Európai közigazgatás- és alkotmánytörténet

Átírás

1 Európai közigazgatás- és alkotmánytörténet A német állam(ok) alkotmányfejlődése ( század) felvilágosult abszolutizmus az abszolút monarchiák sajátos közép- és kelet-közép-európai változatát nevezik felvilágosult abszolutizmusnak z átmeneti uralmi formát jelentett a tiszta, klasszikus abszolutizmus és az 1848-as forradalmakkal felszínre törő polgári nemzetállamiság között. tkp. egy modernizációs kísérletnek tekintendő: melyben nagy szerepe volt az ideológiának - a felvilágosodás a nehézségekkel küszködő, megkésett abszolutizmusok számára nagy esélyt adott az államkonstrukció és az abszolutisztikus ideológia korszerűsítésére az állam magára vállalt olyan feladatokat is, melyeket Nyugaton a szerves fejlődés logikájából eredő, egymással arányosan alakuló társadalmi szférák láttak el, s oldottak meg. a nyugati társadalom autonóm szellemi eredményeit a felvilágosult monarchia állami eszközökkel kívánta elterjeszteni. a felvilágosult uralkodók a felvilágosodás filozófiájának racionális és empirikus befolyása alatt az államrezon gondolatát megfogalmazva egyfajta kötelezettségtan hatása alatt kormányoztak az állam első szolgáiként. a korabeli viszonyok közt modernnek számító értékeket az uralkodók gyakran klasszikus abszolutista módon valósították meg. felvilágosult abszolutizmus (2) A felvilágosult abszolutizmus mind területileg, mind időben korlátozott maradt akár Nagy Frigyes Poroszországát vagy a Habsburgok Ausztriáját nézzük, a 18. század végétől ezeket az országokat ismét hagyományos abszolutista módon kormányozták, még ha a felvilágosodás által inspirált reformok egy része tartósnak bizonyult is. a porosz állam kezdetei a német térség állam- és alkotmány történetében a Brandenburgi Őrgrófság, majd később a Porosz Királyság játszott igen fontos szerepet. a poroszok szerepvállalása a 17. század végétől egyre fokozódott, majd ez az államalakulat kovácsolta össze a 19. század utolsó harmadára az egységes Németországot. a terület (az Elbától keletre, a balti térségtől délre elhelyezkedő uralmi területek) tartományurai és uralkodói szívós munkával kebelezték be az útjukba kerülő idegen területeket. az 1701-ben ünnepélyes külsőségek közepette jött létre a Porosz Királyság a Brandenburgi Őrgrófság, a német lovagrendi eredetű porosz tartományok és bizonyos rajnai területek összeolvadásából, amelyhez mind újabb és újabb territóriumok illeszkedtek később a Hohenzollern-család uralma alatt. a porosz állam jellege a brandenburgi-porosz államalakulatot militarista jelleg és folyamatos expanzió, területszerzési étvágy jellemezte. a kortársak szerint ebben a történelmi periódusban Poroszország nem olyan állam volt, amelynek hadserege van, hanem olyan hadseregnek volt tekinthető, amely saját állammal rendelkezett. (az állami bevételek közel kilenctized része a katonai kiadásokra ment el, az államszervezet kiépítését már a kezdetektől döntően a hadsereg emberanyaggal való kiegészítésének, megfelelő felfegyverzésének és logisztikailag kellően biztosított ellátásának szempontjai határozták meg.) az uralkodók a katonai költségek előteremtéséhez szükséges forrásokat ipar- és kereskedelemfejlesztéssel is támogatták. jellemző volt a királyi hivatalnokok kötelességtudata, és az, hogy ennek a bürokratikus elitnek a legkiválóbbjai a korszerűsítés igénye iránt mindig fogékonyak voltak. 1

2 a porosz állam szerkezete Már Frigyes Vilmos választófejedelem ( ) a 17. század 2. felében a közigazgatás racionalizálása jegyében létrehozta a kormány feladatait ellátó titkos tanácsot, a főhadbiztosságot és a királyi jövedelmeket kezelő kincstartóságot. A katonai jellegű kormányzat irányába tett lépésnek minősült, hogy 1723-ban (I. Frigyes Vilmos király alatt) mindhárom szerv Generális Direktórium néven egyesült, mely kormányzati szerv egyesítette a közigazgatási, kormányzati, hadsereg-szervezési és kincstári ügyek intézését. Minden abszolutizmusok mintahivatalnoksága jött létre Poroszországban Az uralkodók vak engedelmességet követeltek meg a hadsereg fegyelmi viszonyainak mintájára kialakított államapparátusban. A hadsereg nem csupán mintát szolgáltatott, de számos ponton átszőtte az államszervezetet: a katonai vezetők egyben állami vezetőkké is lettek, s fordítva. II. Frigyes ( ) az igazságszolgáltatást szervezte át: a bírákat az állami bürokrácia részévé tette. (megszűnt a kínvallatás is) Polizeistaat rendészeti állam Már Frigyes Vilmos választó az országot behálózó rendőrséget hívott életre és állított a politika szolgálatába. A felvilágosodás szellemében az uralkodó mint a nép első számú szolgája magára vállalta a népoktatás, a vallásügy, az ipar és a kereskedelemügy, a szegényügy és az egészségügy állami irányításának és gondoskodásának feladatát. Ennek ára az volt, hogy az állam addig