A szabályozó haóságok eljárásjogának modellje a határozatok jogereje és végrehajthatósága tükrében. Tartalomjegyzék TARTALOMJEGYZÉK...1 ELŐSZÓ...

Átírás

1 A szabályozó haóságok eljárásjogának modellje a határozatok jogereje és végrehajthatósága tükrében Dr. Kovács András György Lezárva: november 1. Tartalomjegyzék TARTALOMJEGYZÉK...1 ELŐSZÓ...4 I. RÉSZ A SZABÁLYOZÓ HATÓSÁGOK ÉS NORMATÍV AKTUSAIK A piacszabályozás, mint önálló jogterület A piacgazdaság fogalmának jogi-közgazdasági értelmezése A piaci kudarc fogalmának értelmezése Piacgazdaság kontra piacszabályozás, a piacszabályozás fogalma A szabályozó hatóság fogalma Történeti elemzés A szabályozó hatóságok jogalkalmazásának tartalmi elemzése A szabályozó hatóságok normatív aktusai a magyar tételes jogban Szabályozó hatóság jogtudományi fogalma és a tételes jog A JPE szabályozás lényege Jogszabály és szabályozói normatív aktusok különbsége... 85

2 A Hkt. 87. (3) bekezdése alapján elfogadott alapelvek bírói értelmezése A 8001/2004 IHM tájékoztató, a 2003/311 EC számú ajánlás és a hatóság "Módszertanának" bírói értelmezése Javaslat a normatív tartalmú ajánlások kodifikálására II. RÉSZ A JPE ELJÁRÁS DOGMATIKAI ALAPJAI A kiinduló pont: A klasszikus közigazgatási eljárások dogmatikájának alapfogalmai Közigazgatási hatósági ügy, közigazgatási eljárás, közigazgatás eljárási jogviszony A hatósági ellenőrzés Az ügyfél fogalma A közigazgatási ügy fogalmának értelmezése a JPE eljárásokban és a JPE eljárások adatgyűjtési szakasza Az Eht. szerinti JPE eljárás, mint közigazgatási ügy definiálása, az eljárás körülhatárolása A JPE hatósági eljárás Az ügyfél fogalma a JPE eljárásokban Egyeztetés az érdekeltekkel jelentős ügyekben, és más szűkített ügyfélfogalmat kompenzáló jogintézmények A Pp. szabályai és az Eht.57. (2) bekezdésének funkciói A JPE határozatok végrehajtását szolgáló eljárások Jóváhagyó határozatok a Hkt. és az Eht. átmeneti szabályai alapján Jóvhagyó határozatok az Eht. alapján Díjmegállapító határozatok Számviteli szétválasztási kimutatás jóváhagyása III. RÉSZ JPE HATÁROZATOK HATÁLYOSSÁGA (JOGEREJE), VALAMINT VÉGREHAJTHATÓSÁGÁNAK EGYES ELVI KÉRDÉSEI Jogerő és végrehajthatóság klasszikus értelmezése Közigazgatási jogerő a magyar jogerőirodalomban Jogerő és végrehajthatóság fogalma a tételes jogban Javaslat a közigazgatási jogerő modern értelmezésre JPE határozatok jogereje és végrehajtásának problémái A Hkt. alapján hozott JPE határozatok jogereje és végrehajthatósága Eht. szerinti JPE határozatok Jóváhagyó határozatok jogereje A jogvitás eljárások KÖVETKEZTETÉSEK A SZABÁLYOZÓ HATÓSÁGOK ÉS NORMATÍV AKTUSAIK

3 3 5 A JPE ELJÁRÁSOK, MINT ELJÁRÁSJOGI MODELL A JPE HATÁROZATOK JOGEREJE ÉS VÉGREHAJTÁSA FELHASZNÁLT IRODALOM JOGSZABÁLYOK JEGYZÉKE BÍRÓSÁGI JOGESETEK JEGYZÉKE HATÓSÁGI HATÁROZATOK JEGYZÉKE RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE...439

4 4 Előszó Ennek a dolgozatnak a célja, az elektronikus hírközlésről szóló évi C. törvény (Eht.) alapján eddig lezajlott vagy folyamatban lévő Nemzeti Hírközlési Hatóság Tanácsának (továbbiakban Tanács vagy NHHT) piacszabályozó tevékenysége keretében hozott JPE határozatok bírósági felülvizsgálatai során szerzett azon tapasztalatok összefoglalása, amelyek a klasszikus közigazgatási eljáráshoz képest a közigazgatási eljárás jogi dogmatika és gyakorlat újragondolását teszik szükségessé. A tanulmány be kívánja mutatni azt, hogy a közösségi jogi irányelveken nyugvó szabályozó hatóságokra 1 vonatkozó speciális anyagi és ebből adódó eljárás jogi szabályozás gyökeresen eltér a magyarországi klasszikus közigazgatási hatósági eljárási modelltől nem csak gyakorlati, de alapvető dogmatikai megközelítésben is, és ezeknek az ellentmondásoknak a feloldására milyen kíséreltet tettek a magyar bíróságok. A közösségi és nemzeti jogrend illetve jogdogmatikai felfogás ütközéseit a közigazgatási eljárásjog legfontosabb jogintézményeinek és elektronikus hírközlési jogi szabályozás sajátos jogintézményeinek bemutatásán és ezek gyakorlati működésének elemzésén keresztül kívánjuk feltárni. Egyszóval a Nemzeti Hírközlési Hatóság szabályozó hatósági feladatokat ellátó szerve a Tanács 2, mint szabályozó hatóság eljárásjogának jellegzetességeit fogjuk vizsgálni, melynek során szükséghez képest a korábbi hírközlésről szóló évi XL. törvény (Hkt.) alapján álló szintén közösségi jogi szabályok által meghatározott kezdetlegesebb szabályozói tevékenységére és annak tapasztalataira is ki fogunk térni, legalábbis azokra, amelyek az Eht. szabályozási rendszerében a jövőre nézve is meghatározóak lehetnek. Elemzésünk során a közösségi jogi irányelvek következményeit is számba vesszük, és kísérletet teszünk egy-egy 1 National Regulatory Authority (NRA) 2 A Tanács a piacszabályozásra vonatkozó szabályozói jellegű hatósági hatáskörök címzettje. A Tanács ugyan a Nemzeti Hírközlési Hatóságnak egy szerve, azonban a Pp (4) bekezdésére is figyelemmel ő maga az a hatóság aki az ilyen tárgyú határozatokat hozza. A Nemzeti Hírközlési Hatóság más szerveinek, így a Hivatalnak más klasszikus közigazgatási hatósági hatáskörei is vannak, így a Nemzeti Hírközlési Hatóság, mint közigazgatási szerv nem csak egy szabályozó hatóság, hanem más közigazgatási tevékenységet is végez. Tisztán piacszabályozói tevékenységet tehát a Tanács végez, így őt tekintem a továbbiakban szabályozó hatóságnak.

