jövedelme közötti különbség. Egy kölcsönvett kifejezéssel élve, a zsebben cincogó krajcár (nettó kereset) és a bruttó bérköltség közé rendkívül magas, átlagosan 50 százalékot is meghaladó adóék türemkedik be, ami egyenesen gátja nem csupán az adófizetési hajlandóságnak, hanem a legális foglalkoztatás bıvülésének is. Az adóék a személyi jövedelemadó progresszív jellege miatt különösen kiemelkedı mértékő a bruttó átlagkereset (évi 2,2 millió forint adóalap) környékén, messze meghaladva az 50 százalékot, az átlagnál csak 30 százalékkal magasabb jövedelemnél pedig akár 70 százalékot is elér. Egyet kell értenem azokkal, akik szerint aligha valószínő, hogy lenne munkáltató, aki ekkora terhek vállalásával bıvíteni tudná alkalmazotti létszámát, ha 100 forint tényleges bérre igényt tartó munkavállalóért forintot vagy 300 forintot kell fizetnie. A kiadási oldalon és ez is az adótudatosságot érinti - nem mőködik a költségvetési felelısség. A szabályok gyenge lábakon állnak. Következmények nélkül lehet a forrásoknál többet felhasználni, az államháztartás szabályait a tényleges hiányhoz, a rosszul tervezett bevételekhez igazítani. Vagyis: az annyi, sohasem annyi! Természetesen a fentiekben jelzett problémák felelıs kiküszöbölése nem nélkülözheti az aktuális tények figyelembevételét. Egy összetett kezelési mód is csak a politikai vállalás bátorsága (elszánás), és a determinációként létezı konvergencia-program céljai mentén figyelemmel az igen törékeny egyensúlyra valósulhat meg. Ez a dolgok egyik oldala. A másik pedig, hogy az adótudatosság alakításában meghatározó szerep hárul a közpénzfelhasználás gyakorlatára, a szabályozási rendszerek átvilágítására, a valódi felelısség jogi és intézmé- 5

6 nyi garanciáinak kiépítésére is. Ehhez jó alapot adna az ÁSZ gondozásában kimunkált közpénzügyi tézisekre alapított költségvetés-politikai szabályrendszer felépítése és elfogadása. Tisztelt Hallgatóim! Itt jutottam el elıadásom harmadik blokkjához. Ahhoz, hogy a világ vezetı pénzügyi ellenırzı intézményei nem csak arra alkalmasak, hogy a vizsgált szervezetekre nézve "rendet tartsanak" és korrekciókat kezdeményezzenek, sıt az államháztartás egészére nézve jelzéseket adjanak a pénzügyek, a gazdaság biztonságáról, vagy éppen kockázatairól, hanem megbízható, kiegyensúlyozott mőködésük által arra is hivatottak, hogy maguk is a közbizalomteremtés eszközei, társadalmi stabilizáló erık legyenek. A pénzügyi ellenırzés ugyanis messze más, mint vizsgálati technika, s ennek alapján a hibafeltárás, a hibajavítás és a szankcionálás. A pénzügyi ellenırzés tartalmi célja ugyanis a közfinanszírozás biztonságának a szolgálata, erısítése. A vizsgálatok meggyıznek arról, hogy ez a biztonság fennáll, illetve beavatkozást indukálnak, ha ennek hiányát vagy kockázatát tapasztalják. Nyilvánvaló, a kormányzati cselekvés forgatókönyv-választásainak politikai elıkészítése, és különösen a kapcsolódó döntések és kormányzati intézkedések közvetlen megalapozása kívül esik egy számvevıszék hatáskörén. Az azonban már az ı kötelessége, hogy a tapasztalatai alapján mondja el, milyen kockázatokat lát, hol tartja szükségét a korrekciónak. A számvevıszék felelıssége azonban alapvetıen abban jut kifejezésre, hogy a változó integrációs és a globalizációs körülmények között hiteles és elfogadott legyen munkája. Ezért képesnek kell lennie befogadni azokat az új eljárási-módszerbeli és elsısorban stratégiaiszerepvállalási követelményeket, amelyek ma a nemzetközi trendeket jelentik. 6