HABILITÁCIÓS TÉZISFÜZET A városi térségek felértékelődése az államszervezés szempontjából. A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

Átírás

1 SZÉCHENYI ISTVÁN EGYETEM Regionális és Gazdaságtudományi Doktori Iskola HABILITÁCIÓS TÉZISFÜZET A városi térségek felértékelődése az államszervezés szempontjából A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása Somlyódyné dr. Pfeil Edit egyetemi docens GYŐR, 2014

2 Készült 2014 augusztusában, 30 példányban Szerkesztette és kiadta: a szerző

3 TARTALOMJEGYZÉK I. RÉSZ A DOKTORI FOKOZAT MEGSZERZÉSE ÓTA VÉGZETT TUDOMÁNYOS TEVÉKENYSÉG RÖVID BEMUTATÁSA... 5 I. TÉZIS... 6 A közigazgatás válaszai az önkormányzati alapszint funkcióképességének hiányára... 9 A többcélú kistérségi társulás, mint az integrált közszolgáltatásszervezés modellje? Javaslat a kistérségi modell tágabb kontextusba helyezésére és továbbfejlesztésére A reform megítélése a kooperáció oldaláról esettanulmány II. TÉZIS A városi térségek változó intézményesítési szükségletéről és annak okairól Modellalkotási kísérletek a városrégiók megragadására A várostérségi kooperáció állapota Magyarországon, Következtetések III. TÉZIS A városi kormányzás és az államnak városaihoz fűződő megváltozott viszonya A várospolitika és a tervezési agenda A policentrizmus elve és a területi kohézió egyes összefüggései A területi tervezés modernizációja, mint kormányzási eszköz A kooperatív állam szerepkörével kapcsolatos következtetések Záró gondolatok a nemzeti várospolitika jegyében II. RÉSZ KUTATÁSI TERVEK IRODALOM Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 3

4

5 I. RÉSZ A DOKTORI FOKOZAT MEGSZERZÉSE ÓTA VÉGZETT TUDOMÁNYOS TEVÉKENYSÉG RÖVID BEMUTATÁSA Bevezetés Többször elhangzott már, hogy a kooperáció korát éljük. A társadalomirányítás hagyományos formái, a piac és az állam mellé felzárkózott jelentőségével az együttműködés, amely kutatói tevékenységem kulcsfogalmává vált. A téma megtalálásának kiindulópontját a fragmentált önkormányzati rendszer keretei között a közigazgatás-szervezésben a hatékony és gazdaságos feladatellátás eszközének, a társulásnak a kutatása jelentette. Ezt a pontot első támogatott OTKA-kutatásom fémjelezte 1992 és 1994 között, amely azután PhD értekezéssé nőtte ki magát, amelyet 2001-ben védtem meg Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás címmel. A munka átdolgozás és kibővítés után monográfiaként jelent meg. A kutatási irány ezután is a kooperáció maradt. Továbbra is foglalkoztattak a közszolgáltatás-szervezés átfogó kérdései, azonban témám egyfelől jelentősen kitágult, másfelől finomodott is, ugyanis a városok felértékelődésének köszönhetően az urbánus térségek felé fordultam. A városrégiók vagy agglomerációk intézményesítésének problematikája egyúttal azt jelentette, hogy a kezdeti közigazgatási érdeklődési terület kiegészült a gazdaság versenyképességi szempontjával és kormányzás témájával, majd s nemzetállam és persze az Európai Unió átalakuló közpolitikai eszközrendszerének vizsgálatával. Nyilvánvalóvá vált, hogy a városi térségek csak a maguk komplexitásában ragadhatók meg, mivel a közigazgatási szempontból széttagolt tér egységét szükséges megteremteni, amit a nemzetgazdaság fejlődésének kritériuma diktál. Ennek eszközei a területi hatalmi decentralizáció a területi és településtervezés, továbbá annak finanszírozása a közjogi intézményesítés a governance modell, valamint a városrégió bevonása a többszintű kormányzás struktúrájába. Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 5

6 Lényegében ugyanannak a jelenségnek több arcáról van szó, mely az EU és a fejlett országok esetében határozott explicit vagy implicit várospolitika folytatásában jut kifejezésre, aminek végső célja a nagyvárosok pozicionálása a telephelyek versenyében. A jelen tézisfüzet tehát a tudományos pályám azon állomásait foglalja össze, amelyeknek során a szupralokális tér optimalizálásával foglalkoztam közszolgáltatás-szervezési, tervezési, intézményesítési vagy éppen közpolitikai szempontból. Ezt a kutatási irányt segítették kikristályosodni azok a kutatási programok, megbízások, amelyekben 2002 óta módom volt részt venni főhatóságok, önkormányzatok és kutatási alapok (beleértve az uniót) jóvoltából. Összesen 41 kutatási téma művelésében működtem közre, melyek közül hetet magam vezettem. Így munkásságom alatt többször ért az a szerencse, hogy egyes közpolitikai koncepciókhoz, valamely jogszabály-előkészítő munkához, fejlesztési dokumentumokhoz kapcsolódóan javaslatok formájában hasznosíthattam kutatási eredményeimet. A városi kultúra, az urbánus értékek iránti személyes elkötelezettségem akkor is felszínen tartotta a városkérdést, amikor annak éppen nem volt aktualitása. Tagadhatatlan, hogy ma már a felsőoktatás keretei között a részben elméleti, részben empirikus kutatási eredmények kiválóan be tudnak épülni az oktatási anyagokba és naprakész ismeretek átadását teszik lehetővé a hallgatók számára főként a Közszolgálati alapszakon, valamint az Európai és Nemzetközi Igazgatás mesterszakon oktatott tantárgyak esetében. I. TÉZIS A decentralizált településhálózat teljesítőképes központok segítségével tartható fenn, következésképp a települési tevékenységet koncentrálni szükséges a közfeladatok hatékony és szakszerű ellátásához szükséges (gazdaságos) területnagyság kialakítása, illetve ellátotti létszám generálása végett. A decentralizált koncentráció és a policentrikus szemléletmód jelentősége a közszolgáltatás-szervezésben Az önkormányzati méretnagyság témaköréről a szakemberek általában azt szokták állítani, hogy az olyan kérdés, melyről a mindenkori állami politika dönt, vagyis nincsenek erre vonatkoztatható megkérdőjelezhetetlen igazságok vagy abszolút kritériumok. A modern államfejlődés, amit a II. világháború lezárulásától számítunk, azonban tendenciájában azt mutatja, hogy mind több nemzetállamban 6 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

7 elválik egymástól a települési közösség, valamint a politikai község, vagyis az önkormányzati jogokkal bíró helyi hatóság. Egyszerűbben fogalmazva számos ország növeli alapszintű önkormányzatainak méretét, vagy közvetlenül községösszevonásokat ösztönözve vagy közvetett módon integrált szolgáltatásszervezési megoldásokkal. Az önkormányzati méretnagyság pedig olyan problematika, mely sokoldalú megközelítést igényel, van ugyanis közigazgatás-szervezési, finanszírozási, valamint területpolitikai, területi tervezési metszete, a politológiai és szociológiai vonatkozásait nem is említve. A modern jogállami alkotmányok rendszerint garantálják állampolgáraik számára az életkörülmények egységességének elvét, továbbá részletezik az állampolgárok gazdasági, szociális és kulturális jogainak mibenlétét, ami napjainkban már-már az állam szolgáltatási kötelmét vonja maga után. Ebben az összefüggésben a területpolitikai és területi tervezési elem említése azért helyénvaló, mert több régi uniós tagállamban a közszolgáltatások kiegyenlített rendszerének biztosítása az ún. központi helyek koncepciója alapján történik. A felső-, közép- és alapfokú centrumok kijelölésének az az értelme, hogy a lakosság gazdaságos és hatékony ellátása a közszolgáltatást nyújtó intézmények bizonyos koncentrációja és területileg arányos telepítése mellett tud végbemenni, amihez tagadhatatlanul a közszolgáltatások igénybevevőinek optimális száma kell, hogy kapcsolódjon (ARL, 2000). Az ellátó-szolgáltató intézmények területet lefedő hálózatának megtervezése és annak alapján szisztematikus fejlesztése az 1960-as és 1970-es években indult, s mára annak továbbfejlesztett metódusát követik többek között Németországban, Franciaországban, Ausztriában. Ennek egyik tartópillére a közlekedési elérhetőség garantálása a közszolgáltatások szintjeihez igazodóan, a másik a közszolgáltatást nyújtó intézmények fenntarthatósága, amivel összefüggésben valamely központ városnak a vonzáskörzetébe tartozó minimálisan meghatározott lakost kell ellátnia. Amennyiben az ellátotti létszám ez alá csökken, illetve jelentősen (15 35%-kal) eltér ettől, akkor a város teherbíró-képessége veszélybe kerül, következésképpen az államnak az ellátási körzet lehatárolásának változtatási lehetőségét vizsgálnia kell. Az ellátási körzetek számára a területi tervezés eszközével operacionalizált küszöbértékek vannak érvényben (Pütz, Th. Spangenberg, M ). Az ellátási szempontból kiemelt települések természetesen megjelennek az állam önkormányzatokat célzó pénzügyi kiegyenlítési rendszerében is, amelyekhez a központosultságot honoráló tétel tartozik. A központi helyek tehát speciális értelemben olyan önkormányzatokat jelentenek, melyek ellátják vonzáskörzetük egészét javakkal és szolgáltatásokkal. Így azok a településfejlesztés irányítása és az Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 7

