Önkormányzati tervezés

Átírás

1 Sabján Katalin Önkormányzati tervezés Kiadja a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége

2 Sabján Katalin Önkormányzati tervezés Bevezetés a helyi önkormányzati képviselők számára

3

4 Sabján Katalin Önkormányzati tervezés Bevezetés a helyi önkormányzati képviselők számára POLGÁRMESTER AKADÉMIA Önkormányzati vezetők képzése Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége 2010

5 Képviselők képzése program Szerző: Sabján Katalin A sorozat szerkesztője: Sabján Katalin Kiadja a TÖOSZ megbízásából a Demax Művek Felelős kiadó: a TÖOSZ főtitkára Lektorálta: a Képviselők Képzése Programjának Irányító Bizottsága Borítóterv: Tábori Tamara, Demax Művek Minden jog fenntartva. A kiadvány az Önkormányzati kapacitásépítési program norvég tapasztalatok alapján című projekt keretében készült az EGT és Norvég finanszírozási Mechanizmusok támogatásával. Projektszám: 0142/NA/2008-3/ÖP-4 Projektpartnerek: Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatástudományi Kara (BCE KIK), Norvég Helyi és Regionális Önkormányzatok Szövetsége (KS). Copyright TÖOSZ a projekt vezető partnereként A kézirat lezárva: október 20.

6 Képviselők képzése program Tartalom Előszó... 6 Bevezetés... 9 Mi a tervezés? Miért? Kiért? Hogyan? Részvételen alapuló tervezés miért? Átláthatóság, felelősség, közösségi részvétel A települési tervezés folyamata hogyan kezdjünk neki? A módszer A tervezés fázisai A gazdasági program A tervezési folyamat megtervezése, figyelemfelkeltés Információgyűjtés, elemzés Helyzetkép meghatározása, megegyezések A település jövőképének meghatározása Stratégiai célok, stratégiák (köz)politikák, programok, tervek és projektek Jóváhagyás, végrehajtás Visszacsatolás, nyomon követés Az önkormányzati tervezés hatályos hazai rendszere:. területfejlesztés és területrendezés Az önkormányzatok szerepe a településfejlesztésben és a területrendezésben A területfejlesztés és területrendezés célja és feladata Az Európai Unió támogatáspolitikája; a pályázati források és az önkormányzatok Településfejlesztéssel kapcsolatos fontosabb jogszabályok Irodalomjegyzék... 36

7 6 Képviselők képzése program Előszó A Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ) megalapítása, 1989 óta az önkormányzati szféra érdekképviselete és -védelme mellett törekszik az önkormányzati rendszer és a szereplők fejlesztésére is. A szövetségünk 2009-ben sikerrel pályázott az EGT és Norvég Finanszírozási Mechanizmusok keretében meghirdetett 4. kiemelt terület pályázatára, így elindíthatta az Önkormányzati kapacitásépítési program norvég módszerek alapján elnevezésű projektjét. Projektpartnereink a Norvég Helyi és Regionális Önkormányzatok Szövetsége (KS), valamint a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Kara (BCE KIK). A helyi önkormányzatok kompetenciájának és adminisztratív kapacitásának növelése érdekében meghirdetett célterületen belül a választott tisztségviselők és képviselők képzésére és kompetenciafejlesztésére koncentráltunk, hiszen alapvető jelentőséggel bír a döntések szakmai megalapozottságában a döntéshozók szakmai felkészültsége is. A projekt három komponensből áll, az első a Polgármester Akadémia, a második az önkormányzati tapasztalatcsere-program és a harmadik a képviselők képzése. Ez utóbbi elsődlegesen a települési önkormányzatok képviselő-testületei kétnapos tréningjét tartalmazza a októberi választásokat követő hónapokban. A program irányítóbizottsága úgy döntött, hogy mindhárom program a Polgármester Akadémia mint önkormányzati tudásközpont keretében fog működni, ennek megfelelően valósul meg a képviselő-testületi tréning program is. A képviselő-testületi tréning során a norvég önkormányzati szövetség által már évek óta alkalmazott és most a program keretében a magyarországi viszonyokra kifejlesztett gyakorlatorientált tréningmódszert alkalmazunk. A képviselők képzése programjához hét szakmai jegyzet is készül, ezzel is segítve az elmélyültebb ismeretszerzés lehetőségét. A képviselők képzésének célja, hogy a helyi választott képviselők hozzáállásának és gondolkodásmódjának formálása által fejlődjék a helyi demokrácia, a települési közösség és az állampolgárok számára nyújtott közszolgáltatások színvonala. A képviselők megerősítése a cél: önmagukban, a közösségbe és az önkormányzatiságba vetett hitükben, az egymás iránti tiszteletben és az együttműködő készségükben.

