I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások

Átírás

1 9814 Jelentés a helyi önkormányzatok nem közszolgáltatási célú társasági befektetésekkel, valamint értékpapírokkal történő gazdálkodásának ellenőrzéséről TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. Az önkormányzatok társasági befektetésekkel történő gazdálkodása 2. Az önkormányzatok hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokkal történő gazdálkodása 3. Az önkormányzatok által államháztartáson kívülre nyújtott kölcsönök, hosszú lejáratú bankbetétek és véglegesen átadott pénzeszközök alakulása 4. Az önkormányzatok gazdasági társasági befektetésekkel és értékpapírokkal történő gazdálkodásának belső és könyvvizsgálati ellenőrzése Mellékletek Bevezetés A helyi önkormányzati vagyon tulajdonosa a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. számú törvény (továbbiakban: Ötv.) indoklási részében szereplő meghatározás szerint az adott település lakossága, mint közösség. E közösség tulajdonosi jogosítványainak gyakorlója az önkormányzati testület. Az Ötv. szerint a gazdálkodás biztonságáért a képviselő-testület felelős, e felelősséget azonban csak a négyévenkénti választások során érvényesíthetik a közösség választópolgárai. Az önkormányzatok gazdasági társaságokat alapíthatnak, valamint az állami vagyon lebontása során különböző törvények alapján a feladatellátásukhoz közvetlenül nem kapcsolódó tevékenységet végző társaságokban is kaptak meghatározott feltételek szerinti tulajdonrészt. Az előbbieken kívül vagyonátadások (apportálások) és vásárlások útján is szerezhetnek társasági részesedéseket. Az önkormányzatok tartósan, vagy átmenetileg szabad pénzeszközeikből hitelviszonyt megtestesítő értékpapírt (továbbiakban: értékpapír) is vásárolhatnak. Az értékpapír (pl. kötvény, befektetési jegy) kibocsátójának a gazdálkodása

2 általában nem tartozik az államháztartás rendszerébe, az önkormányzat azonban az értékpapírok vétele-eladása során köteles betartani az államháztartás rendszerére vonatkozó jogszabályi előírásokat. Az önkormányzatok támogatást nyújthatnak közszolgáltatási feladatainak ellátását segítő, abban közreműködő nem önkormányzati intézmények, alapítványok, társadalmi és egyházi szervek, vállalkozások, gazdasági társaságok részére azok működéséhez és fejlesztéséhez. Ezáltal az átadott (befektetett) eszköz segítheti az önkormányzati célkitűzések megvalósítását, ezen keresztül az önkormányzat feladatainak ellátását. A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy a gazdasági társasági érdekeltségekkel, pénzügyi befektetésekkel történő gazdálkodás hogyan hatott az önkormányzati vagyon alakulására. Ennek feltárása érdekében a vizsgálat tárgykörébe ˇ a befektetett pénzügyi eszközök köréből a részesedések, a vásárolt értékpapírok, hosszú lejáratú bankbetétek, felhalmozási célú kölcsönök; ˇ a forgóeszközök közül a kincstárjegyek, kötvények, egyéb értékpapírok és a működési célú kölcsönök; ˇ a működési és felhalmozási célú pénzeszköz-átadások tartoztak. A vizsgált időszak: az január 1-től június 30-ig terjedő gazdálkodás volt. A helyszíni vizsgálat a jóváhagyott program szerint december 20-ig tartott. Vizsgálatunk kiterjedt: 2 megyei, 2 megyei jogú városi, 3 fővárosi kerületi, 25 városi, 4 nagyközségi és 2 községi önkormányzatra, valamint a Budapest Főváros Önkormányzatánál évben V-1012 számon végzett a társasági érdekeltségekkel és értékpapírokkal történő gazdálkodásra is kiterjedő átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzését is figyelembe véve, összesen 39 önkormányzatra (2.számú melléklet). A vizsgálati körbe vont 39 önkormányzat tulajdonában volt évben az összes önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társasági érdekeltség mintegy kétharmada és az átmeneti jelleggel vásárolt értékpapírok több mint fele. Az önkormányzatoknál végzett helyszíni ellenőrzések során a számviteli nyilvántartásokon, költségvetési beszámolókon túlmenően áttanulmányoztuk a képviselő-testületek, közgyűlések tárggyal kapcsolatos előterjesztéseit, határozatait, rendeleteit. Rendkívüli értékpapír-leltározást végeztünk és áttekintettük a társasági érdekeltségekkel, értékpapírokkal kapcsolatos bizonylatokat. A vizsgálat keretében tájékozódtunk

3 az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyeletnél, az Államadósságkezelő Központban, valamint a Központi Értékpapír és Elszámolóház Rt-nél. I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok Összegző megállapítások, következtetések Az önkormányzatok vagyonáról értékben kifejezett teljes körű nyilvántartás az ÁSZ több korábbi vizsgálati jelentésében is megállapítottan nem áll rendelkezésre. Elméletileg a számviteli szabályok szerint vezetett nyilvántartásokból készített költségvetési beszámoló mérleg űrlapja tartalmazza értékben az önkormányzatok tulajdonában lévő eszközöket és azok forrásait. Azonban önkormányzati specialitás, hogy nagyon jelentős az év előtti számviteli szabályok szerint érték nélkül nyilvántartott eszközök állománya. Tipikusan ide tartoznak az önkormányzati tulajdonban lévő vizek, vizilétesítmények, utak, közterületek, parkok a tartozékokkal együtt, a bel- és külterületi beépítetlen földterületek. A számviteli törvény évtől ad lehetőséget ezek értékben történő nyilvántartására, de nem írja elő kötelezően az egyszeri érték-megállapítást. Az önkormányzatok országos szintű összevont költségvetési beszámolója szerint évben az önkormányzatok eszközeit forrásait rögzítő mérleg főösszeg 29,7%-a, évben 32,4%-a, évben 25,9%-a részesedésekben, 2,6 3,5%-a értékpapírokban testesült meg. Ezen eszközökkel történő gazdálkodás új jellegű feladat, amelyhez kellő szakmai felkészültséggel és esetenként megfelelő jogszabályi háttérrel sem rendelkeztek az önkormányzatok. Az önkormányzati tulajdonban lévő társasági érdekeltségek mérleg szerinti nyilvántartási értéke évben 373 milliárd Ft, évben 496 milliárd Ft, évben 463 milliárd Ft, amely összegek megbízhatósága azonban megkérdőjelezhető, mivel a vizsgált önkormányzati körben a mérlegben nyilvántartott részesedések értéke és a vizsgálat során megállapított tényleges érték egymástól jelentősen eltért. Az alapvető hiányosságot a társasági érdekeltségek teljes körű nyilvántartásba vételének hiánya, valamint az év végi állomány értékének jogszabályi előírásoktól eltérő megállapítása okozta. (A vizsgált önkormányzatok társasági részesedéseinek költségvetési beszámolók szerinti értékét a 3. számú melléklet részletezi.) Részesedésként az önkormányzati tulajdonban lévő