8 ellátási szerepkörök biztosítása szempontjából minden mikro- és mezotérség számára döntő jelentőséggel bírnak. A koncepció gyakorlati megvalósulása a területi és ágazati tervezésen keresztül történik, minthogy a központi helyek lényegi szerepet töltenek be az infrastrukturális beruházások területi elosztásában, sőt a közlekedéstervezés, a gazdaságfejlesztés és városépítés ágazati prioritásainak meghatározásában is (Blotevogel, H. H. 2003). A decentralizált koncentráció jövőképe szerint a települések térbeli fejlődésének irányítására alkalmas eszközről van szó, amely az erőforrások igazságos, hatékony és ökológiai szemléletben korlátozott felhasználását garantálja. Tehát a konfliktushelyzetek megoldására adott egy olyan kötelező eljárási rend, amely biztosítja a közösségi érdek érvényre juttatását és alkalmas a területi kohézió követelményének kielégítésére. Ehhez hozzátehetjük (Faragó L. 2006), hogy a kiegyensúlyozottabb térszerkezet kialakítását célzó politika sem tudja megkerülni a hierarchikus struktúrákban való építkezést, a policentrikus városfejlesztés koncepciója is magában foglalja a központosítás szükségességét, de egyúttal a térségi integráció erősítéséről is szól a város-vidék kapcsolat vonatkozásában. Magyarországon a rendszerváltás óta eltelt mintegy negyed század közigazgatási reformok és reformtörekvések szakadatlan sora volt, amelyen belül a kistérségi közigazgatási rendszer kialakítása egy egyedülálló kísérletnek tekinthető 2002 és 2010 között (Somlyódyné Pfeil E. 2003). Ha az utóbbit megpróbáljuk elhelyezni egy tágabb környezetben, kiderül nem egyedülállóan magyar jelenségről van szó a helyi közszolgáltatás-szervezés reformja tekintetében. Ugyanis az elmúlt évtizedben az Európai Unió több tagországában napirendre vették a fennálló ellátás-szervezési formáknak és a közszolgáltatások területi struktúrájának felülvizsgálatát. A régi tagországok esetében ennek magyarázatát a népesség elöregedésében, a születésszám csökkenését mutató demográfiai folyamatokban kereshetjük, ami a földrész gazdagabb felén is a jóléti állam koncepciójának áthangolását indukálta. Ezt a pénzügyi világválság csak fokozta. Talán állítható, hogy a magyar önkormányzati rendszer hatékonyabbá és költségtakarékosabbá tételének szándéka egyrészt belső szükséglet volt, másrészt szélesebb nemzetközi trendbe illeszkedett (Somlyódyné Pfeil E. 2010). Az önkormányzati méretnagyság és a közszolgáltatások méretgazdaságossági kérdései c. kutatás arra vállalkozott (Kovács K. Somlyódyné Pfeil E. 2008, Somlyódyné Pfeil E. 2009), hogy nemzetközi tapasztalatok tükrében a kistérségi közszolgáltatási reform értékelésével választ adjon arra a kérdésre, vajon a széles felelősségű és fragmentált magyar önkormányzati rendszer tekintetében az önkormányzati méretnagyság és mérethatékonyság kritériumai milyen feltételekkel biztosíthatók, továbbá, hogy a többcélú kistérségi társulási rendszer milyen 8 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

9 mértékben volt alkalmas a közszolgáltatások elérhetőségének megteremtése érdekében egy szisztematizált rendszer fölállítására és a megcélzott hatékonyságjavulás elérésére. A közigazgatás válaszai az önkormányzati alapszint funkcióképességének hiányára A rendszerváltás óta az EU új tagállamainak többsége esetében beszélhetünk legalább területi reformkísérletekről. Ennek magyarázata, hogy az államszocialista rendszertől örökölt centralizált államberendezkedés nem felelt meg az állam, a gazdaság és a társadalom modernizációs kihívásainak, a versenyképesség adekvát feltételei megteremtésének. A kelet-közép-európai térségben elindultak a reformok, mégis számos helyen elakadtak, lelassultak. Ezen államok egyik csoportjában a helyi szint elaprózott volta és széttöredezettsége akadályát képezi az önkormányzati rendszer hatékony működésének. Így Magyarország mellett Csehország és Szlovákia folyamatosan küzd kisméretű önkormányzati struktúrájával, ahol az ezer főnél kisebb lélekszámú önkormányzatok aránya 60, sőt 70% fölött van. Az államok másik köre viszont előbb vagy később létrehozta az integrált alapszintet, ami a nagyméretű önkormányzati rendszerek közé sorolja őket (Bulgária, Lengyelország, Litvánia, Románia, Horvátország stb.) (Verebélyi I. 2009, Swianiewicz, P. 2010). Egyes új tagországokban köztük hazánkban a helyi autonómiának politikai jelentőséget tulajdonítanak, amit a kisméretű önkormányzati rendszer különös közösségi értékének tartanak, holott kistelepülések esetében annak legfeljebb szimbolikus értelme lehet. Hiszen helyi autonómiáról akkor beszélhetünk tartalmi szempontból, ha helyi szinten van miről dönteni, a helyi képviselő-testület, s rajta keresztül a helyi közösség valós kompetenciák birtokában van, s lehetősége van helyi politika kialakítására. S mint tudjuk az ötszáz főnél kisebb településeken gyakorlatilag már nincsenek intézmények, a közszolgáltatások nyújtása más szervezetek közbenjöttével történik. Az önkormányzatok funkcionális teljesítőképességének hiányát az országok különböző módszerekkel kezelték és kezelik, aminek célja tagadhatatlanul a közfeladatok hatékony és szakszerű ellátásához szükséges (gazdaságos) területnagyság kialakítása, illetve megfelelő ellátotti létszám generálása. Az önkormányzatok funkcionális teljesítőképességének ellensúlyozására született válaszok nem kimerítő jelleggel az alábbiak (Somlyódyné Pfeil E. 2008): Önkormányzatok fúziója Önkormányzatok társulása önkéntes és kötelező társulás Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 9

10 Térségi szemlélet: város és vonzáskörzete egységben kezelése a centrum települések funkcionális rangsora alapján Differenciált hatáskör-telepítés az önkormányzati népességnagyság-kategóriák szerint Közvetett közigazgatás közszolgáltatások privatizációja Az önkormányzati szintek közötti feladatmegosztás Dekoncentrált szervek, illetve az állam javára történő feladatmegosztás. A második világháborút követő évtizedekben számos nyugat-európai országban végigvitt ún. területi reformok befejeződése óta az önkormányzatok egyesülésének jogi lehetősége több államban jelenleg is fennáll, sőt támogatásokkal ösztönzött aktus (Dánia, Finnország, Norvégia, Olaszország, Svájc). Tendenciaként ma már megállapítható, hogy önkormányzatok egyesülése általában a gyengén decentralizált (pl. Hollandia, Finnország) és a föderalizált országokban fordul elő, míg az önkormányzatok horizontális együttműködése a decentralizált államok jellemzője. Ennek belső logikája, hogy mind a központi, mind a föderális kormányzat erős befolyást tud gyakorolni a helyhatóságokra (Cepiku, D. 2006). Terjedelmi korlátok miatt mellőznünk kell a felsorolt további módszerek részletes ismertetését, a helyett a kistérségi közigazgatás tesztelésére irányítjuk figyelmünket. A nemzetközi tapasztalatokkal összevetésben látható, hogy az önkormányzatok kapacitáshiánya kezeléséhez a magyar közigazgatási berendezkedés gyenge eszköztárat nyújt, illetve nyújtott 2012-ig. A nagyméretű önkormányzatok kialakításának koncepciója Magyarországon egyelőre összeegyeztethetetlen a közgondolkodással. Az önkormányzatok közötti együttműködés alapelvét 2011-ig az az Alkotmány rögzítette, amely szerint az önkormányzatok alapjogainak egyike az önkéntes társulás joga, vagyis a kötelező társulás állam általi elrendelésének alkotmányos gátja volt. Egy további probléma, hogy a rendszerváltás utáni első két évtized alatt az önkormányzati törvény egy kivétellel, a Budapest környéki agglomerációs társulás, ami soha nem jött létre nem intézményesített egyetlen olyan kooperációs formát sem, mely speciálisan város és vonzáskörzete együttműködésére vonatkozott volna, továbbá ismeretlen volt a városok körzeti ellátási funkciója. 1 Rendkívül fontos, hogy a differenciált hatáskör-telepítés elve megjelent az önkormányzati törvényben, viszont az kevésbé kedvező, hogy a 1 Ez utóbbi egyes egészségügyi szolgáltatási területeken megjelent, de ma már a helyhatóságoktól elszakítva. 10 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