5 5 részkérdés közösségi joggal összhangban lévő értelmezésére abból a célból, hogy reméljük: azok a gyakorlatban is hasznosulhatnak. A tanulmány módszertana induktív, egyes gyakorlati problémákra adott eseti válaszok elméleti általánosítása. A Tanács JPE határozatokra vonatkozó és azzal összefüggő eljárásai alapján levont következetések nem csak a Tanács szabályozói eljárására vonatkoznak, hanem olyan általános dogmatikai összefüggések bemutatását is jelentik egyben, amelyek általában a szabályozó hatóságok eljárásainak dogmatikai alapját képezhetik. Ezért szükséghez képest az egyes tételek levezetéséhez a modell működését más szabályozó hatóságok eljárásait (elsősorban a Magyar Energia Hivatal) bemutató magyarázatokat, keretes írásokat fűzünk. Egyes fontos, de nem közvetlenül a témánkhoz kapcsolódó összefüggéseket is hasonló módon, külön keretes írásokban tárgyalunk. A tanulmány közigazgatási jogtudományi mű, 3 ezen belül döntően a közigazgatási jogi gyakorlat (pragmatika) oldaláról közelíti meg az egyes kérdéseket. Ennek megfelelően a témához tartozó hatályos jogszabályok tételes jogi, szaktudományi értelmezésén, és a közigazgatási, illetve közigazgatási tárgyú bírói döntések pragmatikus értelmezésén keresztül, az így levont következtetésekből próbál meg egy jogtudományi, dogmatikai elvi értelmezést adni. Az elemzések és következetések során a közigazgatási jogi dogmatikákon belül a három klasszikus dogmatikai megközelítést az egyes kérdések taglalásánál folyamatosan érvényesíteni próbáltam, így mind a közigazgatási aktustani, a közigazgatási jogviszony elméleti és az alkotmányos alapintézmények, intézményrendszer felőli értelmezést is elvégzem a dogmatikai konklúziók helyességének ellenőrzésére. Emellett szükségszerűen egy újszerű elemzési módszert is bevezetek, alkalmazkodva a vizsgált terület követelményeihez. Ez pedig a közösségi jogi szempontú értelmezés, amit szintén - talán indokolatlanul leszűkítő módon - egy közigazgatási jogi dogmatikaként kezelek. A közigazgatási jog elméletén belül a közigazgatás, a piacszabályozás és szabályozó hatóságok doktrinális (eszmei) értelmezésével, filozófiájával csak jelzésszerűen foglalkozok, ez egy külön tanulmány témája lehetne. Ugyanakkor a tanulmány maga is közvetít áttételesen 3 A közigazgatási jogtudomány egyes területeinek osztályázásában Tamás András által használt megközelítést alkalmazzuk. TAMÁS A.: A közigazgatási jog elmélete PKEJÁK könyvei, Szent-István Társulat 3. átdolgozott kiadás

6 6 egyfajta, a szerzőben kialakult doktrinát, amely számos olvasmányélmény alapján alakult ki. Ennek részletes bemutatását azonban a terjedelmi korlátokra figyelemmel mellőzőm. 4 Ugyanakkor a közigazgatási aktustan, mint a közigazgatási jogalkalmazás gyakorlatának alakítója, önmagában is egy doktrinának tekinthető. Egyesek szerint ugyan idejétmúlt elméletről van szó, 5 azonban Magyarországon csak az 1960-as évek óta került be az egyetemi oktatásba és vált a közigazgatási jogászok gondolkodásának egyik sarokpontjává. Az aktustan, mint elmélet már a XIX. században kidolgozott elmélet volt 6, azonban azóta is folyamatosan alakult 7, és mégis egységes, általánosan elfogadott aktustani megközelítés nincsen. Jól mutatja ezt a tényt, hogy ahány szerző annyiféle csoportosítással és osztályzással találkozhatunk. 8 Noha ezeknek a csoportosításoknak vannak közös elemei, a tanulmány megfelelő értelmezéséhez szükségesnek tartjuk megjelölni, hogy a magunk részéről önkényesen a Berényi-féle 9 jelenleg is oktatott aktustani osztályzást és fogalomrendszert használjuk azzal, hogy ha szükségesnek tartjuk az eltérést, vagy a többoldalú elemzést, akkor ezt külön jelöljük. 10 Nem célja ezért a tanulmánynak a szabályozó hatóságok aktustípusainak feltérképezése, noha ez egy. A szabályozó hatóságoknak és tevékenységüknek szinte definitív eleme azok az aktustípusok, amelyek a hagyományos aktustani dogmatikai keretben nem illeszthetők be, alapjaiban feszítik szét az eddig jó viszonyítási pontot jelentő klasszikus aktustani dogmatikát. E rombolás nyilván élvezetes tevékenység lenne, azonban egy új 4 Eredetileg terveztem egy általános, az alapokat is lefektető filozófiai jellegű bevezetést, azonban ennek a témának a szakirodalma olyan széles, hogy a tanulmány szerkezetében jelentős torzulásokat okozott volna. 5 TAMÁS A. szerint egyrészt aktus a határozat meghozatala (eljárásjogi mozzanat) és maga a határozat is (kettős természetű). Igy az aktustan nagyvonalú doktrina, amely nem precíz, és erős benne a redundancia. Nem a jogviszonyból levezetett (azon túlnyúlik, így nem tisztán jogi természetű osztályzás), hanem az állami főhatalomból (impérium) levezetett elmélet. Mivel ma már nem a szabad belátás alapján működik a közigazgatás, hanem jogilag szabályozott módon, ezért idejét múlt is egyben. Tamás szerint csak a diszkrecionalitás követeli meg az impérium fogalmát, ha impérium nincs, akkor jogilag kötött eljárás esetén nincs specifikum. Jogszabályok ugyanis jogviszonyokról szólnak és ilyen módon rendeznek jogalanyi kapcsolatokat. A normatív értelemzési tartomány ezért egyre inkább a jogviszony és nem az aktus. TAMÁS A. i.m MAYER, O. ( ): Deutsches Verwaltungrecht Berlin ( ) 2. kötet, első kiadás 7 FORSTHOFF, E.: Lehrbuch des verwaltungrechts I.rész München-Berlin (1961) BERÉNYI S.: A közigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékenysége, a közigazgatási aktus (kieg.jegyzet) Rejtjel, Budapest, MADARÁSZ T.: A magyar államigazgatási jog alapjai kézirat, Tankönyvkiadó, Budapest, TAMÁS A.: i.m KALAS T.: In Közigazgatási jog Általános rész II. 1.fejezet. Bibor, Miskolc, In: Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész (szerk. Fazekas M.- Ficzere L.), 5. Átdolgozott kiadás. Osiris Budapest, 2004, BERÉNYI S. XXI fej Megjegyezhető, LÉON DUGUIT ( ) teóriáját nem tudjuk figyelmen kívül hagyni a szabályozó hatóságok elemzésekor, mely szerint jogi aktusok három fő csoportja: 1. jogalkotói aktusok 2. státusz feltételeket megalapozó aktusok (jogalanyok alanyi minőségét határozzák meg), 3. jogokat és kötelezettségeket meghatározó aktusok, amelyek az alanyt jogviszonyokban definiálják. In: TAMÁS A. i.m Az aktusok második fő csoportja különös jelentőséggel bír a szabályozó hatóságok esetén így ezeket a határozattípusokat külön aktustani csoportként kezeljük.

