Ficzere Lajos Miért van szükség új alkotmányra?

Átírás

1 Ficzere Lajos Miért van szükség új alkotmányra? A jelenleg hatályos alkotmány közismerten az évi alkotmány, amelynek hatályos szövege az évi alkotmányreform, valamint az ezt követő módosítások eredményeként alakult ki. Ez utóbbi folytán tartamát tekintve alapvetően, lényeges pontokon különbözik az alkotmány eredeti szövegétől, annak tartalmától. Egyidejűleg fel kell hívni a figyelmet arra is, hogy a jelenleg hatályos alkotmány meghatározott történelmi feltételek között jött létre, amely utóbbi annak rendelkezéseire is rányomta a bélyegét. Ha hatályos alkotmányunkat ebből a szempontból vizsgáljuk, különösen néhány fontosabb szempontra, illetve problémára indokolt felhívni a figyelmet. Az első kérdés, hogyan értékelhető a jelenleg hatályos alkotmány, mennyiben van szükség új alkotmány elfogadására, illetve a jelenleg hatályos alkotmány a stabil jogállamiság biztosítását egyértelműen garantáló alkotmány-e, vagy többé-kevésbé átmeneti jellegű alkotmánynak tekinthető. E kérdésre a választ a szakirodalomban, illetve a kérdéssel foglalkozó szakemberek különböző módon adják meg. Megfogalmazódott olyan vélemény, mely szerint a jelenlegi alkotmány a jogállamiságot hosszabb távon is stabilizáló alkotmány, amelynek helyébe új alkotmány elfogadására sem a közeljövőben, sem pedig az elkövetkezendő években nincs szükség. Ettől eltérő nézeteket vallók magam is ezek közé tartozom abból az alapállásból indulnak ki, hogy a jelenlegi alkotmány az 1989-es alkotmányreform és az azt megelőző nemzeti kerekasztal-tárgyalások folyamatában kialakult sajátos, kétségtelenül számos vonatkozásban az átmenetiség jeleit is magában hordozó politikai alku eredménye.¹ Más szavakkal, a jelenlegi alkotmány jóllehet lényegét tekintve kifejezi a jogállamiság alapértékeit átmeneti jellegű, egy meghatározott, konkrét szituáció terméke, meghatározott konkrét politikai szempontokat, célokat is követő kompromisszum eredménye. Ezt látszik alátámasztani az alkotmány preambuluma is, amely kimondja: A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés hazánk új alkotmányának elfogadásáig Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg. ² Mint a preambulum szövegéből is kitűnik, az alkotmányozó egyértelműen abból az alapállásból indul ki, hogy a jelenlegi alkotmány az átmenetet elősegítő alkotmány, azt az új alkotmány elfogadásáig kell alkalmazni. Más szavakkal, az alkotmányozó az új alkotmány elfogadását mintegy a közeljövő feladataként határozza meg. A fentiekből adódóan megítélésünk szerint a bekövetkezett változásokra, valamint az elmúlt húsz év tapasztalataira, tanulságaira, illetve a hazai társadalomépítés uj követelményeire is figyelemmel új alkotmány elfogadása vált szükségessé. Ez utóbbit egyébként a jelen hatályos alkotmány problematikus pontjai, hézagai, átmeneti jellegét alátámasztó sajátos vonásai is alátámasztják. Utóbbi körben a teljesség igénye nélkül különösen a következőkre hívjuk fel a figyelmet: 1

2 a) a jelenlegi alkotmány kialakulásának történelmi előzményeit, különösen az 1989-es alkotmányreformot megelőző nemzeti kerekasztal-tárgyalásokat figyelembe véve alkotmányunk szövege több olyan átmeneti jellegű rendelkezést tartalmaz, amelyre az akkori politikai alku és konkrét politikai törekvések nyomták rá a bélyegüket. Ez egyébként abban is kifejezésre jut, hogy az alkotmányban az állandó és ideiglenes jellegű és egymástól eltérő értéktartalmú rendelkezések esetenként keverednek egymással; b) bár az alkotmány az 1989-es alkotmányreform következtében és azt