11 közszolgáltatási feladatok telepítése során a jogalkotó alig alkalmazta az elvet, legfeljebb néhány, a szociális ágazatba tartozó feladat ellátását kötötte népességszám-küszöbértékekhez. A közszolgáltatások privatizációja viszont elterjedt a magyar önkormányzatok körében, a feladatoknak a kiszervezése/kiszerződése mind nonprofit szervezetekhez, mind gazdasági társaságokhoz jellemző volt. Azonban e metódus nálunk elsősorban nem a mérethatékonysági elem érvényesülését szolgálta, eltérően például a francia közigazgatástól. Mindez akként összegezhető, hogy a magyar helyi önkormányzati rendszer kisméretű, funkcióhiányos volt, változó színvonalon és pazarlóan működött mintegy másfél évtizeden keresztül. A többcélú kistérségi társulás, mint az integrált közszolgáltatásszervezés modellje? A reform teljes koncepciója még felölelte a regionális önkormányzatok bevezetését és az önkormányzatok finanszírozási reformjának végig vitelét, azaz az alap- és a középszint összefüggésében célozta a közigazgatás strukturális átalakítását. Végül a közigazgatási reform egy területen ért célba, az ún. helyi közszolgáltatási reform valósult meg belőle a többcélú kistérségi társulási rendszer 2004-ben történt bevezetésével, aminek koncepcionális háttereként a következő elvek határozhatók meg: Az életkörülmények egységességének elve A szubszidiaritás elve, mint a helyi közigazgatás hatékonysági garanciája Az Európai Unió elvárása teljesítőképes és átlátható tagállami közigazgatás megteremtése. A 2002-ben napirendre vett reformmal fontos célkitűzések megvalósítása definiálódott a magyar közigazgatás lokális szintjét érintően: a helyi közszolgáltatások integrált megszervezése és a helyi közigazgatás költségtakarékos működésének biztosítása az állampolgárok esélyegyenlőségének megteremtése a helyi közszolgáltatásokhoz való hozzáférésben a közszolgáltatások magasabb és azonos színvonalú biztosítása az ország valamennyi településén. Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 11

12 E célkitűzések magyarázata, hogy a magyar kormányzat első ízben ismerte el, hogy a helyi közszolgáltatások biztosítása messze nem teljes körű és nagyfokú települési és területi különbségek jöttek létre az ellátási színvonalban. Noha a települési önkormányzatok kötelező feladatairól volt szó, azok nem teljesítése a rendszerváltás óta nem járt jogkövetkezménnyel. Sajnos, a nagymértékű ellátási hiányok nem csak az önkormányzatok adminisztratív kapacitásának hiányosságaival, hanem ellátási hajlandóságával is magyarázhatók voltak. Az új évezredben világossá vált, hogy a közszolgáltatás-szervezés településenként széttagolt struktúráját az ország nem tudja tovább fenntartani, finanszírozni. Adódott a megoldás, hogy átfogó önkormányzati kooperációk létrehozásával hatékonyabbá és költségtakarékosabbá lehet tenni a helyi szint működését. Érdemes rámutatni arra, hogy a kistérségi közigazgatással összefüggésben közvetlenül megjelent a társadalmi kohézió, közvetetten a terület kohézió megteremtésének célkitűzése is. A területi kohézió fogalma napjainkban még sok vitát vált ki. Mérvadó definíciója szerint (Camagni, R. 2007) a területi kohézió koncepciójának hozzá kell adódnia a gazdasági és társadalmi kohézió tartalmához és kapcsolódnia kell a fenntarthatósághoz. A területi kohézió mintegy a fenntarthatóság területi dimenziójaként jelenik meg, s ily módon hordoz pozitív és normatív tartalmat. Vagyis közvetlenül reflektál három komponensre, mint a 1) területi minőségre 2) területi hatékonyságra 3) területi identitásra. Mit is takarnak e tényezők? Témánk szempontjából mind a területi minőség, mind pedig a területi identitás jelentőséggel bír, ugyanis Camagni a területi minőség fogalmához sorolja az életminőséget és a munkakörülményeket, a területek közötti összehasonlítható életkörülményeket biztosító standardokat, valamint az általános érdekű közszolgáltatásokhoz és a tudáshoz való hozzáférést. Továbbá a területi identitás meghatározó elemének tekinti többek között a társadalmi tőke jelenlétét, azaz a közös jövő víziójának kifejlesztésére vonatkozó képességet. Így megjelenik az együttműködésre való képesség és a bizalom megléte, mint feltétel. Az elmélet szerint a területi kohézió csak integrált megközelítésen keresztül érhető el, ami azt is magában foglalja, hogy ellensúlyozni szükséges a fragmentált döntéshozási mechanizmusokat mind a köz- mind a magánszférában. Vagyis a területi kohézió megvalósítása vertikális és horizontális együttműködést igényel a kormányzás különböző szintjei, valamint azonos területi kertekben a különféle ágazatok képviselői között (Camagni, R. 2007, 135.). 12 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

13 Tehát a magyar kistérségi reform lényege szerint célzott állami támogatások segítségével az alapszintű közszolgáltatások együttműködésen alapuló ellátását ösztönözték az egészségügyi, a közoktatási, a szociális és gyermekjóléti, valamint a közművelődési és közgyűjteményi ágazatban. Kevés helyen vállalták a társulások területi karakterű feladatok biztosítását, noha a törvényhozó ezekre is felhatalmazást adott, mint például környezet- és természetvédelmi feladatoknak, az ivóvízellátásnak, a szennyvíztisztításnak, a hulladékkezelésnek, a területrendezésnek társulásban való megvalósítására stb. A kistérségi társulások valójában keretet szolgáltattak a közös feladatellátás számára, új közigazgatási szintet nem létesítettek. E szervek, mint a feladatszervezés szintje jelentek meg, melyek a térségi és egyúttal az integrált szemléletmódot voltak hivatva közvetíteni a lokális közigazgatás számára. A kistérségi modellben a feladatellátás inkább mikrotérségi, s kevésbe teljes kistérségi léptékben valósult meg a helyi sajátosságoknak megfelelően. Vagyis a szolgáltatást közel tudta vinni a településekhez és az állampolgárokhoz, mert például utazó szakembereket alkalmazott és nem kívánta az ellátottak tömeges utaztatását a kistérségi központba. Némi túlzással és optimális esetben, a többcélú társulás a kistérség logisztikai bázisaként üzemelt. Megfogalmazható dilemmák a kistérségi közigazgatási rendszer vonatkozásában Az országot lefedő társulások alkotta új szervezetrendszerrel kapcsolatosan a mérleg mindkét serpenyőjébe kerültek érvek és tények (Somlyódyné Pfeil E. 2009): A kistérségi közszolgáltatási rendszer alapja az önkéntes társulás volt, azonban kötőerejét a finanszírozási kényszerhelyzet (forrásátcsoportosítás) adta; A többcélú társulások differenciálatlan bevezetése az ország teljes területén a rurális és urbánus térségek szervezeti uniformizálásához vezetett, ami feloldhatatlan konfliktusokat gerjesztett különösképp a többpólusú kistérségekben, amelyek területén két vagy több város volt; Az egyközpontú (monocentrikus) kistérségek kezelésének megfelelt az intézményi konstrukció, mely logikájában és működésében a rurális térségek problémáihoz volt igazítva (a demográfiailag hanyatló térség modellje?) ; A feladatszervezés optimális léptéke csak részben volt az ahhoz mérten nagy kistérség a mikrotérségek a hiányzó optimális alapszintű önkormányzati nagyságrendet modellezték; Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 13