8 Képviselők képzése program 7 A programunk egyrészt alapvető ismereteket ad (a jog- és pénzügyi rendszerről, az ön kormány zati képviselők helyéről, szerepéről és felelősségéről, valamint a lehetőségeiről) az újonnan és az újra megválasztott önkormányzati képviselők számára, másrészt a helyi önkormányzatok fejlődési folyamatát erősíti azáltal, hogy a jó kormányzás példáit terjeszti, a helyi közösségfejlesztést és a helyi demokráciát támogatja. A képzésre képviselő-testületek jelentkezhetnek. A képzés teljesen mentes a pártpolitikától, viszont a megfelelő támogatottság elérésére a TÖOSZ párbeszédet folytat valamennyi politikai párt vezetésével, bemutatja a képzést, és támogatásukat kéri, hogy tagjaikat ösztönözzék a részvételre, hiszen a programban való részvétel a politikai kultúrát is hivatott fejleszteni. A norvég tapasztalatok alapján a képviselő-testületek tréningjét olyan gyakorló szakemberek fogják végezni, akik elsajátítják az alapvető tréneri ismerteket, módszereket, megoldásokat és elkötelezettek az önkormányzatok és szereplőik tudásának, kapacitásának fejlesztésében. A helyi önkormányzati képviselők számára összeállított füzetsorozat reményeink szerint hasznos segítséget, megfelelő tartalmi támasztékot nyújt valamennyi felhasználó számára. Budapest, augusztus 18. Dr. Zongor Gábor projektvezető Sabján Katalin projektmenedzser

9

10 Képviselők képzése program 9 Bevezetés A tervezés még 21 évvel a rendszerváltás után is kellemetlen képzetekkel társulhat önkormányzati körökben. A szocializmusban a felülről irányított tervezés folytán szigorúan megszabták, mely települések léphetnek a fejlődés útjára, mert nagy jelentőséggel bírnak, és melyek kerülnek a másik két kategóriába, amelyeket kevésbé szerettek volna felvirágoztatni központi akaratból. A rendszerváltás eufóriája sok évig nemkívánatossá tette ezt a szót az autonómiájukat ünneplő önkormányzatok körében. Mígnem az önkormányzati működés fokozódó nehézségei és a megjelenő új kihívások amelyek nagy része a strukturális átalakítások hiánya miatt lépett fel, másrészt az Európai Unióhoz való csatlakozás hozott magával változásokat idézett elő az önkormányzati vezetők és szakemberek körében, szemléletében. A 90-es évek végére megszülettek a területfejlesztésről és területrendezésről szóló jogszabályok, amelyek az önkormányzatokra is feladatokat és kötelezettségeket róttak, sajnálatos módon azonban fogalmak és különböző típusú tervek kuszaságát teremtették meg, amit a mai napig nem sikerült leegyszerűsíteni és átláthatóvá tenni. Ettől függetlenül, bízunk abban, hogy előbb-utóbb a jogszabályok is alkalmazkodnak majd a célszerűséghez és valóban azokat a szükséges dokumentumokat, és úgy kérik számon az önkormányzatoktól, hogy az ne felesleges munkaként nehezedjen rájuk. Amit esetleg nagy anyagi áldozat árán külső megbízottak készítenek el, és az abban megfogalmazott szakmailag bizonyára ragyogó és kifogástalan célok és azok elérésének rendszere köszönő viszonyban sem lesznek azzal, amit a településen élők valóban szeretnének a saját és az utódjaik életében. A Képviselők Képzése Program amelynek köszönhetően ön most olvashatja e sorokat, és remélhetőleg részt vesz (vagy részt vett) a kétnapos tréningen, amelyhez háttéranyagul szolgál e rövid áttekintés az EGT és Norvég Finanszírozási Mechanizmusok támogatásával született meg, norvég minta alapján. Norvégiában az önkormányzatok tervezési kötelezettségeit egyetlen részletes törvény szabályozza. Nálunk három törvény (1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról, a évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről valamint évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről) vonatkozik a településfejlesztés és rendezés fogalmi kérdéseire, ám a tartalmi, jogi szabályozási keretekkel adós marad továbbra is. Jelen füzetünk célja az, hogy érthető áttekintést nyújtsunk az önkormányzatok szerepéről, feladatairól és felelősségeiről a tervezéssel kapcsolatosan, a helyi képviselő-testület tagjainak. A polgármesterek számára a Polgármester Akadémia tananyagát ajánljuk, hiszen az itt bemutatandó folyamatokat a szakértőkön és hivatalnokokon kívül politikailag is irányítani kell, amely a polgármester vagy annak a választott képviselőnek a feladata, akit erre a feladatra kijelöl a testület.

