JELENTÉS. az Országos Mentőszolgálat költségvetési cún pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről.!995. június 257.

Átírás

1 JELENTÉS az Országos Mentőszolgálat költségvetési cún pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről!995. június 257.

2 Az ellenőrzést vezette: Nagy Akosné számvev5 főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Balázs Andrásné Eötvös Magdolna Papp Sándor Pásztor Katalin dr. Solymár Károlyné számvev5 tanácsos számvev5 számvev{j számvevő lcülső szakért5

3 ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK V-11-43/1994/1995. Témaszám: 230. JELENTÉS az Országos Mentöszolgálat költségvetési eim pénzügyi-gazdasági ellenörzéséröl Az állami feladatként elismert mentés és betegszállítás ellátására 1948-ban a Budapesti Önkéntes Mentőegyesület, valamint a Vármegyék és Városok Országos Mentőegyesület összevonásával,államosításávallétrehozták az Országos Mentőszolgálatot (OMSZ). Az országosan egységes mentésszervezés hatására kialakult az egységes baleseti hívószám (04) rendszere; azonos szakmai ellátási elvek érvényesülnek; a mentőjárművek egységes mentéstechnikai felszereléssel ellátottak; országosan egységes az elvi és gyakorlati operatív irányítás; az országot teljesen lefedi a nagy hatósugarú, saját frekvencián üzemelő, URH rádiórendszer; önálló orvosi szakágként elismert és egyetemi oktatásra került az oxyológia (sürgősségi orvostan); a mentőtiszt képzés főiskolai szintű, szakmunkásképzettségnek minősül a mentőápolás. A költségvetési törvények az OMSZ-t a központi költségvetés szerkezetében 6. cím alatt a XI. Népjóléti Minisztérium (NM) fejezet alá sorolták. A Társadalombiztosítási Alap és a központi költségvetés közötti forráscsere következtében 1990-től a cím működési kiadásait a Társadalombiztosítási Alap től az Egészségbiztosítási Alap - finanszírozza, míg a felújítási és beruházási forrásokat továbbra is a központi költségvetés biztosítja. Az OMSZ költségvetése az évi M Ft-ról 1994-re M Ft-ra emelkedett. Kiadásai 1991-ben M Ft-ra, 1992-ben M Ft-ra, 1993-ban M Ft-ra, l. félévében időarányost meghaladó mértékben (59%) teljesültek, melyek fedezetéhez a központi költségvetés 1991-ben 33 M Ft, 1992-ben 45 M Ft, 1993-ben 362 M Ft, l. félévben 15 M Ft támogatást adott. A társadalombiztosítástól átvett pénzeszközök ugyanezen időszakban

4 M Ft, M Ft, M Ft, M Ft összegben realizálódtak. Az OMSZ-nál foglalkoztatottak létszáma az évi f6ről 1994-ben főre emelkedett. Az ellenőrzés célja volt, hogy értékelje a mentés és betegszállítás állami feladatának tárgyi és személyi feltételekkel való összehangoltságát, a tevékenység szervezésének célszerűségét, az OMSZ gazdálkodásában a törvényességi, célszerűségi és eredményességi követelmények érvényesülését, a finanszírozás rendjét, koordináltságát ' Az ellenőrzés az l. félév időszakra kiterjedően az OMSZ költségvetési gazdálkodására irányult. Az ott végzett helyszíni ellenőrzés tapasztalatai kiegészültek 22 mentő- és betegszállító szervezet tanúsítványokkal dokumentált adatainak elemzésével I. Következtetések, javaslatok A társadalmi, gazdasági változásokhoz, a reformok igényéhez nem igazodott megfelelően amentésügy jogi szabályozása, így az elavult, hiányos és ellentmondásos. Amentés specifikus követelményrendszere jogi, szakmai szabályozásának hiánya, a szolgáltatásban résztvevő szervezetek területi ellátási kötelezettségének tisztázatlauságai hosszabb távon gyengítik a feladatellátás biztonságát, a teljesítmény követelmények érvényesülését A betegbeutalás szakmai rendjének keretei között nem érvényesült maradéktalanul a gazdálkodás követelménye, mivel az indokolatlan, ésszerűtlen betegszállításokat a finanszírozókérdemben nem vizsgálták, nem szankcionálták. Nem történt érdemi intézkedés a mentésügy szakmai koncepciójának, intézményi struktúrájának, gazdálkodási rendjének, a területi egészségügyi, önkormányzati, társadalmi kapcsolatrendszerének a megváltozott viszonyokhoz igazodó olyan kidolgozására, amely széleskörű szakmai és társadalmi véleményütköztetésre és elfogadoltságra alapozódik.