7 7 megközelítés alapjainak lerakása nélkül nem láttam értelmét ebbe belefogni. Egyrészt az egyes szabályozó hatóságok is mutatnak bizonyos eltérő sajátosságokat aktusaikat tekintve, 11 másrészt ezek az aktustani problémák szoros összefüggésben vannak azzal, hogy az aktustan alapja a jogi értéktan, amely a jogállamiság és alkotmányosság fogalmaihoz köthető. 12 Az előbbi körülmény azért indokolta a mellőzést, mert megint csak egy önálló kutatási témát képezhet a feldolgozandó anyagmennyiség, az utóbbi pedig azért lehet a mellőzés indoka, mert a piacszabályozás, és a szabályozó hatóságok tevékenysége már elvi szinten is felveti a jogállami és alkotmányos keretek szétfeszítésének lehetőségét 13. Ennélfogva egy új aktustani dogmatika kialakítása komoly alkotmányjogi közigazgatási filozófiai szintű elemzést igényelne, melyre nem keríthettünk sort. Ugyanakkor kényszerűségből a konkrét témánk tárgyát képező eljárások aktusait részletes elemzés alá vetjük, és ennek során egy új határozattípust amelyet a hagyományos aktustani osztályzás nem ismer - kénytelennek vagyunk részletesen is bemutatni. Ez pedig az absztrakt kötelezettséget előíró aktus lesz, amely számos egyedi más klasszikus hatósági aktusok esetén nem ismert jellegzetességgel bír. Azonban hangsúlyoznunk kell, hogy az aktustan, amely a jogilag kötetlen állami főhatalmon (impériumon) alapuló közigazgatás dominánsan jogilag kötetlen tevékenységének leírására szolgált a XIX. században, most a XXI. században úgy tűnik épp a szabályozó hatóságok kapcsán nem hogy idejét múlttá vált, hanem feltehetően újrafogalmazást igényel, sőt követel. Ez szoros összefüggésben van azzal, hogy piacszabályozás és a szabályozó hatóságok tevékenysége, megint csak fogalmi kritériumként absztrakt felhatalmazásokon alapszik, a jogi kötöttség egyre oldódik és ez a modern állam (vagy azok közössége, mint az Európai Unió) jogalkotásának egyre dominánsabb noha csak egyik - jellegzetessége. Ez pedig nem csak a jogállami garanciarendszer már említett válságához vezető út egyik lépcsője lehet, de indokolhatja, hogy a normatív értelmezési tartomány a jogviszonyelméletről újra az aktustani felfogáshoz csússzon vissza. A tanulmány felvállalja az alapozás szerepét egy ilyen későbbi 11 Ilyen a Magyar Energia Hivatal árfelülvizsgálati kérelemről döntő határozatai, amelyek közigazgatási jogi aktus jellege is vitatott jelenleg a bírói gyakorlatban, az Üzemi és Kereskedelmi Szabályzatok, és ezek módosításáról szóló határozatok stb. 12 TAMÁS A.: i. m Már a hatalommegosztás elvét is megkérdőjelezik a klasszikus szabályozó hatóságok léte, mert normatív szabályokat alkotnak, egyedi döntéseket hoznak, sőt jogvitákat bírálnak egyszemélyben, de a jog uralma alá rendelt állam három konstans eleméből legalább kettőt is kikezd, mivel működésük súlyos beavatkozást jelent a magánautonómiába, a tulajdon szabadságába, a piac liberalizáltságába és szabadságába, noha épp a piacliberalizálás nevében teszik ezt. Lásd erről TAMÁS A. i.m SÁRKÖZY T.: Információs társadalom és jog. In: Információs társadalom és jogrendszer MTA Társadalomkutató Központ Budapest,

8 8 munkához, amelynek kutatási irányait, az itt kidolgozott eljárási dogmatika is nagyban meghatározhatja. Ennyiben tehát egy előtanulmányról van szó, amely döntően a jogviszonyelméleti összefüggéseket ír le. Ahogy Tamás András 14 kifejti a közigazgatás tényleges működése, funkcionális lényege nem mutatható be a jogviszony elmélet keretei között. Kifejezetten spekulatív jellegű a közigazgatási jogviszony tételezése több területen és így nincs jogállam sem, noha a német közjogászat e misztifikumot, a jogviszony és jogállam összefüggését mégis alapnak tekinti. Több szerző 15 is úgy látja, hogy a jogviszony elmélet, különösen az anyagi jogviszonyok tételezése meglehetősen funkciótlan a közigazgatási jogban. A jogviszonyelmélet ennek ellenére a közigazgatási jog korszerű dogmatikája, mert az aktusok már jogviszonyelmélet keretében is leírhatók, ezért a tanulmány szemléletmódja döntően ebben a dogmatikai felfogásban mozog. A jogviszony elmélet anyagi, eljárási és szervezeti jogviszonyt tételez. A tanulmány egyáltalán nem foglalkozik a szervezeti jogviszonyokkal, a szabályozó hatóságok fogalma kapcsán éppen csak utal ezekre, e kérdéssel már más szerzők komolyan foglalkoztak 16. Anyagi jogviszonyok csak annyiban kerülnek említésre, amennyiben azok az adott eljárásjogi probléma megértéséhez szükségesek, így például a JPE szabályozás lényegének bemutatása nem mellőzhető. Emellett anyagi joggal a hatásköri szabályokkal összefüggésben foglalkozunk, bár a szakirodalomban a hatásköri szabályok besorolása még ma sem nyilvánvaló. 17 Nem vitatom magam sem, hogy a tanulmány időnként erőltetetten próbál meg jogviszonyként leírni olyan viszonyokat, amelyek csak nagy nehézségek árán lehetséges és talán nem feltétlenül szükséges. Azonban ebben az a cél vezérelt, hogy a jogállam és jogviszony összefüggésének bűvkörében gondolkodva van bármiféle értéke e tanulmánynak, hisz e területen jelentkező kihívások épp az alapokat kezdik ki, és nem sok értelme lenne egy teljes paradigmaváltásba belemenni, hisz még is csak egy PhD értekezésről van szó, amely nem kérdőjelezheti meg a tanulmányban művelt jogterület létjogosultságát és módszertanát. Emellett a téma eljárási jogi, tehát egy olyan szűkebb terület, ahol a jogviszony elmélet létjogosultsága ab ovo eddig nem kérdőjeleződött meg. Az már egy másik kérdés, hogy a tanulmány élésen rámutat arra, hogy a jogviszony elmélet a 14 TAMÁS A.: i.m Lásd erről pl. MADARÁSZ T.: i.m Lásd erről: FAZEKAS J.: A szabályozó hatóságok jogállásának alapkérdéseiről. In: Jogi tanulmányok , az Autonóm Jogállású Államigazgatási szervek ELTE szakdolgozat kézirat, 17 Az Áe. és a Ket. is beszél hatásköri szabályozásról, ugyanakkor a többségi álláspont szerint maguk a konkrét hatásköri szabályok már konkrét anyagi jogi normák. Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész (szerk.: Fazekas M. - Ficzere L.) Osiris, Budapest,

9 9 szabályozó hatóságok eljárásjogában nem problémamentesen alkalmazható, és nagyon úgy tűnik, hogy a jogviszonyelméletet érő fenti kritikák épp a szabályozó hatóságok eljárásjoga kapcsán válnak ezen a területen is aktuálissá. Ami az alkotmányos intézményrendszer és a közösségi jog felőli megközelítéseket illeti, ezeket kifejezetten az egyes konkrét elemezések kapcsán ellenőrző funkcióként és gyakran esetlegesen használom, a témától függően, szükség szerint, és nem törekszek teljes ilyen irányú dogmatikai áttekintésre. Fontos azonban megjegyezni, hogy a közösségi jogot a tanulmány nem kezeli külön jogterületként, hanem, mint sajátos joganyagot integrálja a közigazgatási joganyagba. Azaz a szerző meggyőződése szerint a közösségi jog nem jogterület, és főként nem jogág, amelynek tételes jogi szabályai önálló vizsgálat tárgyát képezhetnék, hanem az többek között a közigazgatási jogi normaanyag jogforrása, ezért közigazgatási jogi kérdések enélkül nem is tárgyalhatók, önállóan pedig nem is érdemes tárgyalni egy tételes jogi elemezés keretében. Az egy másik kérdés, hogy a közösségi jog és a nemzeti jog viszonya nem problémamentes, a koherencia és konzisztencia zavarok e jogforrási szintek időnként párhuzamosságok 18 esetén olyan új problémákat vetnek fel, amely jelzi, hogy a jogrendszer működésének egy egészen új modelljéről van szó 19, amely minden bizonnyal komoly kihívást jelent a társadalomtudományok minden ágának. A dolgozat módszertanát tekintve esettanulmányok mélységét elérő és ezeket összegző (szintetikus) megközelítését alkalmaz. A dolgozatra általában nem jellemző az összehasonlító és történeti megközelítés kivéve egyes szűkebb témaköröket. Így például rövid történetiösszehasonlító elemzést adunk a szabályozó hatóságok fogalmának meghatározása kapcsán, valamint a tanulmánynak van egy részletesebb jogerőtani része, amely kifejezetten használja a történeti és részben az összehasonlító módszert is. A dolgozatnak témája szoros értelemben tehát közigazgatási eljárásjogi téma, de van a második részben egy jelentősebb kidolgozottságú, akár önálló tanulmányként is megálló jogerőtani rész, mely a szabályozó hatóságok újszerű jogérvényesítési módszereinek megértéséhez mellőzhetetlen volt és egyben alkalmas volt annak bemutatására is, hogy új aktustani megközelítés is elkerülhetetlen lesz. 18 Például a nemzeti Alkotmányok és a közösségi jog viszonya a mai napig nem tisztázott. 19 Itt sem a közösségi jogot tekintjük új modellnek, hanem a nemzeti jog és közösségi jog együttélését, amely döntően a közigazgatási jog területén teszi szükségessé új doktrínák és megközelítések kialakítását.

