SVÉDORSZÁG MIGRÁCIÓS ÉS KISEBBSÉGI POLITIKÁJA

Átírás

1 BGF KKFK Elektronikus Könyvtár Az elektronikus könyvtár teljes szövegű dokumentumokat tartalmaz biztosítva a szabad Információ-hozzáférést. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illeti. Az elektronikus könyvtár dokumentumai szabadon felhasználhatók változtatások nélkül a forrásra való megfelelő hivatkozással, de csak saját célra nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz. Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA SZAK Nappali tagozat Szakdiplomácia szakirány SVÉDORSZÁG MIGRÁCIÓS ÉS KISEBBSÉGI POLITIKÁJA Pap Márton Budapest 2004.

2 TARTALOM Bevezetés... 5 I. A kisebbségi politika elmélete... 9 I.1. A kisebbség definíciói, fajtái és néhány kapcsolódó fogalom...9 I.1.1. A kisebbség... 9 I.1.2. A faji, etnikai és nemzeti kisebbség I.1.3. További jelentős kisebbségek: I.1.4. A migráció I.1.5. A migrációs és a kisebbségi politika I.2. Az ENSZ és a kisebbségi kérdés I.3. Az EU és a kisebbségi kérdés I.3.1. A migráció szabályozása I.3.2. Az EU kisebbségi politikája I.3.3. Az Európai Unió Alkotmánya I.3.4. Hollandia példája II. Svédország az ezredfordulón II.1. Svédország történelme a XIX. századtól XXI. század elejéig, különös tekintettel a migrációs folyamatokra...24 II.2. Demográfiai problémák Svédországban és az EU-ban...29 II.3. A jóléti társadalom és változásai...32 II.4. Svédország kisebbségei...35 II.4.1. Az északiak (Norden) II.4.2. A számik (lappok) II.4.3. A zsidók II.4.4. A muszlimok II.4.5. A dél-amerikaiak II.4.6. A közép-kelet-európaiak III. Svédország migrációs és kisebbségi politikája III.1. Az Alkotmány rendelkezései...42 III.2. A bevándorlási politikától az integrációs politikáig...42 III.3. Korábbi lépések a bevándorlók integrációja érdekében...45 III.3.1. Az egymilliós program III.3.2. Az Ombudsmani Hivatal III.3.3. Az idegengyűlölet ellen tett lépések

3 III.3.4. Harc a Holocaust-tagadás ellen III.3.5. Északi és nemzetközi együttműködés a menekültügy terén III.4. Kisebbségi jogok az oktatásban...48 III.5. A különböző állami szervek feladata a kisebbségi politika terén..50 III.5.1. A Riksdag (Parlament) III.5.2. A kormány III.5.3. A Külföldiek Feljebbviteli Tanácsa III.5.4. A Bevándorlási Hivatal III.5.5. Az Integrációs Hivatal III.5.6. Az Ombudsmani Hivatal Következtetések, ajánlások Irodalomjegyzék Mellékletek Az ENSZ jelenleg érvényben lévő okmányai, amelyek érintik a kisebbségek jogait Svédországról általában Svédország története a kezdetektől a XIX. századig, különös tekintettel a migrációs folyamatokra A svéd kultúra és értékrend Svédország lakosságának megoszlása születési ország szerint

4 Bevezetés A XX. század végére, a globalizációval párhuzamosan felerősödtek a migrációs folyamatok is. Az emberek számára egyre könnyebb más országokba települni, véglegesen vagy ideiglenesen, például munkavállalás vagy tanulás céljával. A világ gazdag és szegény országai között fennálló gazdasági különbségek szintén hozzájárulnak e tendencia erősödéséhez, mivel a fejlettebb országoknak egyre inkább szükségük van a munkaerőre, a kevésbé fejlett országok lakóinak jelentős része pedig a kivándorlásban látja a szegénységből kivezető utat. Ez a tendencia fokozottan érvényes a volt-szocialista országok állampolgáraira, akiknek a lehetőségei a vasfüggöny lebontása után korábban soha nem látott mértékben megnőttek. A május 1-vel az Európai Unió tagjává váló országok lakosai pedig fokozatosan vagy azonnal szabad letelepedési jogot kaptak a nyugat-európai országokba. De az arab országokból is folyamatos a kivándorlás Európába illetve az Amerikai Egyesült Államokba (bár ez utóbbi nagymértékben megszigorította vízumrendszerét a szeptember 11-ei terrortámadások után). Ezzel párhuzamosan a kisebbségi kérdés jelentősége is folyamatosan nő. Egyszerre van jelen Európában, Ázsiában, Afrikában és a két amerikai kontinensen, joggal mondhatjuk tehát, hogy globális problémáról van szó. A kisebbségek jogaira és kötelezettségeire, helyzetére és jövőjére vonatkozó kérdések a nemzetközi közéletben, a kormányzati és nem kormányzati szervezetek napirendjén is egyre fontosabb témává válnak. 1 A migráció által létrejött kisebbségek mellett jelentős kérdés a hagyományos, történelmileg kialakult kisebbségek helyzete. A szocialista blokk felbomlásával egyre több, újonnan demokratizálódó országban került felszínre az addig mesterségesen elrekesztett kisebbségi probléma. A jugoszláviai háború rávilágított arra, hogy a kisebbségek jogai nem csak elvi-etikai kérdés, hanem nagyon is létfontosságú. Ahol egy államban különböző kultúrák élnek egymás mellett, ott szinte biztos, hogy valamilyen mértékű súrlódás fog kialakulni. Ez az ellentét bizonyos értelemben magától értetődő, hiszen ha a kultúrák értékrendje között nagy az eltérés, akkor az embereknek más fogalmuk lesz arról, hogy mi a jó, mi a rossz, mi az elítélendő, mi az erkölcsös, mi a férfiak és a nők szerepe illetve tulajdonképpen minden értékrendi kérdésben. Ezek miatt a társadalmi vitákban ellenkező álláspontot fognak képviselni. De még az egyszerű, mindennapi tevékenységekben is jelentős különbségek lesznek. Ezek a kulturális-értékrendi eltérések érthetően frusztrálják az embereket, 5