5 -3- Az egy szakfeladatként kezelt mentöszolgálat és ennek intézményfinanszírozása korlátozta a mentés, betegszállítás tevékenységek külön-külön támogatásának megalapozását.!992. óta húzódik a betegszállítás teljesítményfinanszírozásához szükséges kormány- és miniszteri rendelet-tervezetek kidolgozása, az egészségügyi törvény szükséges módosítása. Az egységes mentöszervezetre kidolgozott reformterv nem vált az egészségügyi reform részévé, az OMSZ kiforratlan belső ügye maradt. Részleges és következetlen végrehajtása és hibái miatt az intézmény feladat- és szervezetrendszere esetenként összehangolatlan. Az OMSZ tevékenységének, miíködési és gazdálkodási rendjének szabályozottsága nem volt kielégítö. Elfogadott elvek és világos koncepció hiányában nem történt meg az alapító okirat jóváhagyása, ebböl következőleg elhúzódott az intézményi működési szabályzatok átdolgozása, hatálybaléptetése. Az intézményi gazdálkodás szervezési m6dja, irányítási rendje még túlzottan centralizált volt. A költségvetési gazdálkodás, a pénzügyi, számviteli folyamatok irányításának hiányos személyi feltétele miatt e tevékenységek szervezése, vezetöi ellenőrzése háttérbe szorult. Az OMSZ információs rendszere még nem fogta át az orvosszakmai feladatok adatigényét. Nem volt egységes a vizsgált években a feladatellátás jellemzésére kidolgozott mutatószám rendszer. Ez is hozzájárult ahhoz, hogy a lehetségesnél szűkebb volt az információk elemzése nyomán tett pénzügyi-gazdasági intézkedés. A tulajdonosi és finanszírozói funkciók elkülönülése - a szükséges szabályozás hiányában - a felügyeleti jogosítványok formális érvényesítéséhez (pénzmaradvány elszámolás, terv jóváhagyás, stb.) és összehangolatlansághoz (ellenőrzés) vezetett. Az OMSZ-szel szembeni növekvő igények kielégítését, a mentés biztonságát és a feladatellátás színvonalának megőrzését már egyaránt veszélyeztetik a mentőszolgálat költségvetési tervezésében és finanszírozásában tapasztalt ellentmondások, anomáliák. A központi költségvetés és a társadalombiztosítási alapok időben, tartalomban és módszerben összehangolatlan tervezése, jóváhagyása miatt az intézményi költség-

6 -4- vetési tervezés formálissá vált, egyre kevésbé alapozta meg a gazdálkodást. A feladat és források közötti összhang tartósan hiányzott. A bevételi előirányzatok alátervezettsége folytán, az intézményi költségvetés belső arányaiban is torz volt, jóváhagyása elhúzódott. A jogi szabályozás ugyanakkor a központi költségvetés és társadalombiztosítási alapok közötti szinkronhiányt a gazdálkodás fokozatos liberalizálásával próbálta megszüntetni. A kiemeit előirányzatok felhasználási kötöttségének fokozatos oldása az előirányzat-módosítások mozgásterét növelte, ezért vizsgálatunk szabálytalanságot csak egyes években, eseti jelleggel tárt fel. ' Az OMSZ költségvetési gazdálkodását nem szolgálta megfelelöen a finanszírozás. A pénzellátás nem volt tervszerűen megalapozott, dokumentálisan alátámasztott és szükségletekhez igazított. A finanszírozási szerződést késedelmesen, hiányosan és a pénzügyi előirányzat rögzítésének hiányában kötötték. Az alultervezés, a szintrehozások elmaradása, áremelkedések ellentételezésének késedelmes folyósítása következtében az OMSZ évtől kezdődően rendszeresen súlyos likviditási gondokkal küzdött. Az OMSZ a banki kapcsolatokra vonatkozó előírásokat többször megszegte, mivel 1992-ben nem megengedett célra bankhitelt vett fel, illetve nem tartotta be a költségvetési szervek bankszámlavezetését korlátozó rendelkezést. Átmenetileg szabad pénzeszközeinek hasznosítására választott befektetési formái sem feleltek meg a jogszabályi lehetőségeknek. A tényleges intézményi pénzmaradvány az egyes években - az érdemi felülvizsgálat hiányában feltáratlan - szabálytalan elszámolások miatt eltért a kimutatott és jóváhagyott pénzmaradvány összegétől, felhasználása azonban az előírások megtartásával történt. A takarékossági intézkedések ellenére az erőforrásokkal való gazdálkodás célszerüsége és eredményessége csak részben volt megfelelő. Az OMSZ létszám- és bérgazdálkodása koncepcionálisan nem volt megalapozott, a foglalkoztatási irányelveket nem határozták meg. Az intézményi létszámellátottság javulása látszólagos és ellentmondásos. A meglévő állomány terhelése lényegében nem csökkent, növekvő a mellékállásban foglalkoztatott saját dolgozók száma, s változatlanul jelentős a túlóra. A betöltetlen álláshelyek mértéke, a

7 -5- fluktuáció továbbra is magas. Ez is oka volt annak, hogy a túlóra elrendelhető mértékére vonatkozó előírásokat nem tartották be maradéktalanul. Az OMSZ bérgazdálkodása feszített volt, különösen az években. A béralapelőirányzatok a központi bérfejlesztések ellenére sem biztosították a közalkalmazotti törvény végrehajtásával felmerülő többletkiadások fedezetét A Kjt-ben meghatározott kötelező besorolásokat teljeskörűerr a törvényben előírt határidönél később, az I 994. májusában kapott póttámogatás terhére, visszamenőlegesen hajtották végre. A bérfeszültségeket esetenként az intézményi gazdálkodás hiányosságai is fokozták. Az OMSZ tárgyi eszköz ellátottsága mennyiségben, használhatóságban - részben ellentmondásosan - javult. A beruházási források felhasználása esetenként nem az adott célnak megfelelő volt. A beruházási döntések esetenként nem voltak kellően megalapozottak, nem érvényesítették megfelelőerr a célszerűség és indokoltság szempontjait A kormányzati beruházási forrásból finanszírozott gépjármű típusváltás TOYOTA programja pénzügyi, gazdasági és használhatósági szempontból hibás döntés volt. A barter ügylet meghiúsulásamiatt I 99 I-I 992. között a gépkocsi beszerzéseket tervszerűtlenség, kapkodás és gazdaságtalan lépések sorozata jellemezte. A tervezett szállítási ütemtől elmaradó beszerzések Iniatt jelentős volt az indokolatlanul lekötött beruházási keret és ez terven felüli - saját forrásból fedezett - gépkocsi vásárláshoz vezetett. A TOYOTA program végrehajtása müszaki és üzemeltetési szempontból viszont jó döntésnek bizonyult. Nőtt a gépjárműpark biztonsága, s ennek hatására jelentősen csökkent a tartalék gépkocsiállomány, illetve a karbantartási, javítási munkaigény. Ez a vizsgált időszakban a Iétszámcsökkentés mellett szervezeti változásokat, vállalkozást is lehetövé tett. A helikopterpark bövítése nagy összegű beruházási forrást kötött le, a kapcsolódó fejlesztések hiányában azonban a kapacitás igénybevétel változatlanul alacsony szintű. A felújítási döntések gyakran nem voltak ésszerűek, mivel az ingatlan felújítások nem igazadtak megfelelőerr a mentőállomások funkcióbetöltő képességéhez, illetve a gépkocsi selejtezések ütemezéséhez. A müködési kiadások körében a takarékossági törekvés érzékelhető volt, ugyanakkor egyes - pl. a készletgazdálkodás körében végrehajtott - kényszerű intézkedések nem voltak célszerűek.