soha nem látott módon avatkozott be az alattvalók életébe. A mindent átitató ellenőrző, engedélyező, végrehajtó-rendelkező tevékenység foglalata az ún. Polizeistaat ( rendészállam - rendészeti állam ). kabinetkormányzás A fejedelmi abszolutizmus II. Frigyes felvilágosult eszméket is érvényesítő, a porosz térséget sok tekintetben relatíve korszerűsítő uralma idején érte el a tetőpontját, legfényesebb korszakát. Ebben a rendszerben a király személyes uralma érvényesült (melynek keretében egyszerre volt pl. saját hadügyés külügyminisztere ). Frigyes előszeretettel írásban érintkezett minisztereivel, hatalma az uralkodói kabinetkormányzás jegyében majdnem korlátlan volt, amihez az is járult, hogy a király nehezen tűrte a kritikát. vereség és talpraállás A Napóleontól elszenvedett vereségek hatására a területében katasztrofálisan zsugorodó porosz állam iszonyú mélypontra jutott. Az ezt követő években azonban a kiváló porosz államférfiak olyan nagy jelentőségű reformintézkedések sorát valósították meg, amelynek eredményeképpen az állam új erőre kapott. A talpraállás időszaka igen sokrétű társadalom-, hatalom-, közigazgatás-politikai és nem kevésbé katonapolitikai folyamat volt. Az átfogó reformok kiterjedtek a városokra, a központi hatóságok szervezetére, a központi koordináció igényére, a hadügyekre, az agrárreformokra és egyebek mellett a felsőoktatásra is. Kardinális jelentősége volt annak, hogy az alattvalókat állampolgárrá emelve, felébresszék bennük a Porosz Királysággal, annak céljaival való azonosulás érzését, hogy mindezekre alapozva állampolgári kötelességteljesítést és jelentős áldozatokat is várhassanak tőlük. porosz reformok a francia hatás, illetőleg a nyugat- és délnémet államok példája a Rajnai Szövetségen kívüli Poroszországban is államszervezeti reformokhoz vezetett, amelyek lényege a fejedelmi despotizmus lebontása volt egy felvilágosultabb monarchia érdekében. Karl von Stein porosz első miniszter, majd Karl August von Hardenberg államkancellár idején modernizálták a porosz államot től jogi reformok sorozata lépett életbe, amelyek részeként például eltörölték a jobbágyságot, bevezették a földek szabad adásvételét, és megszüntettek számos különbségtételt bizonyos foglalkozások például a közszolgálat körében. porosz reformok (2) Még Stein alatt, 1808-ban városi önkormányzatokat hoztak létre, a városi vagyonos polgárság által választott magisztrátussal (tanáccsal) és 1810 között megreformálták a központi igazgatást: a korábbi, testületi típusú, saját felelősség nélküli központi ágazati igazgatási szervek, a dikasztériumok helyett az uralkodónak felelős, egyszemélyi vezetésű minisztériumokat hoztak létre. A király végrehajtási aktusait miniszteri ellenjegyzéshez kötötték. Ezek a társadalmi és államszervezeti reformok mindazonáltal korlátozottak maradtak, amennyiben nem vezettek el egy alkotmányos monarchiához: több ígéret ellenére nem született írott alkotmány, és a képviseleti kormányzás irányába tett lépések meghiúsultak a tradicionális porosz nagybirtokos osztály ellenállásán. 2

3 a városok reformja a porosz városok 1808-as reformja tehát modern polgári önkormányzatokat teremtett, ahol a polgárok sajátjuknak érezhették szűkebb életterük, városuk ügyeit, beleszólhattak az intézkedésekbe. a városi reform megoldása mintegy stratégiai jelentőségű volt a talpra álló porosz állam számára, hiszen a városi polgárság ezzel olyan képességek birtokába juthatott, olyan öntudatra tehetett szert, amelyből az állampolgári feladat és áldozatvállalás kisarjadhatott. A rendszer, amely így létrejött a 19. század során több ízben módosult ugyan, de az alapok megmaradtak, és ez a rendszer Európa közepén, és keleti térségeiben jelentős hatást fejtett ki: a városi önkormányzatok szabályozásának egyik alapvető európai modernizációs modelljének bizonyult. Poroszország a 19. század elején Poroszországon kívül - a napoleoni behatás A század fordulóját a többi német államok történetében is a franciák forradalmi serege, majd a Napóleon ellen felálló koalíciós háborúk sorozata határozta meg december 2-án a három császár csatájában Napóleon fényes győzelme megalapozott egy, a francia elképzelések szerint átalakított német államszövetséget. A Német Birodalom felbomlasztása érdekében Napóleon irányítása mellett 112 birodalmi jogállású alkotmányos alakulatot számoltak fel, köztük birodalmi városokat, kisebb fejedelemségeket, grófságokat, megszüntették a lovagi birtokok birodalmi irányítását, az egyházi javakat szekularizálták ban 16 déli és nyugati állam megalakította a Rajnai Szövetséget. a Rajnai Szövetség A Rajnai Szövetség eleinte tehát 16 német államot tömörített laza konföderációba. A szövetséget létrehozó, július 12-i okmány (Rheinbunds-Akte) Talleyrand francia külügyminiszter javaslatára készült el, s jellegét tekintve