11 10 Képviselők képzése program Mi a tervezés? Miért? Kiért? Hogyan? A tervezés mindig olyan jövőre irányuló cselekvés, amely valamilyen szempont szerint kívánatosok tartott reális jövőbeni állapot felvázolását, valamint az elérését lehetővé tevő út és feltételek meghatározását jelenti. A tervezés során mindig több lehetőség közül kell választani, így a tervezés döntések egymásra épülő folyamatát öleli fel. Az önkormányzatnak szerteágazó feladatainak és kötelezettségeinek ellátásához számos döntést kell meghoznia, amelyek egymással mindig összefüggnek. Ahhoz, hogy ön az önkormányzatban jól tudja végezni a munkáját, vagyis hatékonyan és eredményesen irányíthassa a képviselőtársakkal együtt a polgármester vezetése mellett az önkormányzatot, folyamatosan koherens, egymást támogató és nem egymás hatásait leromboló döntéseket kell hoznia. A döntések mindig értékválasztáson alapulnak. Önök, mint a helyi lakosoktól közvetlen választáson bizalmat nyert képviselők, felhatalmazást nyertek a település többi lakosától az értékeik szerinti település irányítására, üzemeltetésére. Persze nem árt megkérdezni időnként a kedves lakosokat, hogy továbbra is ugyanazon értékválasztásokat követnék-e el, hiszen az emberek igényei időről időre változnak, ahogyan a körülmények is mind gazdasági, mind társadalmi értelemben véve. Ellenkező esetben úgy járunk, mint az alábbi példa piackutató szakembere: ötletelgetünk és okoskodunk, miközben az ügyfeleink értetlenül bámulnak ránk, mit is akarunk tenni az ő településükön. A halász hazatér fatörzsből vájt csónakján és találkozik egy külföldi piackutató szakemberrel, aki ebben az országban dolgozik. A piackutató megkérdezi a halásztól, hogy miért jött haza olyan korán. A halász azt feleli, hogy tovább is maradhatott volna, de elég halat fogott ahhoz, hogy gondoskodjon a családjáról. Mivel tölti az idejét? kérdezi a szakember. Hát, például halászgatok. Játszom a gyerekeimmel. Amikor nagy a forróság, lepihenünk. Este együtt vacsorázunk. Összejövünk a barátainkkal és zenélünk egy kicsit feleli a halász. A piackutató itt közbevág: Nézze, nekem egyetemi diplomám van, és tanultam ezekről a dolgokról. Segíteni akarok magának. Hosszabb ideig kellene halásznia. Akkor több pénzt keresne, és hamarosan egy nagyobb csónakot tudna vásárolni ennél a kis kivájt fatörzsnél. Nagyobb csónakkal még több pénzt tudna keresni, és nem kellene hozzá sok idő, máris szert tudna tenni egy több csónakból álló vonóhálós flottára. És azután? kérdezi a halász. Azután ahelyett, hogy viszonteladón keresztül árulná a halait, közvetlenül a gyárnak tudná eladni, amit fogott, vagy beindíthatna egy saját halfeldolgozó üzemet. Akkor el tudna menni ebből a porfészekből Budapestre, Párizsba vagy New Yorkba, és onnan irányíthatná a vállalkozást. Még azt is fontolóra vehetné, hogy bevezesse a tőzsdére az üzletet, és akkor már milliókat kereshetne. Mennyi idő alatt tudnám ezt elérni? érdeklődik a halász. Úgy év alatt válaszolja a piackutató. És azután? folytatja a kérdezősködést a halász.

12 Képviselők képzése program 11 Ekkor kezd érdekessé válni az élet magyarázza a szakember. Nyugdíjba vonulhatna. Otthagyhatna a városi rohanó életformát, és egy távol eső faluba költözhetne. És azután mi lenne? kérdezi a halász. Akkor volna ideje halászgatni, játszani a gyermekeivel, a nagy forróság idején lepihenni, együtt vacsorázni a családjával és összejönni a barátaival zenélgetni kicsit. E füzetsorozat demokráciáról szóló részében1 olvashat arról, mit is jelent a demokratikus képviselet, amire megválasztották önt: nyitott és átlátható módon képviselni a helyi lakosokat és megfelelő színvonalú közszolgáltatásokat és életfeltételeket teremteni számukra. A demokráciáról és a közösségi részvételről szóló füzetek arra is sok oldalról rávilágítanak, hogy a demokrácia nevű intézményben miért van szükség arra, hogy minél szélesebb kör érdekei és kívánságai érvényesüljenek a helyi ügyekben. Az önkormányzati tervezésben ezért a demokrácia és a közösségi részvétel érvényesülése elengedhetetlen. A tervezéshez, mint a későbbiekben látjuk, információk kellenek, azok hiányában felelős döntést nem hozhat a képviselő-testület. Azonban döntéseket hozni önmagában még nem tervezés. Vajon hogyan nézne ki most Budapest, ha nem lett volna Fővárosi Közmunkák Tanácsa (FKT)? Az FKT ez a szervezet, amely a kormányzat és az önkormányzat(ok) képviselőiből állt, meghatározta Budapest fejlődésének első hatvan évét. Nevéhez fűződik a mai Andrássy út és a Nagykörút (1872-től) kiépítése, a város rendezése, közművesítése, a budai körút kialakítása és szinte minden nagyobb városrendezési terv a főváros életének első évtizedeiben. Így a földalatti vasúttól kezdve a Margit hídon át a Városligetig számos olyan pontja van a városnak, amely soha nem épült volna ki, ha nem hozzák létre a közmunkatanácsot, amely hosszú időre szóló döntéseket hozott és végre is hajtotta azokat. Hosszú, következetes munka eredményeként lehetünk most büszkék a fővárosunkra, amelyben a politikusoknak legalább akkora szerepük és érdemük volt, mint a tervező szakembereknek. A keretek, a feltételek, az emberek életének számos aspektusa gyökeresen megváltozott azóta. Demokráciában élünk, annak valamennyi szabályával, korlátjával és diszfunkcióival együtt. Azonban tehetséges és professzionális tervezőszakemberek ma is vannak az országban, önök előtt pedig nyitott az út, hogy helyi politikusként a demokrácia keretszabályainak megfelelve, a jövő generációk életét szebbé és jobbá tévő, maradandót alkossanak, még ha nem is monumentális alkotásokra gondolunk. Ez az alapgondolata a fenntartható fejlődésnek. A fenntartható fejlődés a társadalmi haladás méltányos életkörülmények, szociális jólét elérése, megtartása érdekében a gazdasági fejlődés biztosítását és a környezeti feltételek megőrzését jelenti. A méltányos életkörülmények, a megfelelő életminőség, jólét biztosítását kifejező célkitűzés mindenkire a jövő nemzedékekre is vonatkozik. A fenntartható fejlődés tehát elismeri és céljának tekinti az egymást követő nemzedékek megfelelő életminőséghez való egyenlő jogának biztosítását, s az ezzel összefüggésben álló kötelességek teljesítését. A fenntartható fejlődés a tágan értelmezett életminőség javulását szolgálja, ezért a szociális jólét elérését, megtartását elősegítő gazdasági fejlődéssel együtt kell érvényesülnie a szociális igazsá- 1 Varga Kristóf Győri Gábor: Demokrácia az önkormányzatokban