4 részvények, üzletrészek, továbbá az december 31. előtt alapított és a jelenlegi szabályok szerint határozatlan ideig működtethető önkormányzati vállalatok alapítói vagyonának értéke szerepel. A részesedések állománya csak önkormányzatonkénti részletezésben ismert. Az önkormányzatonkénti részesedés állomány összetételéről, megoszlásáról nem készül országos szintű feldolgozás. Az összetétel csak egy-egy önkormányzatnál végzett vizsgálat során az adott önkormányzatra vonatkozóan ismerhető meg. A volt tanácsi közüzemi vállalatok átalakításával létrejött és az ezt követően alapított gazdasági társasági érdekeltségek, amelyek az önkormányzati tulajdonban lévő összes társasági részesedések mintegy 80%-át jelentik működtetésénél nem az osztalék jellegű bevétel elérése az önkormányzatok elsődleges célja, hanem a közszolgáltatási feladatok ellátása. Ezek működtetését az önkormányzatok nemcsak mint tulajdonosok, hanem mint a közszolgáltatás elvégzésében érdekelt, a közszolgáltatás hatósági árát megállapító szervezetek is befolyásolták. A közszolgáltatási feladatokat végző gazdasági társaságok önkormányzati irányításának vizsgálatával az ÁSZ a korábbi években több témavizsgálat keretében foglalkozott (pl. viziközművek, távhőszolgáltató szervezetek működtetésére vonatkozó vizsgálatok), ezért a vizsgálat részletesen nem tért ki ezekre. A nem közszolgáltatást végző, de önkormányzati többségi tulajdonban lévő társaságok esetében az önkormányzatoknál a tulajdonosi irányítás és ellenőrzés rendszere még nem alakult ki, a gazdasági társaságokról szóló törvény szerinti lehetőségekkel sem éltek teljeskörűen. Az irányító testületekbe megválasztott önkormányzatot képviselők részére elvárásokat, konkrét feladatokat nem határoztak meg, munkájukról rendszeres tájékoztatást a képviselő-testületek, közgyűlések nem kértek. Az önkormányzatok a társasági részesedések évente mintegy 1,5%-át elsősorban azokat, amelyekben kisebbségi tulajdonosok voltak értékesítették évben, átlag 99%, illetve 106%-on. Rendszeres bevételt biztosító társasági érdekeltségekből jelentős 100 millió Ft névérték feletti mennyiség értékesítésére négy önkormányzatnál került sor, egy kivétellel a piaci árfolyamon. Az önkormányzatok a részesedések adás-vételét nem tervezték meg, értékesítésnél, vételnél többnyire az előzetes felhívás nélkül hozzájuk beérkező írásos megkereséseket, vagy szóbeli ajánlatokat vették alapul. Előkészítő elemzések, célszerűségi vizsgálatok

5 az adás-vételt megelőzően egyetlen önkormányzatnál sem készültek, még akkor sem, ha az adott önkormányzat vagyongazdálkodási rendelete szerint erre szükség lett volna. A részesedések, üzletrészek értékesítése során rendszeresen megsértették az Áht. nyilvános versenytárgyalásra vonatkozó előírását. A versenytárgyalásról szóló törvényerejű rendeletet a vizsgált időszakban hatályon kívül helyezték, így a jogi háttér is hiányos. A vizsgált önkormányzatok a belterületi földérték alapján térítésmentesen átvett gazdasági társasági érdekeltségek után a részesedés nyilvántartási értékéhez viszonyítva évben csak 1,3%, évben 0,7% osztalékot kaptak. A vásárolt és az apportálás útján kialakított gazdasági társasági érdekeltség tulajdonjoga alapján évben 6, évben pedig csak 4 társaságtól kaptak osztalékot. Az összes társasági részesedés utáni osztalék együttes értéke egyik évben sem érte el a részesedések nyilvántartási értékének 0,5%-át. Az önkormányzatok a privatizációs törvények kapcsán évben jelentős pénzösszeget kaptak az ÁPV Rt-től. Ezen pénzösszeget a végleges, általában infrastruktúra fejlesztésre történő felhasználásig átmenetileg értékpapír-vásárlásra fordították. (A vizsgált önkormányzatok költségvetési beszámolók szerinti év végi értékpapír állományát a 4. számú melléklet tartalmazza.) Az értékpapír-vásárlás speciális megfontolásokat, esetenként kockázatvállalást is jelent, ezért speciális szakmai felkészültségre lett volna szükség ezen befektetések során. Az önkormányzatok egy része viszonylag széles körű pályázati felhívás alapján tájékozottságra tett szert a befektetési lehetőségek kockázatairól, a reális hozamlehetőségekről. Így az általuk elért hozam az értékpapír-piacon elérhető hozamoknak megfelelő nagyságú volt. Az értékpapír-vásárlással foglalkozó önkormányzatok többsége azonban pályáztatás nélkül döntött a spontán jelentkező tanácsadó, értékpapír-forgalmazó cégek igénybevétele mellett. Nem kontrollálta ezen cégek tájékoztatását, ajánlatát, így az értékpapír-piacon elérhető reális hozamnál lényegesen alacsonyabb hozamot ért el, esetenként veszteséges befektetésekre is sor került. Általános tapasztalat, hogy az önkormányzatok az értékpapír-vásárlás kockázatának csökkentésére nem tették meg a jogszabályok által adott valamennyi intézkedést, pl. nem kötöttek értékpapír-számla szerződést, nem helyezték zárolt letéti számlára az értékpapírt, nem fektettek hangsúlyt az elsődleges értékpapír-kereskedő cégek igénybevételére, nem figyelték a megvásárolt értékpapír forgalomképességét. A befektetési szolgáltatókkal kötött