egy Napóleon és a 16 fejedelem közötti szerződés volt. A szövetség valójában sokkal inkább az érintett fejedelemségek és a napóleoni Franciaország közötti katonai szövetség volt, mint egy önálló államalakulat, mindazonáltal egy lépést jelentett a német államok egységesítése irányába. Ugyan tervezték közös, korlátozott jogkörű törvényhozó testület felállítását a részes államok királyainak kollégiuma, illetve külön hercegi kollégium által, ám ezek vagy más közös szervek működésére végül nem került sor. II. Ferenc lemondatásával Napóleon egyszer s mindenkorra felszámolta a Német Nemzet Római Szent Birodalmát, s ezzel megteremtődtek a német nemzetállam(ok) létrejöttének feltételei. Deutscher Bund Mivel a Rajnai Szövetséget Napóleon háborús sikerei nyomán hozták létre, az a francia katonai vereséggel meg is szűnt; a konföderáció tagjai kiléptek a szövetségből, és csatlakoztak a Napóleon-ellenes szövetséghez. A német területek sorsát az európai abszolutizmust újjáélesztő és a Szent Szövetséget létrehozó ös bécsi kongresszus rendezte újra. Ennek során nem tartották fenn a Rajnai Szövetséget, igaz, a régi birodalmat sem állították helyre. Ezek helyett 1815-ben megalakították a Német Szövetséget (Deutscher Bund), melynek 39 állam köztük Ausztria és Poroszország lett a tagja. 3

4 a Német Szövetség A tagállamok a szuverén fejedelmek és a szabadságukat megőrző egykori birodalmi városok voltak. A Német Szövetség közjogilag államszövetségként került kialakításra, nem pedig szövetségi államként. Az 1815-ös alapító okirat (Wiener Bundesakte), majd az azt kiegészítő as ún. Wiener Schlußakte szerint tehát a Német Szövetség éppúgy, ahogy korábban a Rajnai Szövetség még nem volt szövetségi állam, mert nem rendelkezett közös, azaz szövetségi államfővel, törvényhozó és végrehajtó hatalmi szervekkel és bíróságokkal (a közös szövetségi bíróság felállításának terve például 1820-ban Bajorország ellenállása miatt hiúsult meg), s nem volt közös alkotmánya sem. Ugyanakkor egyfajta nemzetközi jogi entitást képező föderatív államalakulat volt, amelynek tagjai megtartották szuverenitásukat. Célja: Németország külső és belső biztonságának megőrzése, továbbá az egyes német államok függetlenségének és sérthetetlenségének fenntartása volt (Wiener Bundesakte 2. cikk). a Német Szövetség (2) Egyedüli közös szerve a frankfurti székhellyel, az osztrák kancellár, Metternich herceg vezetésével megalakuló Szövetségi Gyűlés (Bundesversammlung vagy Bundestag) volt, melynek tagjait a tagállamok követeit a szövetségben részt vevő uralkodók, illetve kormányok delegálták. Az eredetileg kétkamarásnak tervezett diéta s ezáltal a Szövetség jogkörébe tartozott az alapító döntések módosítása, de az csak egyhangú döntéssel történhetett. A plénum tanácskozásait elvileg az osztrák császár vezette, az érdemi kérdések itt dőltek el egyhangú szavazással vagy minősített többséggel. Hatáskörei kétharmados többséget igényelve kiterjedtek a háborúra és a békekötésre, az államok jogainak védelmére, és az államok közti vámok csökkentésére. A kevésbé jelentős, folyamatos ügyek a 17 tagú tanács hatáskörébe tartoztak ez egyszerű többséggel döntött. Valamennyi döntés, mivel lényegében államszövetségről volt szó, csak akkor lépett hatályba, ha a tagállamok saját törvényhozása ugyancsak elfogadta azt, belső joggá transzformálva. Ez a határozathozatali mód nem igen járult hozzá az egységesítéshez. a Német Szövetség (3) Lényegében sikertelenül ugyan, de kísérleteztek közös szövetségi végrehajtás és bíróság felállításával is A korai föderatív törekvések ellenére a Német Szövetség csak laza, elsősorban védelmi jellegű, illetve a részt vevő fejedelemségek politikai stabilitására ügyelő államszövetség volt. Megerősödését egyaránt nehezítették a kisebb fejedelemségek törekvései önállóságuk megőrzésére, és Ausztria céljai, amelyek a saját birodalmi érdekek (a soknemzetiségű, jelentős részben nem német területek egyben tartása) miatt nem kedveztek egy szorosabb egység megteremtésének. a szorosabb egység esélye Ugyanakkor a progresszív polgári erők a haladás mellett az egységtörekvéseket is szorgalmazták s a Német Szövetséget a restauráció, a partikularizmus, a bürokratizmus, a dinasztikus legitimitás, sőt a despotizmus jelképeként megvetéssel illették ben az egységtörekvések tüntetéseken jelentek meg, és kibontották a német egység jelképét, a fekete-piros-arany színű lobogót. A politikai mozgalmakat ugyan sikerült elfojtani, de a progresszív törekvések (gazdaságilag a Német Vámszövetség - Zollverein) előrehaladtak, és az 1848 előtti másfél évtizedben a liberalizmus eszméi széles körben terjedtek. Vagyis a német egységgondolatnak és a polgári haladás eszmekörének jelentős előtörténete volt már az 1848-as forradalom kitörése előtt Németországban, és volt esélye az egységes államalakítás, a társadalomépítés demokratikus alternatívájának. Zollverein A német szövetségi állam kialakulása szempontjából fontos fejlemény, ám egy politikai egységesülés nélküli erősebb gazdasági integráció példája volt az 1834-ben életbe lépő német vámunió (Zollverein). A mintegy 25 millió lelkes egységes piac létrejötte kétségtelen gazdasági előnyei mellett gazdasági megalapozását jelenthette a későbbi politikai integrációnak is. (18 német állam lett a tagja.) A vámunió célja nemcsak a német ipari forradalom kibontakozásának elősegítése, hanem egy nemzeti alapú gazdaság kialakítása is volt, azon elgondolás alapján, hogy a gazdasági uniónak előbb-utóbb el kell vezetnie a politikai szövetséghez is. 4