14 Tisztázatlan volt a megyei önkormányzathoz való viszonya, de a szubszidiaritás elve alapján, mint önkormányzati társulás tömegesen elvont megyei önkormányzati kötelező feladatokat, ami zűrzavaros helyzetet idézett elő; A kistérségnek volt székhelye, de ehhez sem státusz, sem integráló erő nem társult a városok térségi szerepköreinek kiürülésével fenyegetett, mert például a kormányzat által priorizált többcélú társulás általi intézményfenntartás negatív hatásaként városi intézmények sokasága került átadásra; A többcélú társulás formájában pótintézmény létesült az önkormányzatok vele kooperáltak, ezért a tagönkormányzatok közötti bizalom és együttműködési kultúra változatlanul alacsony szintű maradt; Belső ellentmondásaként nevesíthető a reform végrehajtási felelősségének áthárítása a helyi önkormányzatokra és a bottom-up építkezés. A közszolgáltatás-szervezési módszer értékelése Mint reformnak az értékelése: A szükséges átalakulás kezdeti lépései történtek meg a közigazgatás strukturális kérdéseinek megkerülésével, a funkcionális reform mértékét sem érte el. A kohézió erősödése: A közszolgáltatásokhoz való állampolgári hozzáférés részben javult, de messze nem vált teljes körűvé a lefedettség humán közszolgáltatási területenként differenciált maradt. Szakmai színvonal: A pótfinanszírozás és a közszolgáltatások minőségjavulása között nem volt közvetlen kapcsolat a támogatáslehívás automatizmusa okán. Költséghatékonyság: Az évente változó állami támogatási preferenciák determinálták az ellátás szervezeti formáinak megválasztását a hatékony feladatszervezés gátjaként hatott. Továbbá a folyamatos alkalmazkodási kényszer lehetetlenné tette a stratégiai típusú gondolkodást. Fizikai elérhetőség: A közszolgáltatások bizonyos mértékű koncentrációja megvalósult, viszont ez nem párosult tervszerű közlekedésfejlesztéssel. Participáció: Kifejezetten rossz volt a kistérségi közigazgatás kommunikációja a lakosság felé, a közigazgatási szereplők politikai és szakmai belügyként kezelték, következésképp alkalmatlan volt a kistérségi identitás építésére. A tervezés mint kormányzási eszköz: pozitívuma volt, hogy egyes humán közszolgáltatási területeken kistérségi szakpolitikai koncepciók készítésére kötelezte az önkormányzatokat, ami a térségi gondolkodás megerősítéséhez, a konfliktuskezeléshez és a hatékonyságnöveléshez hozzá tudott járulni. Összesenjében a kistérségi közigazgatás instabilitást és a transzparencia hiányát mutatta, funkcionális és identitásbeli gyengeséggel volt jellemezhető. 14 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

15 Javaslat a kistérségi modell tágabb kontextusba helyezésére és továbbfejlesztésére A lokális közigazgatás teljesítőképességének fokozásához funkcionális közigazgatási reform végig vitelére lett volna szükség, ami feltételezte volna az unitárius állam keretei között az erős középszint működtetését a feladattelepítésben a helyi, a területi és a központi szint viszonyának újragondolását a decentralizáció céljával önkormányzati finanszírozási reform végig vitelét. Álláspontom szerint hosszú távon nem volt kizárható, hogy a létrejött mikortérségi körzetrendszer alapul szolgáljon egy nagyobb méretű önkormányzati alapszint vagy egy kétszintű helyi önkormányzati szervezet kialakításához, feltéve, hogy a reform tovább halad (Somlyódyné Pfeil E. 2009). A közszolgáltatás-szervezési konstrukció tökéletesítése az alkalmazott közigazgatási eszközök kiszélesítését tette volna szükségessé, mint a kistérségi, a megyei és a regionális tervezés strukturális összekapcsolásának megvalósítását a területi szintű vonatkoztatási keret és a kistérségek közötti kiegyenlítés létrehozása céljával; az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés felügyeletté szélesítését a többcélú társulások ellenőrzési rendszerének kiépítésével a feladatellátás teljes körűsége érdekében; a kistérségi szintű feladatszervezés tárgyát képező feladatok ágazati szakmai és finanszírozási feltételeinek összegzését tárcák szakmapolitikája koordinációjának megteremtésével, ami teljességgel hiányzott; az előzőhöz kapcsoltan a mérethatékonyság elvébe integrált szakmai minőség garantálását; többpólusú kistérségek esetében hálózatos együttműködésre és a belső kohézió erősítésére lett volna szükség a központ jelleg differenciált fejlesztése segítségével; a rurális és urbánus (kis)térségek kooperációjának differenciált intézményesítését a városok térszervező pozíciójának elismerésével; a közszolgáltatások elérhetőségének biztosítását a kistérségek belső közlekedésfejlesztésével; a kistérségi munkaszervezetekhez képzettségi, illetve minőségi alkalmazási feltételek rendelését. A reform megítélése a kooperáció oldaláról esettanulmány Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 15

16 A többcélú társulási rendszer esélyt adott arra, hogy az önkormányzatok egy nagyobb földrajzi térben integráltan szervezzék meg feladataikat. E tekintetben és országos összehasonlításban a Pécs központú többcélú társulás tevékenysége modell-értékűnek bizonyult. Empirikus adatok összegyűjtésével a Pécsi kistérségben azokat az önkormányzatközi kapcsolatokat elemeztem, melyek intézményesítettek voltak (társulás, illetve szerződés állt mögöttük) és amelyeknek célja a helyi közszolgáltatások biztosítása volt (Somlyódyné Pfeil E. 2009a). A kistérségi társulás megalakulása előtti helyzethez képest a kistérségen belüli önkormányzatközi kapcsolatok láthatóan megsokszorozódtak és hálózati jelleget öltöttek. Az 1. ábra tanúsága szerint a kooperáció szempontjából lényeges korábbi két időpontban (1997-ben és 2000-ben) ugyanezen szereplők között töredékes, leginkább a közös önkormányzati hivatalokat működtető körjegyzőségek mentén szerveződött együttműködések léteztek. A Pécsi kistérségben a 2008-ra kialakult területet lefedő közszolgáltatási háló az együttműködéseknek egy a korábbiakhoz képest magasabb minőségét és a mennyiségi szempontból történt felfejlődését hozta létre az érintett szereplők között. Ennek jellemzői a következők voltak (2. ábra): Tizenkét szempont, azaz tizenkét önkormányzati feladatcsoport szerint elemeztem a Pécsi kistérséget. 2 Sajátosnak bizonyult a rendszer, mivel megjelent benne a szereplők által alapított többcélú kistérségi társulás 40. elemként, mely a kooperáció szervezőeleme, koordinátora volt, azonban közvetlenül maga is teljesített két feladatot a tagönkormányzatok számára. A megszerveződött társulásban mind a 38+1 önkormányzat kapcsolódott legalább egy másik hálózati szereplőhöz, ezért teljes hálózatnak volt tekinthető. (Csizmadia Z ). Viszont a nagyváros, Pécs nem lett domináns tényezője a kistérségnek, hanem egyenrangú szereplője. Nagyságrendjénél fogva a legtöbb közigazgatási feladatot maga oldotta meg saját lakossága számára, néhány esetben pedig szolgáltatott a kistérségi önkormányzatok számára. 2 Az elemzés során figyelembe vett szempontok, azaz a közös feladatellátás területei: körjegyzőség, általános iskolai oktatás, óvodai nevelés, közművelődés és könyvtár, családsegítő szolgálat, gyermekjóléti szolgálat, kiemelt építéshatósági feladatok, szociális alapellátás, orvosi ügyelet, állati hulladéklerakó üzemeltetése, belső ellenőrzés, területfejlesztés. 16 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

17 A hálózatban egyértelműen kirajzolódtak azok a mikrokörzetek és mikrokörzet-központok, amelyek segítségével optimalizálódott a közszolgáltatás-szervezés. Más megközelítésben a hálózatban kiemelkedtek önkormányzati decentrumok, amelyek többféle közszolgáltatást nyújtottak a környező helyhatóságoknak. Ezek az alcentrumok rendszerint maguk köré gyűjtötték a legelesettebb, periférikus helyzetű önkormányzatokat, amelyek viszont egymással nem tudnak kooperálni. E periférikus községek kis méretüknél fogva nem rendelkeznek intézményekkel, kapcsolataik irányát leginkább a földrajzi közelség motiválja. Az intenzív kapcsolati hálóval rendelkező önkormányzatok a kistérségben kb. hét közszolgáltatási klasztert rajzoltak ki. Természetesen ezek a hipotetikus klaszterek közszolgáltatási területenként változtak a résztvevő önkormányzatok szerint. Ha a klaszterekbe szerveződő önkormányzatok népességszámát összeadjuk, akkor (Pécset figyelmen kívül hagyva) 3894 fő átlagos népességszámot kapunk. Tekintettel arra, hogy közgazdasági szempontból az önkormányzati együttműködésnek az a lényege, hogy az optimális feladatellátáshoz szükséges lakosságszámot generálja, a regisztrálható átlagos érték meglehetősen jól ellensúlyozta a fragmentált lokális önkormányzati struktúrát. 3 A viszonyítás alapja, hogy a Pécsi kistérségben a Pécsen kívüli 38 önkormányzat átlagos lakónépessége 2008-ban 772 fő volt. 3 Az Orfű központú klaszter népességszáma 1745 fő, a Görcsöny központúé 3690 fő, a szalántai esetében 1555 fő, a kővágószőlősi esetében 2641 fő, a kozármislenyi esetében 9522 fő, míg a pellérdi és nagykozári közszolgáltatási klaszter esetében 4519, illetve 3588 fő az igénybe vevő népességszám. Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 17

18 1. ábra A helyi önkormányzati intézményesített együttműködések Pécs vonzáskörzetének azonos területén 1997-ben és 2000-ben Forrás: a szerző saját kutatása 18 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