6 megbízási szerződésekben elismerték ugyan, hogy azoktól az értékpapírokra vonatkozó törvényben előírt tájékoztatást megkapták, de ezt nem dokumentálták. A befektetési szolgáltatók tevékenységének hatékony ellenőrzését nem tapasztaltuk. Az elsődleges forgalmazók is kötöttek tőzsdére bevezetett értékpapírokra vonatkozóan tőzsdén kívüli, attól eltérő árfolyamú értékesítési szerződést. Az értékpapír-forgalomhoz kapcsolódó jogszabályi háttér a vizsgált időszak alatt módosult, de a változás nem volt teljes körű. Elmaradt, illetve késett a törvényben a kormány hatáskörbe adott részletes eljárási szabályok kidolgozása, pl. a portfolió-kezelés, az értékpapír-számla nyitás, letéti kezelés szabályainak esetében. A számviteli nyilvántartási követelmények sem egyértelműek és nem kellő részletezettségűek a költségvetési szervek értékpapírgazdálkodásához kapcsolódóan. Hiányzik a pénzforgalmat (banki átutalást) nem igénylő, éven belüli többszöri, esetenként néhány napos megszakítással történő és határidős adás-vételi szerződések, valamint az ezekhez kapcsolódó hozam-, kamatés jutalék elszámolás megfelelő főkönyvi nyilvántartásának szabályozása. Az önkormányzatok államháztartáson kívülre országos szinten évente mintegy 50 milliárd Ft felhalmozási és működési jellegű pénzeszköz-átadást mutatnak ki pénzforgalmi jelentésükben. A vizsgált körben az ilyen jellegű átadás elsősorban a különböző civil szervezetek, alapítványok és egyházak támogatását jelentette(jelentős mértékben növekedett között, évi 3 milliárd Ft-ról 10 milliárd Ft-ra). Az önkormányzatok az így átadott pénzeszközök felhasználását dokumentáltan nem ellenőrizték, a cél szerinti hasznosítás érdekében a felhasználóval szerződést nem kötöttek. Jelentős nagyságrendű a gazdasági társaságok részére átadott pénzeszközök összege is. Az önkormányzatok elsősorban a közmű- és úthálózati beruházások finanszírozásához adnak támogatást a kivitelezést megvalósító szervezetek részére. Az elkészült beruházásokat azonban az önkormányzatok nem aktiválják. Ezek a támogatások az önkormányzatok részéről végleges vagyonátadást jelentenek, így vagyonnövekedésként az évenkénti költségvetési beszámoló mérlegében az eszközök között nem jelennek meg. Különösen zavaró ez azon tárgyi eszközök esetében, amelyeket jogszabályok az önkormányzatok törzsvagyonába tartozónak tekintenek, ilyenek pl. a helyi közutak és a viziközművek. A közigazgatási hivatalok a törvényességi ellenőrzésük során nem észrevételezték, hogy az önkormányzati társasági

7 érdekeltségekre, értékpapírokra vonatkozó testületi határozatok nincsenek összhangban a jogszabályokkal, az önkormányzatok vagyongazdálkodási rendeleteivel. Javaslatok Az önkormányzatok figyelmét a törvényi előírások betartására felhívtuk és a helyszíni vizsgálatról készített jelentésekben kezdeményeztük, hogy ˇ az Áht (3) bekezdésének megfelelően a vagyonnal különös tekintettel a társasági részesedésekkel és értékpapírokkal felelős módon, rendeltetésszerűen gazdálkodjanak, ezt megfelelő helyi szabályozás kialakításával biztosítsák; ˇ a társasági részesedések, valamint az értékpapírok vásárlásánál és értékesítésénél érvényesítsék a szakmai hatékonyságot és gazdaságosságot, biztosítsák a tervezési, beszámolási, információ-szolgáltatási kötelezettség teljesítését, azok teljességét és hitelességét az Áht ában előírtaknak megfelelően; ˇ az Áht. 12. (1) (2) bekezdését figyelembe véve minden bevételre és kiadásra biztosítsanak költségvetési előirányzatot, kötelezettségvállalásra csak az Áht. 12./A (1) bekezdésében előírtak betartásával, az önkormányzat költségvetésében jóváhagyott előirányzat mértékéig kerüljön sor; ˇ tartsák be a számviteli törvény alapelveit, alakítsák ki számviteli politikájukat, valamint számlarendjük feleljen meg a számviteli törvény 79. -ában és a költségvetés alapján gazdálkodó szervezetek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről szóló 54/1996. (IV.12.) számú kormányrendelet 37. -ában előírt követelményeknek; ˇ a gyakorlatban dematerializált jellegű értékpapírok átruházását az évi CXI. törvény 80. előírásának megfelelően értékpapírszámlán bonyolítsák, az átruházást végző brókercéggel kössenek együttes rendelkezésű értékpapírszámla szerződést; ˇ az önkormányzati és lakossági forrásokból megvalósuló közművek, utak önkormányzati