5 A politikai szövetségre csak az es forradalmi mozgalmak kínáltak esélyt március 31-én pedig Frankfurtban több délnémet állam képviselői egy ún. előparlamentet (Vorparlament) tartottak abból a célból, hogy egy össznémet alkotmányozó gyűlést készítsenek elő. A tavaszi általános választások után május 18-án a frankfurti Szent Pál-templomban (Paulskirche) tartott nemzetgyűlés már kifejezetten abból a célból ült össze, hogy egy egységes német alkotmányt fogadjon el. A Nemzetgyűlés az első hónapokban A német nép alapjogairól szóló törvény előkészítésével foglalkozott, melyet az év végén hirdettek ki. Ez az alapjogi katalógus kifejezetten a németek jogairól szólt (tehát nem lépett fel a jogok egyetemességének igényével), s tartalmazta a korszak által ismert és elismert valamennyi fontos polgári és politikai szabadságjogot. törvény a a német nép alapjogairól Ez a jogi,,katalógus" átvette az évszázados polgári törekvések teljes tradícióját: az angol fejlődést (a Habeus Corpus Act-et, a Bill of Rightsot, de háttérben a Magna Charta Libertatumot is), az amerikai vívmányokat (a Függetlenségi Nyilatkozatot, az Alkotmányt és kiegészítéseit), a francia forradalom gondolati fegyvertárát (az Ember és Polgár Jogainak Deklarációját, 1789), a belga alkotmányt és Locke, Puffendorf, Montesquieu gondolatait. meghirdette a törvény előtti egyenlőséget, az egyesülési, sajtó- és szólásszabadságot, a lakás sérthetetlenségét és az emigrálás jogát. az állampolgárság egységes jellege plasztikusan fejezte ki német egységet a bírósági eljárásban a bírák függetlenek, a büntető igazságszolgáltatásban esküdtszékek működnek közre, a szóbeliség érvényesül, és a rendőrbíráskodást megtiltják. a német polgár ugyanakkor katonáskodni köteles, és a közteherviselés érvényes rá. frankfurti alkotmány A Nemzetgyűlés március 28-án fogadta el az első össznémet alkotmányt, az ún. paulskirchei alkotmányt. Az alkotmány mely végül sohasem lépett hatályba hangsúlyozottan a Német Birodalom alaptörvénye volt, mely kimondta, hogy a birodalom a korábbi Német Szövetség területeiből áll. Az alkotmány szerint a Német Birodalom szövetségi alkotmányos monarchia volt, amelyben a tagállamok megtartották függetlenségüket minden olyan ügyben, amely nem tartozott birodalmi hatáskörbe. az alkotmánytörténetben korábban nem volt példa monarchikus tagállamok demokratikus föderációjára. Ez a Német Birodalom volt (pontosabban lett volna) az első valóságos német szövetségi állam ezzel jött létre Németország föderatív államszerkezeti tradíciója, mely később (a hitleri Németországot nem számítva) a német állam jellemzőjévé vált. frankfurti alkotmány (2) A Német Birodalom élén az örökletes uralkodó, a németek császára áll, kifejezve az államfői hatalom néptől eredeztetett legitimációját. Az alkotmány forradalmi gyökereihez képest meglehetősen széles császári hatáskört határozott meg: a császár joga a miniszterek kinevezése és felmentése; ő a birodalom képviselője, a fegyveres erők főparancsnoka, joga van törvényt kezdeményezni, a Reichstag (a parlament alsóháza) döntését megvétózhatja, illetve elnapolhatja vagy akár fel is oszlathatja a törvényhozás alsó házát. Ezzel együtt, az uralkodó jogállása alkotmányosan korlátozott is volt, elsősorban a szövetségi rendszer és a kétkamarás törvényhozás által, illetve az alkotmányos jogokon keresztül. A miniszterek még az uralkodó miniszterei voltak, akiknek nem volt parlament előtti felelősségük. A Frankfurtban eltervezett alkotmányos monarchia nem volt egyben parlamentáris jellegű is, jóllehet az alkotmány szerint a császár döntéseit legalább egy miniszternek ellenjegyeznie kellett, márpedig az ellenjegyzés jogintézménye kifejezetten a parlamentáris kormányformához kötődik. frankfurti alkotmány (3) Az 1849-es frankfurti alkotmány szerint a törvényhozó hatalom szerve a kétkamarás Birodalmi Gyűlés (Reichstag) volt: az általános választójog alapján választott, az egész német nép képviseletét ellátó Népek Háza (Volkshaus) a tagállamok képviseleteként működő Államok Házából (Staatenhaus) állt. (A német szövetségi állam történetének egyik legnagyobb problémáját, Poroszország és Ausztria aránytalanul nagy súlyát, kompromisszumos módon oldották meg: a 194 felsőházi helyből Poroszország 40, míg Ausztria 38 helyet tölthetett be) Az alkotmány közös Birodalmi (szövetségi) Törvényszéket állított fel, s a korábban elfogadott törvény alapján egy az alapjogokról szóló fejezetet is becikkelyezett. 5