5 és emiatt nem is csoda, ha a bevándorlókra ellenszenvvel tekintenek. Ilyenkor elengedhetetlen a tolerancia. Az Egyesült Államok hosszú, több évszázados múltra tekinthet vissza a bevándorlás terén. Európa azonban csak az utóbbi néhány évtizedben ismerkedett meg a nagyarányú bevándorlás gyakorlatával. Több ország, például Hollandia, már igazi multikulturális állammá vált, és e felé halad többek között Svédország is. Svédország azonban még mindig nem tart ott, hogy a kulturális sokszínűség olyan magától értetődő társadalmi jelenség legyen, mint az USA-ban. Mindezek mellett Svédországban is egyre fontosabbá válik a kisebbségek kérdése. Az ország lakossága egészen az ötvenes évekig homogénnek volt mondható, az ezredfordulóra azonban multikulturális jelleget öltött. Bár Svédország a II. világháború óta mindvégig befogadó ország volt, azaz a bevándorlók száma meghaladta a kivándorlók számát, az 1990-es évtizedre váltak a kisebbségek olyan jelentős témává, amelyet semmiképpen sem lehet mellőzni. Az ország lakosságának egyötöde származik külföldről, tehát vagy saját maga vagy legalább szülei egyike külföldön született. 2 Ez olyan jelentős arány, amely tervszerű és hatékony kisebbségpolitikát igényel. A kérdés jelentőségét növeli, hogy Svédországnak tulajdonképpen szüksége van a bevándorlókra, mivel lakosságát az elöregedés veszélye fenyegeti, ezért önerőből nem volna képes biztosítani az idősek ellátását, illetve fenntartani a jóléti rendszer egészét. Másrészről viszont a bevándorlók is megterhelik az államháztartást, mivel a jóléti juttatásokra ők is jogosultak, és az integráció is igen költséges. Így felmerül a kérdés, hogy mennyiben szolgálja és mennyiben gátolja a bevándorlás a svéd szociális rendszer fenntartását. További probléma, hogy a bevándorlók kultúrája, szokásai erősen eltérnek a higgadt, kifinomult svédekétől. Ez pedig a fent említett feszültségekhez, konfliktusokhoz vezet (a svéd kultúra és értékrend igen fontos téma a dolgozat szempontjából, ezért a 4. Melléklet részletesen foglalkozik vele). Nagy dilemma tehát, hogy Svédországnak (és az EU-nak) a bevándorlást kellene-e fékeznie, és más úton megoldani a demográfiai-gazdasági nehézségeket, vagy a bevándorlással kellene segítenie a gondokon, és az így keletkezett problémákat kellene minél jobban orvosolni. Amennyiben az előbbi a megoldás, akkor mi lehet a bevándorlók által biztosított munkaerő alternatívája; ha pedig az utóbbi, akkor miként lehet a bevándorlásból fakadó feszültségeket minimalizálni? 1 Bárdi (szerk.), 2002.: 9.o. 2 Sweden in

6 A kultúrák keveredése azonban nem csak feszültségforrás, hanem erőforrás is lehet. Az említett negatívumok ellenére a kulturális sokszínűség a javára is válhat egy államnak, ha megfelelően képes kezelni a helyzetet. Egy ország kollektív tudása és tapasztalata számára mindig jó a frissítés, az új ötletek, megközelítések, amelyek az adott ország berögzült szemléletmódját a jó irányba változtathatják. Például az Egyesült Államok gazdasági és innovációs sikereihez nagymértékben hozzájárult az ország sokfélesége és folyamatos vérfrissítése. Fontos kérdés tehát, hogy milyen módon juthat előnyökhöz egy ország a multikulturalizmusból. Európában azonban óvatosan kell kezelni a kérdést, mivel itt a bevándorlásnak és a bevándorlók kezelésének nincs igazán nagy hagyománya és tapasztalata. Így az emberek sem szoktak igazán hozzá a gondolathoz, hogy a hagyományos társadalom, amely etnikailag homogén, és hasonló értékrendet vall, átadja a helyét egy olyannak, ahol az egyre kisebb számú többség mellett igen változatos kultúrájú kisebbségek jelennek meg. Ugyanakkor a bevándorlás olyan mértékű és ütemű, amely nem hagy elegendő időt arra, hogy a politikai vezetés és az emberek megfelelően felkészüljenek az új kisebbségek kezelésére. Az olyan országokban pedig, ahol a gazdaság recesszióban van, vagy a korábbi jólétet eredményező gazdasági fejlődés megtorpan, könnyen a felszínre kerülhetnek a bevándorlókkal kapcsolatos feszültségek. Ezek miatt a problémák miatt a hagyományosan liberális és toleráns társadalmak is jelentős értékrendi változásokon mehetnek keresztül. Jobb esetben csak a konzervativizmus felé fordulnak, és a bevándorlók kultúrájának elfogadása mellett igyekeznek saját értékeiket és identitásukat megerősíteni. Azonban gyakran üti fel a fejét a rasszizmus és idegengyűlölet. Erre sajnos jó példát szolgáltat az ultraliberális Hollandia esete, ahol az új évezred hajnalán jelentősen megszaporodtak a bevándorlásra visszavezethető erőszakos incidensek. Ez az erőszakhullám Theo Van Gogh filmrendező november 4-i meggyilkolása után érte el csúcspontját, amikor számos mecsetet és keresztény templomot gyújtottak fel a konzervatív iszlám radikalizmus és a liberális tolerancia összecsapása 3 eredményeként. Bár nem kötődik szorosan Svédország kisebbségi politikájához, úgy gondolom, hogy a liberális migrációs politika végletének példájaként szolgáló hollandiai eseményeknek érdemes egy fejezetet szentelni (lsd. I.3.3.). A dolgozat témájául szolgáló Svédország sem kivétel a nagyszámú bevándorlás negatív társadalmi hatásai alól. Bár a tolerancia és a demokratikus értékek mélyen gyökereznek a svéd társadalomban, az egyre inkább felszínre kerülő konfliktusok jelentős változásokat jeleznek a közeljövőben. 7

