JELENTÉS a Magyar Honvédség közbeszerzési rendszere működésének ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a Magyar Honvédség közbeszerzési rendszere működésének ellenőrzéséről november

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V 3 76/2004. Témaszám: 695 Vizsgálat-azonosító szám: V0125 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Hudik Zoltán számvevő igazgatóhelyettes Az ellenőrzést végezték: Tóth Bálint számvevő tanácsos, főtanácsadó dr. Pataki Magdolna számvevő tanácsos, tanácsadó Vásárhelyi Zoltán számvevő tanácsos Trenovszki István számvevő tanácsos, főtanácsadó Balkay Attila számvevő tanácsos Mátyási József számvevő dr. Király László számvevő tanácsos, tanácsadó Domonkosné Kurilla Edit számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a Honvédelmi Minisztérium fejezet évi költségvetésében és gazdálkodásában a haderő-fejlesztési célok érvényesülésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről sorszáma [313] Jelentés a Magyar Honvédségnél a repülőcsapatok működésének [9821] pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről Jelentés a Honvédelmi Minisztérium fejezet működésének [0017] ellenőrzéséről (2000.) Jelentés a NATO Biztonsági Beruházási Programja (NSIP) keretében Magyarországon megvalósuló fejlesztések ellenőrzéséről [0217] A katonai védelmi beruházások ellenőrzéséről [0333] Jelentés a Magyar Honvédség szárazföldi csapatai működtetését szolgáló pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről Jelentés a központi költségvetés zárszámadásának ellenőrzéséről (évente) [0424] [0024] [0126] [0232] [0329] Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 8 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A védelmi beszerzések szabályozottsága, megalapozottsága a haderőátalakítás folyamatában Az átalakítási koncepciók alakulása, a fejlesztések forrásfüggő ütemezése A beszerzéseket megalapozó képességtervek stabilitása, a forrástervezés biztonsága A Tárca Védelmi Tervező Rendszer fejlesztése A közbeszerzési rendszer szabályozottsága A beszerzések tervezésében, megvalósításában, felügyeletében résztvevő HM-MH szervek feladatellátása A feladatok és hatáskörök megosztása, az együttműködés rendszere A beszerzések előkészítéséért, megvalósításáért felelős szervek működési feltételei A HM tulajdonú gazdasági társaságok szerepe a honvédségi igények teljesítésében A szabályszerűségi, gazdaságossági szempontok érvényesülése Mentesítéssel végrehajtott beszerzések sajátosságai A beszerzések felügyelete, ellenőrzése 72 Melléklet: Honvédelmi miniszter észrevétele 1

4

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Áht. az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény ÁSZ Állami Számvevőszék Besz. ut. 53/2001. (HK. 14.) HM utasítás a Honvédelmi Minisztérium és intézményei, valamint a Magyar Honvédség beszerzéseinek eljárási rendjéről Beszerzési Hivatal HM Beszerzési és Biztonsági Beruházási Hivatal BMP lövész páncélos BTR páncélozott szállító harcjármű CAX számítógéppel támogatott parancsnoki és törzsvezetési gyakorlat DCI Washingtoni Védelmi Képességi Kezdeményezés (Defence Capability Initiative) DPQ Védelmi Tervezési Kérdőív (Defence Planning Questionnaire) EU Európai Unió FG haderő fejlesztési célok (Force Goals) FP haderőfejlesztési javaslatok 2002 (Force Proposal 2002) GDP bruttó hazai termék (Gross Domestic Product) HK Honvédelmi Közlöny HM Honvédelmi Minisztérium HM BH HM Beszerzési Hivatal HM BBBH HM Beszerzési és Biztonsági Beruházási Hivatal HM GTH HM Gazdasági Tervező Hivatal HM HBFF HM Haditechnikai Beszerzési és Fejlesztési Főigazgató HM HFBF HM Haditechnikai Fejlesztési és Beszerzési Főosztály HM HVK Honvédelmi Minisztérium Honvéd Vezérkar HM HVK Ht Csf-ség HM HVK Haderőtervezési Csoportfőnökség HM HVKF Honvédelmi Minisztérium Honvéd vezérkari főnök HM KÁT Honvédelmi Minisztérium közigazgatási államtitkár HM KPSZH HM Központi Pénzügyi és Számviteli Hivatal HM KVEH Honvédelmi Minisztérium Költségvetési Ellenőrzési Hivatal HM KVF HM Közgazdasági és Vagyonfelügyeleti Főosztály HM LHFFF HM Logisztikai és Haditechnikai Fejlesztési Felügyeleti Főosztály HM SzMSz HM Szervezeti és Működési Szabályzat HM TH HM Technológiai Hivatal HM TPSZI HM Területi Pénzügyi és Számviteli Igazgatóság HM VGHÁT HM védelemgazdasági helyettes államtitkár HVK Honvéd Vezérkar HVK Hdm Csf-ség HVK Hadműveleti Csoportfőnökség HVK Hdm és Kik HVK Hadműveleti és Kiképzési Csoportfőnökség Csf-ség HVK LCSF Honvéd Vezérkar Logisztikai Csoportfőnökség 3