követően több új fejezettel gazdagodott, annak alapvető szerkezeti felépítése a korábbi helyzethez képest nem változott. Ez utóbbi elsősorban abban jut kifejezésre, hogy az állampolgári jogokat meghatározó fejezet nem az alkotmány első részében, hanem az államszervezetet követően került szerkezetileg a módosított alkotmány szövegében elhelyezésre; c) további lényeges szempont, amely az alkotmány szervezet-centrikus jellegét juttatja kifejezésre az, hogy az államszervezet egy-egy típusára vonatkozó alkotmányos rendelkezések túlsúlyos jellegűek más alkotmányos rendelkezésekhez képest, míg bizonyos típusú alkotmányos rendelkezések, különösen a gazdasági alkotmányosságra vagy közigazgatási alkotmányosságra vonatkozók az alkotmány szövegében rendkívül hézagosak vagy egyszerűen hiányoznak; d) az alkotmány általános jellemzése kapcsán szólni kell arról is, hogy egyes rendelkezések erőteljesen konkrét politikai alku, s nem egy optimális államszervezeti modell kialakítását célzó megoldások formájában kerültek megfogalmazásra. A parlament szélesre méretezett törvényhozó hatásköre mellett szinte egyedülálló módon igen széles hatáskörű Alkotmánybíróság intézményesítésére került sor. Ennek következtében az alkotmány rendszerében az államszervezeti struktúra, de különösen a hatásköri jogosítványok meghatározása egyenetlen és ellentmondásos helyzetet tükröz, amelyben a túlszabályozás és az alulszabályozás egyaránt fellelhető, e) az alkotmányos szabályozás további figyelmet érdemlő eleme, hogy az 1990-es alkotmányrevízió tovább növelte az alkotmány egyes rendelkezéseinek (pl. a IX. s a XIII. fejezet) a keretjellegét, ami viszont azt eredményezte, hogy az alkotmány rendszerében ugyan csökken a kétharmados törvények szabályozási köre, azonban magából az alkotmányból több jelentős garancia és jogelv hiányzik, ami elsősorban az állampolgári alapjogok katalógusának hézagaiban jut kifejezésre; f) a hatályos alkotmányos szabályozás további problematikus vonatkozása, hogy az alkotmány egyes rendelkezései rendkívül általánosak,, ami viszont széles körű alkotmányértelmezés számára nyitott kaput. Ezzel magyarázható, hogy erőteljesen felértékelődött, előtérbe került az Alkotmánybíróság ún. absztrakt alkotmányértelmező jogköre (a latens vagy láthatatlan alkotmányozás problémája). 2. Az alkotmányos szabályozás rendszerében a jelenlegi helyzethez képest lényeges változtatásra szorul az alkotmány szerkezeti felépítése. Ma az alkotmány első fejezete az Általános rendelkezések címet viseli. Az alkotmányos szabályozás államcentrikus jellegét mutatja, hogy az általános rendelkezéseket követően kerül sor az egyes állami szervek (az Országgyűléstől egészen az önkormányzatokig) feladat- és hatáskörének, működési elveinek meghatározására, és csak az alkotmány utolsó részében kerül rögzítésre az 2

3 alapvető emberi és állampolgári jogok katalógusa. Ily módon a jelenlegi alkotmányos szabályozás szerkezete tulajdonképpen az évi alkotmány szerkezetét követi, ami nem egyszerűen csak alkotmányszerkesztési kérdés, hanem az egyes alkotmányos szabályozási tárgyak sorrendiségét és a sorrendiség kifejezése révén értéktartalmukat is jelzi. Ebből adódóan az új alkotmányozási folyamatban szükség lenne az alkotmány belső szerkezeti megosztásának, szerkezeti rendszerének átalakítására az alkotmányos rendelkezések értéktartalmát tartva szem előtt. Ez utóbbira figyelemmel az alkotmány szerkezetét a jövőben a következők szerint lehetne felépíteni: a) preambulum a jelenlegi átmenetiség jelzése helyett az alkotmányos szabályozás rendszerében a közjogi