8 tulajdonba vételét az Ötv ában foglaltaknak megfelelően oldják meg. Jogszabályok megsértése miatt 8 önkormányzatnál összesen 17 fő személyes felelősségének megállapítására került sor a helyszíni vizsgálatok során. Az önkormányzatok társasági érdekeltségekkel és értékpapírokkal történő gazdálkodásának szabályszerűbbé, hatékonyabbá és ellenőrzöttebbé tétele érdekében javasoljuk, hogy: 1. A Kormány kezdeményezze ˇ az érdekelt tárcák közreműködésével a helyi önkormányzatok külső gazdasági, költségvetési ellenőrzésének továbbfejlesztését szolgáló törvény kidolgozását és megalkotását. Ennek során tekintse át a helyi önkormányzatok gazdasági pénzügyi, valamint törvényességi ellenőrzésére vonatkozó szabályozást; teremtse meg az ellenőrzések jogszabályi hátterének összehangoltságát, beleértve a piacgazdasági kapcsolódásokat is; ˇ a helyi önkormányzatok gazdálkodási feladatkörét ellátó köztisztviselők rendszeres szakmai továbbképzését. Ennek során az érdekelt tárcák és szakmai szervezetek mellett a szervezésben és lebonyolításban támaszkodjék az Állami Számvevőszék szakmai tapasztalataira és közreműködésére. 2. A Pénzügyminisztérium kezdeményezze a Kormánynál ˇ az államháztartás alrendszerét képező helyi önkormányzati vagyon értékesítési, valamint a rendelkezési, használati, hasznosítási jog átengedési módjának (versenytárgyalás, pályáztatás) jogi szabályozását; ˇ a portfolió-kezelési feltételek részletes jogi szabályozását, ˇ az évenkénti önkormányzati költségvetés előirányzatainak összeállítására vonatkozó tájékoztató, valamint az önkormányzati költségvetési nyomtatvány kiegészítését annak érdekében, hogy a felhalmozási és tőke jellegű bevételek pénzforgalmi előirányzata és teljesítése elnevezésű űrlapon a részvények értékesítése mellett a kft üzletrész bevétele is szerepeljen. kezdeményezzen intézkedéseket: ˇ az elsődleges értékpapír-forgalmazói kör által az állampapírok esetében alkalmazható árfolyamok és vételi-eladási árfolyam különbségek kereteinek kialakítására és ezen keretek betartásának ellenőrzésére, különös tekintettel a költségvetési szervek befektetéseire; ˇ az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet a befektetési szolgáltatók üzletszabályzatának jóváhagyása során követelje meg, hogy az évi CXI. törvény 69. (1) bekezdés

9 szerinti tájékoztatás helyi önkormányzatok esetén a közösségi vagyonra tekintettel írásban történjen, az írásbeliségtől csak a befektető erre vonatkozó nyilatkozata alapján lehessen eltérni; ˇ a költségvetési szervek értékpapír-gazdálkodással kapcsolatos könyvviteli, nyilvántartási feladatainak egyértelmű meghatározására, különösen a pénzforgalmat nem igénylő, éven belüli többszöri, esetenként néhány napos megszakítással történő adás-vételre (forgatás), határidős (opciós) adás-vételi szerződésekre, valamint az ezen ügyletekhez kapcsolódó hozam-, kamat- és jutalék elszámolásokra. 3. A Belügyminisztérium hívja fel a közigazgatási hivatalok figyelmét arra, hogy az önkormányzati testületek társasági érdekeltségekre, értékpapírokra vonatkozó határozatainak ellenőrzése során vizsgálják meg azok összhangját a jogszabályokkal, különösen az önkormányzatok vagyongazdálkodási rendeletével. II. Részletes megállapítások 1. Az önkormányzatok társasági befektetésekkel történő gazdálkodása 1.1. Az önkormányzatok részére jogszabályi előírás alapján átadott gazdasági társasági részesedések önkormányzati tulajdonbavételének helyzete Jogszabályi előírások alapján térítésmentesen jutottak az önkormányzatok gazdasági társasági részesedésekhez az átalakult állami és tanácsi alapítású vállalatok meghatározott vagyonrészei után az alábbiak szerint: ˇ a gazdálkodó szervezetek és gazdasági társaságok átalakulásáról szóló évi XIII. törvény 21..(2) bekezdése alapján az átalakuló állami vállalat vagyonmérlegében szereplő belterületi föld értékének megfelelő üzletrész (részvény) a föld fekvése szerinti önkormányzatot illette meg. Ezt úgy módosította az időlegesen állami tulajdonban levő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről szóló évi LIV. törvény 42..(1) bekezdése, hogy az átalakuló vállalat vagyonmérlegében szereplő belterületi föld után a föld értékének a vállalati vagyonmérleg főösszegéhez viszonyított arányában részesedik a saját tőkéből az önkormányzat. Ez pénz helyett üzletrész (részvény) formájában is kiadható volt a Vagyonügynökség és az önkormányzatok közötti megállapodások alapján; ˇ a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvénynek -

10 az évi LXX. törvénnyel - megállapított 107/A. -a szerint a villamos- és gázközművet üzemeltető gazdasági társaságok állami tulajdonú vagyonrészének villamosközmű esetén 25%-a, gázközmű esetén 40%-a szolgáltatásba bekapcsolt települési önkormányzatokat illette meg részvény formájában; ˇ ugyancsak az évi LXV. törvény ának előírása alapján került az önkormányzatok tulajdonába a tanácsok által közüzemi célra alapított és a tanácsok felügyelete alatt álló gazdálkodó szervezetek ide értve a fővárosi és megyei gyógyszertári központokat is, továbbá a költségvetési üzemek vagyonát és az e szervezetekből átalakuló gazdasági társaságokban az államot megillető vagyonrészt. A kapott társasági részesedések értéke, vagy a pénzbeni vagyonjuttatás összege nagymértékű szóródást mutat az önkormányzatok között. Ezek sok kis település részére jelentős vagyont biztosítottak, azonban csak mérsékelt hozamot eredményeztek és értékesítési árfolyamuk sem emelkedett jelentősen. Az elmúlt évtizedek ipartelepítései során előtérbe helyezett települések számottevő vagyongyarapodást értek el, amennyiben hatékonyan működő gazdasági társaságokban jutottak érdekeltségekhez. Ezek a vagyonátadások-átvételek alapvetően az években valósultak meg. Az önkormányzatok részére a törvények alapján történő vagyonátadás még nem fejeződött be. A vizsgált önkormányzatok 75%-a jelezte év folyamán az ÁPV Rtnek, hogy több átalakult, privatizált gazdasági társaságból nem kapta még meg a szerinte jogszerű részesedést. Az önkormányzatok által bejelentett igény összességében jelentős nagyságrendű, de pontos összeg nem állapítható meg, mivel egyharmad részük csak az érintett gazdasági társaság megnevezését és tulajdonszerzési indokait szerepeltette. Az ÁPV Rt. közlése szerint évben 11,33 milliárd Ft részvény, illetve üzletrész és 17,62 milliárd Ft készpénz, elején pedig 0,63 milliárd Ft részvény és 0,7 milliárd Ft készpénz került kiadásra. (Ezek alapján az ÁPV Rt február végéig mintegy 98%-ban rendezte az önkormányzatokkal szembeni kötelezettségét. A még kiadásra kerülő 1,85 milliárd Ft elsősorban felszámolás és végelszámolás alatt álló társaságok utáni kötelezettség.) Ezen jogszabályi lehetőségek alapján az önkormányzatok olyan vagyon tulajdonosaivá váltak, amellyel összefüggő tulajdonosi jogok gyakorlása során biztosítaniuk kellett új típusú feladatként a költségvetési szervekre vonatkozó gazdálkodási szabályokon kívül a gazdasági társaságokról szóló évi