6 HVK LFCSF HVKF Hvt. Kbt. KDB KFOR Logisztikai Parancsnokság MH MH EVI MH HTEK MH HTPEK MH LEP MH ÖLD MH ÖLTP MH PCGTSZF-ség MH RMSZF MH VVTSZ MHGYDP MHPK NATO NBK, Kabinet NSIP OGY OGY HB OPEVAL PM STANAG SzMSz TACEVAL TPSZI TVTR VFIB VTR Honvéd Vezérkar Logisztikai Főcsoportfőnökség Honvéd vezérkari főnök a honvédelemről szóló évi CX. törvény a közbeszerzésekről szóló évi XL törvény Közbeszerzési Döntő Bizottság Koszovói Erő (Kosovo Force) MH Összhaderőnemi Logisztikai és Támogató Parancsnokság Magyar Honvédség MH Egészségvédelmi Intézet MH Haditechnikai Ellátó Központ MH Hadtáp Ellátó Központ Magyar Honvédség Légierő Parancsnokság MH Összhaderőnemi Logisztikai Doktrína MH Összhaderőnemi Logisztikai és Támogató Parancsnokság MH Páncélos és Gépjármű Technikai Szolgálatfőnökség MH Repülőműszaki Szolgálatfőnökség MH Vegyivédelmi Technikai Szolgálatfőnökség MH Gyakorlatok Direktívája és Programja Magyar Honvédség Parancsnoka Észak-atlanti Szerződés Szervezete (Nord Atlantic Treaty Orgonization) Kormány Nemzetbiztonsági Kabinetje NATO Security Investment Programme (NATO Biztonsági Beruházási Program) Országgyűlés Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága alegység értékelő módszer (Operational Evaluation) Pénzügyminisztérium Szabványosítási egyezmény (Standardization Agreement) Szervezeti és Működési Szabályzat alegység felmérő és értékelő program (Tactical Evaluation) Területi Pénzügyi és Számviteli Igazgatóság Tárca Védelmi Tervező Rendszer Védelmi Felülvizsgálatot Irányító Bizottság Védelmi Tervező Rendszer 4

7 JELENTÉS a Magyar Honvédség közbeszerzési rendszere működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS A közbeszerzésekről szóló, november l-jén hatályba lépett törvény (Kbt.) megalkotásának alapvető célja volt - az árubeszerzések, a szolgáltatásmegrendelések és a beruházások terén - a széles körű nyilvánosságnak, a piaci verseny tisztaságának, az ajánlattevők esélyegyenlőségének, illetve a nemzeti elbánás alapelvének a biztosítása és nem utolsó sorban az államháztartás kiadásainak ésszerűsítése. Ezen célok érvényesülése várható el a védelmi beszerzéseknél is, azzal a kiegészítéssel, hogy e beszerzések egy részére - a Kbt évi módosítását követően - speciális szabályok vonatkoztak. A Kbt. felhatalmazása alapján született meg az egyes beszerzések nemzetbiztonsági és titokvédelmi okok miatti sajátos szabályairól szóló 151/1999. (X. 22.) Korm. rendelet, valamint a haditechnikai eszközök beszerzésére vonatkozó eljárási szabályokról szóló 152/1999. (X. 22.) Korm. rendelet. A honvédelmi miniszter a honvédelemről szóló törvényben kapott felhatalmazás alapján szabályozta a közbeszerzések - Honvédelmi Minisztérium költségvetési fejezetén belüli - eljárási rendjét, az ellenőrzött időszakban hatályos 53/2001. (HK 14.) HM utasítással. Ebben meghatározta az egyes beszerzési kategóriák (központi beszerzés, központosított közbeszerzés, szabadkézi vétellel történő beszerzés) tárca szintű sajátosságait, a beszerzések tárgyköreit (haditechnikai eszközök és szolgáltatások, hadfelszerelési cikkek és anyagok beszerzése, infrastrukturális fejlesztések és az elhelyezési ellátás biztosítását szolgáló beszerzések), továbbá a beszerzésekben érintett (a felső szintű irányító és gazdálkodó, anyagnemfelelős és központi ellátó) szervek hatáskörét, feladatait, valamint beszerzési kategóriánként az eljárások rendjét. Magyarország EU taggá válására tekintettel folyó jogharmonizáció keretében a Kbt. előírásait május 1-jei hatályba lépéssel - új törvény létrehozása formájában (2003. évi CXXIX. tv.) - módosították, valamint az alacsonyabb szintű jogszabályokat - az újraszabályozási kötelezettség előírásával - egyidejűleg hatálytalanították. A honvédelmi tárcánál a haderő-átalakítás több fordulatos menetében, a ben elrendelt védelmi képesség felülvizsgálatot követő munka keretében elkészült a haderő fejlesztésének tízéves terve, amelyet elfogadva a Parlament újabb döntést hozott a Magyar Honvédség hosszú távú fejlesztésének irányairól (14/2004. (III. 24.) OGY határozat). A védelmi felülvizsgálat tapasztalataira alapozva határozták meg a NATO tagsággal együtt járó kötelezettségekkel szinkronizáló képességeket, ezekhez hozzárendelve a haderőfejlesztésben (és kapcsolódóan a technikai felszerelés, az infrastruktúra és a kiképzés területén) indokoltnak tartott változtatásokat. 5