19 Kísérletképpen elhagytam a hálózatból azokat a kötéseket, amelyek a többcélú társulástól és Pécs várostól közvetlenül, sugarasan indultak az összes kistérségi önkormányzathoz. Ez meglepő eredményre vezetett. A hálózat három részhálózatra esett szét, melyek között nem volt detektálható közvetlen szolgáltatási kapcsolat (3. ábra). A részhálózatok tagjai viszont szervesen és többszörös kötésekkel kapcsolódtak egymáshoz. Gyorsan hozzá kell tenni, hogy a többcélú kistérségi társulás aktív szervezőmunkájának az eredménye a három részhálózat intenzív együttműködése is. 2. ábra Az önkormányzatok hálózatos együttműködése a Pécsi kistérségben, 2009 Forrás: A szerző saját kutatása. Output of Ucinet 6. (Borgatti, S.P., Everett, M.G. and Freeman, L.C Ucinet for Windows: Analytic Technologies). Tehát nem azt állítom ezzel, hogy a kistérség nélkül is működött volna egy alacsonyabb szinten integrált rendszer. Sőt, megállapítható, hogy a Pécsi kistérséget összetartó központi szereplő vagy a többcélú kistérségi Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 19

20 társulással, vagy Pécs várossal azonos volt. A részhálózatok bizonyítják a kistérségen belüli kooperáció kiterjedtségét, miszerint a hálózati decentrumokhoz tartozó települések egymással is kooperáltak. Továbbá visszaigazolják azt az evidenciát, hogy a földrajzi elhelyezkedés és a közlekedési elérhetőség determinálja a társulási kapcsolatokat, ugyanis a földrajzi távolság és a Mecsek-hegység vonulata egyértelmű magyarázatot ad a részhálózatok létrejöttének szükségszerűségére. 3. ábra A három részhálózat a két központi csomópont kiiktatása után a Pécsi kistérségben Forrás: a szerző saját kutatása. Output of Ucinet 6. (Borgatti, S.P., Everett, M.G. and Freeman, L.C Ucinet for Windows: Analytic Technologies). Összegzésképpen a Pécsi kistérség egyértelműen bizonyította, hogy a többcélú kistérségi társulási rendszer egy centralizáltan intézményesített, tehát külső tényező által generált együttműködésként létezett. Azonban a központi szabályozás keretei között az együttes cselekvés decentralizált modellje érvényesülni tudott, amely az alulról építkezés következtében innovációt hozott létre a helyi közigazgatás működésében (vö. Elster, J. 1997). Ennek haszna elsősorban az állampolgároknál realizálódott, akik a helyi közszolgáltatások szinte teljes 20 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

21 palettájához hozzá tudtak férni, ráadásul általában lakóhelyükön vagy a legközelebbi mikrokörzet központban, azaz decentrumban. Az önkormányzatoknál realizálódó hasznot már árnyalni kell, mivel a hálózatban a szomszédos helyhatóságoknak szolgáltató önkormányzatok hozzájutottak a feladatellátás után járó állami támogatásokhoz, viszont a feladat nagyságrendje megnövekedett a társulással. Míg azok a kis önkormányzatok, melyek korábban nem biztosítottak bizonyos közszolgáltatásokat a lakosság számára, azoknál az új feladatok megjelenésével plusz költségvetési kiadások merültek fel. Ily módon a társulás a potyautas szindróma kiküszöbölése irányába is hatott. Azzal együtt, hogy az országos helyzetkép messze kedvezőtlenebb volt, mint a a bemutatott mintatérségben tapasztaltak, mégis úgy vélem, adott térségben a társadalmi tőke kedvező állapota esetén, a kistérségi közigazgatás igazolta az 1. tézis állítását. A kistérségi közigazgatási rendszer, noha koncepcionálisan nem épített a városokra, mégis visszatükrözte azt az EU-tól származó felfogást, miszerint a városvidék kapcsolatok fejlesztése hozzájárul a területi kohézióhoz, hiszen a területi kohézió a társadalmi kohézió speciális megnyilvánulásának tekinthető. Ily módon a város-vidék kapcsolatok kölcsönös viszonyban állnak a kohézió mindkét típusával (Smith, I. Courtney, P. 2009). Ezzel együtt a kormányzat által felállított keretszabályok nem garantálták egy standardizált lokális közigazgatási struktúra létrejöttét és működését. A többcélú kistérségi társulások kedvező helyi adottságok mellett alkalmasak voltak arra, hogy a konkrét kistérségen belüli önkormányzati ellátási színvonalbeli különbségeket kiegyenlítsék, viszont kormányzati koordináció és szándék híján nem működött a kistérségek közötti kiegyenlítés. Vagyis a kialakult kistérségeknek egyfelől gyengék voltak a vertikális kapcsolataik. Másfelől miután a reformkoncepció nem helyezett el súlypontokat és nem jelölt ki központokat, azaz megkerülte a hierarchia kérdését, a többpólusú, vagyis több várost átfogó kistérségekben megoldhatatlan konfliktushelyzeteket eredményezett, ami számos esetben meggátolta a közszolgáltatás-szervezésben az átfogó együttműködést. Így a bevezetett modell nem érte el a célját. A kistérségi közigazgatás eredményei nem voltak meggyőzőek, csak részlegesek, azonban mint kísérleti modell fontos tapasztalatokkal szolgált, melyek megérdemelték volna a továbbfejlesztést. A 2011-ben elfogadott új önkormányzati törvény leszámolt ezzel a lehetőséggel és a közszolgáltatás-szervezés más módszereire helyezte a fókuszt. Ennek hátterében egy a megyére alapított területi koncepció és az állami feladatellátás kiterjesztésének jövőképe áll. Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 21

22 II. TÉZIS Az alapprobléma a városrégiók és városi térségek fragmentáltsága. Áthidalására, feloldására a legalkalmasabb eszköz az együttműködés, ami közösen definiált célok szolgálatában hosszabb vagy rövidebb távon létrehozza a városrégió egységét. Ezáltal a lokális szereplők regionális, illetve nemzetközi léptékű cselekvési térbe tudnak kilépni. A városi térségek változó intézményesítési szükségletéről és annak okairól A városok és városi térségek jelentősége növekedésének lehetünk szemtanúi a globális gazdasági folyamatok és a nemzetállami politikák keretei között éppúgy, mint az Európai Unió kohéziós politikájában. A modern városkutatásban és - tervezésben város és vonzáskörzete többé már nem a központ és periféria viszonyát kell, hogy jelentse, hanem egységes teret, amely a korábbi koncentrikus körökbe tagolt tér helyett mely a központból kiindulva fejlődési lejtőként értelmezte a településgyűrűket a vonzáskörzet határa irányában hálózatos és mozaikszerű struktúrákból áll, amelyekben helyük van a mikrotérségi települési és társadalmi szerkezeteknek és különbségeknek. A Lipcse Chartaként ismertté vált politikai dokumentum egyenesen úgy fogalmaz, hogy az európai területi fejlődés zálogát a városok jelentik. A dokumentum víziója értelmében a városoknak át kell venniük a területi kohézióért viselt felelősséget is, amely okból kívánatos a városok európai szintű hálózatosodása (Territorial Agenda of the EU, 2007). A nagyvárosi terek intézményesítésére irányuló állami törekvéseket a 19. századtól napjainkig követhetjük nyomon. Ennek során láthatóvá válik, mind e téregységek funkciójában, mind pedig a hozzájuk kapcsolódó állami szerepfelfogásban, nem utolsó sorban az intézményesítés szervezeti formáiban tetten érhető folyamatos változás. Sőt, e folyamat mintegy beleilleszkedik abba a tendenciába, mely a többszintű kormányzás keretei között az államok térstruktúrájának átalakítására, területiségük újragondolására irányult leginkább a II. világháború befejezése óta. A városrégiók intézményesítésének történetét a periódusok karakterisztikája alapján négy szakaszra tagolhatjuk (Somlyódyné Pfeil E. 2011): 1) A 19. század végétől a II. világháború lezárulásáig terjedő időszak 2) Az es évek, az újjáépítés és a gazdasági fellendülés időszaka 3) Az 1970-es évek végétől az 1980-as évek végéig tartó szakasz 22 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