7 A dolgozat egyik legfontosabb eleme annak a bizonyítása, hogy a kisebbségi kérdés már régen nem önálló problémakör (Svédországban legalábbis), hanem a politika, a gazdaság és a társadalom szférájára is alapvetően hatással van, és azokkal szorosan összefonódik. Így nem lehet kisebbségi politikát sokadrangú ügyként kezelni, hanem mindenképpen be kell emelni az ország prioritásai közé. A kisebbségi jogok kérdése sem csupán morális jellegű, hanem nagyon is gyakorlati jelentőségű. A kisebbségi politikának meg kell találnia azt a középutat, amely által tiszteletben tartja a kisebbségek kultúráját, és nem korlátozza nyelvük, vallásuk vagy szokásaik gyakorlását, ugyanakkor megfelelően integrálja a bevándorlókat a svéd társadalomba. Ezért dolgozatom lényeges kérdése, hogy hol lehet meghúzni a határvonalat az asszimiláció és az integráció között. Svédország kisebbségi politikájának tapasztalatai hasznosak lehetnek a többi EU-ország számára is. Az elöregedéssel és a gazdasági növekedés lassulásával egyidejűleg jelentkező nagyarányú bevándorlás Európa nagy részén jelen van, bár természetesen minden országban megvannak a kérdés egyedi jellemzői. Németország és Hollandia például szinte ugyanazzal a problémával áll szemben, mint Svédország. Az újonnan csatlakozó országok, így Magyarország is, hasonló helyzetben vannak, de egyelőre még messze le vannak maradva ezen a téren. Így szerencsés dolog figyelemmel kísérni a svédországi fejleményeket, hogy tapasztalatokat szerezhessünk, amiket a jövőben felhasználhatunk. A téma magyarországi feldolgozása sajnos nem igazán kiterjedt, ezért nem könnyű ezzel kapcsolatos forrásokat találni. A kisebbségekkel általánosságban foglalkozó szakirodalom ugyan bőségesnek mondható, a hazai figyelem középpontjában azonban érthetően a határon túli magyarság helyzete áll, így a részletekbe is inkább ezen a téren mennek a szerzők. Interneten elsősorban a oldalon, illetve a svéd Bevándorlási Hivatal honlapján, a lehet a témához kapcsolódó írásokat találni. 3 index.hu/politika/kulfold/dutch

8 I. A kisebbségi politika elmélete I.1. A kisebbség definíciói, fajtái és néhány kapcsolódó fogalom I.1.1. A kisebbség A kisebbség fogalmának számos definíciója született már, és ehelyütt is fontos meghatározni, hogy mit értünk ezen kifejezés alatt. Azt azonban ki kell emelni, hogy máig nem született teljesen egyértelmű, általánosan elfogadott meghatározás a kisebbség fogalmára. Az egyik legkorábbi kisebbségdefiníció a Népszövetség idejéből, 1930-ból Charles de Visschertől származik: A kisebbség a szó szoros értelmében egy csoportból alakult, amely történelmileg meghatározott területen él, hagyományosan és tudatosan szembeállít bizonyos megkülönböztető jegyeket annak az államnak az alapvető tömegével, amelyhez tartozik. Ezek a megkülönböztető jegyek változó elemekből tevődnek össze: hol a faj, hol a vallás, hol pedig a nyelv az, amely a kisebbségnek morális egységet biztosít, amelyet az a népesség többi részével szembeállít. 4 Ez a definíció elég pontos és korrekt módon határozza meg a kisebbség fogalmát, és az adott kor követelményeinek messzemenően megfelelt. Szintén 1930-ból származik Hugo Wintegens meghatározása is, amely kissé árnyaltabb képet ad a kisebbség fogalmáról. A meghatározás így hangzik: Az általános nemzetközi kisebbségi jog értelmében a kisebbségek olyan lakosai valamely országnak, akik nemzetiségük vagy nyelvük, vagy vallásuk tekintetében különböznek az illető állam lakosságának többségétől. Tudatában vannak kisebbségi voltuknak és megvan bennük az akarat, hogy megóvják népi, nyelvi vagy vallási sajátosságukat. 5 A fenti definíciót azért tartják jónak, mert egyesíti az objektív illetve a szubjektív-voluntarisztikus koncepciót; tehát azt, hogy egy adott esetben valóban beszélhetünk-e kisebbségről, attól teszi függővé, hogy bizonyos tényszerű kritériumnak megfelel-e a csoport, valamint, hogy annak tagjai kisebbségnek tekintik-e a csoportot. Érdekes, hogy a második világháború után az ENSZ némileg átértékelte a Népszövetség kisebbségdefinícióját, és nem számbeliség alapján határozta meg a kisebbségeket, hanem az országon belüli népcsoportok közötti hatalmi viszonyok szerint. Tehát a kisebbség terminust 4 Kővágó, 1977.: 57.o. 9

9 olyan csoportokra alkalmazták, amelyek az államon belül többé-kevésbé különböznek más csoportoktól és azok uralma alatt élnek. 6 Ennek a fogalmi módosulásnak a hátterében feltehetőleg a második világháború után felerősödő, gyarmati-kisebbségi kérdés állt. Hofmann 7 az alábbi két objektív és egy szubjektív kritérium alapján határozza meg a kisebbség fogalmát: számbeli kisebbség és nem domináns pozíció elfoglalása a többséggel szemben; a többségtől való eltérés etnikai, nemzeti, kulturális, vallási és nyelvi jegyekben; olyan törekvések, amelyek az arra irányuló közös akaratot bizonyítják, hogy a csoport meg szeretné őrizni identitását ben az ENSZ egy albizottságot hozott létre, amely a Polgári és Politikai Jogok Egységokmányának a kisebbségek jogaival foglalkozó 27. cikkelyéről írt elemző tanulmányt. Az albizottság különmegbízottja, Capotori javaslata alapján használt meghatározás nem sokban különbözik Hofmannétól, de valamivel bővebb annál: A kisebbség egy olyan csoport, amely számbelileg kisebb, mint egy állam lakosságának a többi része; nincs domináns pozícióban; tagjai akik egyúttal az illető állam polgárai (nationals) olyan etnikai, vallási vagy nyelvi jellegzetességekkel rendelkeznek, amelyek eltérnek a lakosság többi részétől; egyfajta szolidaritást mutatnak fel, amelynek célja kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk vagy nyelvük megőrzése. 8 I.1.2. A faji, etnikai és nemzeti kisebbség A definíciókból kiderült, illetve tulajdonképpen magától értetődő, hogy a kisebbségeknek több fajtája is van. A Népszövetség korában három nagy kategóriát különítettek el: fajit, nyelvit és vallásit. Ebben a korban is létezett már a nemzetiségi kisebbség, azonban sok ország érdekeivel ellentétes volt, hogy ezzel a csoporttal explicit módon is foglalkozzon. 5 Kővágó, 1977.: 57.o. 6 Kővágó, 1977.: 58.o. 7 Hofmann, 1999.: 824.o. 8 Bárdi (szerk.), 2002.: 19.o. 10