folyamatosságra, a magyar közjogi kontinuitás alapvető mozzanatára helyezné a hangsúlyt; b) az általános vagy alapvető rendelkezések keretében lehetne rögzíteni különösen az államformára, az állami főhatalomra, a népszuverenitás elvére, a társadalmi önszerveződés alapvető elveire, a nemzetközi és a belső jog viszonyokra, a gazdasági alkotmányosságra vonatkozó rendelkezéseket, c) az alapvető emberi és állampolgári jogok fejezetben különösen a személyiségi jogok, az egyéni és kollektív szabadságjogok, az egyenjogúság, a nemzetiségi jogok, a gazdasági és szociális jogok, valamint az alapvető állampolgári kötelezettségek kerülhetnének rögzítésre. E fejezetben kapna helyet olyan alapvető jog, mint a tulajdonhoz való jog, valamint a szélesebb értelemben felfogott (tehát nemcsak a helyi-területi, hanem a szakmai jellegű) önkormányzáshoz való jog mint alapvető állampolgári jog; d) az államszervezet, illetve az államszervezet egyes típusait érintő rendelkezések körében külön alfejezetek vonatkoznának az Országgyűlésre, az államfőre, az Alkotmánybíróságra, az állampolgári jogok szószólójára, az Állami Számvevőszékre, a Nemzeti Bankra, a kormányra, valamint a közigazgatás központi szerveire, a fegyveres erőkre, a rendőrségre, valamint a helyi önkormányzatok rendszerére. Külön alfejezet foglalkozna a jogvédő szervek rendszerével, a bírósági szervezetrendszerrel, valamint az ügyészség jogi státusával; e) az utolsó fejezet tartalmazná az alkotmány záró rendelkezéseit és a felülvizsgálatára vonatkozó rendelkezéseket. 3. Az alkotmányozó folyamat, az általános rendelkezések alkotmányban történő szabályozása kapcsán érintenünk kell az alkotmány jellegével kapcsolatos kérdést. Arról van szó, hogy az alkotmány csak az állami berendezkedés intézményeit rögzítő alkotmány legye- e, vagy egyidejűleg határozza meg a társadalmi-gazdasági rend alapintézményeit is. Megítélésünk szerint az alkotmánynak nemcsak a jogállami berendezkedés, hanem a társadalmi és gazdasági rend alapjait is meg kell határoznia. Ilyen értelemben az alkotmány a szűkebb értelemben vett állami jellegű alapokmány mellett egyben társadalmi alaptörvény is. Választ igénylő kérdés, hogy az alkotmány mennyire legyen program jellegű, vagy a jelenlegi helyzet tükörképe. Véleményünk szerint az alkotmány nem lehet csak a pillanatnyi helyzet tükre, hanem annak előremutató és egyben a jövőbeli jogalkotás számára iránymutatást adó rendelkezéseket is tartalmaznia kell. Az új alkotmány ugyanis nemcsak lezár egy fejlődési szakaszt, hanem egyidejűleg új fejlődési szakasz indítója is. Alapvető funkciója a változás, a fejlődés ösztönzése és ezzel egyűtt a stabilitás biztosítása. Nincs szükség ideológiai alkotmányra. Ugyanakkor nem tagadható az alkotmány politikai jellege, egyebek mellett már 3

4 csak azért sem, mert a politikai ténykérdés kereteit és korlátait jogállamban elsődlegesen az alkotmány jelöli ki. Alapvető jelentőségűnek ítéljük azonban az alkotmány alaptörvényi jogi jellegének kiteljesítését és további erősítését, elsődlegesen a garanciális jellegű jogi rendelkezések körének bővítése révén. Megítélésünk szerint az alkotmány jogi jellegének erősítését segítené elő a közvetlenül alkalmazható, normativ jellegű alkotmányos rendelkezések körének bővítése, szélesítése. Az alkotmány azonban nemcsak jogi alaptörvény, hanem meghatározott értékek kifejezője is egyben. Ez utóbbi nézőpontból különösen jelentősek a társadalmi együttélés, valamint a nemzetközi kapcsolatokat és együttműködést meghatározó olyan összcivilizációs értékek, mint az emberi méltóság feltétlen