6 az álom vége A Frankfurti Nemzetgyűlés az alkotmány elfogadásának politikai biztosítékaként IV. Frigyes Vilmos porosz királyt választotta meg birodalmi császárnak, aki azonban nem fogadta el a császári címet, azonnal jelezte, hogy továbbra is Isten kegyelméből eredezteti jogait, és nem kíván szatócsok akaratából német császár lenni. A nemzeti parlament a reakció egyre erősödő csapásai alatt fokozatosan leolvadt, végül dolgavégezetlenül feloszlott. Ezzel elillant a német modernizáció és egység demokratikus változatának álma, mivel a polgári társadalom gyengesége miatt az es német forradalom is elbukott. De hagyatékként a frankfurti gondolat fennmaradt, és az 1919-es weimari alkotmány és később az 1949-es bonni alaptörvény eredménnyel nyúlhatott vissza hozzá, a 19. század közepén a német térség nagy feladatait azonban más úton kellett megoldani. az egység felé Az 1848-as forradalmak bukása után a korábbi liberális reformok a német államokban rendre visszaszorultak Formailag a Német Szövetség működött tovább a korábbi porosz és osztrák hegemóniának megfelelően. Ugyanakkor a német államok megőrizték saját korábbi alkotmányaikat, amelyek közül néhány mérsékelt alkotmányos monarchiát intézményesített. (pl. a porosz 1848/50-es oktrojált alkotmány) Az 1861-es porosz választásokon az addigi liberális ellenzék került többségbe, ami hamarosan politikai konfliktushoz és alkotmányos válsághoz vezetett. A válság megoldását Otto von Bismarck 1862-es kancellári kinevezése oldotta meg, miután Bismarck hajlandó volt az alkotmányos rendelkezések mellőzésével kormányozni. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a kancellár a törvényhozás hozzájárulása nélkül is végrehajtotta a hadsereg átalakítását, és a parlament által elfogadott költségvetés nélkül kormányzott. (Poroszországnak Bismarck kancellárságának első évei alatt nem volt a parlament által elfogadott költségvetése egy olyan feudális eredetű uralkodói előjogra hivatkozva, amely alapján a király felhatalmazta a kormányt, hogy az az utolsó rendes (vagyis jóváhagyott) költségvetés szerint kormányozzon. ) az egység felé A 19. század közepétől Poroszországnak egyre nagyobb esélyei voltak az egységesülési folyamat irányítására. Egyre erősebb lett hadserege, a vámunióval gazdasági kötelékei is kibővültek. A mind bonyolultabb belpolitikai problémákkal küszködő Ausztriával 1866-ban Észak-Csehország (Königgrätz) csatamezején megtörtént a nagy összecsapás, Ausztria vereséget szenvedett, és Poroszország megvalósíthatta az egységesülés döntő munkáját jelentő Észak-német Szövetséget. az Észak-német Szövetség Az egység első alkotmányos modellje az Észak-német Szövetség (1867) lett. 21, a Majna folyótól északra lévő kis és közepes állam lett a tagja Poroszországgal együtt. Az új szövetség átmenetet jelentett a korábbi államszövetség és a hamarosan megalakuló szövetségi állam között. Az új államalakulat tagjainak 1867 áprilisától közös (Bismarck által javasolt) alkotmánya volt, s közös szervek is alakultak. A Szövetség elnöke a porosz király, akinek a kormányfő, a kancellár felelős volt. A törvényhozásban a föderatív jelleget képviseli a Szövetségi Tanács, ahová az egyes tagállamok küldtek ki képviselőket Poroszországnak hangsúlyozott szerep jutott. A képviseleti elemet a Birodalmi Gyűlés reprezentálta, a tartományok (Landok) önállóságukat sok tekintetben megőrizték. az Észak-német Szövetség (2) Sajátos volt, hogy a tartományok belső szervezete akár rendi elemeket is konzerválhatott, és ami birodalmi szinten, modernizációs szinten megvalósult, nem szükségképpen tükröződött a Landok hatáskörébe tartozó ügyekben és szervezetükben. Németország ezen felemás modernizációja és a föderatív jelleg egészen ig feudális maradványokat is megőrzött. (Ilyen volt például porosz és szász területen a közigazgatásilag önálló uradalmak kategóriája, amely a községekkel azonos jogállású egységnek minősült, a mezőgazdasági cselédek jogfosztásának adminisztratív keretét adta.) Ugyanakkor a jogrendszer korszerűsítésében már az Észak-német Szövetség is előrelépett. Az észak-német szövetségi alkotmány nem tartalmazta az alkotmányos jogok katalógusát, és nem intézményesítette a végrehajtó hatalom parlamenti felelősségét sem. Inkább a tagállamok gazdasági egységére fektetett nagyobb hangsúlyt. Ezáltal azonban a német egység még nem volt teljes. Poroszország helyzete miatt aránytalan, intézményei hiányosságai miatt pedig elégtelen belső hatalmi struktúrája volt, és nem integrálta a dél-német államokat. 6