23 4) Az 1990-es évek elejétől napjainkig terjedő időszak. Nem szorul magyarázatra egy olyan hipotézis, miszerint a modern urbanizációnak a nagyvárosokra gyakorolt hatása modellértékű szervezeti-intézményi struktúrákat rendszerint Nyugat-Európa országaiban generált A nagyvárosi igazgatás kezdetei Nyugat-Európában Az első időszak a 19. század végétől a II. világháború lezárulásáig tartott, amelyben a legjelentősebb városok jutottak szerephez akár Nyugat-Európát, akár Észak- Amerikát tekintjük. A nagyvárosi terek egységes kezelése kifejezetten igazgatásszervezési aspektusból történt, amelyet a magváros és az agglomerációs települések közös területhasználati igénye, továbbá az abból fakadó egységes község- és várostervezés létrehozásának szándéka mozgatott. Ebben a kezdeti időszakban gyakorta a nagyváros és térsége fragmentáltságából eredő valamennyi probléma az egy igazgatási egységbe szervezéssel megoldást nyert, hiszen az egymással szimbiózisban élő települések a kitágított közigazgatási határon belülre kerültek. Az agglomeráció-igazgatás a jóléti állam-modell keretei között Az es években a nagyvárosi politikai intézmények széles körű bevezetése valósult meg Nyugat-Európában. E szervezeteknek megállapíthatóak voltak közös jellemzőik: Céljuk: az állam modernizációja; Irányultságuk: az igazgatási hatékonyság megteremtése, helyi közszolgáltatások nyújtásának mérethatékonysági szempontú optimalizálása, az agglomeráció léptékében értelmezett egységes területi tervezésnek és az agglomeráció egészén belüli pénzügyi, illetve adókiegyenlítésnek a megvalósítása; Szervezeti karakterük: bürokratikus. Egyrészt az együttműködést intézményesítő szervezetek célja az volt, hogy áthidalják azt az ellentmondást, amely az agglomerációk, mint funkcionális területi egységek és az azok területén fekvő közigazgatási egységek határainak eltéréséből fakadt. A megoldás többnyire igazgatási karakterű szervezetek alapítása volt. Másrészt a létesített közigazgatási egységek a fordista tömegtermelés analógiájára alapozódtak, gyakran specializált külön szakapparátust működtettek; Közös elméleti hátterüket a Keynesi jóléti nemzetállam modellje adta. Abban elsőbbsége volt a nemzeti léptéknek, az állam szabályozó hatalma révén támogatta a nemzeti gazdaság fejlődését mindenekelőtt infrastrukturális beruházásokkal, és segítette a városi agglomerációk fizikai expanzióját is. Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 23

24 Az agglomeráció-igazgatás hanyatlása a fordista-keynesi típusú állam válságának periódusában A kései 1970-es években és 1980-as évek elején gyökeres fordulat következett be, mivel az előző évtizedben kiépült nagy technokrata szervezetek hitelüket vesztették, számos helyen feloszlatták őket. Okai között ott találjuk, hogy a fordista-keynesianus fejlesztési modell válságba került, következésképp az újraelosztó regionális politikai modellt felváltotta az endogén forrásokra építkező gazdaságfejlesztési modell. Belső problémák is kezdték nehezíteni a nagyvárosi igazgatást, lévén általában fentről kezdeményezett szervezetek voltak, pusztán funkcionális céloknak alárendeltek, s többségüknél a lokális legitimáció hiánya merült fel. Tekintettel arra, hogy tervezési jogosítványaik révén erőteljesen beavatkoztak a területileg érintett önkormányzatok autonómiájába, tervezési agendájukat más területi szervezetek támadták. Ebben az időszakban a változások másik meghatározó ösztönzője a közigazgatás nyitottságának növekedésében ragadható meg, mivel a hagyományosan hierarchikusan, zártan szerveződő szektor mindinkább interaktív kapcsolatokat alakított ki saját rendszerkeretein belül éppúgy, mint a gazdasági és civil szektor irányában (Horváth M. T. 2002). Ez a szimptóma pedig nem választható el a New Public Management névvel illetett reformoktól. A nagyvárosi kormányzás reneszánsza? Avagy a városrégiók a posztfordizmus keretei között Az 1990-es évek elejétől napjainkig terjedő új időszaknak vagyunk tanúi, amely ismételten fölértékelte a nagyvárosi agglomerációkat. E terek a regionális és nemzeti gazdaságfejlesztés szolgálatába kerültek, s mint funkcionális városi térségek értelmeződnek a lokalitás előnyeire építő globális környezetben. Következésképp a városi térségeknek az adminisztratív határokhoz igazítása fokozatosan veszít jelentőségéből. A városrégiók adják az egyik térbeli struktúrát, amelyben a társadalom nemzeti, regionális és lokális szereplői globális perspektívával kooperálni tudnak. A nagyvárosi kormányzás újabb hullámának fókuszában a gazdasági prioritások, mint a területi versenyképesség és a külső tőkevonzási képesség áll a gazdaságföldrajzi és uniós integráció kontextusában. Az átalakulások nagyságrendjét mi sem bizonyítja jobban, minthogy a városrégiók intézményi reformjának jelenkori formái abba a folyamatba illeszkednek, amiben az államok térstruktúrájukat átalakították (rescaling). A lokális és a mezo szint felértékelődése (Pálné Kovács I. 2006, Józsa Z. 2006) az 1990-es évektől kezdődően nem kevéssé a régiók Európája felfogás hatására számos európai államban strukturális adminisztratív reformokat 24 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

25 indukált, aminek köszönhetően decentralizációs tendenciák érvényesültek a különféle területi szintek javára (Horváth Gy.?). Ez legfőképp az újnak tekinthető regionalizált és a decentralizált unitárius államtípus megszületésében, továbbá a föderális államok körének bővülésében öltött testet. Következésképp a területi hatalomgyakorlás szerkezete átrendeződött. Tehát a nagyvárosi régiók intézményesítése mint a kapitalista urbanizáció kezelési stratégiája jelent meg a vizsgált időszakban, aminek során az állam szabályozó hatalma regionális konfigurációkat létesített (Brenner, N. 2003). Azt is hozzátehetjük, hogy az agglomerációkra alapított szervezeti megoldások általában kivételes intézményesítési formában öltöttek és öltenek testet, melyek a megoldandó feladatok különbözőségének és a sokszínű adottságoknak köszönhetően az adott állam általános közigazgatási tagolódásától és szervezeti struktúrájától elkülönültek. Megfordítva a gondolatsort pedig megállapítható, nem jött létre egy stabil, időtől független közigazgatási minta, úgy is mondhatnánk, hogy kifejezetten és kizárólag a nagyvárosi térségekre alkalmazható szervezeti modell, amely végérvényes megoldást hozott volna az intézményesítés kérdéskörére. 4 Ez a szervezeti változékonyság és változatosság legfőképpen azzal magyarázható, hogy a nagyvárosi térségek együttműködési és koordinációs igényét a gazdaság fejlődésének dinamikája határozza meg, amire adandó válaszok mind kevésbé köthetők merev közigazgatási határokhoz, sokkal inkább a közigazgatás teljesítménye és a tervezés eszköze hatékonyságának növelése adja a lényegét. Ezért is kapcsolódik össze a városi kormányzás problematikája a regionális fejlesztéspolitikával. Amennyiben az agglomerációkban létrejött kooperációkat a szereplők oldaláról nézzük, azt látjuk, hogy a központi város és vonzáskörzete önkormányzatai egy sűrű kapcsolatokkal átszőtt térben működnek, amely horizontálisan és vertikálisan is értelmeződik. Hiszen az együttműködést két irányból érik befolyásoló hatások. Először is az ún. kollektív javak előállítása, vagyis a közszolgáltatások (termékek) közös előállításából és fogyasztásából származó területi és funkcionális munkamegosztás, valamint a lehetőségek megtöbbszöröződéséhez és a költségcsökkentéshez fűződő érdek (az infrastruktúra használatának optimalizálásából származó előnyök) ösztönzi a feleket kooperációra. Másodszor beszélhetünk rendszerhatásokról, ami abból adódik, hogy az önkormányzatok egy 4 Nyilvánvalóan ez alól időszakosan voltak és vannak kivételek, amikor egy-egy ország több agglomerációjára egységes szabályozási keretet hozott létre (pl. a francia városközösségek, az olasz citta metropolitana, az angol Metropolitan County Councils). Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 25

26 mind komplexebb és újabb vertikális függelmi viszonyokat létesítő kormányzási rendszerbe ágyazódnak bele, ami ugyancsak az együttműködés felé tolja őket (Somlyódyné Pfeil E. 2011). Noha a regionalizációval összefüggésben szeretünk decentralizációról beszélni, a valóságban a centralizációs és decentralizációs folyamatok abban összekapcsolódnak. A regionális és helyi szereplők ugyanis a vertikális intézményi felépítménybe egyre erőteljesebben beépülnek, ami több okból fakad. Egyrészt a területi szereplők igyekeznek alulról befolyásolni a központi döntéseket, másrészt mind gyakrabban beleütköznek az állami szakpolitikákba, melyek priorizálják az erőforrások és fejlesztések térbeli elosztását. Harmadszor, a gazdasági szereplők felettébb érdekeltek abban, hogy az állami és uniós forrásokért vívott küzdelemben az adott régió eredményes legyen. Ezek a tényezők egyaránt a vertikális kapcsolatokat erősítik és a centralizáció irányába viszik a struktúrát. Miközben a másik oldalon valóban kitapintható a decentralizációra való hajlandóság, az endogén erőforrások mobilizálása, a civil szervezetek és a társadalmi erőforrások bevonása a fejlesztéspolitikába. A kérdés tehát az, hogy a centralizációs és decentralizációs tendencia eredőjeként bekövetkezhet-e a feladatok és kompetenciák újraelosztása a különféle szintek között, vagy pusztán arról van szó, hogy a szubnacionális szintek egyre jobban bevonódnak, beleszövődnek a verikálisan fölöttük megszülető döntésekbe, s ily módon közvetett felelősségük keletkezik azokért (Kuindersma, W. Boonstra, F. G. 2010). Az új kormányzás, a governance módszerének hatására a városrégiók intézményesítésének kérdése, csakúgy mint a régióké differenciálódott. Ma már nincs arról szó, hogy a városrégiónak közigazgatási egységgé kellene válnia, illetve, hogy bele kellene tagolódnia a közigazgatási szervezetrendszerbe. Elegendő, ha önigazgatás alapján működő intézményesített cselekvési szintté válik. Hiszen a governance nem érinti a fennálló kormányzási struktúrát, hanem elsődlegesen annak folyamatával és funkciójával áll kapcsolatban, ezért eredményorientáltan közelíti meg a regionális természetű kérdéseket. Így a városrégiók új típusú intézményesülésének, illetve kormányzásának megnevezhetők általános jellemvonásai, trendjei is (Brenner, N. 2003; Herrschel, T Newman, P. 2002;): Célja: hozzájárulás az adott állam, és tágabban az Európai Unió gazdasági versenyképességéhez (versenyképességi regionalizmus). A régiókon belüli verseny csillapítása és a városrégiónak globális, szupranacionális és nemzeti szinten való pozicionálása. Minthogy a nagyvárosi reformok a telephelyi politika formájaként öltöttek testet. 26 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