tisztelete, általában az emberi jogok elismerése és érvényesítése, vagy a nemzetközi béke és biztonság szavatolása stb. Továbbá az alkotmánynak összhangban kell lennie, ki kell fejeznie azokat az erkölcsi-etikai értékeket is, amelyek a civilizált társadalmi együttélés folyamatosan ható tényezői, és ilyen minőségükben az alkotmányos kontinuitás biztosítékai is egyben. Az új alkotmány, jogi tekintélye mellett, akkor lehet képes társadalmi tekintélyét tartóssá tenni, vagyis akkor válhat abszolút viszonyítási vonatkozási alappá, ha a jelzett értékek közvetítője, kifejezője is. 4. Az alkotmány jelenlegi szerkezetének alapulvételével az Általános rendelkezések c. fejezetben foglaltakkal kapcsolatban különösen az alábbi elgondolások érdemelnek figyelmet: a) a jelenlegi I. fejezetben foglalt általános rendelkezések körében indokoltnak tartanánk, hogy az Alkotmány 2. -ának (2) bekezdésében a közvetlen és a képviseleti demokrácia intézményei a mainál konkrétabban és egyértelműbben kerüljenek meghatározásra, különös tekintettel a közvetlen demokratikus intézmények alkalmazási körére és működési elveire; b) a maihoz képest egyértelműbbé kellene tenni a 3. (2) bekezdésének azt a rendelkezését is, hogy a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. Megítélésünk szerint ez a rendelkezés ebben a formában vitatható, legalább is abban az értelemben, hogy a népakaratra való hivatkozás túlságosan általánosnak tűnik. A realitásokra és a társadalom valóságos érdektagozódásra figyelemmel inkább arra kellene utalni, hogy pártok a plurális politikai berendezkedés feltételei között a politikai akarat és politikai érdekek kifejezői, képviselői. A politikai pártok a politikai érdekérvényesítés szervezeti formái, és nem általában, globálisan a népakarat kinyilvánítói. Ez utóbbira nézve ugyanis léteznek a képviseleti és közvetlen demokratikus elvek alapján választott állami intézmények, c) ma az alkotmány 4. -a beszél a szakszervezetekről és más érdekképviseletekről, valamint a 36. -ában utal arra, hogy a kormány együttműködik a különböző társadalmi szerveződési formákkal. Úgy tűnik ez távolról sem elégséges, mivel reális igényként merül fel a különböző civil társadalmi érdekkifejező, érdekérvényesítő szervezeti formáknak általában az állami szervekkel, különösen a végrehajtó hatalom szerveivel való kapcsolatának olyan intézményesített formák és mechanizmusok révén történő rögzítése amely aqlapját képezheti olyan jogszabály kidolgozásának, amely a tényleges társadalmi részvétel, az állampolgári participáció számára a megfelelő lehetőséget biztosíthatja. A társadalmi konzultációs rendszer alkotmányos alapelveinek rögzítése kapcsán olyan általános jellegű célok és rendeltetési irányok fogalmazhatók meg, amelyek 4

5 a konzultációs rendszer nem egyes részelemeire jellemzők, hanem egészének működéséből adódnak. d) Az alkotmány 7. -ának (1) bekezdésében foglaltakkal összefüggésben abból az alapállásból kellene kiindulni, hogy a Magyar Köztársaság elfogadja és jogrendszerében érvényesíti a nemzetközi jog általánosan elismert elveit és normáit. Továbbá rögzíteni kellene azt az elvi jellegű rendelkezést, hogy a Magyar Köztársaság megvalósítja, illetve végrehajtja a vállalt nemzetközi kötelezettségeket, különös tekintettel Európai Uniós tagságunkra. Itt kellene utalni arra is, hogy a Magyar Köztársaság által kötött nemzetközi szerződések a belső jog részévé válnak, pontosabban a belső jog integráns részét képezik; ki kellene mondani, hogy a nemzetközi szerződések a Magyar Köztársaság l törvényei.