8 -6- Az OMSZ számviteli rendje, könyvvezetése csak részben felelt meg a számviteli törvény előírásainak. A szabályozás hiányosságai is hozzájárultak ahhoz, hogy leülönösen a beruházások, felújítások elszámolásánál időnként és esetenként nem az előírások szerint jártak el, illetve több esetben nem tettek eleget a számviteli törvény valódiság követelményének. A vagyonbiztonság kielégítő annak ellenére, hogy a vagyonvédelmi követelményeket nem érvényesítették maradéktalanul. Az ellenőrzés nem volt az irányítás hatékony eszköze, a felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzések tapasztalatai hasznosításának elmaradása, késedelme, illetve az intézményi belső ellenőrzés nem megfelelő funkcionálása miatt. Az ellenőrzés megállapításai alapján javasoljuk: az Országgyűlés részére: törvényalkotó munkája során - a központi költségvetést és a társadalombiztosítási alapok költségvetését minden évben azonos időben hagyja jóvá; - gondoskodjon az egészségügyi törvény módosításával a mentés specifikus törvényi szabályozásáról; a Kormány részére: - gondoskodjon arról, hogy a központi költségvetést és a társadalombiztosítási alapok költségvetését tartalmilag és időben összehangoltan terjesszék be jóváhagyásra az Országgyűléshez; - a mentőszolgálat szükséges megújítása - és ehhez a megfelelő feltételek - az egészségügy reformfolyamatának részeként nyerjen megoldást; - intézkedjen arról, hogy az államháztartási reform keretében a tulajdonosi és finanszírozó i funkciók különválasztását áttekintsék- és e két funkció különválása esetén - a jogalkotói munka során a felügyeleti jogkört és a költségvetési beszárnoltatást megfelelően szabályozzák; a Népjóléti Minisztérium részére: - adja ki az alapító okiratot az OMSZ részére; a Pénzügyminisztérium részére: - segítse a mentőszolgálat szakfeladat mentés és betegszállítás feladatokra bontásával a két tevékenység külön-külön finanszírozásának megalapozását;

9 -7- az OMSZ részére: - tegyen intézkedéseket feladatellátásának szervezettsége, szervezete korszerűsítése, működési rendje és szabályozottsága, az erőforrásokkal való célszerű gazdálkodás, továbbá a belső ellenőrzés hatékonyságának javítása érdekében; - vizsgálja meg hatáskörében - a feltárt tényállás alapján - a mérlegvalódiság követelményének megsértésével kapcsolatos személyi felelősséget. n. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A) Amentésügy feladat-, szervezet- és finanszírozási rendszerének szabályozottsága A társadalmi, gazdasági változások új követelményeket támasztottak az egészségüggyel szemben, kiváltva és elindítva annak reformját. Az egészségügy reformfolyamatának hiányosságai, ellentmondásai a sajátosságokkal motivá!tan tükröződtek a mentőszolgálat irányításában, a feladatellátás szervezésében, a finanszírozásban, továbbá a gazdálkodásában. A közgazdasági környezet változásával, a reformok igényével nem tartott lépést a mentőszolgálat jogi háttere. A mentésügy törvényi szabályozása elavnlt, hiányos, több vonatkozásban nem komform a kapcsolódó jogszabályokkal l. A mentésügy szervezeti keretei az egészségügyi és szociális célú szempontok érvényre jutásával némileg átrendeződtek. Ellátási kötelezettséget jogszabály évi II. tv.- csak az OMSZ-ra ír elö. A 113/1989. (XI.l5.) MT rendelet hatálybalépését követően, spontán módon, gyarapodó számban, növekvő - de nem számottevő - mértékben és arányban kapcsolódtak be különbözö szervezetek a mentés és döntően betegszállítási feladatok ellátásába (függelék). A különböző európai országokban a mentés és betegszállítás-a magyar gyakorlattól eltérően - többnyire az önkormányzatok, biztosítók által azonos tarifával finanszírozott egyesületek és vállalkozások keretei között, gyakran önkén lesek részvételével történik. Az utóbbi másfél évtizedben nemzetközi viszonylatban felerősödtek a mentés egységesítését, a centralizált szervezetek létrehozását, a helyszíni ellátás fejlesztését célzó irányzatok, melyek megfelelnek a korszeru európai mentésszervezés!990-ben elfogadott alapelveinek.