13 12 Képviselők képzése program gosságnak és az esélyegyenlőségnek, valamint a természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodásnak. Ahogy az UNESCO fenti fogalommeghatározásából is kitűnik, az önkormányzatoknak óriási szerepük van a fenntartható fejlődés megvalósításában, hiszen minden döntéssel forrásokat rendez át a képviselő-testület. Ahogyan pénzügyekről szóló füzetből is kitűnik, nincsen ingyenebéd: mindig mindennek ára van, akkor is ha máskor és/vagy valaki más fizet azért. És az jó lenne, ha nem a gyerekeink és az unokáink fizetnének a mi átmeneti jólétünkért. A Norvég Helyi és Regionális Önkormányzatok Szövetsége (KS) szakértője, Oystein Haugen a szakmai tanulmányút keretében érkező magyar polgármestereknek a következőképpen szemléltette a szövetségük hitvallását: Az önkormányzat vezetése hasonló egy farm vezetéséhez: csak korlátozott időre kapod meg; és a következő generációnak legalább ugyanolyan vagy inkább feljavított, tökéletesebb állapotban kell továbbadnod, mint amilyen állapotban megkaptad azt az előző generációtól. A tervezés tehát tudatos, szabályok szerint működő, értékválasztásokon alapuló döntések sorozatát jelenti a képviselő-testület számára. A polgármester vagy Norvégiában például előfordul, hogy az alpolgármester vagy valamely képviselő kapja a feladatot a tervezés koordinálására irányítja és szervezi a folyamatokat. A tervezés nagyon fontos szereplői továbbá a szakértők: építészek, vagy valamely konfliktus felmerülése esetén mediátorok, városszépítők, és nem utolsósorban a végrehajtásban főszerepet játszó jegyző, és az irányítása alatt működő polgármesteri hivatal. Hogy kit és mikor érdemes a folyamatba bevonni, arról a későbbiekben lesz szó.

14 Képviselők képzése program 13 Részvételen alapuló tervezés miért? A fejezet jobb megértéséhez egy történettel kezdeném: Francis Galton egy brit tudós volt, aki ban 85 éves korában elhatározta, hogy elmegy egy állatvásárra. Régóta érdekelte, és látni akarta a legújabb eredményeket az állattenyésztésben. Galton tanúja volt egy súlybecslő versenynek. Az embereknek a kiállított ökör súlyát kellett megbecsülniük, hogy mennyi lesz a vágás után. Annak, aki a legközelebb jár a valósághoz, díjat ajánlottak fel, és végül vagy nyolcszáz ember találgatott. Akadt néhány hentes és paraszt, de összességében nagyon vegyes népség volt. Galton úgy gondolta, hogy ugyan akad néhány szakember a tömegben, a többségnek azonban sejtelme sincs, milyen súlyos lehet az ökör. Az átlagos becslés valószínűleg jóval eltér a valóságtól. Miután a verseny véget ért, Galton elkérte a cédulákat, és analizálta az eredményt. Átlagolta az összes versenyző becslését, és kijött egyetlen szám a tömeg kollektív bölcsességére. Galtont megdöbbentette az eredmény. A tömeg ítélete szinte tökéletes volt. A levágott ökör 1198 fontot nyomott. A tömeg becslése 1197 font volt. 2 A szerző aztán példák sorát mutatja be, és könyvének alaptézise: a megfelelő körülmények között a csoport figyelemre méltóan intelligens, gyakran okosabb, mint benne a legokosabb egyén. A szerző azt a vitára ingerlő állítást teszi, hogy a csoportok problémamegoldó képessége jobb, mint a benne levő legjobb szakértőé, és jobb döntéseket hoznak, mint azok. A hangsúly a megfelelő körülményeken van, amelyek a szerző szerint a diverzitás, a függetlenség, és egyfajta decentralizáció. Akárhogyan is, a település vezetésének mindig fontos feladata volt és lesz a település lakóinak közösségi fejlesztése, vagy egyáltalán közösséggé fejlesztése. A megfelelő elvek mentén és megfelelő módszerrel folytatott közösségi részvételen alapuló tervezés mindenképpen pozitív irányban hat a településközösségre. Az 1990-es évek elején az Egyesült Államokban végzett kutatás eredménye 3 szerint akkor sikeres egy önkormányzati részvételen alapuló tervezési folyamat, ha az alábbi kritériumok teljesülnek: jó időzítés és világos szükségletek (vannak olyan sürgető ügyek, amiért az érintettek hajlandóak együttműködni?) erős érdekképviseleti csoportok (hitelesek-e, jól szervezettek-e, és képesek-e hatékonyan képviselni az érdekeiket?) szereplők széles körű bevonása a folyamatba (valamennyi fontos szektor képviselői jelen vannak-e a folyamatban? Vannak nők is a résztvevők között?) a folyamat hiteles és nyitott (van-e valódi lehetősége valamennyi félnek a döntéshozatalban? Vagy csak a domináns fél látszattevékenységéről van szó?) magas szintű elkötelezettség és/vagy magas szintű bevonás, látható vezetők (ha a például a polgármester nem tud személyesen részt venni a folyamatban, küld maga helyett valakit, akit ugyanolyan döntési jogkörrel ruház fel? A civil szervezetek a legelső emberüket küldik a folyamatba képviselőként?) a bizalmatlanság és a szkepticizmus legyőzése (tettek-e kellően korai stádiumban megfelelő lépéseket?) 2 James Surowiecki: Wisdom of Crowds 3 Building Bridges between citizens and local governments to work more effectively together through participatory planning, UNCHS Habitat