⁴ e) a mai alkotmányos szabályozás további problematikus vonatkozása, hogy az általános rendelkezések körében csak részben kerül sor a gazdasági alkotmányosság alapkérdéseinek átfogó szabályozására.⁵ Az alkotmány ugyan tartalmaz erre nézve rendelkezéseket, azonban ezeknek egy része ma már korszerűsítésre szorul, más rendelkezései pedig hézagosak. Ebből adódóan indokolt lenne a gazdaságra vonatkozó alkotmányos szabályok körét a maihoz képest átfogóbb módon,részletesebben meghatározni. A gazdasági alkotmányosság központi intézménye a szociális piacgazdaság. A szociális piacgazdaság olyan többszektorú gazdaság, ahol a piac az állami szabályozás és befolyásolás egyidejű jelenlétével meghatározó módon koordinálja, szabályozza a vállalkozók cselekvését, magatartását, s egyben erőteljes befolyást gyakorol a makrogazdasági döntési szférára is. A piacgazdaság további jellemző vonása az autonóm vállalkozói formák szervezeti sokszínűsége és mobilitása, piaci versenyképessége, valamint tőkeérdekeltsége. A piacgazdaság körülményei között következetesen elhatárolódik egymástól az állam közhatalmi és tulajdonosi minősége, illetve az állami, különösen az államigazgatási és a vállalkozói-gazdálkodási szféra. Ebből adódóan a szociális piacgazdasági modellre épülő gazdasági alkotmányosság alapintézményei különösen a következők: - a tulajdonviszonyok és tulajdonformák, valamint egymáshoz való kapcsolódásuk elvi alapjainak alkotmányos meghatározása. Abból az alapállásból indokolt kiindulni, hogy a piacgazdaság plurálisan tagolt tulajdoni szerkezetű gazdaság, amely a különböző tulajdonformák egyenrangúságának, egyenjogúságának s azonos védelmének elvére épülve funkcionál, valamint a vállalkozás és verseny szabadságának alkotmányosan elismert elve alapján működik. A tulajdonformák egyenrangúsága egyebek mellett azt jelenti, hogy nincs semmiféle hierarchikus kapcsolat és megkülönböztetés az egyes tulajdonformák között. Továbbá az alkotmány a gazdálkodás alanyait felruházza a tulajdonszerzés és a tulajdonnal való rendelkezés jogával, azzal, hogy a tulajdonjog gyakorlása a közérdeket nem sérti; - a szociális piacgazdaság jellemző vonása a gazdaságilag hatékonyan működő tulajdonformák domináns szerepe. A gazdasági életben egyre növekvő szerepet töltenek be olyan tulajdonformák, mint a nemzeti vagyonnak minősülő közösségi tulajdon, a magántulajdon, a különböző gazdasági társaságok tulajdona, az önkormányzati tulajdon, a társadalmi szervezeti formák, egyesületek stb. tulajdona. 5

6 - további fontos elem a gazdálkodás alanyainak alapvető jogai és kötelességei, valamint ezek megvalósítását célzó garanciarendszer alapjainak alkotmányos szabályozása. Abból kel kiindulni, hogy a gazdálkodás alanyainak önállóságát és a gazdálkodás stabilitását törvény biztosítja. A gazdasági verseny, illetve a vállalkozók egymás közötti kapcsolatának alapvető szabályait az állam törvényben határozza meg, különös tekintettel a piaci magatartás alapvető normáinak érvényre juttatására; - a gazdasági alkotmányosság további összetevője az állam gazdasági szerepére s alapvető jogosítványaira vonatkozó rendelkezések megfogalmazása. Kiindulási szempont lehet, hogy az állama gazdasági élet befolyásolását elsődlegesen a gazdaságpolitika meghatározása és végrehajtásának biztosítása útján látja el. Agazdaság állami befolyásolásának eszközei különösen a társadalmi-gazdasági előrejelzés, valamint a monetáris és fiskális eszközök, illetve közhatalmi-hatósági jogosítványok gyakorlása. - a gazdasági alkotmányosság alapintézménye a költségvetés és az adórendszer alapjainak alkotmányos rögzítése. Ennek keretében lehetne kimondani, hogy az Országgyűlés törvényben állapítja meg az államháztartás intézményrendszerét, az állami költségvetést, áttekinti és határoz a költségvetés végrehajtásáról. A költségvetés az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Az állam javára adó csak a törvényben állapítható meg. Az adó megállapítása az arányos közteherviselés elve alapján történik. f) Elvi jelentőségű kérdés a hatalommegosztás alapján a jogalkotás alapjainak alkotmányos meghatározása.