11 VI. törvényben és az évi IV. törvényben (Ptk.) az egyes jogi személyek vállalatára meghatározott előírások betartását is Az önkormányzatok által vásárolt társasági részesedések Gazdasági társasági érdekeltségek vételére a vizsgált időszakban összesen 1,1 milliárd Ft-ot fordítottak a vizsgált önkormányzatok. Döntően törvényi előírás alapján átvett kárpótlási jegyek ellenében meghirdetett cserékhez kapcsolódtak. Kivételt jelent Százhalombatta Önkormányzata (Pest megye), amely az eladott MOL részvényeinek bevételéből Postabank Rt részvényeket vásárolt 1 milliárd Ftért Az önkormányzati tulajdonban lévő társasági részesedések nyilvántartása Az önkormányzatok a tulajdonukban lévő gazdasági társaságokról megbízható számviteli nyilvántartást még nem alakítottak ki, s emiatt az évenkénti költségvetési beszámolókban szereplő adatok sem a valós képet mutatják. Jelentős nagyságrendű nyilvántartási hiányosságokat okoztak az alábbiak: ˇ nem szerepeltették a vállalatok részére alapítói vagyonként átadott tárgyi és pénzügyi eszközöket az átadás után az önkormányzati befektetett pénzügyi eszközök között; ˇ részvénytársaságok esetén nem a tulajdonszerzés időpontjától, hanem csak a későbbiekben, a kinyomtatott részvények fizikai átvételekor vették nyilvántartásba az érdekeltségeket; ˇ a gazdasági társasági érdekeltségeket az éves költségvetési beszámoló Mérleg űrlapján nem az erre a célra kijelölt részesedés sorában, hanem az értékpapírok között szerepeltették. Általános hiányosság, hogy a számviteli törvény által január 1. óta a részesedésekre, értékpapírokra előírt évenkénti értékelést és az ennek során megállapított tartós értékvesztés elszámolását, a számviteli nyilvántartás szerinti érték korrekcióját nem végzik el az önkormányzatok. A tartós értékvesztés figyelemmel kisérésének, kiszámításának, dokumentálásának rendszere még nem alakult ki. Néhány önkormányzatnál voltak ilyen kezdeményezések a kárpótlási jegyek, egyes részvények esetében, azonban ezek nem feleltek meg a jogszabályi előírásoknak. Dorog (Komárom-Esztergom megye) Önkormányzatánál a ezer Ft névértékű Richter Rt részvényt az év végi tőzsdei

12 átlagárfolyam figyelembevételével felértékelték és ezer Ft-on szerepeltették, annak ellenére, hogy a számvitelről szóló törvény a költségvetési szervek esetében felértékelésre nem ad lehetőséget. Több önkormányzatnál a felszámolás alatt álló társaságban meglévő részesedés értékvesztését nem a felszámoló értesítése alapján határozták meg, hanem a felszámolás ismertté válásakor azonnal elszámolták a teljes érték elvesztését. Budapest Fővárosi Önkormányzat esetében a részesedések számviteli törvénynek megfelelő évenkénti értékelése során évben 3, összesen ezer Ft nyilvántartási értékű (amelyek együttes névértéke ezer Ft volt) felszámolás, vagy végelszámolás alatt lévő gazdasági társasági részesedés teljes leírására került sor. Ezekben az esetekben a Budapest Főváros Vagyonkezelő Központ Rt nem rendelkezett a felszámoló, végelszámoló nyilatkozatával arra vonatkozóan, hogy várhatóan a befektetés még részben sem térül meg. Ezért ez a leírás nem tekinthető megfelelő bizonylatokkal alátámasztottnak A társasági részesedésekkel történő gazdálkodás önkormányzati szabályozottsága Az önkormányzatok többsége ma már valamilyen módon szabályozza a vagyonával történő gazdálkodás egyes feltételeit. A szabályozó rendeletek azonban csak ritkán térnek ki a társasági részesedésekkel, értékpapírokkal történő gazdálkodásra. Az önkormányzatoknál ezen vagyontárgyak feletti rendelkezési jog gyakorlása általában a képviselőtestület, illetve a közgyűlés hatásköre. A képviselő-testületek nem szabályozták megfelelően a társasági érdekeltségek adásának-vételének részletes feltételeit, módozatait. Előzetes gazdaságossági, célszerűségi vizsgálat elvégzésének igénye csak 1-2 önkormányzat vagyongazdálkodási rendeletében szerepel. Dorog Önkormányzata és (Komárom-Esztergom megye) Orosháza Önkormányzata (Békés megye) a társasági részesedésekkel történő gazdálkodás hatáskörét nem rendeletben, hanem csak határozatban szabályozta években. További hiányosság, hogy a vagyongazdálkodási rendeletek gyakran túlszabályozottak és emiatt nehezen áttekinthetők. Általában ritkán módosítják, nem aktualizálják ezeket, még az