15 14 Képviselők képzése program a folyamat erős vezetése (hatékonyan kezelték a folyamat menedzsmentjét? Például: sikerült-e az érintetteket a tárgyalóasztalnál tartani akkor is, amikor frusztráció vagy szkepticizmus uralkodott éppen a csoportban? Elismerték-e az apró eredményeket útközben? Segítették-e a résztvevőket a bonyolult szakaszok tárgyalásában? Sikerült-e a csoportban a normaalkotás és a szabályok kialakítása?) közbenső sikerek (sikerült-e időközben apró győzelmek elérése? Aztán sikerült-e építeni rájuk? Elismerték és ünnepelték-e azokat, az ösztönzés és a fenntarthatóság érdekében?) Átláthatóság, felelősség, közösségi részvétel Az önkormányzati munka sokszínűsége magával hozza a tényt, hogy a képviselő-testület számára is komplex feladatot jelent a tervezés, amely az önkormányzati működés minden területét érinti. Látszólag egymástól teljesen különböző településpolitikai ügyek, mint például egy iskola bővítése számos következménnyel jár, amelyek mindegyikéről tudniuk kell a döntéshozóknak, és azután szabad csak dönteniük. Van-e elég saját forrás a felújításra? Hogyan alakulnak a demográfiai előrejelzések, lesz-e elég gyermek az iskolában? Van-e elég forrás az üzemeltetésre? Milyen pénzügyi terhekkel jár ez egészen pontosan a közelebbi és aztán a távolabbi jövőben az önkormányzat számára? Milyen más beruházásokra van még szükség a településen? Azok fontosabbak-e? (Kinek fontosabbak, a testületnek vagy a helyi lakosoknak? Egy elöregedő településen csökkenő gyerekszámmal vajon felelős döntés-e, ha elindítja a képviselő-testület a felújítást?) Milyen források állnak rendelkezésre a sajáton kívül? Van-e pályázati lehetőség és vajon milyen feltételekhez kötötték a támogatást? Mekkora terhekkel jár az önkormányzatnak e feltételeknek való megfelelés? Mi az alternatíva? Összefogás a szomszédos településekkel? Iskolabusz üzemeltetése? Mekkora gazdasági haszonért mekkora a társadalmi veszteség? Van egyáltalán társadalmi veszteség? Mit gondolnak a szülők? Milyen a pedagógia munka minősége a szomszédos iskolában? Egy látszólag egyszerű településügyben a képviselőknek számos értékválasztást kell elkövetniük, ami nagyon nehéz, ha előzőleg nem hozott meg stratégiai jelentőségű döntéseket a testület a településre és a saját működésére, fejlesztéseire vonatkozólag. Vagyis: milyen településen szeretnének élni, és ahhoz mire van szükség: iskolára vagy idősgondozásra? Ennek eldöntéséhez először pontos képet kell alkotnia a testületnek, hogy kik élnek a településen, és mit szeretnének. A fenti egyszerű példából is kitűnik, hogy egy munkáját felelősen végző képviselő számára lehetetlenség a stratégiai tervezés lefolytatása előtt bármilyen településügyben megalapozott döntést hoznia. A későbbiekben részletesen is kitérünk a stratégiai tervezés folyamatára, ám feltételezzük most, hogy elkészültek a településünk hosszú távra szóló fejlesztési koncepciói (ahogy majd később látjuk, ez a településfejlesztési koncepciónak felel meg a mai hatályos jogszabályi környezetben), amely tükrözi a helyi lakosok véleményét, elvárásait, jövőre vonatkozó elképzeléseit. Azonban mindennek csak akkor van értelme, ha az iskola bővítéséről szóló döntésben valamennyien tartják is magukat a tervezéskor sikeresen kialakított közösségi véleményhez, döntéshez. Amennyi-