⁶ Ami a hatalommegosztás elvét illeti, az általános rendelkezések szintjén különösen az alábbi összetevők érdemelnek figyelmet: - a személyi összeférhetetlenség elvének érvényesítése, amely adott összefüggésben azt jelenti, hogy az államszervezet alapvető szervtípusai személyi összetételüket tekintve is elkülönülnek egymástól; - a hatalmi ágakat megtestesítő szervezetrendszer hatásköri önállóságának tiszteletben tartása, biztosítása; ennek alapvető módja lehet az állami szerveket megillető hatáskör tartalmának egyértelmű, alkotmányi és törvényi szintű rögzítése, a hatáskörelvonás tilalmának alkotmányban történő kimondása; - alkotmányos szabályozási szintű kérdésként merül fel a jogalkotásnak, mint az állami közhatalom gyakorlása fő formájának a problémája. A jogalkotással összefüggésben természetszerűen csupán az elvi jelentőségű alapkérdések alkotmányos rögzítéséről lehet szó, mivel a jogalkotásról külön törvény rendelkezik. E témakör kapcsán olyan elvek alkotmányos kifejezéséről lehet szó, mint pl. az alacsonyabb szintű jogszabályoknak összhangban kell lenniük magasabb szintű jogszabályokkal, továbbá, hogy a jogszabályok visszamenőleges hatállyal nem rendelkezhetnek. A jogalkotás kapcsán külön problémaként merül fel a törvényalkotás és rendeleti⁷jogalkotás kapcsolata, egymáshoz való viszonya. A törvény és a rendeleti jogalkotás kapcsolatrendszerének áttekintése során abból kell indulnunk ki, hogy a klasszikus polgári alkotmányok tulajdonképpen két alapvető jogalkotási formát, nevezetesen a törvényt és a rendeletet különböztetik meg,. A klasszikus jogállamiság feltételei között a törvény és a rendelet kapcsolatát a törvényhozó és a végrehajtó hatalom egymáshoz való viszonya határozza meg. Ennek lényege, hogy a törvényhozásnak, pontosabban a törvényhozói hatalomnak a végrehajtó hatalomhoz képest 6

7 feltétlen primátusa érvényesül. Ebből adódóan az alkotmányok a törvényi szintű jogalkotás elsődlegességét határozzák meg, bár a törvény és a rendelet egymáshoz való viszonya az egyes országokban sajátos megoldásokat, módozatokat is követ. A francia forradalmat követő alkotmányos rendszerben pl. kiindulási szempontként jelentkezett, hogy a végrehajtó hatalom vagyis a kormány elvben önálló szabályozási jogkörrel nem rendelkezik. Az angolszász jogfejlődés a törvényi szabályozás elsődlegességéből kiindulva érvényre juttatta azt az elvet, hogy korábban törvény által szabályozott viszony a későbbiekben csak törvény útján, újabb törvény elfogadásával szabályozható. A német jogfejlődés és ennek nyomán a hazai jogfejlődés is elsődlegesen a törvényi szabályozási tárgykörök oldaláról határozza meg a törvényi szabályozás kompetenciájának tartalmát. Rezervált vagy kiemelt törvényhozási tárgykörként szerepel mindenekelőtt a tulajdon, valamint az állampolgári szabadság, illetve a hazai alkotmányos és jogfejlődésben az államszervezet működésének és szervezeti felépítésének szabályozása. A polgári fejlődés későbbi szakaszában különös tekintettel a végrehajtó hatalom szerepének s súlyának folyamatos növekedésére, kiszélesedésére - a törvényi szabályozás mellett előtérbe került a rendeleti szabályozás, különösen a kormányrendeleti szintű szabályozás. Ez utóbbi fejlemény lényeges változást eredményezett a törvény és a rendelet viszonyának alakulásában, amely elsődlegesen a rendeleti szintű autonóm, eredeti szabályozó funkciójában jelentkezik. Példaként szokás hivatkozni az évi francia alkotmányra, amely egyebek mellet kimondja, hogy a nem törvényi úton szabályozott kérdéseket rendelet kiadása révén kell szabályozni. Ezzel párhuzamosan a polgári alkotmányos fejlődésben megjelenik a törvényt pótló, sőt adott esetben általános törvényi felhatalmazás alapján törvényt kiegészítő vagy törvényt módosító kormányszintű rendeletalkotás is. A fenti példák is jelzik, hogy a törvény- és rendeletalkotás viszonya történeti fejlődés során igen lényeges változásokon ment keresztül, amelyeket a törvény és a rendelet kapcsolatának hazai viszonyok között történő vizsgálatánál is indokolt számításba venni. A jogalkotás folyamatában kiemelkedő szerepe a törvényi jogalkotásnak van. A törvényi szabályozás kapcsán első kérdés annak megválaszolása, hogy a jelenlegi alkotmányos szabályozás, illetve a kérdéskör törvényi szintű szabályozása mennyire felel meg a mai és a hosszabb távú követelményeknek, milyen korszerűsítési javaslatok, megoldások jöhetnek számításba? Alapvető kiindulási szempont, hogy a jogállamiság meghatározó jelentőségű ismérve a törvények útján történő kormányzás. Ebből adódóan a jogállam feltételei között a hatályos jog elsődlegesen törvényi szintű jog. Ez utóbbi egyebek mellett azt jelenti, hogy véleményünk szerint a jövőben sem indokolt a törvényi szintű jogalkotás valamiféle visszaszorítása. A törvényi szabályozás rendszerében továbbra is jelentősnek ítéljük a kizárólagos törvényi szabályozási tárgyak meghatározását, azzal azonban, hogy a törvényi tárgykörök felülvizsgálata indokolt, különös tekintettel az utóbbi évek 7

8 gyakorlati tapasztalatára. Ami az ún. kétharmados törvények problémakörét illeti, az alkotmányozás folyamatában megítélésünk szerint e típusú törvényeket ki kellene iktatni. Egyidejűleg jóval szűkebb körben az alkotmányerejű törvények intézményesítésének igénye merülhet fel. A törvényi szintű szabályozás következő problematikus eleme azzal függ össze, hogy a törvényi szabályozás mennyire legyen keretszabályozás vagy részletező jellegű szabályozás. E kérdés megválaszolása azért is indokolt, mert jelentős részben e válasz függvénye az, hogy a jogalkotási rendszerben, a jogforrások struktúrájában milyen terjedelemben kerül alkalmazásra az ún. többlépcsős szabályozási modell. Megítélésünk szerint e kérdés megválaszolásánál abból célszerű kiindulni s erre a tapasztalatok felhívják a figyelmet -, hogy általában törekedni kell a részletező szabályozás alkalmazására, azzal természetesen, hogy a keretjellegű szabályozás a szabályozás tárgyát képező viszonyrendszer természetétől függően, meghatározott körben továbbra is alkalmazásra kerülhet. Véleményünk szerint törvényhozási gyakorlatunk jelenlegi problémái nem annyira a törvényalkotás túlsúlyára, hanem inkább a törvény-előkészítés hiányosságára vezethetők vissza. A törvény ugyanis csak akkor képes a társadalomirányítás rendszerében sajátos integráló szerepet betölteni, ha a törvényelőkészités rendszere mind szakmai, mint társadalmi oldalról egyaránt megalapozott. A törvény-előkészítés rendszerének egyik problematikus vonatkozása, hogy az előkészítő munkát elsődlegesen a közigazgatási szakapparátus uralja, amelynek következménye a hivatali apparátusnak a