10 -8- A mentés specifikus követelményrendszerét nem rögzíti törvényi, illetve rendeleti szintü szabályozás. Hiányzik a mentési feladatok minőségbiztosítási - a személyi, a tárgyi feltételekre vonatkozó - követelményrendszerének, az együttműködési kötelezettségnek előírása a tömeges baleset, katasztrófa esetén vagy a napi munkában. Amentés és betegszállítás teljeskörű jogi, szakmai szabályozásának, a feltételek kialakításának és ellenőrzésének hiánya, a szolgáltatásban résztvevő szervezetek területi ellátási kötelezettségének tisztázatlanságai hosszabb távon gyengítik a feladatellátás biztonságát, rontják a teljesítmény követelmények érvényesülését. E viszonyok között az OMSZ és a mentő-, betegszállító szervezetek közötti kapcsolat eseti, - érdekellentétek miatt és megfelelő jogi keretek hiányában - ellentmondásos és részben a spontán módon létrejött szerződésekre alapozott. 2. Amentőszállítás térítésidentes igénybevételét az évi IX. tv VII. l-jei hatállyal az állampolgári jogosultságról a járványügyi érdekből végzett tevékenység kivételével - a biztosítottak körére szükítette. A nem biztosítottakra változatlanul kiterjed az 55/1992. ( ) Kormányrendelet szerinti ellátási kötelezettség, de biztosítási jogviszony hiányában nem térítésmentesen óta évenként - a költségvetési törvényben - átalányszerüen határozták meg azt az összeget, melyet a központi költségvetés fizet az Egészségbiztosítási Alapnak azon személyek után, akik egyéni és munkáltatói járulékfizetéssel vagy a járulékfizetök hozzátartozóiként nem szereztek jogosultságot betegbiztosítási ellátásokra. Az ésszerű, takarékos költségvetési gazdálkodás követelménye a betegbeutalás szakmai rendjének - alkalmazott gyakorlatának - keretei között nem érvényesült maradéktalanul. A feladatszervezés a mentőszervezetektől részben független, ugyanakkor teljes hatása megjelenik azok kiadásaiban és költségeiben. Ez is közrejátszott abban, hogy a mentőállomások és mentőszervezetek számának növekedése mellett nem csökkent, sőt némileg emelkedett az egy mentőfeladatra jutó átlagos távolság (pl. az OMSZ-nál 1991-ben 23,O km/feladat, 1993-ban 23,3 km/feladat). Az évi II. tv. 16A előírta: a biztosítottak betegszállítása orvosi rendelés alapján az egészségügyi szalgála t teljesítőképességének és abeutalás szakmal rendjének figyelembe-

11 -9- vételével kell, hogy történjen, az ettlll eltére'! Igénybevételt a társadalombiztosítás nem térftl meg. A 107/1992. (VI26.) Kormányrendelet meghatározta a biztosítottak részére részleges vagy teljes térítés mellett - orvosí rendelésre - a beutalási rendtől eltérő egészségügyi szolgáltatás igénybevételét, de az ehhez kapcsolódó betegszállftásról nem szól. A 27/1992. (IX.26.) NM rendeletabeutalás szakmal rendje a beteg lakó- vagy tartózkodási helye szerinti terilleti Illetékességére épül. Ez azonban nem Igazodott minden esetben a mentőállomások telepítettségéhez, illetve a célszerü szalilftás szervezésl szempontokboz. Az indokolatlan betegszállításokat sem a közremúködő egészségügyi szervezetek, sem az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) érdemben nem vizsgálták, nem szankcionálták. Ezek megszüntetésével, jobb szállítás szervezéssel az egyszerú betegszállítás költségei mérsékelhetők. Az OMSZ finanszírozási problémái miatt a megyékben a szervezett mentőgépkocsi szolgálati órákat 1992-ben 9,5%-kal, 1993-ban 15%-kal csökkentette. Az egészségügyi intézmények, háziorvosok közremüködő intézkedései révén a gyógyintézetbe szállítások száma 7,3%-kal, a járóbeteg szakrendelésről az elszállított betegek száma 5,5%-kal csökkent. 3. Az egészségügy irányításában az önkormányzatok önállósodásával bekövetkezett változás, továbbá a járó- és fekvőbeteg ellátás területi elvú szervezése és felelőssége spontán folyamatokat váltott ki a mentöszervezetek és az önkormányzatok kapcsolatrendszerében. Ezek részben a mentőszolgálat tárgyi feltételrendszerére, részben a munkamegosztásra irányultak, s hatásuk többnyire kedvező volt a feladatellátás színvonalára. Az intézkedések kétoldalú együttműködésen, megállapodáson alapultak. Az OMSZ ugyanis irányítási, szakmai, gazdasági tekintetben elkülönül a területi önkormányzati struktúrától Tapasztalható volt e körben szakmai és gazdaságossági megfontolásból a háziorvosi ügyelet ellátásának az önkormányzatoktól a mentöszervezetekhez telepítése. Egyidejűleg árverseny is kezdett kibontakozni az OMSZ és egyes vállalkozók között a háziorvosi ügyeleti szolgálat megszerzéséért. Az OMSZ óta Budapest tizenegy kerületében, Debrecenben, Gyöngyösön, Körmend en összevontan, Dunakeszin, Miskolcon és Albertirsán közös irányítással látja el a felnőtt éjszakai és ünnepnapi orvosi ügyeletet A feladatellátást szerzödések alapján - Debrecen kivételével - az önkormányzatoktól átvett pénzeszközökből finanszírozza. Budapesten néhány kerületi önkormányzat az alacsonyabb áron vállalkozó egyéb mentő- és betegszállító szervezetekkel kötött szerzödést.