10 10 A téma jellege és saját nyelvi korlátaim miatt, valamint külföldi tanulmányút híján az idegen nyelvű szakirodalomból döntően csak az angol nyelven elérhető szerzőkkel foglalkozhattam és ezt is csak a témához mért szűk keretek között, noha a jogerőtani és egyes elméleti részek megalapozása a nemzetközi szakirodalom áttekintésével meggyőzőbb lehetett volna. Látni kell azonban, hogy jómagam nem főállású kutató, csak egyszerű jogalkalmazó vagyok, aki érdeklődik az elméleti kérdések iránt is. Ezért tanulmányomat- noha dogmatikai alapok kidolgozásáról szól inkább a jogtudományt hivatalosan művelők segédanyagának, vagy sokkal inkább forrásanyagnak szántam, amely mint információ ritka és nem érdem szerint csak a lehetőség okán hozzáférhettem - és ezért hasznos lehet a teoretikusan felkészültebb kollégáim és a közigazgatási eljárási jogtudomány számára is. 20 Általában közigazgatástudományi kérdések, főként szervezetelméleti összefüggések bemutatására csak a javaslatok megfogalmazása során, a megfelelő intézményrendszer, elsősorban a bírósági intézményrendszer elemezése kapcsán kerítünk sort. Végül nem foglalkoztam részletesen a téma közgazdasági hátterével, bár tisztában vagyok a közgazdasági szempontok jelentőségével. A közgazdaságtan fogalomrendszerének használata azonban a téma jellegénél fogva nem volt elkerülhető, ezért szórványosan, a piacszabályozás és a szabályozó hatóságok általános bemutatásánál és ott ahol az anyagi jognak is szerepe volt az értelmezésnél, közgazdasági kérdéseket is tárgyalok. I. RÉSZ 20 Tisztában vagyok azzal, hogy egy PhD értekezés esetében alapvető követelmény a történeti és összehasonlító megközelítés szélesebb körű alkalmazása a nemzetközi szakirodalom felhasználásával. Mivel erősen közösségi jog érintettségű témáról van szó, ez annál is indokoltabb lett volna. Azonban a tanulmánynak a közösségi jogi megközelítés csak egyik és egyáltalán nem előtérbe helyezett jellemzője, ekként más tagállamok egyébként bőséges tapasztalatainak feldolgozása megint csak külön tanulmányt igényelt volna. Ennek ellenére a következtetések levonásakor ellenőrzési céllal - felhasználtam nemzetközi összehasonlító tanulmányok eredményeit is. Pl. LAROUCHE, P.: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, Hart Publishing, Oxford and Portland Oregon, (level-playing field), Final report for PTS Study on NRA appeal system under 2003 EU electronic communications regualtory framework, Cullen International SA Revised March 2006., Hogan&Hartson LLP and Analysys Consulting Ltd. Final Report for European Commision July 2006 Preparing the next steps in regulation of electronic telecommunications f_ecomm_july 2006_final.pdf

11 11 1 A szabályozó hatóságok és normatív aktusaik 1.1 A piacszabályozás, mint önálló jogterület A piacgazdaság fogalmának jogi-közgazdasági értelmezése Azt mondtam a bevezetőben, hogy közigazgatási jogtudományi műről van szó, azonban ezt a témánk általános összefüggések között való elhelyezése előtt szükséges tovább pontosítani. Nagyon úgy tűnik, hogy a közigazgatási jog, mint diszciplinán belül új jogág önállósulásának lehetünk tanúi, különösen a közösségi jogi rezsim alá vetett jogrendszerekben. Ez a terület pedig a széles értelemben vett versenyjog (közösségi jog szintjén a közösségi versenypolitika) és a fogyasztóvédelem területe köré csoportosuló állami feladatok összessége, egyszóval a piacgazdaság szabályozásának, közvetlenül a gazdaságba való állami beavatkozásokhoz kapcsolódó jogi diszciplina. Értelemszerűen az állam minden tevékenysége mind kiadásai, mind bevételei (adózás) tekintetében befolyásolja a gazdaságot, a piacgazdaság normál működését. Ezért az adózás, az állami kiadásainak hatásai mind a mikroökonómia, de különösen a makroökonómia tárgya. 21 Az is evidenciának tűnik, hogy a piacgazdaság működése feltételezi az állam létét, az állam szükségképpeni feladata a piaci csere lebonyolításához szükséges jogi feltételrendszer kialakítása és fenntartása. Ha pontosak akarunk lenni, akkor úgy mondhatnánk, hogy állam létezhet piacgazdaság nélkül, de fordítva ez nem igaz. Ennek jogtudományi vetülete, hogy történetileg a pénzügyi jog tekint vissza régebbi múltra, melyhez képest különült el a közigazgatási jog, amely az államhoz köthető pénzügyi (gazdasági) kérdésekkel foglalkozik: az államháztartási joggal, az adójoggal, bankjoggal stb. Ha azonban azt a kérdést tesszük fel, hogy meddig tart a piacgazdaság jogi kereteinek biztosítása, és honnantól beszélünk a piaci viszonyokba való beavatkozásról, amelynek már piactorzító hatásai lehetnek, akkor már elbizonytalanodunk. 21 Lásd erről többek között részletesen STIGLITZ, J.E.: A kormányzati szektor gazdaságtana KJK. Kerszöv Kft. Budapest, 2000.