döntés-előkészítésben való túldimenzionált jelenléte. E probléma oldása érdekében fejlesztési irányként fogalmazódik meg egyfelől a döntéselőkészités rendszerében a civil társadalmi szerveződési formák részvételének intézményes biztosítása, másfelől a független tudományos szakértői elem törvényelőkészitésbe történő bevonását biztosító intézményi formák és keretek kialakítása. A törvények előkészítésének kérdésköréhez kapcsolódik a törvényelőkészités tervszerűségének és programozottságának további erősítése, valamint a törvény-előkészítő tevékenységben a címzettek, különösen a jogalkalmazók érdemi részvételét biztosító feltételek megteremtése. További fontos korszerűsítési irány lehet a törvény-előkészítő munka szakmai koordinálásának erősítése. A törvény és rendelet kapcsolatának, viszonyának alapkérdése, hogy a végrehajtó hatalom rendeletalkotó jogköre milyen terjedelmű legyen, rendelkezzen-e a végrehajtó hatalom eredeti rendeletalkotó hatáskörrel. A fenti kérdés nyilvánvalóan csak a törvényhozó és végrehajtó hatalom viszonyrendszerének függvényében válaszolható meg. A magunk részéről abból az alapállásból indulunk ki, hogy a végrehajtó hatalom és szerveinek fő feladata a törvények végrehajtása. Ebből adódóan azt az álláspontot képviseljük, hogy a jogállamiság feltételei között a rendeletalkotásnak törvényre visszavezethetőnek kell lennie, azzal, hogy törvény által nem szabállyozott tárgykörben eredeti rendeletalkotásnak is helye lehet,. 8

9 További lényeges kérdés, hogy a rendeletalkotás folyamatában hogyan alakuljon a hatáskörmegosztás a kormány tagjai és a a miniszterelnök között. Abból indulunk ki, hogy továbbra is indokolt fenntartani a kormány, mint testület rendeletalkotó hatáskörét, méghozzá a rendeletalkotás legjelentősebb, legalapvetőbb tárgyi kérdéskörében. Ugyanakkor megfontolandónak ítéljük az ún. kormányfői rendeletalkotói hatáskör külön intézményesítését, amely a kormányrendelet és miniszteri rendelet között helyezkedne el. A miniszteri rendeletalkotó jogkör alapvetően és elsődlegesen az adott szakigazgatási feladatok végrehajtásának biztosítására kell irányuljon, azzal, hogy a miniszteri rendelet természetszerűen, mint jogforrás, állampolgárokra nézve is meghatározott jogokat és kötelességeket állapíthat meg. Megjegyezzük, hogy mind a törvényi, mind pedig a rendeleti szabályozással szemben alapvető követelményként fogalmazódik meg a szabályozás stabilitásának igénye, a kiszámíthatóság. Az alkotmányozás folyamatában megítélésünk szerint éppen a stabilitás követelményére figyelemmel elsődleges igényként fogalmazódik meg a jogrendszer átfogó reformjának megvalósítása, egyebek mellett a dereguláció intézményesítése révén. Jegyzetek 1 Lásd részletesebben a Jogállam c. folyóirat évi 2. számában közölt, az új alkotmány elfogadása mellett, illetve ellene szóló érvek elfogadásával foglalkozó tanulmányokat. 2 Lásd a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló módosított évi XX. törvény preambulumának szövegét. 3 Lásd részletesebben: A központi kormányzatok konzultatív mechanizmusa az európai államokban I-II. kötet Budapest, ELTE Államigazgatási Jogi Tanszék. 4 Lásd részletesebben Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó o. 5 Problems of constitutionál development Szerk: Rácz Attila Budapest, Akadémia Kiadó o. 6 Sajó András: Az önkorlátozó hatalom Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó o. 7 Lásd részletesebben: A közigazgatás szerepe a jogalkotásban Tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez Szerk: Fogarasi József Budapest, Unió Kiadó