12 - 10- Ez a feladatszervezési mód szakmailag és többnyire pénzügyileg is előnyös volt a tapasztalatok szerint. Az ellátásra szoruló betegek hamarabb részesültek megfelelő szintü orvosi ellátásban. Jelentösen csökkentek a párhuzamos kivonulások. Az OMSZ tételes kalkuláció alapján a ténylegesen szükséges fedezetet kapja meg az önkormányzatoktól, míg az önkormányzatok OEP támogatása a fenti összeg mintegy 40%-a. A célszerű feladatszervezési megoldáshoz elsősorban az OMSZ feltételei adottak, továbbá potenciális előnyt biztosít számára az egységes operatív irányítási rendszer (04 segélyhívószám, URH rádióirányítás, szakmai tapasztalat). Az új mentöállomások létesítése indokolt volt, a feladatellátást nagyban segítette, ugyanakkor -az európai normaként elfogadott!5 perces helyszínre érkezési idő biztosításához szükséges -optimális területi sorrendhez nem minden esetben igazodott. A mentőállomás hál6zat területi fejlesztése a vizsgált időszakban a költségvetés e célú támogatásának hiányában lényegében önkormányzati forrásoktól, illetve döntésektől vált függővé. Az önkormányzatoknak köszönhetőerr a mentöállomások száma 18-cal, összesen 187-re nőtt. Ennek ellenére a területi ellátottságbeli különbségek jelentősek. Az európai norma biztosításához - a kapott tájékoztatás szerint -még további 40 mentöállomás létesítése szükséges. Az önkormányzatok az elhelyezési körühnények javítását ingatlancserékkel segítették, esctenként az átalakítási költségekhez is hozzájárultak Ennek köszönhetöen 9 - a rossz minösítésü mentöállomások közel harmada - került alkalmas elhelyezésre. Az önkormányzatok ingyenes haszoálattal 28 mentöállomásnak adtak helyet (9/b., c. sz. melléklet). A területi ellátásbeli különbségeket a mentő- és betegszállító szervezetek számának gyarapodása sem csökkentette, mivel azok nagyobb hányada Budapesten és vonzáskörzetében jött létre. 4. Az egészségügyi és szociális vállalkozások jogi lehetőségének megteremtése után évről-évre nőtt a mentő- és betegszállító szervezetek igénye a mentés, betegszállítás versenysemleges támogatásának kialakítására. Ennek azonban korlátot szabott a mentöszolgálat finanszírozásának rendszere is. Amentö-és betegszállító szervezetek az OEP betegszállításra és mentésre fordított keretéből alig 3-4%-os arányban részesültek. Az!990. évi forráscserét követően a mentőszolgálat működési kiadásait a Társadalombiztosítási Alap (1992-től az Egészségbiztosítási Alap), beruházási, felújítási szükségleteit a központi költségvetés finanszírozza. Az egy szakfela-

13 -lldatként kezelt mentés és betegszállítás, valamint ennek intézményfinanszírozása nem adott megfelelő tapasztalatot külön-külön az egyes tevékenységekhez kapcsolódó költségek reálisan általánosítható - az elvégzett feladatok finanszírozásánál számításba vehető - mértékének megállapításához. Az OMSZ feladatainak mintegy 75%-a az egyszerű betegszállítás, ezen belül közel 40%-ot tesz ki a járóbeteg szakrendelésre beszállított, illetve onnan hazaszállított betegek aránya. A vizsgálat befejezéséig a betegszállítás finanszírozása nem volt egységes: az Országos Társadalombiztosítási Főigazgatóság (OTP), majd 1992-től az OEP az OMSZ-t és az OMSZ-on keresztül a légi betegszállításban résztvevő Reparautó Kft-t intézményfinanszírozással, a betegszállító vállalkozókat - általában a kórházakon keresztül -teljesítmény alapján támogatta. A Reparautó Kft. tevékenységél évi fix (teljesítménytöl független és változatlan) összeggel az OMSZ-on keresztül támogatták óta. Az OEP végéig - egy-két kivétellel - kizárólag a müvese kezelésre szoruló betegek szállítását finanszírozta a teljesített hasznos kilométer után mértékében egységes és változatlan (40 Ft/km) tarifával. A mentés és betegszállítás támogatási rendszere korszerűsítésének el6készít6 munkái időben elhúzódtak, gyakorlatilag óta folynak. Az elmúlt három év alatt mintegy 8 variációhan készültek el a tervezetek A felmerül! ú jabb és ú jabb javaslatok, szempontok azonban a végleges döntés kialakitását elodázták A jogszabályok előkészítésével párhuzamosan nem készültek megbízható, reális elemzések a teljesítményfinanszírozás pénzügyi hatásáról. A különbözö szervezetek költségszámításai, részanyagai nem álltak össze a mentést és betegszállítást egységesen bemutató, finanszírozható pénzügyi tervvé. Az OMSZ 1991-ben elkészült számítási anyagát az OEP nem találta megfelelőnek, de nem adott útmutatást az átdolgozás szempontjaihoz. A forrásmegosztásnál célszerű el6ször az országos mentőhálózat üzemeltetési költségeinek O bázisú tervezésével amentéspénzügyi feltételeit megteremteni és ezt követ6en kialakítani az egyszerű betegszállítás finanszírozási formáit, tarifái t, az igénybevétel szigorúbb szakmai követelményrendszerét és hatékony ellen6rzését.