10 Az ENSZ 1950-ben a faji megjelölést etnikai -ra változtatta, mivel a második világháború során az előbbi fogalom nagyon eltorzult, illetve közvetett módon mérhetetlenül káros hatása volt. A kérdés fontosságát érzékelve az UNESCO 1964-ben Moszkvában összehívta 22 neves antropológus, genetikus, biológus tanácskozását, akik nyilatkozatot írtak alá a faji kérdés biológiai aspektusairól. Ebben leszögezték: Egyes pszichológiai jegyeket idővel különböző népeknek tulajdonítottak. Mi nem látjuk semmi alapját annak, hogy ilyen jegyeket öröklődő tényezőknek tekintsünk mindaddig, amíg ennek ellenkezőjét be nem bizonyítják. 9 A magyar nyelvben azonban ma is elfogadott és gyakran használatos a faji kifejezés, amely azonban nem az emberi fajra mint biológiai kategóriára vonatkozik, hanem a rassz szó melléknévi megfelelője. Így tehát ebben a dolgozatban a faji jelzőt a rasszokra vonatkozóan kell érteni, egyéb esetekben az etnikai kisebbség kifejezést fogom használni. Etnikum alatt elsősorban olyan kisebb népcsoportot értünk, amely nem nemzeti kisebbség, esetleg a nemzetiség fejlettségi szintjét sem éri el, törzsi szervezettségben vagy ehhez hasonló keretek között, vagy szórványokban él. Ugyanakkor nem könnyű az etnikai és a nemzeti kisebbség fogalmát elkülöníteni. Gyakran egymás szinonimájaként jelennek meg, ezért is fontos, hogy egyértelműen elkülönítsük őket. Otto Klinberg, a Csoportközi Nemzetközi Kapcsolatok Központja egykori igazgatója szerint az etnikai csoportot más csoportoktól megkülönböztethetik testi tulajdonságai, nyelve, származása, vallása, vagy bármilyen más vonás, hiszen az etnikum, etnikai sajátosság mindezeket magában foglalja. Ezek szerint végeredményben a nagy nemzeti közösségeket ugyanúgy lehetne etnikai csoportoknak nevezni, mint a néhány száz főt számláló törzseket. 10 Tovább bonyolítja a helyzetet, ha megnézzük, hogy az Európa Tanács Közgyűlésének 1201 (1993) számú ajánlása milyen definíciót alkalmaz a nemzeti kisebbség kifejezésre. Eszerint az államban élő olyan személyek csoportja a nemzetiségi kisebbség, akik: Az állam területén élnek és annak állampolgárai; Hosszú idő óta szoros, tartós kapcsolatban állnak az állammal ( azaz folyamatosan kommunikálnak a vezetéssel, esetleg már régóta kialakították érdekképviseleti szerveiket ); Etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi sajátosságokkal rendelkeznek; 9 Kővágó, 1977.: 61.o. 10 Kővágó, 1977.: 65.o. 11

11 Jelentős számban vannak jelen, bár kisebb a létszámuk az állam vagy az állam egy régiójának népességénél; Fontos feladatuknak tekintik, hogy megőrizzék együttesen azt, ami közös identitásukat jelenti, így kultúrájukat, hagyományaikat, vallásukat, nyelvüket. 11 Láthatjuk, hogy a fenti meghatározás majdhogynem teljesen megegyezik Klinberg etnikum-definíciójával, így a kérdést tovább kell vizsgálni. Kővágó László 12 szerint nemzeti kisebbség alatt egy saját államisággal bíró nemzetnek más országban élő részét értjük. Úgy is fogalmazhatunk, hogy olyan csoportokat nevezünk nemzetiségi kisebbségeknek, amelyeket hazájuk, illetve az ország, ahol élnek mellett egy másik országban élő nemzethez nyelvi, kulturális, történelmi, érzelmi szálak fűznek. 13 Ugyanakkor, véleményem szerint, nem csak azokat a csoportokat tekinthetjük nemzeti kisebbségnek, amelyek anyaországgal rendelkeznek. Előfordulhatnak olyan kisebbségek, amelyek országát teljes egészében bekebelezte egy másik ország, illetve amelyeknek történelmileg sohasem volt önálló államuk. Egy általánosan elfogadott, modernebb meghatározás szerint a nemzeti kisebbség egy adott társadalom azon tagjainak csoportja, akik nem a többségi nemzettel azonosulnak, hanem egy olyan másik nemzettel. amelynek van állama, vagy ennek létrehozására törekszik. 14 Én azonban úgy vélem, hogy egy kisebbségnek nem kell feltétlenül önálló állam létrehozására törekednie ahhoz, hogy nemzeti kisebbségnek tekinthessük őket. Így a dolgozatomban azokat a kisebbségeket nevezem nemzetinek, amelyek bár testileg nem vagy csak kis mértékben különböznek a többségtől, önálló kultúrájuk, nyelvük, vallásuk stb. egyértelműen megkülönbözteti őket attól, és ők saját magukat nemzetiségnek tekintik. I.1.3. További jelentős kisebbségek: Vallási, kisebbség, amely egyik legrégibb múltra tekint vissza, illetve ma is az egyik legjelentősebb kisebbségi problémakört jelenti, elég a közel-keleti vagy az észak-írországi helyzetre gondolnunk. Őslakos kisebbségek. Ezek leginkább a gyarmatosítás által jöttek létre Észak- és Dél- Amerikában valamint Ausztráliában illetve Új-Zélandon. 11 Balogh Mária szakdolgozata, EU Working Papers, 2001/1: 75.o. 12 Kővágó, 1977.: 46.o. 13 Kővágó, 1977.: 66.o