12 12 Példának okáért a magyar Alkotmány az alapvető társadalmi- gazdasági berendezkedésünket meghatározó szabályai között, a 9. (1) bekezdésében piacgazdaságként definiálja Magyarországot, melyhez szorosan kapcsolódik a vállalkozás joga és a gazdasági verseny szabadságának alapelve. Az Alkotmánybíróság értelmezte a piacgazdaság fogalmát a hatósági árak és árszabályozással összefüggésben 22 és megadta a jogi szempontú releváns értelmezést. Az Alkotmánybíróság szerint az ártörvény 19. -ának alkalmazása nem az egyedüli alkotmányos lehetőség az árak szabályozására, más eszközök is a Kormány rendelkezésére állhatnak, törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján szabályozott keretek között. Az Alkotmánybíróság határozata az árak szabályozásának és a gazdasági verseny és piacgazdaság korlátozásának alkotmányos korlátait szélesen határozza meg. Eszerint az Alkotmány nem kötelezi el magát a piacgazdaság semmilyen tartalmi modellje mellett, az gazdaságpolitikailag semleges. Az Alkotmányból közvetlenül az állami beavatkozás nagysága, ereje, még kevésbé annak tilalma közvetlenül nem vezethető le. Önmagában abból, hogy a versenyszabadság nem alapvető jog következik az, hogy arra nem vonatkozik az Alkotmány 8. (2) bekezdésében foglalt tilalom, tehát törvény a verseny szabadságának, a piacgazdaságnak akár a lényeges tartalmát is korlátozhatja. Különösen szükség lehet a piacgazdaság körülményei között is akár közvetlen állami beavatkozásra is, ha például az éppen a verseny érdekében történik. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányellenesnek csak az olyan piaci beavatkozás minősíthető, amely fogalmilag és nyilvánvalóan a piacgazdaság létét szünteti meg, pl. általános államosítás, szigorú tervgazdálkodás bevezetése /2004 (V.26) AB határozat (Magyar Közlöny 2004/71.) 23 Megjegyezhető, hogy az ún. maastrichti kritériumok, a stabilitási és növekedési paktum előírásai az Európai Unióban egy egyensúly közeli vagy többletet mutató sufficites költségvetések felé terelné a tagállamokat, ez pedig azzal járna, hogy a tagállami kormányok nettó hitelezővé válnának. Ezt a sufficitet pedig a tagállamok kénytelenek lennének vállalati kötvényekbe, részvényekbe fektetni, amely egy sajátos mindenre kiterjedő államosításhoz, kollektivizáláshoz vezetne. /lásd: ORBÁN G. - SZAPÁRY Gy:A stabilitási és növekedési paktum az új tagállamok szemszögéből. in Közgazdasági Szemle 2004/ / A feltételes mód azonban indokolt, hiszen a nagyokkal (Németországgal és Franciaországgal) szemben a túlzott deficit eljárást a Bizottság felfüggesztette. Ugyanakkor az Európai Unió versenyképességi stratégiája szempontjából meghatározó paktum önellentmondásosságra jól rámutatnak a fentiek, hiszen a neoklasszikus monetarista napjainkban mainstream közgazdászok a liberalizáció élharcosainként a hagyományos liberális nem beavatkozó állam mellett foglalnak állást, miközben épp ezen nézetek megvalósítása, ha más úton is, de elvezethet egy olyan sajátos államosításhoz, mely tendenciát az Alkotmánybíróság fenti határozata a piacgazdaság megszűnésének és ekként következményeit tekintve az alkotmányos berendezkedés ellen lévőnek vélt.

13 13 Az Alkotmánybíróság tehát nem foglalt állást a piacgazdaság valamely tartalmi modellje mellett, amely nem is csoda annak tükrében, hogy e történeti és különösen közgazdasági kritériumok alapján értelmezhető fogalomnak sem gazdaságtörténeti, sem eszmetörténeti, sem elfogadott közgazdaságtudományi értelmezése nem létezik. A nyugati kultúrkör közgazdaságtudományában nagy általánosságban a piac tanulmányozásának két fontos megközelítése létezik. Az egyik a szerkezet-magatartás-teljesítmény (structure-conductperformance) amerikai indítású paradigma, amely iparági szervetek elmélete néven is ismert, 24 és amely leíró jellegű áttekintést nyújt a piaci szervezetekről. A másik a köztudatban is ismert egyensúlyi árelmélet mikroökonomiai modellje. 25 Ha a jogászok elképzelik maguk előtt a piacgazdaság mibenlétét, mint a jogállam egyik definitív elemét, 26 akkor az egyensúlyi árelmélet alapján álló klasszikus iskola által kidolgozott és neoklasszikus iskola által is promotált versenyzői piac fogalma jelenik meg a szemük előtt. Egyrészt köztudott, hogy azt a nézetet, hogy a piacok mindent megoldanak, továbbá, hogy a megoldás egyértelmű és optimális, Adam Smith képviselte először a "láthatatlan kéz" elméletével, és ezt fogalmazta meg egzakt matematikai formában és ezzel Nobel-díjat kiérdemelve Kenneth Arrow és Gerard Debreu (1954). Nyilvánvaló azonban, hogy ezek a tételek csak szigorú peremfeltételek bevezetése esetén érvényesek. "Akkor, ha az informáltság tökéletes, vagyis mindenki mindenről, ingyenesen tökéletesen informált, ami nyilvánvalóan nem igaz, mert az információ hatalom, és a nyereség azé, aki jobban informált. Továbbá akkor, ha nincsenek monopóliumok, mert a monopóliumuk egy bizonyos határon belül tetszés szerint emelhetik áraikat, és még ronthatják is a minőséget. Akkor, ha nincs környezetszennyezés úgy, hogy ennek hátrányait másnak kell elviselnie. Akkor, ha minden tudományos eredmény mindenki 24 COASE, R. H.: Az iparági szervezetek elmélete. in A vállalat, piac és a jog (ford: Meszerics ; Handbook of Industrial Organisation) Nemzeti Tankönyvkiadó Budapest, CARLTON, DENNIS W., JEFFREY M. PERLOFF: Modern Piacelmélet, Panem, Budapest, Említettük, hogy a jogállam fogalmát meg sem próbáljuk definiálni, mert e fogalmi tisztázatlanság nem befolyásolja a tanulmány mondanivalójának igazolhatóságát. Annyi azonban megjegyezhető a modern állam a polgári állam keretei közt definiálható és a német jogirodalom, tehát a kontinentális jogrendszerekben értelmezhető kategória (így egy jogi tanulmányban, már csak az Alkotmány 2. (1) bekezdésére is figyelemmel releváns fogalom, ezért használjuk ezt a kategóriát). Ami felfogásunkban leegyszerűsítve jelenti a tulajdon szabadságát, szerződések szabadságát (a piac liberalizáltságát) és az állampolgárok egyenjogúságát (demokrácia, vagyis liberális társadalom). A szakirodalom még különbséget tesz a liberális jogállam (a piaci viszonyokba való be nem avatkozás), a szubsztantív jogállam (amely az állam önkorlátozását helyezi az előtérbe /Georg Jellinek/), formális jogállam (procedurális jog biztosítja /Habermas/), demokratikus vagy szociális jogállam (minimum természeti jogelveket feltételet, a szolgáltató állam felfogása /Radbruch/)között. Emellett a szakirodalom beszél még adminisztratív államról, amely a közigazgatást működtető államot helyezi a középpontba, ennek egyik aspektusa a jóléti állam eszméje (D.Waldo, Keynes, F.L. Ward, R Pound), amely a demokratikus jogállam fogalmába olvad bele (a jóléti állam eszméje ugyanis előbb létezett). Az angol-száz jogrendszerekben más a koncepcionális megközelítése a kérdésnek, ott a jog uralmáról (rule of law) beszélnek. Ez utóbbinak a kapcsolata a piacgazdaság a vállalkozás és verseny illetve tulajdonszabadságával ugyan megközelítésben és módszerét tekintve teljesen eltérő, de eredményét tekintve hasonló, sőt még hatékonyabb is.