14 Az OMSZ a 04 reformtervben kidolgozta stratégiai elképzeléseit az egységes mentésszervezet színvonalának megőrzésére, a teljesítményfinanszírozás elvi és gyakorlati kidolgozására, a jogi keretek megteremtésére, az ebben való közremúködésre, a mentő- és betegszállító szervezetekkel való szakmai együttműködésre. A reformtervnek csak egyes elemei és azok is ellentmondásosan, következetlenm realizálódtak. A végrehajtás 1-1,5 év alatt lelassult, majd teljesen leállt. Ebben az elképzelések megfelelő, irányítószervi szintú kritikai elemzésének a - közgazdasági, jogi környezet és ezek változásaival összefüggő - hatásvizsgálatoknak az elmaradása is közrejátszott. A koncepció lényegében az OMSZ kiforratlan, belső ügye maradt, nem vált az egészségügyi reform részévé, Igy felerősödtek, illetve nem nyertek megoldást hibái, hiányosságai. A reform koncepció összehangolatlan maradt az időközben megjelent, a gazdálkodást, finanszírozást érintő lényeges törvényi változásokkal. A koncepció egyes finanszírozási vonatkozásai a kidolgozáskor is ellentétesek voltak a feladatellátási kötelezettség szabályával. Az intézményi irányítási rendszer megosztott felelősség- és hatásköre nem felelt meg a később hatályba lépő Áht. szabályozásnak és euentmondásba került a 137/1993. (X.l2.) Karm. sz. rendeletben rögzített gazdálkodási jogkörrel B) Az OMSZ tevékenységének feltételrendszere, müködése és gazdálkodása l. Az OMSZ feladatellátásának jellemzői Az OMSZ feladatellátását a múködési feltételei és a költségvetési eszközökkel való gazdálkodása determinálták, ami kifejeződött színvonalának ellentmondásos alakulásában. Az alapfeladatok volumene tendenciózusan emelkedett. Számottevően az egyszerű betegszállítások nőttek, míg az azonnali végrehajtást igénylő - "A" jelzésű - feladatok száma kisebb mértékben és ütemben gyarapodott. Az egyszerű betegszállítások növekedése döntően a szabad orvos és intézmény választással, a területi telepítésú nagyértékű diagnosztikai eszközökkel végzett új vizsgálati eljárásokkal függött össze, ugyanakkor a betegszállítások indokoltsága ellenőrzésének előzőekben jelzett elmaradása is érzékelhető (21. sz. melléklet).

15 -13- A 100 ezer lakosra vetített mentöfeladatok 7%-kal, ezen belül az egyszerű betegszállítások 8%-kal emelkedtek. A fővárosban 1993-tól a mentőfeladatok számának mérséklődése volt tapasztalható, ugyanakkor az összetételében, belső arányaiban az országos átlaghoz hasonlóan változott. A lakosság mentőgépkocsival való ellátottsága nem mutatott jelentősebb változást. Az egy futó mentőgépkocsira jutó lakónépesség száma kismértékben (2%-kal) nőtt, 24 órára vetítetten pedig e mutató hasonló mértékű javulást jelez. A sürglisségi betegszállítás orvos szakmai feltétele kedvezőbbé vált. Gyarapodott a mentőorvossal, mentőtiszttel ellátott mentőállomások, mentőgépkocsik száma, az ellátottsági szint azonban még nem kielégítli. A kivonuló orvosi, mentőtiszti óraszámot növelték, részben önkormányzati hozzájárulás ból évek között a mentőtisztekkel, mentöorvosokkal ellátott mentöállomások száma 87-ről 97-re emelkedett, arányuk azonban még alig haladja meg az 50%-<>t. Az állandó 24 órában biztosított mentőtiszti, mentöorvosi szolgálat aránya növekvő, ugyanakkor még csak a men tőállomások 27%-ánál megoldott. A mentöorvossal, mentötíszttel ellátott mentögépkocsik száma ll %-kal - l B-ról 125-re - gyarapodott, aránya azonban 11-12%. A mentőorvossal ellátott feladatok számának növekedési üteme elmaradt az óraszám fejlesztés től, részben a mentés és betegszállítás biztonságát is hátrányosan érintő szaigálati óraszám csökkentés miatt évek közölt akivonuló orvosi óraszám ben 9,7%-kal, 1992-ben 6%-kal, 1993-ban 8,5%-kal, 1994-ben 0,6%-kal - bővült. Ugyanakkor a mentöorvossal, mentötiszttel ellátott "A" jelzésű mentöfeladatok száma 6%-kal, aránya 41,5%-ról 42,8%-ra nőtt. A szervezett óraszám teljesítés 1993-ig fokozatosan mérséklődött (93,1%-ról 87,3%-ra) a létszámhiány és ehhez kapcsolódóana szolgálati idli kényszerü és jelentős csökkentése miatt. A szolgálati idő csökkentés a szervezett óraszámhoz mért aránya között közel ötszörösére 1,6%-ról 7,7%-ra emelkedett. A feladatszervezést jellemző mutatószámok többnyire romlottak. Azonnal indítható mentőgépkocsik hiánya miatt az európai normához (!5 perc) mérten

16 -!4- késedelmesen végrehajtott és át adott sürgősségi mentőfeladatok aránya némileg emelkedett, s nőtt a késési átlagidő. Mintegy egyharmadával csökkent a 15 percnél tovább elhúzódó betegátadások, betegfelvételek száma, ugyanakkor az ehhez kapcsolódó - egy esetre jutó átlagos - veszteglési idő emelkedett (27 percről 31 percre, 14%-kal). Országos szinten nem következett be jelentős gyorsaságában. javulás a helyszínre érkezés és!994. év viszonylatában arányában 25,8%-ró126%-ra nőtt azon esetek száma, ahol 15 percet meghaladta a helyszínre érkezés ideje. Különösen Budapesten emelkedett a kiérkezés idöigénye, a!5 percen túli kiérkezés aránya itt 15,3%-ról 18,9%-ra változott. A mentöállomás hálózat bővülése nem járt együtt a mentöfeladatok távolság igényességének csökkenésével Ebben a betegbeutalási rend, a diagnosztikai centrumok térbeli elosztásának egyenetlenségei, valamint a szabad kórházválasztással összefüggésben az illetékességi területen kívül eső betegszállítási feladatok növekedése egyaránt közrejátszott. Az egy mentöfeladatra jutó távolság a vizsgált időszakban 23 km-ről 23,3 km-re-!%-kal - emelkedett. A gyógyintézetek közötti betegszállítás száma országosan, aránya a megyékben emelkedett. A müködés pénzügyi feltételeinek behatároltsága, a - részben kényszerű - költségtakarékosság hatása az egy mentöfeladatra fordított átlagos kiadások - az intézmény költségvetéstól elmaradó ütemű -növekedésében megmutatkozott. A mentöfeladatok átlagos ráfordítás igénye ugyanakkor mentőszervezetenként jelentős szóródást mutat, többnyire helyi adottságokkal - elsősorban az önkormányzatok térítésmentes szolgáltatásaival - összefüggésben közölt az OMSZ intézményi szintű kiadásai 52%-kal, az egy mentőfeladatra jutó ráfordítások 37%-kal Ft-ról Ft-ra - emelkedtek. A mentőfeladatra fordított kiadások alakulása egyben jelzi azt is, hogy a költségvetési tervezés és finanszírozás - későbbiekben részletezett - anomáliái a feladatellátás biztonságát, eddig elért színvonalának megőrzését már veszélyeztetik.