7 az egység megvalósulása A Franciaország elleni háború sikere (1870) után azonban az utolsó akadály is elhárult a német egységes (ám államszerkezetét tekintve szövetségi) állam megalakulása elől. Miután Franciaországgal szemben a dél-német államok is csatlakoztak az északi államokhoz, s a közös győzelem hamar nyilvánvalóvá vált, még a francia kapituláció előtt Versaillesban az egységes birodalom császárának nyilvánították I. Vilmos porosz királyt, s ezzel január 18-án megalakult az egységes Német Birodalom. Végeredményben a nemzetállam háborúk és felülről végrehajtott reformok után jött létre. porosz túlsúllyal Németország 25 tagállamból 4 királyságból, 18 fejedelemségből és 3 városállamból alakult meg, közülük azonban nagyságát és jelentőségét tekintve továbbra is kiemelkedett Poroszország, mely egymaga a birodalom területének több mint háromötödét képviselte, s nagyjából ugyanilyen túlsúlya volt a népesség tekintetében is. Mindezt tükrözte az új birodalmi alkotmány is mely jelentős részben megegyezett a Észak- Német Szövetség évi alkotmányával és melyet április 17-én fogadtak el: hiszen alkotmánymódosításról, fontos katonai ügyekben, a vámokról és az adókról nem lehetett Poroszország nélkül vagy ellenében döntést hozni. a tagállamokat képviselő Szövetségi Tanácsban Poroszországnak az 58 helyből 17 jutott; a császári címet a porosz királyi trónhoz kötötték; a birodalmi végrehajtás feje pedig a gyakorlatban a porosz miniszterelnök (Bismarck) lett (bár ez nem volt alkotmányos előírás); a porosz dominancia csak egy generációval később oldódott fel az egységes Német Birodalomban. birodalmi alkotmány Az új alaptörvény a porosz királyt tette meg német császárnak. A császár jogállása azonban alkotmányos szempontból korlátozott volt. valójában a szövetség egyik (bár legerősebb) tagjának volt az uralkodója, aki mintegy a szövetség elnökeként látott el végrehajtó funkciókat; de ő volt a hadsereg főparancsnoka, s e tekintetben hatalma lényegében korlátlan volt; a császár nevezte ki a birodalmi kancellárt, aki csak neki tartozott felelősséggel (az 1871-es alkotmány tehát éppúgy megmaradt a parlamentarizmus nélküli alkotmányos monarchia modelljénél, mint az azt megelőző államszövetségi kísérletek.) Az alkotmányban nem szerepelt a birodalmi kormány intézménye, s nem voltak minisztériumok sem: a legfontosabb központi hivatalok (Reichsämter) a Kancellári Hivatalból nőttek ki (élükön a kancellárnak felelős államtitkárokkal). bár a birodalmi törvények végrehajtása a birodalmi alkotmány szerint a császár feladata és jogköre volt (aki azt a birodalmi kancelláron keresztül gyakorolta), az igazgatás javarészt a tagállamok saját igazgatási apparátusára maradt. közigazgatás a közigazgatási feladatok döntő része tehát a tagállamok közigazgatásának a kezében maradt, még akkor is, ha a Birodalmi Gyűlés birodalmi szintű törvényt fogadott el, mivel ennek végrehajtása döntően a tagállamok feladata volt. a birodalmat ugyan a tagállamok felett éppen a szövetségi feladatok és jog betartása tekintetében felügyeleti jog illette meg, de az eredeti megoldás az volt, hogy a szövetségi körben felmerülő feladatokat és hatásköröket a porosz megfelelő minisztériumok látták el. Ezzel valójában egy tagállam kormányzati adminisztrációja rendelkezett volna a szövetségi ügyek felett is, ezért a többi tagállam igyekezett szövetségi szintű önálló hivatalok létesítésére, és az 1890-es évek végére már 12 ilyen hivatalt hívtak létre: o a külügyek voltak leginkább birodalmi ügyek, már a tagállamok egyikéhez sem tartozó gyarmatokra is tekintettel. o a hadsereget illetően volt központi parancsnokság, de a hadsereg az egyes államok kontingenseiből állt össze, és megmaradtak a tagállamok hadügyminisztériumai is. o még kevésbé volt birodalmi szintű a pénzügy, hiszen az adófelségjog az egyes tagállamokat illette, ezért a pénzügyi közigazgatási szervezet alapvetően tagállami volt. birodalmi alkotmány (2) Az alkotmány a német hagyományok szerint kétkamarás parlamentet hozott létre. A 397 tagú alsóházat, a Birodalmi Gyűlést még az 1849-es általános (minden 25. életévét betöltött férfi választójogosult volt), egyenlő és titkos választójog, valamint kétfordulós egyéni többségi választási rendszer szerint választották, míg a Szövetségi Tanács, szintén a tradícióknak megfelelően, a tagállamok képviselete, egyben a nemzeti szuverenitás megtestesítője volt. (A Reichstag népképviseleti jellege mindazonáltal korlátozott volt, ami a választási rendszer rendkívüli aránytalanságából következett.) Az alkotmány aszimmetrikus törvényhozó hatalmat hozott létre: az alsóház jogköre erősen korlátozott volt (például csak hétévenként szavazhatott a honvédelmi költségvetésről, vagy a végrehajtó hatalom gyakran ún. közvetett adókat vetett ki), míg a legtöbb törvényjavaslatot a Szövetségi Tanácsban nyújtották be, s csak ha az jóváhagyta azokat, kerülhettek a Reichstag elé. 7