14 14 számára ingyenesen rendelkezésre áll, és nincsenek szabadalmi jogok. Végül akkor, ha az üzleti forgalom lebonyolítása ingyenes, nincsenek bankok, biztosítók, könyvelők, jogászok, bírók és végrehajtók, vagy ha vannak, mindenki számára és az országok számára is ingyenesek. Mindez nyilvánvaló módon messze van a valóságtól, a hagyományos elmélet azonban ezt tételezi fel. Ezért a hagyományos elmélet következtetései nem a való világra, hanem csupán egy elméleti világra érvényesek." 27 Másrészt bizonyítható és könnyen belátható, hogy az általános egyensúlyi elmélet által egyértelműen meghatározottnak tekintett optimális helyzet valójában nem egyértelműen meghatározott, hanem az institucionális viszonyok függvénye. Más jogi, társadalmi és politika körülmények között más egyensúlyi helyzet alakul ki. Ha például a jövedelemelosztás egyenletesebb, akkor szükségképpen más lesz a termelés összetétele és még az árrendszer is, márpedig a jövedelemelosztás a hatalmi viszonyoktól, a társadalom különböző csoportjai érdekérvényesítő képességétől is függ. Stiglitz és szerzőtársai kimutatták, hogy a helyzet minden tényleges esetben javítható állami beavatkozással. Ennek folytán nem érvényes a jóléti közgazdaságtan hagyományos elméletének alaptétele. E szerint a piacok kialakítják az erőforrások legjobb elosztását és ezzel az elérhető legmagasabb termelési szintet, majd a közjólét tovább növelhető a jövedelemelosztás korrigálásával. A jövedelemelosztás korrigálása azonban módosítja az árrendszert és a termelés összetételét, sőt növeli a termelést és a nemzeti jövedelmet, mert az igazságosabb jövedelemelosztás és a nagyobb esélyegyenlőség alkotó energiák előtt nyitja meg a lehetőséget. Mindebből az következik, hogy a fejlesztési politika alapvető célja a jövedelemeloszlás egyenlőtlenségének csökkentése. Ez az érvelés egyenesen átvezet az állam gazdasági szerepére. A neoklasszikus felfogás szerint a legkisebb állam a legjobb állam, és a magánszektor mindig és minden körülmények között jobb, mint a közületi. Stiglitz szerint viszont a piac egyoldalú túlhangsúlyozása csupán ideológia, és meg kell találni a piac és az állam szerepének optimális arányát 28. Egy szóval a klasszikus modell peremfeltételei a következők: nagyszámú kisebb eladó és vevő van, homogén áruk versenyeznek egymással, a tőkejavak egységei homogének, az ár nagyságán egyetlen piaci szereplő sem képes önmagában változtatni (mindenki árelfogadó), szabad belépés van a piacra, az árak és javak minden korlátozás nélkül mozoghatnak, piaci szereplők tökéletes ismerettel rendelkeznek a döntéshez szükséges minden tényezőt illetően (a fogyasztó is már eleve rendelkezik az alternatívák ismeretével). Hiányzik továbbá a vevők 27 SZAKOLCAY Gy.: Még egyszer Stiglitzről és az IMF-ről. In: Élet és Irodalom 35. szám 28 STIGLITZ.J.E.: A kormányzati szektor gazdaságtana. KJK Kerszöv Kft., Budapest, 2000.

15 15 megnyerése az árak csökkentésén, a javak minőségének javításán keresztül, nincs reklám, hiányzik a vevő-eladó közötti személyes kapcsolat. Az ilyen piacon a hosszútávú profit nulla, továbbá homo öconomicusok (optimális döntésre képesek) a vásárlók és az eladók is. A fenti leírásból adódik az a hasonlat, hogy a piacgazdaság fogalmát a kapitalista versennyel szinonim fogalomként kezelve, úgy gondolhatunk a kapitalizmusra a hétköznapokban, ahogy a rendszerváltás előtt a szocializmus fogalmára. Voltak az elvek és a létező szocializmus, mint a Kádár-rendszer alteregója, ma pedig vannak az alkotmányos (kapitalista) berendezkedésünk, mint elvek és ezzel szemben a létező kapitalizmus. A versenyzői piac peremfeltételeinek nyilvánvaló modellszerűsége és hiánya azonban a klasszikus közgazdaságtan tipikus diszciplinájában a mikroökonómiában a közvélekedéssel ellentétben evidencia, erről tanúskodnak az olyan tankönyvi fejezetek mint a monopólium, monopolista viselkedéssel, oligopoliummal, játékelmélettel, külső gazdasági hatásokkal vagy az aszimmetrikus információval foglalkozó részek. 29 E peremfeltételek biztosítása sosem volt az állam és a jog kimondott feladata. A fenti felfogásban a tökéletes verseny ténylegesen minden versenytevékenység hiányát jelenti és ez a nézetrendszer egyébként sem ad arra választ, hogy a piac endogén módon mozgásba lendülhet-e, külső változás nélkül kialakulhate spontán nyugalmi helyzet, vagy a piaci folyamatok olyan erőket szabadítanak fel, amelyek azt mindig mozgásban tartják. E nézetrendszerrel szemben vagy mellett azonban más a versenyzői piacot leíró közgazdasági modellek is léteznek. Például az új osztrák iskola paradigmája 30 már a korlátozott racionalitás 31 reálisabb feltételezéseiből kiindulva az emberi tudás elkerülhetetlen tökéletlenségéből indul ki, és középpontjában nem az egyensúlyi ár meghatározása és elmélete, hanem a piac, mint ismeretek terjesztésének mechanizmusa áll. Megközelítése alapvetően különböző, mert sem az áruk sem a tőkejavak a versenyzői piacon nem homogének, a Chamberlin féle monopolista verseny elméletével szemben a jószágdifferenciációt nem monopolista elemként, hanem a verseny természetes velejárójaként tételezi, amely a versenyfolyamat legjellemzőbb eleme. A piacot nem a vevő és az eladó (termelő), hanem kizárólag a közvetítő- kereskedő, a profitra törő vállalkozó tartja mozgásban 29 Lásd: HAL R. VARIAN: Mikroökonomia középfokon. Akadémiai Könyvkiadó, Budapest, Az új osztrák iskola az 1960-as 70-es években alakult ki, alapítója Ludwig von Misest, legtekintélyesebb képviselője Friedrich von Hayek, jelenlegi vezéralakja és továbbfejlesztője pedig I.M. Kirzner. Lásd részletesen: MÁTYÁS A.: Az új osztrák iskola általános jellemzése. In: Közgazdasági Szemle. 2004/ H. A.SIMON: Korlátozott racionalitás. Válogatott tanulmányok KJK, Budapest,1982.

16 16 (az ún. ármanipulátorok). Míg a vevő és eladó egyszerű árelfogadók, a vállalkozók versenye tünteti el a profitot, mert a termelési költség és eladási ár közti különbséget folyamatosan kiegyenlítik. Valójában a vállalkozók a verseny hatására profitjukat a fennálló adottságok megváltoztatásával, új ismeretek növelésével állandóan növelni próbálják, tehát épp az ellenkezője történik, mint az egyensúlyi árelméletben. A keretfeltételeket az ármanipulátorok elkezdik mozgatni addig, amíg profit nem keletkezik, így endogén módon változtatják meg a modell sajátosságait. (Például ők már nem csak a fogyasztó ízléséhez igazodnak, hanem a fogyasztót befolyásolják ízlésében). Hayek egyértelműen rámutat arra, hogy a klasszikus közgazdaságtan egy-egy terméket feltételez egy-egy iparágban, hiányzik a termékek heterogenitása, (a valóságban nincs két egyforma termék). Kirzner pedig kidolgozza az egyensúlyi árelmélet logikája mellett az egyensúlyi termékminőség logikai konstrukcióját. Az új osztrák iskola képviselői tehát elismerik az egyensúlyelmélet korlátozott alkalmazhatóságát, de nem ezt tekintik a lényegnek. Egy lényeges összefüggés azonban ebben a megközelítésben is megmarad. A piac az egyensúly felé haladás tendenciája, ennek tagadása magának a közgazdaságtannak a tagadása. Ugyanis ha előbb-utóbb a piac egyensúlyba kerül, akkor van szabályszerűség (rend) a piacgazdaságban, ezért a jövőbeni események is becsülhetők, ha ilyen nincs, akkor csak káosz van és a közgazdaságtan fegyvertára sem alkalmazható. Az új osztrák iskola tanai feltételezik azt, hogy a piac előbb kerül egyensúlyba, mint ahogy a piac peremfeltételeit megváltoztató - és ekként profitot jelentő - új ismeret keletkezik (rend), mert ha az új ismeret előbb jönne létre, akkor káosz lenne a piacgazdaságban. 32 Mindehhez hozzátehetjük a magunk részéről, hogy ezek szerint a túl gyors piaci változások ellehetetlenítik az egyensúly közeli állapot kialakulását. Mivel kevésszereplős nagy erőforrásokkal rendelkező piacokon az ismeretszerzés értelemszerűen gyorsabb (technológia, kevés szereplő), ezért ez a helyzet eleve gyorsabb endogén változást vált ki. De az összefüggés igaz lehet fordítva is: a kevésszereplős transzparens piacon a gyors kiegyenlítődés (rohamos profitvesztés), kikényszeríti az új ismeretek akcelerálódását. E két tételből pedig levonhatjuk azt a mérleget, hogy az ilyen piacokon a technikai fejlődés profitérdekből gyors, viszont a piaci viszonyok totális verseny esetén egyre 32 Megjegyezhető, hogy Joseph Schumpeter ( ) konjuntúra elméletével ez a nézetrendszer szoros összefüggést mutat, amennyiben a piacgazdaság és a növekedés motorja a vállalkozói újítás.schumpeter, J.A.: A gazdasági fejlődés elmélete, KJK, Budapest,