27 Irányultsága: prioritásai középpontjában gazdasági célok, a külső tőkevonzó képesség erősítése szerepel, erős a vállalkozói orientációja. Szervezeti karaktere: elsősorban a városrégió léptékében megvalósított politikai-gazdasági koordináció. A korábbi hierarchikus adminisztratív struktúrák helyett a decentralizációval, regionalizációval jellemezhető új állami struktúrák fontos intézményes eszközöket kínálnak fel az együttműködés erősítésére, amely jellemzően informális partnerségként működik és az urban governance módszerét követi. Elméleti háttere: egyrészt az új regionalizmus, másrészt a posztfordizmus adja elméleti alapját. Szemben az 1980-as években elterjedt új lokalizmus eszméjével, mely egy zéró végösszegű politikát jelentett a területi versenyképességben, addig az új típusú kormányzás intézményes ugródeszkaként fogja át a városrégiókon belüli kooperáció résztvevőit. A helyi gazdaságfejlesztés helyébe a regionális gazdaságfejlesztés lép. Hatalmi vonalak átrendeződése: Az ismételten virágzó nagyvárosi kormányzás olyan politikai-intézményes mechanizmusként is interpretálható, amelyen keresztül az állam területiségének szélesebb mértékű átalakulása megtörtént. Az államok területi szerkezetüket újraformálták (state restructuring) mind funkcionálisan, mind földrajzi értelemben. Ezt nevezik első lépésnek, majd a második lépést az új kormányzási reform (metropolitan governance) mint politikai stratégia adja. Modellalkotási kísérletek a városrégiók megragadására Természetesen számos kísérlet történt arra vonatkozóan, hogy a klasszikus, illetve hierarchikusnak tekintett közigazgatási intézményesítési formák szinte átláthatatlan számában és típusában rendet tegyenek a szakemberek, azoknak valamilyen rendszerezését létrehozzák. Miközben a közigazgatás természetének megfelelő formális intézmények mellett a flexibilis, lokálisan alakított funkcionális együttműködések terjednek, melyek a kooperáció intézményes, politikai és anyagi lehetőségeit ki is tágították (Somlyódyné Pfeil E. 2012a). Az átfogó típusalkotás helyett az együttműködéseknek négy komplementer rendszerező kategóriája segítségével jól megragadhatók a közjogi keretben működő kooperációk (Hesse J. J. 2005): 1) jogi-szervezeti forma (kemény/formális versus puha/informális, közjogi versus magánjogi formák) 2) területi-intézményes szerkezet (a résztvevők száma és identitása, területi kiterjedés, vertikális és horizontális struktúra, hatalmi és érdekviszonyok) Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 27

28 3) stratégiai kialakítása és megvalósulása (inkrementális/feladatspecifikus versus holisztikus/szektorokon átívelő, célorientált/zárt versus folyamat jellegű/nyitott) 4) materiális politikai orientációja és eredményei (fejlesztés- vagy közigazgatáspolitikai). Összefoglalásképpen a nagyvárosi térségek intézményesítésének problematikája az együttműködési potenciál létrejötte felől úgy közelíthető meg, mint egy olyan termék, amely intézményes lehetőségekből, ösztönző mechanizmusokból, egybevágó érdekekből és mindezekből származtatható együttműködési készségből áll össze. Vagyis a kooperáció során adott feladatok közösségi megoldására kerül sor, amit partnerekkel viszünk végbe (Hesse J. J. 2005). Tehát az együttműködés nem a nagyvárosi térség szereplőinek magánügye, hanem feltételezi az állami szervek magatartását is; szervezeti, kommunikatív és anyagi értelemben vett támogatását egyaránt. Az alapkérdés az, hogy az együttműködő szereplők egyáltalán létre tudnak-e hozni egy közös érdekkonstellációt, amiből a fejlődési potenciál táplálkozni fog (4. ábra). 4. ábra Az együttműködés mint termék Szabályozási környezet (közigazgatási és tervezési jog) Az állam fejlesztési stratégiája és várospolitikája Agglomerációs együttműködés Pénzügyi eszközök (kiegyenlítési mechanizmus, támogatás) Önkormányzatok, továbbá más partnerek stratégiája Forrás: Hesse 2005 alapján saját szerkesztés. 28 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

29 A vizsgálódás vezérfonalának a továbbiakban egy kitágított szemléletmódot tekintünk, amely a nagyvárosi térségek kormányozhatóságának biztosítása felől közelíti a kooperációk formalizálását. Tényszerűen egy közigazgatási szempontból széttöredezett térben kell tető alá hozni olyan kormányzási intézkedéseket, döntéseket, amelyek biztosítják az adminisztratív határokon túlmutató politikai és gazdasági integrációt. A klasszikus képviseleti demokrácia keretei között a metropolisz kormányzásnak két alapmodelljét különböztette meg Lefèvre (1998), az önkormányzatok fölötti szupra -modellt, valamint az önkormányzatközi modellt. Az utóbbi nyilván nem komplex formája az együttműködésnek. A legtisztábbnak nevezi az önkormányzatok fölötti szervezeti típust, amelynek négy fő ismérve van: erős politikai legitimáció a képviselők közvetlen választása következtében; jelentős autonómia, mind az önkormányzati alapszinthez, mind a mezoszinthez képest, a megfelelő financiális és humán erőforrások birtoklásának eredményeként; széles körű felhatalmazás (hatáskör); a megfelelő területi lefedettség, ami a funkcionális városi térségre vonatkozik. Ez utóbb típust lehet kétszintű modellnek is nevezni, hiszen az önkormányzatok lokális szintje megőrzi autonómiáját, miközben csupán az ésszerűség és a méretgazdaságosság indokolta feladatok vándorolnak a városrégiót képviselő szervhez. A második szint magával a városrégióval azonos. Ennek a szervezeti formának a megjelenése nem új keletű, lévén már a nagyvárosi térségek intézménytörténetének második időszakában, az 1960-as és 1970-es években jelen volt. 5 Az Európai nagyvárosi régiók és térségeik hálózata, a METREX program maga is figyelmet érdemlő kérdésként kezelte a nagyvárosi térségek intézményesítését, különösképp e térségek kormányzásának megteremtése oldaláról. S a kutatásában arra a következtetetésre jutottak, hogy a városmagtól minél távolabb vonjuk meg a funkcionális régió vonzásterületét, az együttműködésnek annál lazább 5 Mint már utaltam rá, az egyik legkomplexebb önkormányzatok fölötti modell (pure metropolitan model) volt az angol metropolisz county (megye) 1972 és 1986 között. Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 29