12 Törzsi kisebbségek, amelyek elsősorban Afrikában vetnek fel nagyon fontos kérdéseket. Bevándorolt és vendégmunkás kisebbség, amely igen fontos lesz majd a dolgozat későbbi részeiben, Svédországgal kapcsolatban. I.1.4. A migráció A dolgozatban gyakran fogom használni a migráció fogalmát, amely azonban még nem épült be teljes mértékben a magyar nyelvbe. Egyelőre szívesebben használjuk a be- és kivándorlás szavakat, amelyek azonban nem fedik tökéletesen a migráció szó jelentését. A dolgozat szempontjából lényegesen érintett svéd Bevándorlási Hivatal a következőképpen definiálja a migráció fogalmát. A migráció szó az emberek újbóli letelepedését jelenti országon belül illetve országok között, tehát a terminus magában foglalja mind az országba befelé irányuló, mind pedig az országból kifelé irányuló mozgást. 15 A Bevándorlási Hivatal külön kiemeli, hogy Svédországban, más országokkal ellentétben, nemcsak az önkéntes áttelepedést értik a migráció kifejezés alatt, hanem a kényszerű költözést is. Az önkéntes áttelepedésnek számos oka lehet: tanulmányok végzése, álláslehetőség, család újraegyesítése stb. I.1.5. A migrációs és a kisebbségi politika Bár a bevándorlási és a kisebbségi politika szorosan összefonódik, így sok közös elemet tartalmaz, és található némi átfedés is a két terület között, fontos elkülöníteni a két fogalmat. A migrációs politika elsősorban a be- és kivándorlással foglalkozik, de ki kell emelni, hogy Svédország esetében legalábbis a XX. század második felétől kezdve a bevándorlás sokkal fontosabb ügy, mint a kivándorlás. A svéd Bevándorlási Hivatal szerint a migrációs politika a következő területeket foglalja magában: menekültügyi politika, bevándorlási politika, integrációs politika, hazatérési politika. A bevándorlási politika pedig része a külpolitikának, a biztonságpolitikának, kereskedelempolitikának és a külföldisegély-politikának. 16 Én azonban az integrációs politikát inkább a kisebbségi politikához sorolnám, így a dolgozatomban migrációs politika alatt azt a tevékenységet értem, amely magát a bevándorlást szabályozza, beleértve a bevándorlás kritériumait (vízum, tartózkodási engedély), a bevándorlók jogi státuszát, és némiképpen még a határellenőrzést is

13 Ezzel szemben a kisebbségi politika a már betelepült és kisebbséget alkotó személyekre vonatkozó szabályozást illetve konkrét lépéseket (pl. támogatások) jelenti. A kisebbségi politika felelősségi körébe tartozik a kisebbségek jogainak és kötelességeinek meghatározása, valamint az ezek végrehajtásához szükséges lépések megtétele; a kisebbségek integrációja, annak összes származékos tevékenységével együtt; továbbá a többség felkészítése a kisebbségek befogadására, így tehát a tolerancia elősegítése illetve az idegen- és fajgyűlölet megelőzése és megakadályozása. I.2. Az ENSZ és a kisebbségi kérdés A Népszövetség nagy hangsúlyt fektetett a kisebbségi kérdésre, amelyhez képest a második világháború után megalakult Egyesült Nemzetek Szövetségének kezdeti politikája visszalépést jelentett. A Népszövetség idejében magától értetődően fontos volt a kisebbségi kérdés napirenden tartása, mivel az első világháborút lezáró békerendszer határmódosításai folyományaként rengeteg ember került más államok területére és fennhatósága alá. Ráadásul a világ egy korszak lezárását és új megnyitását várta a Népszövetség tevékenységétől. Ezért igyekeztek a kisebbségi jogokat igazságossá tenni (sajnos azok a megfelelő garanciák nélkül nem érvényesülhettek megfelelően). A kisebbségi kérdést nem a Népszövetség Egységokmányának általános rendelkezései révén akarták elérni, hanem a békeszerződésekbe, a kisebbségi szerződésekbe és nyilatkozatokba illesztették be az intézkedések komplex hálózatát. A rendszer legfontosabb elemei a következők voltak: Elismerték, hogy a kisebbségi kérdés sajátos jellegzetességekkel rendelkezik, és nemzetközi érdekű ügy. Megpróbálták szavatolni a kisebbségek jogait humanitárius és pragmatikus okokból. Eljárások, többek között az egyének és csoportok számára a kérvényezés lehetősége, garantálták a népszövetségi védelmet. Bátorították az emberi jogok kodifikálását az államok törvényeiben és alkotmányában. A rendszer a jogok általános katalógusát tartalmazta, melyet az egyes csoportok körülményeitől függően változtak. Az államok minden lakosára érvényes jogok Sajátságos kisebbségi jogok 14