8 birodalmi alkotmány (3) Az igazságszolgáltatás a tagállamok hatáskörében maradt, de 1879-ben létrehozták a birodalmi (azaz szövetségi) bíróságok rendszerét, élén egy birodalmi bírósággal. Az 1871-es alkotmány az 1867-es észak-némethez hasonlóan nem tartalmazta az alapjogok felsorolását. ez részben Bismarck pragmatikus, az államszervezeti kérdéseket előtérbe helyező szemléletéből fakadt, részben azonban a tagállamok önállósága iránti érzékenységet mutatta, amennyiben az állami beavatkozás korlátjaiként szolgáló szabadságjogok szabályozását a tagállami törvényhozásokra bízta. Ezzel együtt, a következő években számos alapjog jelent meg a szövetségi törvényekben, jóllehet azok nem rendelkeztek alkotmányos ranggal és védelemmel. a 19. századi német alkotmányfejlődés A 19. századi német alkotmányfejlődés eredménye elsősorban az volt, hogy a középkori feudális partikularizmusból létrehozta az egységes német államot. A nemzetállami gondolat meghatározó volt a legtöbb német államban a korábbi fejedelmi despotizmus helyén alkotmányos monarchia alakult ki, s maga az egységes Németország is ilyen kormányzattal jött létre. A német fejlődés egyszerre, párhuzamosan valósította meg a nemzetállami önállóságot a polgári alkotmányos állam intézményeinek kifejlesztésével. Ez a fejlődési vonal elsősorban az erős és radikális polgárság hiánya, illetve gyengesége miatt a megkésettség jeleit mutatta a nyugat-európai fejlődéshez képest. a 19. századi német alkotmányfejlődés De a birodalom parlamentáris demokráciává alakítása nemcsak a 19. században maradt el, hanem a 20. század elején sem sikerült. okai: a tradicionális uralkodó osztályok érdekei, valamint a militarista értékek olyan erősek voltak, hogy azok szinte elnyomták a polgári értékeket. a politikai hatalomgyakorlás ezért forma szerint alkotmányos jellege ellenére inkább az autokratikus volt - nem volt valóságos esély arra, hogy a kormányzás irányát szabad választások eredményeként meg lehessen változtatni. mindezzel együtt a német állam alapjaiban megőrizte a Rechtsstaat korábban kialakított értékeit: hatékony és szakszerű közigazgatás és bürokrácia, az egyéni jogokat érvényesítő, s az írott jog alapján eljáró bíróságok működése, a politikai szabadságjogok egy része mint például a pártok alapításának joga vagy a sajtószabadság is érvényesülhetett mindaddig, amíg az nem veszélyeztette a fennálló hatalmi-politikai konstellációt. közigazgatás A korszak német közjogának jelentős eleme volt a modem viszonyokkal megbirkózni kívánó közigazgatási jog, amelynek kialakítása több szálon a német államfejlődéshez kötődött. A központi hatalom erősödésével a bővülő közigazgatás a 17. századtól a 19. század elejéig rendészeti államként definiálható, ahol a hivatásos hivatalnokok mellett az intenzív gazdaságszabályozás (merkantilizmus), az alattvalókról való gyámkodó, aprólékos gondoskodás igénye egyaránt megtalálható volt. A közigazgatást a bíráskodástól még nem választották el, a szerteágazó, egyre inkább az emberi életviszonyok terén apró részletekbe is benyúló joganyag elméleti alapjait a kameralisztika, és a rendészeti tudományok igyekeztek megteremteni. A 19. század állama a hatalmi ágak megosztásának elve alapján elkülönítette a többi hatalmi ágtól a közigazgatást, a végrehajtást és annak mindenképpen a törvényekhez való kötöttségét, ellenőrzését kívánta. Olyan éjjeliőr"-államot teremtett, amelynek adminisztratív tevékenysége elsősorban a rend kereteit teremti meg, amelyek között azután a liberális szabadságok kibontakoznak. (Lorenz von Stein, Otto Mayer) A hatósági igazgatás mellett a szolgáltatásokat nyújtó közigazgatás első jelei a század fordulóján jelentek meg, és tettek szert egyre nagyobb jelentőségre. 8

9 Weimari köztársaság A Weimari Alkotmány (1919) állama a Német Birodalom alkotmányos monarchiáját erős államfői (elnöki) hatalommal rendelkező parlamentáris, vagy inkább félprezidenciális köztársasággá alakította, egyúttal az állam birodalmi szintjét elődjénél jóval erősebben centralizálta, kiterjesztette a birodalmi szintű törvényhozás, és ezzel együtt értelemszerűen a birodalmi ügyek tartományát. Weimari köztársaság (2) A kormány mind az államfő, mind a parlament felé felelősséggel tartozott, ugyanakkor az államfő intézkedései csak miniszteri ellenjegyzéssel váltak érvényessé. A kormány feje a birodalmi kancellár, javaslatára nevezte ki az államelnök a minisztereket. a kormány általános irányvonalának a meghatározása a kancellár hatásköre, az általános irányvonalon belül a miniszterek önálló jogkörben, önálló felelősséggel jártak el, a kormány rendeleteket tanácsban hozott, s ezek a rendeletek magasabb rendű jogforrások voltak, mint a