30 formalizálására nyílik mód. Az elvégzett vizsgálatok alapján a hálózat három Európában működő nagyvárosi modellt határozott meg, valamennyit a stratégiai tervezési kompetencia birtoklásának intenzitása alapján: a teljes stratégiai tervezési és végrehajtási felhatalmazást birtokló, közvetlen legitimációval rendelkező nagyvárosi kormányzat esetében átfogó modellről beszél. Az ún. szűkített modell esetében lehet szó közvetlenül választott vagy delegált hatóságról, amelynek a stratégiai tervezés területén szűkített kompetenciája van, végül az ügynökségi vagy önkéntes modellben a delegáció elvén felépülő szerv stratégiai tervezési feladatkört birtokol, viszont a tervek megvalósítására csak tanácsadói funkcióval rendelkezik (Tosics I. 2008, 7.). Sybert (Sybert, R. 1999) a nagyvárosi térségek modelljeinek megragadására frappáns tipológiát alkotott. Álláspontja szerint a nagyvárosi tér regionális kormányzására alkalmas intézmények négy szervezeti típusba sűríthetők (idézte Asadie, I. 2006): 1) Egyszintű modell 2) Kétszintű modell 3) Kooperációs modell 4) Metropolisz tanács. Az egyszintű modell többféle technika alkalmazásával hozható létre, úgy mint a környező települési önkormányzatoknak a város általi bekebelezésével, két vagy több önkormányzat egyesítésével, város és megye konszolidációjával, amikor egy vagy néhány település a megyei kormányzattal egyesül. A kétszintű modell a föderalizmus teóriájára alapozódik. Ebben létrejön a metropolisz térség önkormányzata, mely a teljes városrégió területét érintő feladatokat látja el, egyidejűleg az önkormányzás alapszintjén a nagyvárosi térség lokális önkormányzatai megőrzik autonómiájukat, mely egyszerű funkciókra terjed ki. A metropolisz kormányzás legerősebb válfaja akkor valósul meg, ha föderatív viszony köti össze a két szintet, amely így a többszintű kormányzással jellemezhető. Lehetséges alternatívát kínál fel az ún. kooperációs modell is. Úgy is nevezhető, mint klasszikus társulási modell, autonóm helyhatóságok önkormányzatközi megállapodáson alapuló önkéntes együttműködése, amely nem eredményezi új kormányzási egység létrejöttét. Egy a delegáció elvén felépülő szervről van szó, amelynek hatásköre feladat-átruházás útján a kooperáló önkormányzatoktól származik. Végül az ún. metropolisz tanács képezi a negyedik modellt, amely azonban leginkább informális együttműködésnek tekinthető, következésképp nélkülözi hagyományos adminisztratív szervezet létrejöttét. Az utolsó típus reflektál a hálózati együttműködés igényére, amikor a közszféra merev határai felbomlanak és a kooperációk a gazdasági és civil szektor képviselőit is átfogják. E 30 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

31 megoldás pregnáns kifejezője azoknak az új tendenciáknak (vö. Szamel K. Balázs I. Gajduschek Gy. Koi Gy. 2011), amelyek a nemzetközi közigazgatási teret jellemzik. Az új kormányzási metodika természetesen nem vált egyeduralkodóvá az Unió régi tagállamaiban sem. A városi térségek integrációját megvalósító bürokratikus közigazgatási szervezeti megoldások párhuzamosan tovább élnek. Az EU területi keretei között a városrégiók intézményesítési formáinak sokszínűsége érvényesül, akár komplementer módon is. Sőt, mind gyakrabban a politikai legitimációval rendelkező városrégiók maguk alkalmazzák az új kormányzás eszközeit annak érdekében, hogy valamennyi szektor erőforrását egyesítsék a régió versenyképességi pozíciójának erősítésére. Konklúziók A nagyvárosi kormányzás tekintetében azonban az új uniós tagországok körében egy téveszmével bizonyosan érdemes leszámolni, mégpedig azzal, hogy az együttműködések az érintettek részéről önnön érdekeik felismeréseképpen spontán megszületnek. Az 1990-es évek derekán kezdődött szervezeti burjánzásról érdemes megjegyezni, amelynek során regionális tervezési kompetenciákat és adminisztratív hatalmat koncentráló új metropolisz szervezetek keletkeztek, egy rendkívül egyszerű recept működött. A helyi szereplők termékeként feltüntetett intézmények valójában fölülről kezdeményezett folyamatok eredményei voltak, más esetben az alulról és a központi szintről induló kezdeményezések szerencsésen összekapcsolódtak (Lefèvre, Ch. 1998). Tény, hogy az együttműködések létrejöttéhez nem elegendő, hogy a kormányok egyszerűen ajánlják a kooperációt városaiknak, ahhoz intenzív ráhatásra van szükség. A várostérségi kooperáció állapota Magyarországon, A rendszerváltás óta a magyar közigazgatás egyik hiányossága, hogy a Budapesti agglomerációtól eltekintve semmilyen formában nem szabályozta a várostérségi kapcsolatokat. Holott e térségek a közszolgáltatások nyújtásának fontos terei, egyúttal a fejlesztési tevékenység célpontjai. Az empirikus kutatás célja és módszerei Egy két éve zárult kutatás néhány eredményével szeretném illusztrálni (Somlyódyné Pfeil E. 2012) a kooperáció hazai állapotát három nagyvárosi térségünkben szerzett tapasztalatok segítségével. A kutatás 2010 júniusától Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 31

32 májusig terjedő két éves időszakot ölelt fel, amit az Országos Tudományos Kutatási Alap támogatott. 6 A győri, a miskolci és a pécsi nagyvárosi térség az, melyeket a magyar statisztikai módszertan a fővárosi agglomeráció mellett agglomerációnak tekintett 2003-ban (Kőszegfalvi Gy. 2006). Ezek a térségek az ország három különböző régiójában találhatók és a magyar városhierarchia harmadik szintjén helyezkednek el, mivel a magyar városhálózatból hiányzik az a metropoliszok után következő kategória, amelyet az európai standard nagyvárosnak tekint. E városok nemzetközi léptékben középvárosoknak minősülnek vonzáskörzetükkel együtt, amiket a szuburbanizáció jellemez. A kutatás többek között arra kereste a választ, hogy a kiválasztott nagyvárosi térségekben megvalósul-e és milyen szinten az együttműködés. Hipotézisünk szerint a várostérségek versenyképessége szempontjából meghatározó feltétel a városi kormányzás minősége, tekintettel arra, hogy az elemzett városok nemzetközi láthatósága egyelőre hiányzik. Célunk volt, hogy képet kapjunk az agglomerációnak tekinthető három nagyvárosi térségben működő kooperációk állapotáról, résztvevőiről, együttműködési területeiről, szervezeti kereteiről, illetve ezek hiánya esetén a helyi-területi szereplők együttműködésre vonatkozó igényeiről. Az elemzett térségeket nemcsak közigazgatási és közszolgáltatási térként, hanem tervezési-fejlesztési és gazdaságfejlesztési térként is értelmeztük. Fontos módszertani alapja volt a kutatásnak az a kérdőíves felmérés, amelyet a három térségben a legjelentősebb helyi politikai, gazdasági és civil aktorokkal felvett interjúk fémjeleztek. A helyi politikusok 56%-át, a gazdasági szereplők 38%- át, míg a civil aktorok mindössze 6%-át tették ki az összes kérdőíves interjúalanynak. Hozzá kell tenni, hogy a civil szervezetek, amelyek a terület- és gazdaságfejlesztés vonatkozásában érintettek voltak, vagy eleve nehezen voltak felkutathatók vagy érdektelenséget tanúsítottak a téma iránt. Három várostérség kormányzási képessége a regionalizáció időszaka alatt A magyar regionalizáció utolsó periódusában voltunk, ami azzal feltétlenül jellemezhető, hogy egy rendkívül sűrű intézményi háló elméletileg lehetőséget 6 Azonosítószám: K81789, Cím: Az agglomerációk intézményesítésének sajátos kérdései a közigazgatási struktúrán innen és túl. Kutatásvezető: Somlyódyné Pfeil E. 32 Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

33 teremtett arra, hogy mindenki együttműködjön mindenkivel és megtalálja a módját annak, hogy érdekeit a regionális fejlesztéspolitika keretei között képviselje. Azt, hogy ebből a lehetőségből mennyi vált valósággá, az alábbi elemzés igyekszik bizonyítani (Somlyódyné Pfeil E. 2012b). A kutatási időszakban működő többcélú kistérségi társulásokat szükségképpen nem tekintettük a funkcionális városi térségek kooperációját formalizáló adekvát szervezeteknek. A strukturált interjú egyik kérdése arról érdeklődött, hogy milyennek értékelik a helyi politikusok a nagyvárossal, illetve annak önkormányzatával való kapcsolatukat. A válaszadók tehát a kapcsolat létéről vagy nem létéről nyilatkoztak, aminek eredményeként azt a kevéssé várt választ adták, hogy a környező önkormányzatok 25%-ának nincs kapcsolata a központi várossal, 13%-uk vélekedett úgy, hogy valamilyen mértékben rossznak minősíti a viszonyt, míg 62%-uk adott pozitív értékelést (5. ábra). Ennek alapján arra a konklúzióra lehetett jutni, hogy a többcélú társulás az önkormányzatok több mint egyharmada számára nem jelentett kooperációs keretet, inkább az állami elvárásoknak való megfelelést testesítette meg és egyszerűen eszközszerepet töltött be az extra költségvetési támogatásokhoz való hozzáférésben. 5. ábra. A helyi politikusok saját megítélése az önkormányzatnak a nagyvároshoz fűződő kapcsolatáról (%) Inkább jó 52% Nincs kapcsolat 25% Nagyon jó 10% Inkább rossz 11% Forrás: Az OTKA adatbázis alapján a szerző szerkesztése Nagyon rossz 2% A következő ellenőrző kérdés így szólt: Véleménye szerint a többcélú kistérségi társulás milyen mértékben képes biztosítani a nagyvárosi térség együttműködésének keretét?. A válaszok között túlsúlyba kerültek azok, amelyek nagymértékben vagy elfogadható mértékben ítélték alkalmas keretnek az intézményt, arányuk 72%-os volt az összes válaszon belül. A negatív tartományba eső értékelést (egyáltalán nem, nem nagyon, nem tudja) a válaszadók több mint Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása 33