17 17 kiegyensúlyozatlanabbak. 33 Ilyen körülmények között pedig könnyen kiderülhet, hogy a klasszikus közgazdaságtan nem képes a piacokat adekvátan leírni, az új osztrák iskola megközelítéséből pedig az következik, hogy ez egyre inkább nem is lehetséges (mert káosz van). Tovább árnyalja a piacgazdaságról, mint domináns gazdasági szabályozó mechanizmusról alkotott képünket az intézményi közgazdaságtan modern irányzatai a tulajdonjogi irányzat, az ügynök-elmélet, és a transzakciós költségek elmélete, melyek megtermékenyítettek más tudományágakat köztük a szervezetelméletet, 34 és a jogtudomány egyes területeit is, létrehozva a jogintézmények közgazdasági elemzését kutatási tárgyának tekintő jog és közgazdaságtan iskolát is 35. Polányitól 36 tudjuk, hogy a gazdasági folyamatoknak, az elosztásnak csak egyik formája a piaci csere, Coase 37 óta pedig azzal is tisztában vagyunk, hogy a vállalatok olyan kis szigetek ( fekete dobozok ) a piac óceánjában, amely fekete dobozokon belül a javak újratermelésének folyamata adminisztratív szabályozókon és nem piaci szabályozókon keresztül történik, következésképp nem mondható az, hogy a piaci csere, a közel sem súrlódásmentes árrendszer lenne az a szabályozó mechanizmus, amely a gazdaság szabályozását kizárólagosan vagy akár dominánsan végezné, még egy ún. piacgazdaságban sem. Coase munkássága abból a szempontból is meghatározó volt, hogy élesen rámutatott arra, hogy a jól meghatározott tulajdonjogok az alapja a többé-kevésbé súrlódásmentes árrendszer, a piac csere kielégítő működésének, az az a piacgazdaság hatóköre minél 33 Tipikus példa az IT szektor számos szegmense, ahol a versenyzői piac több klasszikus feltétele egyébként is adottság a ki és belépési korlátok tekintetében, melyre rásegít a növekvő volumenhozadék elve, az a tény, hogy a volumen növekedésével a határköltség például szoftverek esetén a nullához közelít. 34 KIESER, A.: Szervezetelméletek. Aula, A jog gazdasági elemzése Magyarországon is komoly jogi kutatások tárgya magánjogászok, polgári jogászok, és közjogászok, alkotmányjogászok oldaláról is. VÉKÁS L.: A magánjog gazdasági elemzése. In: Állam és Jogtudomány 1998./1-2. kötet 3-21.; SAJÓ A.: Közgazdaságtani vizsgálódások a jogról. In: Gazdasági Jogi Tanulmányok II. kötet, A jog gazdasági elemzése kötet (szerk: Harmathy A.- Sajó A., Sorozatszerkesztő: Sárközy T.) KJK.Budapest, A nemzetközi irodalma a témának hatalmas. Különböző nézőpontból lásd Paul-Burrows-Cento G.Veljanovski (szerk.) The Economic Approach to Law (1981); Robert Cooter-Thomas Ulen: Law and Economics (1988), Mark Kelman: A Guide to Critical Legal Studies (1987), Mitchell Polinsky: An Introduction to Law and Economics (2. kiadás 1989), POSNER, R. A: A jog gazdasági megközelítése. In: Mai angol- amerikai jogelméleti törekvések, Bibor kiadó, Miskolc 1996./ Economic Analysis of Law, 3. kiadás, 1986./ POLÁNYI K.: Kereskedelem, piacok és pénz az ókori Görögországban. Gondolat, Budapest, , 328. Polányi szerint az elosztásnak három jelentős formája van: reciprocitás (kölcsönös ajándékozás), redisztribúció (elvonás- központi elosztás), és a piaci csere. Ugyanerről értekezik még Peter Behrens aki szerint négy társadalmi döntési eljárás létezik: a piac, bürokratikus eljárás, politikai döntési mechanizmus, bargaining (alku) eljárás, melyek szintén az elosztás formáinak feleltethetők meg. BEHRENS, P: A jog egy gazdasági elméletének szempontjai. in: Gazdasági jogi tanulmányok II. kötet, A jog gazdasági elemzése i. m COASE, R. H.: A vállalat, a piac és a jog; a vállalat természete. in: A vállalat a piac és a jog. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest,

18 18 szélesebb érvényesülésének. Jól meghatározott tulajdonjogok nélkül szükségszerű a negatív (és pozitív) externális hatások léte, amely később részletezendően a piaci kudarcok egyik oka. 38 A megbízó-ügynök elmélet szintén érinti a tulajdonjogról alkotott felfogásunkat, mely a jól meghatározott tulajdonjogokon is túlmutató folyamatokat ír le. Ezzel összefüggésben áll amerikai instutcionalisták jeles képviselője Galbraithnek 39 a technostruktúra fogalma, amely a piac ellenőrzését maga alá vonja és ehhez egyre nagyobb szüksége van az Állam tevékenységére. Ez egyben jól rámutat arra, hogy a részvénytulajdonos profitérdeke hogyan szorulhat háttérbe, mely folyamat során a technostruktúra fennmaradását biztosító költségek beépülnek az árba, és így az árcsökkenéssel szembeni hatékony intézkedési módszerek alakulnak ki, míg az áremelkedés a piacokon könnyen előfordul. 40 Itt már a fejlesztés célja a technostruktúra fennmaradása és az újítások mozgatrugója nem a schumpeteri éretelemben vett vállalkozó. A Coase-t előfutáruknak tekintő új intézményi iskola képviselői 41 a korlátozott racionalitás és opportunizmus 42 alapján állítják a Coase féle tranzakciós költségek magas voltát speciális tőkejavak esetén, mely viszont a szélsőséges nemzetközi munkamegosztás esetén nyilvánvalóan domináns elemmé lép elő és a kezdeti szerződések megkötését követően kétoldalú monopóliumok létrejöttének a nyilvánvaló oka 43. Az újabb új mikroökonomia két modellje 44 közül elsősorban Okun modellje a piaci szerződés elmélete alapján pedig az információ költséges voltára hivatkozva magyarázza az eladó vevő, munkaadó és munkavállaló közti tartós viszonyhoz egyre inkább hasonlító hosszútávú szerződések rendszerét, amely immár nem csak bérek, de az árak ragadósságát is magyarázza, ekként korlátozva érvényességét az árrendszernek, végső soron klasszikus piaci mechanizmusoknak. Jól látható a fenti közgazdasági elméletek tükrében, hogy a jogi vonatkozások egyre előtérbe kerülnek és ezen keresztül nem csak a jogállam építő kövét jelentő piacgazdaság fogalma, de egyre erőteljesebben a tulajdon védelme és szentségére vonatkozó axiómáinkat is állandó kihívások érik a közgazdaságtan oldaláról. 38 COASE, R. H.: i.m. A társadalmi költség problémája, Megjegyzések a társadalmi költség problémájához J.K. GALBRAITH: Az új ipari állam. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, MÁTYÁS A.: A modern közgazdaságtan története. Aula, Budapest, O.E.WILLIAMSON: Economic Organization. Wheatsheaf Books Brighton Sussex 1986.; The modern corporation: Origins, Evolution, and Attributes Journal of Economic Literature, dec Az opportunizmus az információ tökéletlen vagy eltorzított közlésére vonatkozik, főleg azzal a kiszámított céllal, hogy félrevezessen, palástoljon, összezavarjon, vagy másképp tévesszen meg O.E. WILLIAMSON: The Economic of Governance: Framework ans Implications. Journal of Institutional and Theoretical Economics március 199. in MÁTYÁS A. i.m Ezt nevezi Williamson alapvető transzformációnak in MÁTYÁS A.: i.m old. 44 Azariadis, Baily, és F. Gordon A-B-G modellje, és Okun modellje in: MÁTYÁS A.: i.m