17 Az OMSZ feladatellátásának szervezeti keretei, müködési, irányítási rendje a.) Az OMSZ feladat- ésszervezetrendszere közölti összhang esetenként hiányzik, részben a vizsgált időszakban végrehajtott célszerűtlen intézkedések következtében. Ezt jelzi néhány szervezeti egység feladatában tapasztalt párhuzamosság, átfedés, vagy egyes feladatvégzések túlzott megosztása is. Az anyag- és készletgazdálkodás szervezete, a tevékenység szervezése szakosítottan centralizált. Előfordult ugyanakkor funkcionálisan párhuzamos feladatellátás és többletkoordináció igény a struktúrában azonos jogállású szeevezeli egységek (Anyaggazdálkodási Osztály, Rádiótechnikai Osztály, Építési Osztály) között. A gépjármű üzemeltetéssei kapcsolatos feladatokat több szervezeti egység közölt osztották meg, melyek koordinálása célszerű lenne. A mentés és betegszállítás feladatellátási kötelezettségének változatlansága folytán az OMSZ szervezetrendszere hosszabb távon stabil. Lényegében a vállalkozások - volumenben nem számottevő - fejlesztése váltott ki az OMSZ szervezeti struktúrájában kisebb mértékű, esetileg többlépcsős módosítást. A szervezeti döntések csak részben voltak célszerüek és megalapozottak. A megbízható pénzügyi, számviteli előkészítés, versenyeztetés hiányában a Légi Mentliszervezet (LMSZ) átszervezése, üzemeltetésének vállalkozásba adása a repülés müszaki feltételeinek javulása, ezáltal a teljesített esetszám növekedése szempontjából ellinyös, gazdasági-pénzügyi szempontból előnytelen volt az OMSZ számára. Az intézmény finanszírozásban részesu!ő OMSZ-nél a közel felerészben teljesítményarányos díjazású légijármű üzemeltetési szerzödés a tervezett előirányzatok lényeges túllépését, más intézményi feladat rovására történő kielégítését eredményezte. Az LMSZ közepén végrehajtott átszervezésének szakértői előkészítése irreális adatokra, folyamatokra alapozódott. Ennek következtében az üzemeltetőnek fizetett átalánydíj évc.s szinten mintegy 20 M Ft-tal több, mintha az üzemeltetés! az LMSZ végezné. A felkért külsö szakértö véleményére alapozva - a különleges felkészültség indokával - nem éltek a 36/1988. (VII.l6.) PM rendelet szerinti versenytárgyalás kiírásának lehetöségével, holott az célszerű lett volna. A dolgozók az üzemeltetéshez szükséges különleges kiképzést még korábban az OMSZ-nál és költségére szerezték meg és csak az üzemeltetési szerződés megkötését követően kerültek át az LMSZ-töl a BASE Kft. állományába. A Mentökórház jelenlegi gyógyító-megelőző tevékenysége nem illeszkedik szorosan a mentés és betegszállítás folyamatához, kis kapacitásának kihaszná-

18 - 16- lása kedvezőtlen, s a vizsgált időszakban némileg tovább romlott (17. sz. melléklet). Az ápolási esetek és napok csökkenése az intoxikáló részleg fokozatos felszámolásával, majd évi megszüntetésével függött össze. A Mentőkórház ugyanakkor - az oxyológiai kiképzés tudományos bázisaként - az OMSZ kivonuló állományának háttérintézménye, továbbá részt vállal a főváros sürgősségi betegellátásában. Csak e funkciók miatt indokolt a Mentőkórház OMSZ szervezete keretében való működtetése. A sürgősségi betegellátás feladatának, szervezeti rendszerének országos koncepciójába illesztetten célszerű a Mentőkórház szerepéről, kapcsolódó feltételrendszeréről és szervezeti hovatartozásáról dönteni. b.) Az OMSZ belső mechanizmusát, irányítási, döntési rendszerét a reformelképzelések alapján végrehajtott intézkedések többnyire ellentmondásosan érintették. A szakmailag területi tagozódású, funkcionálisan centrális felépítésű szervezet gazdálkodás szervezési módja, irányitási rendje még túlzottan központosított. A tevékenységek funkciók szerinti szabályozása csak szerény teret enged a szervezeti egységek önállóságának. Az OMSZ önállóan gazdálkodó költségvetési intézmény, belső szervezeti egységei gazdasági, jogi önállósággal nem rendelkeznek. A mentőszervezetek hatás- és jogkörének növelése ellenére a felsőszintű vezetés - elsősorban a főigazgató - közvetlen és operatív döntési jogköre, feladatköre túlzott. A föigazgatóhoz tartozik a Föigazgatóságon belül kialakított 14 belső szervezeti egységböl, illetve önálló munkakörböl 8. valamint a fővárosi, a 19 megyei és a légi mentöszervezet, továbbá a Mentőkórház vezetőinek vertikális irányítása. A költségvetési gazdálkodás, a pénzügyi, számviteli folyamatok irányításának szervezeti megoldása, valamint a megfelelő személyi feltételek hiánya miatt a gazdasági-pénzügyi-műszaki döntések a magasabb vezetői szinten koncentrálódnak. Mindezek miatt e folyamatok szervezése, annak vezetői ellenőrzése háttérbe szorult.