16 Képviselők képzése program 15 ben a döntés a helyi lakosok egy részénél érdekütközésbe kerül, akkor őket is emlékeztetni kell a tervezés folyamatában a közösségi konszenzusra: ezért fontos, hogy abban mindenki részt vegyen. Az átláthatóság követelménye így valójában nem kényszer a testület számára, hanem eszköz, amellyel könnyebbé teszi a munkáját, hiszen ha valóban átlátható módon működik az önkormányzat, mindenki számára világos, hogy mi és miért történik a településen, akkor a képviselőnek nem védekeznie és magyarázkodnia kell, hanem hivatkoznia a közmegegyezéssel hozott döntésekre. Bizonyítékul álljanak itt a Polgármester Akadémia polgármesterképzés egy résztvevőjének (egy polgármesternek a) mondatai a záródolgozatból. A kérdés az volt, hogy emelje ki azokat a munkájában bekövetkezett változtatásokat, vagy ötleteket, amiket a Polgármester Akadémia képzéséből kapott. A stratégiai vezetés tudatosulása, illetőleg tudatossá válása A településfejlesztés irányait szabályozó és olykor megkötő dokumentumok a településfejlesztési koncepciótól a településszerkezeti tervig rendelkezésre állnak a településen. Tekintettel arra, hogy azokat egyrészt a helyi önkormányzat fórumrendszerén keresztül nehéz naprakészen tartani, illetőleg azok megváltoztatása, gondolok itt a településszerkezeti tervre, szabályozási tervre, és helyi építési szabályzatra stb., igen költséges, ezért nem sok gondot fordítottam arra, hogy azok naprakészek legyenek. Ha megkérdezték, hogy hol van a településfejlesztési koncepció, és mit tartalmaz, a válaszom az volt, hogy a fejemben ahol folyamatosan és költségmentesen aktualizálni tudtam azt, s második kérdésükre az volt, hogy mi a kérdésük. A tanultak és az előadottak sok tekintetben egyeztek azzal, ami a fejemben volt. Azonban be kell lássam, hogy a település stratégiai vezetése, s nemcsak az elmélet szerint, igényli mindazt, amit előzőleg hanyagoltam, s a nagyobb időráfordítás megtérül. Ha a stratégiai vezetés során ezeket a dokumentumokat folyamatosan aktualizáltam volna, akkor sokkalta kevesebb időt kellett volna fordítanom arra, hogy a mindenki által támogatott és egymással összhangban lévő településfejlesztési és településműködtetési gondolatokat és cselekvéseket megértessem és elfogadtassam, akár a polgárok, akár a képviselő-testület tagjai és éppúgy a polgármesteri hivatal dolgozói tekintetében, azokat rendszerben lássák és magukénak érezzék.

17 16 Képviselők képzése program A települési tervezés folyamata hogyan kezdjünk neki? A frissen megválasztott képviselő-testület nem is tud mást tenni, mint minden lépésével valamilyen módon a jövője megtervezését végzi. Azzal, hogy megalkotja és elfogadja a szervezeti és működési szabályzatát, a saját működésének alapköveit teszi le. Jó esetben ez tényleg a valóságot és a testületen belüli megegyezéseket tükrözi. Szabályok mentén csak úgy hatékony és demokratikus a működés, ha azokat valamennyi szereplő részvételével alkották meg konszenzusos módon. Az önkormányzati törvény rendelkezése szerint hat hónapja van a képviselő-testületnek arra, hogy megalkossa a négy évre szóló (tehát semmiképpen sem a jövőképet tartalmazó) gazdasági programnak nevezett dokumentumot. Ez mind a település fejlesztésére, mind üzemeltetésére vonatkozó költségvetési terv középtávra vetítve. A tervezési logika azonban azt diktálja, hogy először hosszabb távra szóló jövőképet, stratégiát alkosson a település vezetése a helyi lakosok és az érintett szervezetek széles körének bevonásával, majd ezekből levezetve egységes rendszerben közép- és rövid távra szóló fejlesztési programok, majd cselekvési tervek, projektek szülessenek. Az önkormányzati feladatok ellátását célzó szolgáltatások fenntartására vonatkozó és a fejlesztési terveknek ahogy azt a pénzügyekről szóló füzet több helyütt hangsúlyozza egymással szoros összhangban kell állniuk, hogy a fenntartható és felelős gazdálkodás követelményeinek megfeleljen az önkormányzat működése. Így az új képviselő-testületnek gyors döntéseket kell hoznia. Minthogy a jogszabályalkotók megadták a szabadságot az önkormányzatoknak, hogy dönthessenek a tervezés módjáról, így legelőször ebben kell megegyezniük a képviselőknek. A magyar gyakorlatban számos tervezési módszer létezik, kiadott az illetékes minisztérium is egy módszertani útmutatót, számos civil szervezet és profitorientált cég is foglalkozik külföldi, bevált módszerek alkalmazásával, új és innovatív eszközök kialakításával. Széles a választék, és ha az önkormányzat megengedheti magának, érdemes a tervezési folyamat menedzselésére is megfelelő szakértőt megbíznia. Az alábbiakban integrált stratégiai megközelítésű tervkészítési folyamatot mutatunk be, amelynek követésével lehetősége van az önkormányzatnak a demokrácia, társadalmi részvétel és esélyegyenlőség keretei között ellátni tervezési kötelezettségeit. A módszer Ha hajót akarsz építeni, ne hívj össze embereket, hogy tervezzenek, szervezzék meg a végtelen munkát, hozzanak szerszámokat, vágjanak fát, hanem keltsd fel bennük a vágyat a nagy tenger iránt. Antoine de Saint-Exupéry A tervezés önkormányzati viszonylatban irányulhat a település szervezeti és működési típusú terveinek megalkotására, és irányulhat hatósági típusú tervek megalkotására is. Időtávok tekintetében lehet rövid, közép- vagy hosszú távú az adott terv. Célját tekintve a jövőre vagy a jelenre vonatkozik, az előbbi a stratégiai, az utóbbi a közpolitikai tervezés sajátja. Azonban ahogyan a bevezetésben is láttuk, minden önkormányzati döntés szerteágazó következményekkel jár, minden egyes döntésnek követ-