19 19 Mindezt szépen egészíti ki, hogy a laissez-faire kapitalizmus korában 45 adekvát klasszikus modell- de ma is az egyetemi oktatás alapját képező versenyezői optimumból származó társadalmi jólét igazolását jelentő Pareto-hatékonyság elve közel sem jelenti a társadalmi igazságosság mércéjét. Ezért nagyon úgy tűnik, hogy a piacgazdaság kiterjesztése nem önmagában jólét növelő hatásai miatt kívánatos, hanem legfeljebb a gazdasági növekedés és versenyképesség (tehát nem a jólét, hanem az ország gazdasági ereje) szempontjából ilyen formán is meglehetősen korlátozottan igazolható. Itt csak arra a dichotómiára utalunk, hogy igaz lehet elvileg a piaci verseny fontos szerepe egy adott rendszeren, például az Európai Unión belül, 46 de a régiós versenyben a protekcionizmus, az adminisztratív szabályozók alkalmazása már döntő lehet 47. Nos a piacról alkotott ilyen árnyalt kép mellett folyik jelenleg elsősorban a WTO vezényletével a GATS 48 keretében a közszolgáltatások piacosítása. Ez az erőteljes liberalizációs - privatizációs folyamat titkos kormányok közötti tárgyalások keretében, 49 már as évek során lezajlott és ma már a tagállamok liberalizációs felajánlásainak végrehajtásának lehetünk szemtanúi. Ez a folyamat a közszolgáltatások valamennyi ágára - kormányzati, az Unióban közösségi szinten koordinált választásoktól függően - kiterjedhet beleértve olyan nagy ellátó rendszereket, mint az egészségügy vagy az oktatás. E liberalizáció még olyan hagyományos területekre is kiterjed, mint a büntetés végrehajtás, hovatovább a hadsereg és az igazságszolgáltatás az a terület, amelyek piacosításának igénye még nem merült fel. 50 Ideológiája épp a világgazdasági növekedés és a nemzetközi versenyképesség fenntartása. 45 A szabadversenyes kapitalizmus letűnt a föld színéről mondja POPPER, K.: Nyitott társadalom és ellenségei című művében Balassi Kiadó, Budapest, Épp a szabályozó hatóságok, mint sajátos autonóm szervezetek kapcsán látjuk, hogy ez még rendszeren belül sem igaz. 47 Gondoljunk arra is, hogy a XX. században nem zajlott le egyszer sem erős protekcionizmus nélkül sikeres felzárkózási kísérlet (Lásd: Bevezetés az összehasonlító közgazdaságtanba Gazdasági rendszerek, országok, intézmények, (szerk.: Bara Zoltán - Szabó Katalin), Aula, Budapest, Általános Egyezmény a szolgáltatások kereskedelméről, Az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény (GATT) keretében kialakított, a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó Marrakesh-i Egyezmény és mellékleteinek kihirdetéséről szóló évi IX. törvény B. melléklete SCHIFFER A.: A GATS és a demokratikus politika vége, február 22., BENYIK M.: GATS július

20 20 Ez a más nemzetközi szervezetek (pl. OECD) által is támogatott folyamat az Európai Unió szintjén gőzerővel folyt. Az Európai Bizottság már az 1990-es évek elején felfigyelt az EU versenyképességének romlására. Ennek kezelésére még Delors vezetése alatt, 1993-ban dolgozta ki első javaslatát, a Növekedésről, versenyképességről és foglalkoztatásról szóló Fehér Könyvet 51, majd 2000 márciusában a lisszaboni Európai Tanács ülésén az uniós állam - és kormányfők nagyszabású stratégiai cselekvési tervet, az un. Lisszaboni Stratégiát fogadtak el 52, amely a gazdasági növekedés erősítése mellett a szociális és foglalkoztatási kérdésekre is megoldást keresett. Az elkövetkező évek során hamar világossá vált, hogy a nagy ívű lisszaboni elképzelések nem fognak megvalósulni. A 2004 novemberében előterjesztett Kok jelentés 53 arra mutatott rá, hogy a Lisszabonban kitűzött célok jó részét 54 illetően nem történt előrelépés. Az Európai Bizottság 2005 februárjában közzétett félidei felülvizsgálati jelentése 55 és prioritásként fogalmazta meg egyebek mellett nyílt versenypiacok teremtését Európában és azon kívül, azaz a további liberalizációt. Mindeközben az Egyesült Államok Nagy-Britanniával együtt sikeres deregulációs, államtalanítási folyamatot hajtott végre a nyolcvanas években, a Reagan-Thatcher korszakban. Az Európai Unió, ha nem is ugyanolyan gyorsan és határozottan, mint a fenti konzervatív politikusok irányította két angolszász hatalom, de a tagállamokon illetve az Unión belüli verseny elsősorban a hálózatos iparágakba történő bevezetésében látta a felzárkózás kulcsát. A liberalizáció összefoglaló névvel illetett dereguláció/privatizáció és a versenyszabályok alá vetés bizonyos iparágakban (távközlés, légi közlekedés) már a kilencvenes évek elején megkezdődött, más iparágakban (posta, energia, vasút) csak a kilencvenes évek második felében White Paper on Growth, Competitiveness and Employment: The Challenges and Ways forward into the 21st Century. COM (93) 700 final; 52 European Council Conclusions, March, Kok jelentés: Szembenézni a kihívással A növekedés és foglalkoztatás lisszaboni stratégiája, november Egyes területeken tapasztalható ugyan fejlődés, de a tagállamok teljesítménye igen nagy szórást mutat. Pozitív értékelést kaptak az információs technológia, illetve az internet használat fejlesztése érdekében tett erőfeszítések, de sem a kutatás-fejlesztés, sem a munkahelyteremtés, sem a versenyképesség egésze terén nem volt kielégítő a haladás. 55 Növekedés és munkahelyek, a lisszaboni stratégia új kezdete, február 3, COM (2005) 24 final 56 A fenti megállapítások és értékelések az Európai Unión belüli folyamatokról KENDE T.: Küzdelem és Káosz a közszolgáltatási szektor állami támogatásával és finanszírozásával kapcsolatban Európában, PhD dolgozatából származnak, kézirat