19 - 17- Az intézménynél óta a felelős gazdaságvezetői beosztás nem megfelelően betöltött. Az ügyvezető igazgatói munkakört egy időszakban részfoglalkozásban, a vizsgálat idején kapcsolt munkakörben -az Anyaggazdálkodási Osztály vezetője - látta el. A gazdálkodási jogkör és felelősség tekintetében elhibázott volt az ügyvezetői igazgatói státusz megszervezése és a gazdasági főigazgató-helyettesi munkakör megszüntetése. Az ügyvezető igazgatói beosztás lényegében megoldatlan, az intézménynek közel négy évig nem volt felelős gazdasági vezetője. c.) Az OMSZ tevékenységének, müködési és gazdálkodási rendjének szabályozottsága még nem megfelelő. Ez az átfogó szabályzatok hiányában, hiányosságaiban nyilvánult meg. Az OMSZ nem rendelkezett olyan alapító okirattal, amely megfelel az Áht. követelményeinek. Ennek következményeként az intézmény valamennyi vállalkozási tevékenységét szabálytalanul, engedély nélkül végzi. Az OMSZ feladatait meghatározó 3/1972. EŰM rendelet nem elégíti ki teljeskörűen az Áht. 88. (3) bekezdésében előírt tartalmi követelményeket. Az NM a kérésére III. 12-én felterjesztett alapító okirat tervezetet - a folytatott konzultációk ellenére - nem hagyta jóvá, ugyanakkor írásban garantálta az OMSZ által javasolt tevékenységi kör megadását. A tervezetben a nem haszonszerzés céljából ellátandó alaptevékenység (állami feladat) túlzottan tág meghatározása ellentétessé vált a 137/1993. (X.12.) Kormányrendelet 5. (l) bekezdésével A szervezet müködését átfogó szabályzatok a kiadásuk óta eltelt évtizedek változásait követő nagyszámú módosítás miatt tartalmilag áttekinthetetlenek, így nem adnak kellő alapot a munkavitelhez, a hatáskörök, jogkörök gyak:orlásához. Az OMSZ Főigazgatóság Szervezeti, működési szabályzatát 1983-ban, a mentőállomások működését szabályozó Szolgálati működési szabályzato! 1960-ban hagyták jóvá. A változások egybeszerkesztése, összehangolása a vizsgálat ideje alatt folyt. A résztevékenységek ellátását aprólékosan kidolgozott körlevelekkel szabályozták. A gazdasági, pénzügyi folyamatokat nem, késve, olykor túl általánosan szabályozták. A pénzügyi jogkörök szabályozása, karbantartásának elmulasztása az Áht. 98. (2) bekezdését sértő gyakorlathoz vezetett.

20 Az ellenjegyzési jogot az SZMSZ ugyan tartalmazza, de az ellenjegyzésre jogosultságot a bekövetkezett személyi változásoknak megfelelően nem aktualizálták. Így az ellenjegyzés a gyakorlatban nem funkcionált. (A szükséges intézkedést a helyszíni vizsgálatot követően megtették.) d.) Az OMSZ információs rendszerének tervszerű, koncepeionális fejlesztése a szervezet irányítási szintjeit figyelembe véve, az 1980-as évek végén indult meg. A szükséges technikai háttér kiépítése a pénzügyi keretek által behatároltan és a kívánatosnál lassabb ütemben történt. Az évi 634 M Ft intézményi beruházási forrásból az információs rendszer fejlesztésére csak 10M Ft-ot irányoztak elő. A Főigazgatóság irányításával létrehozott és működtetett rendszerbe a mentöszervezetek még csak részben integrálódtak. Ez is közrejátszik abban, hogy a rendszer nem fogta át egészében az orvosszakmai feladatok adatigényét. Nem volt teljeskörű a pénzügyi számviteli folyamatok számítógépes feldolgozása sem. Az OMSZ Főigazgatóság számítógépes hálózati rendszerét 1994-ben építették ki. s 14 mcntőszervezetnél valósult meg a prograrnak telepítése. Döntően nyilvántartási, elszámolási és könyvelési -összesen 16 - feladatkörhöz kapcsolódó szoftverek közüi öt saját fejlesztésü. Az információ áramlásra a feldolgozás iránya jellemző, a visszacsatolás viszonylag szűk körű, s a lehetségesnél szerényebb a nyert információk elemzése nyomán eszközölt pénzügyi-gazdasági intézkedés. e.) A gyógyító-megelőző ellátások többcsatornás finanszírozásával az OMSZ függősége - hasonlóan a többi egészségügyi intézményhez - kettős lett. A tulajdonosi és finanszirozói szerep elkülönülése nem járt együtt a felügyeleti szervi jogosítványok érvényesítésének e kapcsolatrendszerhez illeszkedő átrendezésével szabályozásával. Így az NM, mint tulajdonos felügyeleti jogosítványai szűkebbek lettek, illetve részben tartalmilag kíürültek. Ezeket azonban a finanszírozó OTF, majd OEP nem vette (vehette) át. Az OMSZ költségvetésének elfogadása, pénzmaradványának felülvizsgálata, stb. formális volt, a későbbiekben kifejtettek szerint. A felelősség, a döntési jogosultság és lehetőség tisztázatlanságai, áttételes volta a felügyeleti szerv, a finanszírozó és az OMSZ kapcsolatrendszerében a