13 egyébként indokolt esetekben sem. Ezzel ellentétben Esztergom Önkormányzata (Komárom-Esztergom megye) évek között hat alkalommal módosította vagyongazdálkodási rendeletét a döntési hatáskör és az illetékesség gyakori változtatásai miatt A társasági részesedésekkel történő önkormányzati gazdálkodás szabályszerűsége Az önkormányzatok a gazdasági társasági érdekeltségek vételéről-eladásáról általában képviselő-testületi döntéssel határoztak. Ezek a döntések azonban a legtöbb esetben csak az adás-vétel kereteit határozták meg. A konkrét feltételek kialakítását pl. fizetés módja, fizetési határidők, késedelmes fizetés esetén a szankció megállapítása a polgármesterre bízták. Néhány esetben előfordult, hogy az adás-vételről a polgármester a képviselő-testületet az előzetes jóváhagyatás helyett csak utólag tájékoztatta. Esztergom (Komárom-Esztergom megye) polgármestere június. 13-án ezer Ft eladási áron OTP részvényeket értékesített, amelyről a testületet csak utólag tájékoztatta. A Baranya Megyei Közgyűlés elnöke az Autókonszern Rt ezer Ft névértékű részesedését március 14-én ezer Ftért értékesítette, amelyről a testületet április 1-én utólag tájékoztatta. Ezeket a tájékoztatásokat a képviselő-testület, illetve a közgyűlés tudomásul vette. Az önkormányzatok az Áht ában kapott felhatalmazás ellenére általában nem határoztak meg értékhatárt arra vonatkozóan, hogy mely értékesítéseknél nincs szükség nyilvános versenytárgyalás lebonyolítására. Az értékpapírok esetében a nyilvános versenytárgyalás megtartásának Áht-ban előírt kötelezettsége nehezen egyeztethető össze a forgalmazás speciális feltételeivel. Tőzsdén történő értékesítésre szóló megbízás esetében a nyilvános versenyeztetést a tőzsdére bevivő brókercégek között is meg kell oldani. Az Áht (1) bekezdésében előírt nyilvános (indokolt esetben zárt körű) versenytárgyalást szabályozó évi 19. törvényerejű rendeletet a tisztességtelen piaci magatartásról és a versenykorlátozás tilalmáról szóló évi LVII. törvény január 1-től hatályon kívül helyezte. Ennek következtében a versenytárgyalás lebonyolítására vonatkozó jogszabályi előírás hiányzik. Az önkormányzatok a részesedések értékesítésénél, vételénél

14 többnyire az előzetes felhívás nélkül hozzájuk beérkező írásos megkereséseket, vagy szóbeli ajánlatokat vették alapul. Ezáltal a vásárlásoknál és az eladásoknál sem volt biztosított a szándék nyilvánosságra hozatala, a piaci helyzet reális felmérése. Előkészítő elemzések, célszerűségi vizsgálatok az adás-vételt megelőzően egyetlen önkormányzatnál sem készültek még akkor sem, ha az adott önkormányzat vagyongazdálkodási rendelete szerint erre szükség lett volna. Gazdasági társasági részesedések vétele-eladása során néhány esetben eltértek az önkormányzati rendeletekben és a képviselő-testületi határozatokban foglaltaktól. Csongrád Megyei Önkormányzat közgyűlése a Tisza-Kenyér Sütőipari Rt részvények megvásárlásáról hozott határozatot. A közgyűlés alelnöke testületi felhatalmazás nélkül további kötelezettséget vállalt a dolgozók részére fenntartott részvények maradványának megvásárlására és tőkeemelésre. A DÉLÉPÍTŐ Kft üzletrészének megvásárlását követően a Csongrád Megyei Közgyűlés alelnöke testületi határozat nélkül vásárolt a Kft Rt-vé történő átalakulása után annak évi osztalékáért DÉLÉPÍTŐ Rt részvényeket. A részvényekből történt eladás és a bevétel más részére történő engedményezésére évben ugyancsak a testület előzetes határozata nélkül került sor A gazdasági társasági érdekeltségekkel történő vagyongazdálkodás szervezeti megoldásai Az önkormányzatok többsége a polgármesteri hivatalra bízta a vagyonkezelési feladatokat. A polgármesteri hivatalon belül a vagyonkezeléssel megbízott szervezetek és személyek évek között általában gyakran változtak. A feladatot az erre a célra létrehozott vagyongazdálkodási ügyosztály mellett a pénzügyi, vagy a városgazdálkodási ügyosztályhoz csatolták. Azoknál az önkormányzatoknál, ahol a gazdasági társaságok száma jelentős, ott különböző szakmai összetételű, több fős egység (pl. vagyoniroda) kialakítására is sor került. A vagyonkezelési feladatok megoldásában közgazdasági, jogi és műszaki végzettségű munkatársak vesznek részt, azonban speciális értékpapír-forgalmazói szakvizsgával rendelkező személyt nem foglalkoztattak egyik önkormányzatnál sem. A polgármesteri hivatalok ügyrendjében csak a feladat összevont általános leírása szerepel, ezek tartalma a konkrét munkaköri leírásokból is hiányzik. Az önkormányzatok

15 számlarendjében a gazdasági társasági részesedésekre vonatkozó főkönyvi és analitikus nyilvántartási feladatok rendszere nincs részletezve, ezért hiányosak, az elvárható szakmai követelményeket nem elégítik ki. Az önkormányzatok számára új típusú feladatot jelentő gazdasági társasági érdekeltségekkel történő gazdálkodás iratkezelésében is hiányosságok tapasztalhatók. Általában nem kerülnek iktatásra a tag- és közgyűlési meghívók, jegyzőkönyvek, s gyakran a részesedések és értékpapírok adásvételi szerződései sem. Az önkormányzati képviselő-testületek (közgyűlések) részére adott információkban az egyik legáltalánosabban jelentkező hiányosság az érdekeltségek piaci árfolyama figyelemmel kisérésének elmaradása volt. Nem alakult ki a tőzsdére bevezetett és a tőzsdén kívüli piacon forgalmazott részvények napi árfolyamának figyelési rendszere, ezáltal nagymértékben bizonytalanná, megalapozatlanná váltak az ezirányú adás-vételi döntések. A nyilvános piaci árfolyammal nem rendelkező értékpapírok esetében a legkedvezőbb eladási ár elérése érdekében az önkormányzatok összefogását is tapasztaltuk. A DÉGÁZ Rt részvényeinek eladásánál Csongrád Bács-Kiskun Békés megye önkormányzatai egy csomagban történő értékesítésben állapodtak meg. Energia Bizottságot hoztak létre, amely együttesen hallgatta meg a részvényre vételi ajánlatot adó cégeket. A további értékesítésnél az itt elfogadott megállapodást vették figyelembe. Az összefogás elmaradására és az emiatt bekövetkezett rendkívül eltérő árfolyamon lebonyolított eladásra is volt példa: A SANOPHARMA Rt. részvényeire két cég egy szakmai és egy pénzügyi befektető egymást gyakran túllicitálva jelentkezett több Békés megyei önkormányzatnál évben. A két vételi ajánlatot tevő folyamatos árfolyamnövelésének eredményeként az értékesítés az első ügyletnél elért 220%-os árfolyamról az utolsó két önkormányzatnál 500%-os eladási árfolyamra emelkedett. A szervezeti megoldásokat érintően saját költségvetési intézmény, illetve külső szervezet, vagy magánszemély értékesítéssel-vétellel történő megbízására csak néhány önkormányzatnál került sor.