18 Képviselők képzése program 17 kezményei vannak, és minden választással számos más választási lehetőséget kizárunk. Ahhoz, hogy mindezt rendszerben tudjuk kezelni átlátható módon mindenki számára, meg kell határoznunk a tervezés módszerét. Mik az elvárásaink az alkalmazott módszerrel szemben? Fontos, hogy komplex tervezési módszert válasszunk, hiszen az önkormányzat tevékenysége rendkívül szerteágazó. A jövőre vonatkozó elképzeléseinket tartalmazza a jelenben megteendő lépésekkel együtt: vagyis legyen egymásra épülő, időben és térben rendezett. Tartalmazza a különböző szereplők érdekeit, kívánságait konszenzusos módon, és alapuljon a település lakosságának legszélesebb körének megegyezésével: ettől lesznek legitimek és a legkönnyebben végrehajthatóak a tervek. A szakirodalomban számos modell létezik, ezek eredetéről adunk rövid összefoglalót az alábbiakban 4 : A tervezési modell alapja az ún. Harvard Policy Modell ban készült a Harvard Business School számára, és az üzletvitel kidolgozásához, a nyereségorientált szervezetek jövőbeli működésének tervezéséhez nyújtott segítséget. Ezt a tervezési technikát fejlesztették tovább (Olssen és Eadie 1982, Sorkin, Ferris és Hudak 1984, Barry 1993). A modell fő szándéka segítséget nyújtani a települések fejlesztéséhez, hogy a legkedvezőbb helyzetet alakíthassák ki önmaguk és a környezetük között. A szerzők megfogalmazása szerint: a településfejlesztési terv a település üzleti szándékainak, politikájának és működési szabályainak megfogalmazása. A Stratégiai Tervezés Módszere (Strategic Planning System). A stratégiai tervezési módszer a települési vezetőknek segít a legfontosabb döntések meghozatalában, megvalósítani az elhatározott célokat, ellenőrizni az eredményeket, mindezt a település, mint szervezet funkcióin és szintjein keresztül. Lorange (1980) szerint a stratégiai jellegű tervezésnek tisztáznia kell, hogy hová és hogyan akarunk eljutni, ahhoz milyen háttér áll rendelkezésre, és hogy hol tartunk. Bryson szerint a stratégiai tervezési modell nemcsak a nyereségorientált szervezetek számára alkalmas fejlesztési szisztéma, hanem közösségi (public) és nonprofit szervezetek is használhatják jövőképük és jövőbeni működésük kialakításához. A Stakeholder Management Approaches (Freeman 1989) a szervezet tulajdonosainak, részvényeseinek kívánságaira, igényeire összpontosít (ilyenek lehetnek pl. alkalmazottak, kliensek, vásárlók, tagok, szponzorok, vagy a kormányzat, önkormányzat is). Az ilyen módon érdekelteknek természetes igénye, hogy a programok megvalósuljanak, a termékek keresettek legyenek, a szerviz magas színvonalon működjön, azaz a fejlesztés eredményes legyen. A tervek és a stratégiák a részvényesek, tulajdonosok fejlesztési sikereinek érdekében készülnek. A Strategic Issue Management a stratégiai jelentőségű témákra, kérdésekre fókuszál. Ezek tartalmazzák a potenciális fejlesztési lehetőségek megfogalmazását és azonosítását (mind a szervezeten belül, mind azon kívül), a szervezet adottságainak, teljesítőképességének, 4 Belügyminisztérium Településfejlesztési Főosztály: Útmutató a településfejlesztési koncepció készítéséhez, szerkesztő: dr. Kökényesi József, 2002

19 18 Képviselők képzése program lehetőségeinek figyelembevétele alapján. E modellek gyakran szoros összefüggésbe kerülnek a politikával. Más modellek elsősorban a tervezés folyamatára koncentrálnak, és az elkötelezettséget, a szakértelmet helyezik a településfejlesztési stratégiai tervezés középpontjába. Léteznek innovációs stratégiák, amelyek az új, kreatív gondolatok számára dolgozzák ki a megvalósítási változatokat. Igen fontos pl. a pénzügyi stratégiai tervezés, amelyet a források kezelésére, a nyereség és a tartalékképzés módszereként használnak. E program alkotói a részvételen alapuló integrált stratégiai tervezést ajánlják a településeknek, meglátásunk szerint ez az a módszer, amely leginkább megfelel az önkormányzati működés és tervezés kívánalmainak. Integrált, ami azt jelenti, hogy az egyes ágazatok, térségek különféle szempontjai és dokumentumai rendszerbe foglaltan kerülnek a tervezési rendszerbe. Különösen fontos ez a finanszírozás miatt, hiszen az önkormányzatok gazdálkodásánál láttuk és olvashatjuk e füzetsorozat vonatkozó fejezetében, hogy felelős pénzügyi döntések nem hozhatóak meg anélkül, hogy valamennyi körülményt ne ismernénk. A Lipcsei Charta 5 megfogalmazása szerint az integrált településtervezés azt jelenti, hogy a városfejlesztés szempontjából fontos problémákat és érdekeket egyidejűleg és méltányos módon tekintetbe vesszük. Az integrált városfejlesztési politika kialakítása olyan folyamat, melynek során a várospolitika központi területeinek térbeli, ágazati és időbeli szempontjait koordinálják. A gazdasági szereplők, az érdekeltek és a lakosság együttes bevonása lényeges. Az integrált városfejlesztési politika a közösségi fenntartható fejlesztési stratégia végrehajtásának kulcsfontosságú előfeltétele. Megvalósítása európai dimenziójú feladat, ahol azonban figyelembe kell venni a helyi sajátosságokat és szükségleteket, valamint a szubszidiaritás elvét. Stratégiai, vagyis a jövőre irányuló és az oda vezető utakra összpontosít, és a lehetséges jövőkből a leginkább kívánatosabb beteljesülésére összpontosít. E tervezési modell egyesíti valamennyi fenti irányzat előnyeit: segít a településvezetőknek meghatározni a település meglevő adottságai, erősségei és gyengeségei alapján, beazonosítva a lehetőségeket és a veszélyeket is az elérni kívánt, jövőbe vezető megoldási útvonalakat, segítségével kezelhetőek az innovációk és az újítások; és mindez a települések lakóinak bevonásával történik, érvényre juttatva a demokráciát. A stratégiai tervezés segít tisztább képet alkotni a településnek saját magáról, olyan egyediségéről, amely esetlegesen korábban nem kapott hangsúlyt. A tervezés kommunikációs és tanulási folyamat, mely során a résztvevők tudása és szemlélete változik, és a felfogásuk a kulcskérdések tekintetében egymáshoz simul. 6 A társadalmi részvétellel ugyan egy külön füzet foglalkozik ezzel is hangsúlyozandó annak jelentőségét, az alábbiakban az alapelveket határozzuk meg a hatékony részvételen alapuló tervezéshez: sokszínűség: a tervezés folyamatosan sokszínű szereplők bevonását igényli. Nem csupán a származás, etnikum, kor vagy nem alapján való sokszínűség fontos, hanem a különböző tapasztalatokkal rendelkező, különböző társadalmi környezetből érkező és életszínvonallal 5 A fenntartható európai városokról szóló Lipcsei Charta az EU-tagállamok dokumentuma, melyet az európai kulcsszereplők széles körű és átlátható részvételével dolgoztak ki. Az európai városok kihívásainak és esélyeinek, valamint eltérő történelmi, gazdasági, társadalmi és környezeti hátterének tudatában a tagállamok városfejlesztésért felelős miniszterei közös városfejlesztéspolitikai elvekben és stratégiákban állapodtak meg 2007-ben. Elérhető a következő címen: php?ctag=download&docid= Stratégia műhely 2007, dr. Pallai Katalin