miniszterek rendeletei. A kormányt az elnök is felmenthette, de a Birodalmi Gyűlés is megvonhatta tőle a bizalmat (kettős politikai felelősség). Weimari köztársaság - közigazgatás Kialakult a birodalmi kormány és a tagállami kormányok közötti határozott elválasztás, amivel együtt járt a két szint adminisztrációját végző közigazgatások elkülönítése, azzal, hogy mindegyik szint a hatáskörébe tartozó feladatokat látta el. Amennyiben a tagállam szövetségi feladatot látott el, annak költségeit a szövetség át kellett utalja a tagállam közigazgatása számára. Ebből is következik, hogy megteremtették a birodalmi szintű pénzügyeket, élén a birodalmi pénzügyminisztériummal, amely alá még három szinten volt pénzügyi közigazgatási szerv. Kiépültek különböző mértékben az egyes közigazgatási ágak birodalmi szintű szervei, annak a függvényében, hogy az alkotmány, és a birodalmi törvényhozás az adott közigazgatási ág milyen ügyeit emelte birodalmi szintűvé. A jogállam jegyében az alkotmány rendszeresítette a Birodalmi Közigazgatási Bíróságot, ezt azonban nem hozták létre. Összességében elmondható, hogy a korszak német állama és ennek megfelelően a közigazgatása centralizációs jellegű volt a korábbiakhoz képest. Harmadik Birodalom A Harmadik Birodalom kormányzati rendszerének jogi alapja a Hitler kancellári kinevezését követő március 24-i felhatalmazási törvény volt, amely a Birodalmi Kormányt felruházta a birodalmi törvénnyel megegyező erejű rendelet alkotásának a jogával, sőt e rendeletek az alkotmánytól is eltérhettek. ezzel gyakorlatilag a kormány vált a birodalom törvényhozó, sőt alkotmányozó szervévé, mindenféle politikai kontrollt mellőzve. (Magát a felhatalmazási törvényt azonban megfelelő eljárásban hozták meg.) A felhatalmazási törvény az államhatalmi ágak egyesítését jelentette azzal, hogy az államfő a birodalmi kormány egyetlen kontrollja, tekintettel arra, hogy az ő jogállását a törvény elvben nem érintette. 9

10 Harmadik Birodalom (2) A birodalmi centralizáció: a kormány gyakorlatilag feloszlatta a tagállamok kormányait és az önkormányzati szerveket, mindenütt kinevezett vezetőket állítva, az egyes korábbi országok élére helytartóként. A továbbiakban a helytartók hatásköre volt az adott tagállami kormányok kinevezése és felmentése, amely kormányok maguk is megszerezték a saját törvényi felhatalmazásukat. gyakorlatilag minden érdemleges képviseleti funkció megszűnt. Teljesen centralizált egységes német állam: az államelnök halála (1934) után a birodalmi kancellár helyettesítette az államelnököt, s ezzel voltaképpen kialakult az egyszemélyes kancellári diktatúra. Megszűnt a bíróságok közigazgatás feletti kontrollja, s ezzel egyebek mellett a rendőrség is szabad kezet kapott bármilyen általa célracionálisnak tartott cselekvésre. A bíróságok és a közigazgatás közötti különbség is gyakorlatilag eltűnt, mivel a bíróságok éppen úgy végrehajtó szerepkörben jártak el, mint a közigazgatás. Harmadik Birodalom - közigazgatás Az államszervezet feletti irányítást átvette a Nemzeti Szocialista Párt, azzal a megoldással, hogy a megfelelő szinteken szimmetrikusan kiépítették a párt és az állam szerveinek kettősségét: a párt megfelelő vezetői irányították a közigazgatás megfelelő szintű szerveit, gyakran úgy, hogy mindkét szerv vezetője azonos személy volt. gyakorlatilag a párt ellenőrizte az egész államéletet, bele értve az egyes köztisztviselők kiválasztását, alkalmazását is. a párt ügyeit kivonták az állam felügyelete alól, és létrehozták a párt ügyeiben döntő szerveket, pártbíróságokat, amelyek büntető ítéleteket is hozhattak. Harmadik Birodalom közigazgatás (2) a közigazgatási ágak vezetőit, azaz a minisztereket a kancellár nevezte ki és mentette fel, más felelősségük nem volt. a kormány elvben kollegiális szerv maradt, de az egyes miniszterek reszortfelelősként a döntési javaslatokat, tervezeteket készítették elő, de a döntés a kancellár véleményének a meghallgatása után történhetett, azaz valójában a kancellár volt a döntési fórum. a miniszterek döntési jogköre csupán a kancellári utasításokban foglalt végrehajtás körében maradt, önállóságuk tehát jelentősen csökkent. más oldalról azonban ágazatuk teljes gépezetének korlátlan uraként, korábban illetve egy alkotmányos államban elképzelhetetlen hatalommal rendelkeztek. Harmadik Birodalom közigazgatás (3) A teljes közigazgatás gyakorlatilag a kancellári szinten meghozott döntések végrehajtásának a szolgálatában állt, minden helyi kezdeményezést, önállóságot félretéve, a közszolgálattól feltétlen hűséget megkövetelve, a köztisztviselőknek azonosulniuk kellett az állam céljaival, erkölcsi követelményként pedig a párt által megfogalmazott népi elkötelezettséggel. A Harmadik Birodalom az egyik abszolútnak tekinthető példája a teljesen centralizált közigazgatási rendszernek. 10