14 A kisebbségek koncentrációjában mutatkozó különbségek az autonómiához való jog kinyilvánításához vezettek. 17 A szerződések és nyilatkozatok tehát a kisebbségi jogoknak mind az egyéni, mind a kollektív oldalát érintették. Sajnos a Népszövetség összeomlása a második világháború után aláásta a kisebbségi jogok további fejlődését. A veszélyeztetett csoportok iránti nemzetközi aggodalmat elnyomta többek között az, ahogy a nácik felhasználták a német kisebbségeket arra, hogy megingassák a versailles-i békeszerződéseket. Az Egyesült Nemzetek titkárságának egy 1950-es tanulmánya szerint az általános és egyetemes emberi jogok védelmének eszméje meghaladottá tette a részleges Népszövetség rendszerét, emiatt a kisebbségi jogokat megkülönböztette az emberi jogok és alapvető szabadságok általános és egyetemes védelmétől 18. Hozzá kell tenni, hogy, ez a különbségtétel éles volt, nyers és pontatlan, így emiatt a tanulmány eredményeit jogosan bírálták. A kisebbségi problémát évtizedeken át nem súlyuknak megfelelően kezelte az ENSZ. Más emberi jogi kérdések köztük az önrendelkezés kivívása, a faji diszkrimináció és az apartheid törvényen kívül helyezése, a polgári és politikai, illetve a gazdasági, szociális és kulturális jogok kidolgozása, valamint a harmadik generációs jogok megfogalmazása bizonyos időszakokban sürgetőbbnek tűnt. Az 1990-es évek politikai fejleményei azonban gyökeresen megváltoztatták a helyzetet, és rákényszerítették az ENSZ-t, hogy átértékelje a kisebbségi kérdésben elfoglalt álláspontját. A volt Szovjetunió és elsősorban a Jugoszláviában lejátszódott események a nemzetközi érdeklődés középpontjába állították a kisebbségeket. A kisebbségi kérdés egyszerre van jelen Nyugat- Európában, Ázsiában, Afrikában, és a két amerikai kontinensen. ( ) Ezért a kisebbségeket a modern államok mélystruktúrájának részeként, és az államok közötti viszonyok befolyásoló jelentős tényezőként fogják fel. Nincs olyan kérdés, amely alkalmasabb lenne a nemzetközi közösség szabályozására, mint a kisebbségi jogok. ( ) A kisebbségek jogaira és kötelezettségeire, helyzetére és jövőjére vonatkozó kérdések fontos helyet foglalnak el az ENSZ, az EBESZ, az Európa Tanács, az Európai Unió, illetve más kormányzati és nem kormányzati szervezetek napirendjében Bárdi (szerk.), 2002.: o. 18 Bárdi (szerk.), 2002.: 13.o. 19 Bárdi (szerk.), 2002.: 9.o. 15

15 Az ENSZ Alapokmánya vagy az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata semmilyen formában nem hivatkozik a kisebbségekre, azonban közvetve érintik a kisebbségi jogokat. Például az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata megtiltja a faji, nemi, nyelvi vagy vallási megkülönböztetést. Az ENSZ-en belül, második világháború után kialakult szemléletet azonban nem a kollektív jogok védelme jellemzi, annak központi eleme az egyéni emberi jogok. Mégis, a Közgyűlés 27 (III) számú határozata kijelentette, hogy az ENSZ nem lehet közömbös a kisebbségek sorsa iránt. Ezt igazolja a Kisebbségek Megkülönböztetésének Megelőzését és Védelmét Szolgáló Albizottság létrehozása is. Ugyanakkor a kisebbségek kollektív önrendelkezését az ENSZ politikai okokból sokáig ellenezte, mivel azt a függetlenedéshez vezető folyamatként értékelte. A fentiek ellenére az ENSZ égisze alatt kidolgoztak olyan nemzetközi dokumentumokat, amelyek közvetve vagy közvetlenül, a kisebbségi jogok védelmére irányultak. Ilyen például az 1948-as Egyezmény a népirtás bűntettének megelőzéséről és büntetéséről, bár ez az egyezmény még nem köthető kimondottan a kisebbségekhez. A hátrányos megkülönböztetés elve szintén lényeges feltétele a kisebbségvédelemnek, ám fontos elkülönítenünk a két fogalmat. A hátrányos megkülönböztetés megelőzése minden olyan tevékenységre vonatkozik, amely megtagadja az egyénektől vagy népcsoportoktól azt az egyenlő bánásmódot, amelyre esetleg igényt tartanak. A kisebbségvédelem azokra a nem domináns csoportokra vonatkozik, amelyek nemcsak a többséggel egyenlő bánásmódot akarnak, hanem bizonyos alapvető jellegzetességeket, amelyek megkülönböztetik őket a lakosság többségétől. Tehát az ilyen csoportokra, vagy ilyen csoportokhoz tartozó egyénekre vonatkozó megkülönböztetett bánásmód jogos, ha az megelégedésüket és a közösségnek mint egésznek a jólétét szolgálja. 20 Az ENSZ talán legfontosabb dokumentuma, amely a kisebbségekkel foglalkozik a Polgári és Politikai Jogok Egységokmányának 27. cikkelye, amely kijelenti, hogy Olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják. Azért tekinthető ez a dokumentum a legjelentősebb globális szerződéses normának, mivel kimondatlanul is a kisebbségek identitáshoz való jogával foglalkozik. Márpedig sok szem- 16

16 pontból az identitáshoz való jog a kisebbségek ügyének a lényege az emberi jogokon belül: a különbözőség igénye, és egy kultúra sajátos hozzájárulása az emberiség kulturális örökségéhez. Az ENSZ további, jelenleg érvényben lévő dokumentumainak listája az 1. Mellékletben található. I.3. Az EU és a kisebbségi kérdés Az EU már régóta foglalkozik a bevándorlási politika egységesítésével, és igen jó eredményeket ért el a bevándorlók helyzetére vonatkozó rendelkezések illetve a határellenőrzések terén való együttműködésben. Ez nagy részben köszönhető annak, hogy a belső határok lebontása maga után vonta az igényt, hogy a személyi forgalom ellenőrzésére közösségi szabályozás szülessen. A Maastrichti Szerződés közös érdekű kérdéssé nyilvánította a menekült-, bevándorlási- (migrációs) és a harmadik államok állampolgárainak tekintetében folytatott politikát, amely a belépésre, mozgásra és tartózkodásra vonatkozó szabályozást foglalja magában. 21 Ugyanakkor a kisebbségek kollektív jogai és a bevándorlók integrációja tulajdonképpen csak a csatlakozni kívánó államok számára állítandó kritériumrendszer kidolgozásakor kerültek napirendre. Addig azonban a kisebbségekkel kapcsolatos európai uniós értékrend sem kristályosodott ki igazán, így irányelveket sem alkottak a témában. I.3.1. A migráció szabályozása Az Európai Unió szabályozása egy területet hagy viszonylag rendezetlenül: a munkaerőpiacot 22. Ez a hiányosság annál is inkább kínos az Uniónak, mivel a tagállamok a kilencvenes években folyamatosan magas munkanélküliséggel küszködtek. Csakúgy, mint Svédországban, az EU-ban is jóval magasabb a munkanélküliség aránya a bevándorlók körében, mint a lakosság többi rétege esetében. Ráadásul, ez a munkanélküliség az egyik legérzékenyebb szektort érinti: a szakképzetlenmunkaerő-piacot. Így a legfontosabb kérdéssé az vált, hogy tud-e az EU úgy küzdeni a bevándorlók jogaiért, hogy közben csökkenti a munkanélküliséget. Szakértők szerint ennek a harcnak két kulcseleme van: jó bevándorlási törvények meghozatala és a feketegazdaság leküzdése. Ebből következően a fő prioritás a legális bevándorlók gyors és hatékony integrálása, továbbá a diszkrimináció leküzdése és a tolerancia elősegítése. 20 Bárdi (szerk.), 2002.: 15.o. 21 Lukács-Király (szerk.), 2001.: 128.o. 22 Lukács-Király (szerk.),