20 Képviselők képzése program 19 bíró emberek nagyon különböző szemlélete és gondolkodásmódja is hozzájárulhat a tervezés különböző szakaszaiban a megfelelő döntések meghozatalában azzal, hogy minél több perspektívából elemezhető az adott probléma vagy megoldási alternatíva. méltányosság, igazságosság: miközben a tervezésben ezen elv követése óriási káoszhoz vezethet, mégis fontos, hogy a rendteremtés irányába ható tervezési folyamat igazságos legyen: mindenkinek meglegyen a megfelelő képviselete, vagy lehetősége a részvételre és megfelelő mértékű hozzáférése legyen a hatalmi eszközökhöz és a befolyás gyakorlásához. nyitottság és átláthatóság: az átláthatóság azt jelenti, hogy mennyire kommunikálnak jól kifelé azok, akik a folyamatot irányítják, mennyire jól tudják elérni információkkal a kívülállókat és azokat is, akik részt vesznek a tervezésben. Nincsenek titkok, rejtett napirendek és háttéralkuk. A nyitottság ebben az értelmezésben azt jelenti, hogy a folyamat mindig nyitott az új ötletekre, és bármikor készen áll a résztvevők körének bővítésére. elszámoltathatóság, felelősségre vonhatóság: ez az alapelv szoros kapcsolatban áll a felelősséggel és a hatáskörrel. Az elszámoltathatóságnak akkor van értelme, amikor az adott tevékenységre vonatkozólag a szervezetnek hatásköre és felelőssége is van. Vagyis az a fajta közösségi részvétel, amikor hatáskört nem adunk a bevonandók kezébe, döntésük és véleményük súlytalan lesz. bizalom: ha a fenti elveket hatékonyan érvényesítjük a tervezési folyamatban, akkor elmondhatjuk, hogy sokat tettünk a közösségben a bizalom erősítése és növelése érdekében. Amit viszont ne várjunk a stratégiai tervezéstől: a stratégiai tervezésben a jövőre vonatkozó reális elképzelések érdekében dolgozunk, azonban ez nem jelenti azt, hogy megkísérlünk meghozni jövőbeni döntéseket. A stratégiai tervezés csupán bevon a folyamatba olyan elképzeléseket, amelyek egy lehetséges jövőre vonatkoznak. a stratégiai tervezést egy módszerként határoztuk meg, azonban nagyon fontos, hogy nem helyettesíti a vezetés döntéshozatalát. Egy kalapács önmagában nem tud megalkotni egy könyvespolcot: az adatok elemzése és a stratégiai tervezés döntéshozatali eszközei nem fogják elvégezni az intézmény feladatait csupán támogatni tudják azt ösztönzéssel, következetes döntések meghozatalával, így segítve a hivatalt a munkában. a stratégiai tervezés nem egy lineáris, előre meghatározott lépések sorozata, hanem egy kreatív folyamat, amelyben lehet, hogy a tegnap meghozott döntéseket felülírhatják. a mai eredmények. Képviselőként ezért különösen nehéz feladat felelősen részt venni egy stratégiai tervezési folyamatban, ami ráadásul társadalmi részvételen alapul; hiszen az egyik oldalról a település vezetésében végig kell élni, hogy három előrelépés után esetleg négyet vissza kell lépni abban a folyamatban, amit a tervezés irányítói diktálnak; és erről még tájékoztatni is kell a település lakóit. A stratégiai tervezés folyamata nem hasonlít egy A-ból B-be tartó menetrend szerinti vonaton való utazáshoz, sokkal inkább egy hullámvasúthoz. Ami viszont szintén eljut a végállomásához, persze mindaddig, amíg a síneken halad. 7 7 Stephen Feist, SNSMR: Service Nova Scotia and Municipal Relations, Kanada