16 Ezek közül a Csorna Önkormányzata által (Győr- Moson-Sopron megye) január 1-én 1 millió Ft jegyzett tőkével alapított Csornai Vagyonkezelő Kft-t egy speciális pénzügyi tranzakció Postabank részvény vásárlás Postabank Rt által nyújtott hitelből lebonyolítására hozták létre. A hitelkonstrukciót az alapítás után fél évvel közös megállapodásban megszüntették, ezért a Kft csak formálisan létezik, egyéb feladatot az önkormányzattól nem kapott. Nincs önálló döntési jogköre a Zalaegerszeg Önkormányzata (Zala megye) által létrehozott Első Egerszeg Holding Kft-nek, a döntéseket a képviselő-testület alakítja ki. Budapest XVI. kerület Önkormányzata magánszemélyt bízott meg a gazdasági társasági részesedésekkel összefüggő feladatok ellátásával Az önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok irányításának és ellenőrzésének tapasztalatai Az önkormányzatok minden esetben kisebbségi tulajdonjogot szereztek a belterületi földérték alapján az ÁPV Rt-től kapott társasági részesedések révén. A kisebbségi részarány miatt formálisnak tekintették a társaságok közgyűlésein, taggyűlésein részvételüket. A vizsgálat során nem tapasztaltuk, hogy az önkormányzatok kisebbségi részesedésüket összevonva, közösen kezdeményezték volna kisebbségi érdekeik érvényesítését. A kisebbségi tulajdonnal rendelkező önkormányzatok képviselői általában részt vettek a társasági köz- és taggyűléseken, azonban a részvételhez kapcsolódóan az önkormányzat képviselő-testülete nem fogalmazott meg előzetes elvárásokat, ezért elmaradtak az utólagos beszámoltatások is. Nem alakult ki megfelelő információrendszer a gazdasági társaság köz- és taggyűlésein részt vevők, valamint a polgármesteri hivatal számviteli nyilvántartását vezetők között. Ennek kedvezőtlen hatásai tapasztalhatók az önkormányzati vagyon számviteli törvény szerinti értékelésénél a jegyzett tőke felemelésére vonatkozó döntések miatti fizetési kötelezettségek számbavételénél, valamint az osztalék-követelések nyilvántartásánál, továbbá a kapott osztalékok mértékének hiányos ellenőrzésénél. A gazdasági társaságokkal kapcsolatos önkormányzati információk nem megfelelő kezelése és teljeskörűségének hiánya miatt egyrészt az önkormányzatok ezen vagyon piaci

17 értékét és nyilvántartás szerinti értékét kellő mértékben nem ismerik, másrészt a gazdálkodás során ez az információ-hiány esetenként (az értéken aluli eladás miatt) jelentős vagyonvesztést is okozott. Dorog Önkormányzata (Komárom-Esztergom megye) a tulajdonában lévő 121 millió Ft névértékű Richter részvényeket az előző napi átlagos tőzsdei árfolyam 76%-án értékesítette január 31-én, ezáltal közel 300 millió Ft bevételi lehetőségtől esett el A társasági befektetések és hozamaik szerepe az önkormányzatok gazdálkodásában Az önkormányzatok részvényekkel és üzletrészekkel való gazdálkodása lényegesen elmarad a más vagyonrészeknél tapasztalt, átgondoltabbnak minősülő végrehajtási gyakorlattól az alábbiak miatt: A gazdálkodás pénzügyi lehetőségeit meghatározó önkormányzati költségvetések szinte sehol nem tartalmaznak eredeti előirányzatokat az állomány gyarapítására, vásárlásokra sem a tartós lekötésű befektetések, sem pedig az egy éven belüli hasznosítású forgóeszközök közé tartozó portfolió vonatkozásában. Az állomány csökkenését eredményező folyamatoknál, az értékesítéseknél sem tartalmaz a költségvetés bevételi előirányzatot. Csupán néhány önkormányzat hozott koncepcionális döntéseket és ezek alapján tervezett eredeti előirányzatokat is. Tény viszont, hogy ezek többnyire jelentősen alultervezetteknek bizonyultak a tényleges teljesítések adataihoz képest. Az eredeti előirányzatok elmaradását általában az előre nem ismerhető árfolyamalakulásokkal és piaci értékesítési lehetőségekkel indokolják az önkormányzatok. Az előbbiek következményeként csak utólagosan, általában a tényadatok ismeretében kerül sor az un. "módosított előirányzatok" kialakítására. Nem ritkán azonban ez is elmarad, még a kiemelkedően nagy összegű részvény és üzletrész eladások eseteiben is. Az értékesítési döntések motivációi nem dokumentáltak, a döntést tárgyaló jegyzőkönyvekből általában az állapítható meg, hogy valaki, vagy valakik vételi ajánlatot tettek, amelynek alapján döntött a testület. Külön említést érdemel, hogy az önkormányzati beszámolókban szereplő értékesítési adatok a felülvizsgálat alapján néhány eseten valótlanoknak bizonyultak; a valóságban lényegesen nagyobb összegű eladások történtek.