17 A személyek szabad mozgása mindig is fontos, alapvető értéke volt az EU-nak. A Római Szerződés 8a cikke kimondja, hogy az Európai Gazdasági Közösség belső határok nélküli térség, ahol biztosítani kell az áruk, személyek, szolgáltatások szabad mozgását 23. Ezen a téren két alapelv érvényesül: egyrészt a tagállamok, másrészt a harmadik országok állampolgáraira vonatkozóan. A tagállamok területén minden EU-állampolgár és családja számára a letelepedés és a szabad költözés jogát oly módon kell biztosítani, hogy az a lehető legnagyobb mértékben közelítse a saját állampolgárok hasonló jogát. Ez vonatkozik a családegyesítésre, a munkavállalásra, vállalkozói tevékenységek folytatására, társaságok alapítására, tanulmányok végzésére stb. A harmadik országok állampolgáraira vonatkozó szabályozás ettől természetesen alapvetően eltér, sokkal szűkebb körben és lényegesen szigorúbb feltételek mellett érvényes. A tagállamok közötti szabad mozgás nem érvényesül automatikusan a harmadik országok állampolgáraira, de igyekeznek a hosszabb ideje az Európai Unió területén élők számára minél inkább lehetővé tenni azt. Összességében elmondható, hogy az EU migrációs politikáját alapvetően a bevándorlás fékezésére irányuló szándék jellemzi. A bevándorlás megfelelő szabályozása érdekében elengedhetetlen a szigorú, egységesített ellenőrzés. Az között lezajlott SHERLOCK program keretein belül a tagállamok kölcsönösen ismertették az igazoló okmányok előállítását és technológiáját. 24 Ráadásul a korábbi gyakorlattól eltérően a programban nemcsak hogy a csatlakozásra váró országok képviseltethették magukat, de harmadik országok is részt vehettek benne. A Schengeni Egyezményt aláírók lemondtak saját ellenőrzési jogukról, azonban a Shengeni Információs Rendszer (SIS) segítségével a harmadik országból érkezők bármely tagállam területére történő belépésekor automatikusan kiszűrik a nemkívánatos személyeket. I.3.2. Az EU kisebbségi politikája Az Európai Uniót létrehozó szerződés (EUSZ) 6. cikkelyének (1) pontja a tagállamok közös alapelveit a következőképpen fogalmazza meg: szabadság, demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságjogok tisztelete és jogállamiság 25. Sem az EU Alapvető Jogok és Szabadságjogok Kartája, sem más kötelező érvényű belső EU dokumentum nem tér ki kifejezetten a kisebbségek jogaira. Ez a hozzáállás az ENSZ fentebb említett, második világháborút követő 23 Lukács-Király (szerk.), 2001.: 127.o. 24 Lukács-Király (szerk.), Az EU csatlakozási folyamat nyomon követése: Kisebbségvédelem, 2002.: 19.o. 18

18 politikájára emlékeztet, amely nagy hangsúlyt fektetett az egyének jogaira és kötelezettségeire, azonban kevés figyelmet fordított a kollektív jogokra. A koppenhágai kritériumok megalkotása során ismerték fel, hogy a kisebbségvédelem terén korábban nem alakult ki egységes EU álláspont. Az újonnan csatlakozó országok számára feltételként szabták ugyan a kisebbségek tiszteletben tartását és védelmét, ezen belül is a diszkrimináció elleni védelmet és a kisebbségi identitás támogatását, 26 azonban az Unió már előtti tagállamai számára semmilyen irányelv nem létezett a kisebbségvédelem terén. Így a feltételrendszer megalkotásával párhuzamosan kezdték megfogalmazni a közös európai értékrendet és az ebből következő irányelveket. Bár az EU álláspontja elég egyértelmű az alapvető diszkriminációellenes követelményeken kívül az ENSZ, az Európa Tanács és az Európai Együttműködési és Biztonsági Szervezet (EBESZ) által kidolgozott nemzetközi kisebbségi jogi követelményeket tekinti mértékadónak, azonban a kisebbségvédelmi elvárások világosabb megfogalmazásra szorulnak. A koppenhágai feltételeket kellene a már meglévő EU követelményekbe integrálni, és szigorúan nyomon követni, hogy a tagállamok betartják-e azokat. A csatlakozási folyamat során gyűjtött lendületet meg kellene őrizni a kisebbségi kérdés megnyugtató tisztázása érdekében. Az mindenképpen biztató jel, hogy diszkriminációellenes standardokat már felállították. Az első regionális szabályozást, amely megtiltotta a faji vagy etnikai alapon történő diszkriminációt, a Faji Egyenlőség Irányelvét (Race Equality Directive), 2003-ig minden tagállamnak át kellett emelnie a saját törvényrendszerébe. 27 A kisebbségvédelem másik fontos eleme, a kisebbségi jogok, azonban hagy még kívánnivalót maga után. Úgy tűnik, hogy nincs olyan általános megegyezés a kisebbségek jogairól, amelyet az összes tagállam feltételeire egyformán lehetne alkalmazni. Kiindulási pontként azonban olyan, nemzetközileg elfogadott normákat lehetne használni, mint a nyelvhasználat, a kisebbségi oktatás vagy az önrendelkezés joga. 28 Jó példával szolgálhatnak azok az államok, amelyek az általános kritériumrendszer kialakulásáig saját hatáskörükben a kisebbségvédelmet figyelembe vevő törvényrendszert alakítanak ki. Az EU fontos szerepet szán a civil szervezeteknek is a kisebbségvédelem terén, amelyek határokon átívelő programjai nagyban hozzájárulhatnak a közös európai normák kialakításához. 26 Monitoring the EU Accession Process: Minority Protection, 2001.: 29.o. 27 Monitoring the EU Accession Process: Minority Protection, 2001.: 22.o. 28 Monitoring the EU Accession Process: Minority Protection, 2001.: 22.o. 19

19 I.3.3. Az Európai Unió Alkotmánya Az Európai Unió 2004-ben elfogadott alkotmánya követi azt a politikát, amely a kollektív jogok helyett az egyéni jogokra és szabadságokra helyezi a hangsúlyt. Az Unió Alapjogi Chartájának Preambuluma ki is jelenti, hogy az EU tevékenységei középpontjába az egyént állítja( ). 29 Kedvező jel, hogy az Alkotmányban igen előkelő helyen említik a kisebbségeket: az I. Rész, I. Cím, I-2. Cikke, az Unió értékeit az alábbiak szerint határozza meg: Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és férfiak közötti egyenlőség társadalmában. Továbbá a II. Rész III. Cím II-81. Cikkének (1) Bekezdése kijelenti, hogy tilos minden megkülönböztetés, így különösen a nem, faj, szín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai tulajdonság, nyelv, vallás vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez való tartozás, vagyoni helyzet, születés, fogyatékosság, kor vagy szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetés. A kisebbségekre több konkrét utalás nincs az Alkotmányban, viszont számos jog áttételesen formál kisebbségi jogokat is. Például a nemi, vallási, faji vagy etnikai megkülönböztetés tilalma több helyen is előfordul. Ezenkívül az Alkotmány kijelenti, hogy lépéseket kell tenni a rasszizmus és az idegengyűlölet megelőzésére és leküzdésére. Az oktatáshoz való jogok között szerepel ugyan, hogy ( ) a szülők azon jogát, hogy gyermekeik számára vallási, világnézeti vagy pedagógiai meggyőződésüknek megfelelő nevelést biztosítsanak, tiszteletben kell tartani ( ), azonban az Oktatás, sport, ifjúság és szakképzés -ről szóló cikkben semmilyen említést nem tesznek a kisebbségi nyelven való esetleges oktatásról. Az egyházak és vallási szervezetek vagy közösségekkel kapcsolatban tiszteletben tartja a tagállamok nemzeti jogi szabályozását. Az Alkotmány szövege hozzáteszi: Elismerve identitásukat és különleges hozzájárulásukat, az Unió nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet tart fenn ezekkel az egyházakkal és szervezetekkel. A kulturális és nyelvi sokféleség tiszteletben tartása több helyütt is megtalálható az Alkotmány szövegében, azonban egyszer sem írja, hogy ezt a kisebbségekre is értené. Így például kijelenti, hogy az Unió tiszteletben tartja a kulturális, vallási és nyelvi sokféleséget. Az Alapjo- 29 Napi Gazdaság, november ; amely az Európai Unió Alkotmányából származó idézetek mindegyikének a forrása 20

20 gi Chartában ezzel szemben az található, hogy ( ) tiszteletben tartja az európai népek kultúrájának és hagyományainak sokféleségét, a tagállamok nemzeti identitását ( ), ami már inkább arra utal, hogy elsősorban az uniós tagállamok identitását és kultúráját veszi figyelembe. A határok ellenőrzésével, a menekültüggyel és a bevándorlással kapcsolatban igen kiterjedt az Alkotmány szabályozása, és minél nagyobb együttműködést sürget ezeken a területeken. A belső határellenőrzések alól való mentességen kívül az Unió céljaként határozza meg a külső határok eredményes felügyeletét, illetve az integrált határőrizeti rendszer fokozatos bevezetését. A menekültüggyel kapcsolatban kijelenti az Alkotmány, hogy az Unió közös menekültügyi, valamint kiegészítő védelem és ideiglenes védelem nyújtására vonatkozó politikát alakít azzal a céllal, hogy a nemzetközi védelmet igénylő harmadik országbeli állampolgárok mindegyike számára megfelelő jogállást kínáljon és biztosítsa a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartását. Az uniós bevándorlási politika célja pedig ( ) a migrációs hullámok hatékony kezelése azok minden szakaszában, méltányos bánásmód biztosítása a harmadik országok azon állampolgárai számára, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállamban, valamint az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem megelőzése és az ezek elleni küzdelem. A fentiekből látható, hogy a korábban megfogalmazott fontos célkitűzések a bevándorlással kapcsolatban (lsd. I.3.1.: a külső határok hatékony ellenőrzése, az illegális bevándorlás visszaszorítása stb.) bekerültek az Európai Unió Alkotmányába. I.3.4. Hollandia példája 30 A 2004 végén lezajlott hollandiai események sokkolták a liberalizmusáról és toleranciájáról híres és arra méltán büszke, multikulturális holland társadalmat. Az eset bizonyos értelemben vett előzménye Pim Foruyn 2002-ben történt meggyilkolása. Fortuyn az iszlám kultúrával szembeni egyre növekvő ellenérzést lovagolta meg, ami által gyorsan, nagy népszerűségre tett szert: a májusi választásokon pártja a második legtöbb képviselői helyet szerezte meg. Fontos tudni, hogy Fortuyn nem a hagyományos szélsőjobboldali érvekkel nyerte meg az embereket, hanem az iszlámot az antiliberalizmusa miatt támadó elveivel. Meggyilkolása azonban nem erre vezethető vissza, mivel gyilkosa egy fanatikus állatvédő volt, akit az bőszített fel, hogy Fortuyn a nyérctenyésztést akarta liberalizálni. 30 index.hu/politika/kulfold/1105fortuyn index.hu/politika/kulfold/dutch index.hu/politika/kulhirek/main: & index.hu/politika/kulhirek/main: & index.hu/politika/kulhirek/main: &