18 Siófok Önkormányzatánál (Somogy megye) évben a részvények, üzletrészek értékesítésének eredeti előirányzata ezer Ft, módosított előirányzata ezer Ft, a tényleges teljesítés ezer Ft volt, ugyanakkor értékesítés jogcímen évben csak ezer Ft-ot közöltek a beszámolóban. Az előbbi előirányzati és megbízhatósági problémák jelentkeznek a befektetések hozamainál is. A vizsgált önkormányzatok háromnegyed része egyáltalán nem tervezett részvényei és üzletrészei után osztalékot az ilyen jogcímen számba veendő bevételek bizonytalanságára és alacsony összegszerűségére való hivatkozással. Ilymódon ezeknél az előirányzati teljesítési arányok nem mérhetők fel. Azoknál az önkormányzatoknál, ahol osztalék- és hozambevétel volt előirányozva, igen gyakran jelentős alultervezettség volt megállapítható részben az előbbi okokra, részben pedig nyilvántartási problémákra visszavezethetően. Siófok Önkormányzata (Somogy megye) az éves költségvetési koncepció elkészítésénél, illetve költségvetési rendeleteinek megalkotásánál nem vette figyelembe osztalék- és hozambevételeit, mivel bizonytalanoknak tekintette azokat. Ezzel szemben évben ezer Ft, évben pedig ezer Ft bevétele volt ezen a jogcímen. A vizsgált önkormányzati vagyonrészek értékesítési és osztalék bevételei, illetőleg az önkormányzatok felhalmozási jellegű kiadásai (beruházások) viszonylatában szoros korreláció csak néhány esetben tárható fel. Csak azokon a helyeken mutatható ki közvetlen kapcsolat, ahol jelentős összegű bevételek voltak ezen a jogcímen. Néhány esetben a költségvetési rendeletekben, illetőleg a testületi határozatokban egyértelműen megfogalmazták az értékesítési- és hozambevételek felhalmozási célú felhasználási kötelezettségét. (Pl. Szentes, Szeghalom és Pásztó önkormányzatainál.) Dombóvár Önkormányzata (Tolna megye) viszont évben ezer Ft értékesítési-, osztalékés hozambevételből csak ezer Ft-ot fordított beruházásra, ezer Ft-ot pedig működési célokra használt fel. Siófok Önkormányzata (Somogy megye) az osztalékot nem fizető kisebbségi részesedések eladásából származó bevételekből állampapírokat

19 vett és azok kamatbevételeit használta fel beruházási célokra. A vizsgált önkormányzatok a belterületi földérték alapján térítésmentesen átvett gazdasági társasági érdekeltségek után a részesedés nyilvántartási értékéhez viszonyítva évben csak 1,3%, évben 0,7% osztalékot kaptak. A vásárolt és az apportálás útján kialakított gazdasági társasági érdekeltség tulajdonjoga alapján évben 6, évben pedig csak 4 társaságtól kaptak osztalékot. Az összes társasági részesedés utáni osztalék együttes értéke egyik évben sem érte el a részesedések nyilvántartási értékének 0,5%-át. Általánosan megállapítható, hogy az önkormányzatok sehol nem vezetnek nyilvántartást osztalék-követeléseikről az érdekeltségi körükbe tartozó társaságok közgyűlésein és taggyűlésein elhatározott nyereség-felosztásokról szóló kiértesítések alapján. Ennek igen gyakran a kiértesítések elmaradása is okozója, több esetben pedig az osztalékjárandóságok igen alacsony értékével indokolják követeléseik nyilvántartásainak hiányát. A követelések nyilvántartásának hiánya miatt az önkormányzatok nem tudják vizsgálni osztalékjárandóságaik pénzügyi teljesítéseit. Budapest Főváros Önkormányzatnál az egyedi nyilvántartásokból a vizsgálat során készített kigyűjtés szerint év végén ezer Ft osztalék-követelés volt, amely az önkormányzat összevont költségvetési beszámolójának mérlegében nem szerepelt. A ténylegesen befolyt osztalékokról sem vezettek 12 önkormányzatnál analitikus nyilvántartást, pedig ezek közül 7 (Szentes, Kapuvár, Hajdúszoboszló, Püspökladány, Dorog, Zalaegerszeg, Budapest IV. kerület) évenként 1 millió Ft feletti osztalékbevételt kapott. Megfelelő analitikus (cégenkénti) nyilvántartás hiányában az osztalékokból származó költségvetési bevételek nem tervezhetők megalapozottan. Az önkormányzatok a kapott társasági részesedéseknek évente mintegy 1,5%-át értékesítették évben, átlag 99%, illetve 106%-on, elsősorban az érdemi befolyásolási lehetőség hiánya és az alacsony osztalék miatt. Rendszeres bevételt biztosító társasági érdekeltségekből jelentős 100 millió Ft névérték feletti mennyiség értékesítésére csak négy önkormányzatnál került sor, egy kivétellel a piaci árfolyamon. Az általánosságban tapasztalható pénzügyi fedezethiány ellenére kevés helyen tettek eredményes intézkedéseket az önkormányzati feladatellátáshoz nem kapcsolódó

20 tevékenységeket végző társaságokban lévő, osztalékot nem biztosító részvényeik és üzletrészeik hasznosítására azok eladása érdekében. 2. Az önkormányzatok hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokkal történő gazdálkodása 2.1. Az értékpapírok vásárlásának-értékesítésének szabályozása december 31-ig az évi VI. törvény, január 1- től az évi CXI. törvény és annak felhatalmazása alapján kiadott kormányrendeletek szerinti szabályozásnak megfelelően kellett eljárni az értékpapírok forgalomba hozatalánál és a befektetési szolgáltatásoknál. Az új szabályozás a befektetők érdekeinek védelmére részletesebb előírásokat tartalmaz és meghatározza a dematerializált értékpapír-forgalmazás speciális feltételeit január 1-től működik az állampapírok elsődleges forgalmazói rendszere, amelynek alapvető célja az állam által kibocsátott értékpapírok befektetőkhöz való eljuttatásának megkönnyítése, a másodpiac átláthatóságának és likviditásának növelése volt. Az elsődleges forgalmazói kör tagjai akik teljesítették a minősítők által előírt tőke- és likviditási követelményeket, a személyi és tárgyi feltételeket a kibocsátott kötvények és kincstárjegyek megvásárlásáért jutalékot kapnak az államtól. Államkötvényeket kibocsátáskor kizárólag az elsődleges forgalmazók vásárolhatnak, a diszkont kincstárjegyek aukcióin egyéb értékpapír-forgalmazók is részt vehetnek. Az elsődleges forgalmazói kör tagjai április 15-e óta kötelesek a tőzsdén és az tőzsdén kívüli, OTC piacon vételi és eladási árfolyamot jegyezni az január 1. után kibocsátott diszkont kincstárjegyekre és államkötvényekre addig, amíg ezen papírok hátralévő futamideje meghaladja a 3 hónapot. A következő napi legjobb vételi és eladási ajánlatokat (mennyiségi korlátokkal) a Napi Gazdaság és a Világgazdaság c. újság rendszeresen közzé teszi. A másodpiacon így a befektetők megbízható piaci információk alapján bármikor vásárolhatnak államkötvényeket és kincstárjegyeket, illetve bármikor eladhatják a birtokukban lévő állampapírokat.