8 BEVEZETÉS Mindezek együttesen azt jelentették, hogy az ellenőrzött időszakban a Magyar Honvédség közbeszerzési rendszere módosuló szabályozási környezetben és átalakuló szervezeti feltételek között működött. A tárca beszerző szervezetei évben 52 Mrd Ft, évben 180,7 Mrd Ft nettó értékben folytattak közbeszerzést, melyekből a központi beszerző szerv évben 176 eljárás keretében 35,3 Mrd Ft, míg évben 306 eljárás keretében 160,1 Mrd Ft értékű beszerzést bonyolított le. Az Állami Számvevőszék a közbeszerzési szabályok érvényesülését a központi költségvetés fejezeteinél a Kbt. hatályba lépését követően először az 1997-ben lezárt ellenőrzés keretében értékelte. A költségvetés zárszámadásának éves ellenőrzései rendszeresen megfogalmaztak közbeszerzésekkel összefüggő kérdéskört. A honvédelmi tárca számvevőszéki ellenőrzései visszatérően figyelemmel kísérték a haderő-átalakítás folyamatát (a HM fejezet évi átfogó ellenőrzése, a katonai védelmi beruházások 2003-ban, valamint legutóbb a Magyar Honvédség Szárazföldi Csapatok működtetésére fordított pénzeszközök hasznosulásának 2004-ben lezárt teljesítményellenőrzése). A védelmi beruházások teljesítményellenőrzése a katonai infrastrukturális beruházásokat érintő közbeszerzési eljárásokra vonatkozóan is tett javaslatokat, ugyanakkor a haditechnikai és hadfelszerelési eszköz-, illetve szolgáltatás beszerzésekre irányuló teljesítményellenőrzést első alkalommal végeztünk a tárcánál. A közbeszerzések döntő részét finanszírozó előirányzatokat nem a minisztérium, hanem a felügyelete alá tartozó különböző intézmények kezelték. Az Áht., valamint a 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet előírásai szerint a fejezet felügyeletét ellátó szerv feladata többek között a fejezethez tartozó költségvetési szervek elemi beszámolói megbízhatóságának minősítése. Az ilyen ellenőrzéseket - melyek kiterjednek a beszerzések szabályszerűségére is - a fejezeteknek azonban csak 2010-ig kell teljes körűvé tenniük. A honvédelmi tárca a felügyelete alá tartozó 71 költségvetési szervéből tervezett ütemezésének megfelelően - 11 költségvetési szervénél auditálta a beszámolót. A közbeszerzések döntő részét finanszírozó intézmények azonban nem tartoztak ebbe a körbe, ebből következően a közbeszerzések szabályszerűségéről az Állami Számvevőszék nem rendelkezett, illetve a teljesítményellenőrzéssel áttekintett beszerzések kivételével nem rendelkezik információkkal. A teljesítményellenőrzésünk végrehajtására az Áht. 120/A. (1) bekezdésében, valamint az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (3) és (7) valamint a 17. (5) bekezdésben foglaltak adtak jogszabályi alapot. Az MH közbeszerzési rendszerének ellenőrzése keretében figyelemmel kísértük a korábban végzett számvevőszéki ellenőrzések megállapításai és javaslatai alapján hozott intézkedések végrehajtását. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a Honvédelmi Minisztérium költségvetési fejezetnél: a haderő-átalakítás menetében a közbeszerzési eljárási rend jogszabályi és tárcaszintű szabályozása, valamint a katonai logisztikai rendszer vezetési és együttműködési rendje megfelelő feltételeket biztosított-e a közbeszerzési alapelvek érvényesüléséhez, a Magyar Honvédség beszerzéseinek eredményességéhez; 6

9 BEVEZETÉS a katonai beszerzések tervezésében, megvalósításában, felügyeletében, illetve ellenőrzésében érintett minisztériumi és a Magyar Honvédség szervezetei, háttérintézmények (főosztályok, csoportfőnökségek, hivatalok, parancsnokságok, ellátó központok) feladatellátása, együttműködésük szervezettsége megfelelőnek minősíthető-e az igénytámasztás megalapozottsága és az igényteljesítés eredményességének megítélése szempontjából; a korábbi számvevőszéki ellenőrzések alkalmával - a haderő-átalakítással és a közbeszerzési eljárásokkal összefüggésben - tett javaslatok hogyan hasznosultak. A rendszerszemléletű megközelítéssel végzett teljesítményellenőrzés során arra kerestünk választ, hogy a honvédelmi tárca az irányítási, adminisztratív szabályozási és ellenőrzési rendszerein keresztül megfelelően képes-e befolyásolni a Magyar Honvédség közbeszerzéseinél a Kbt.-ben meghatározott célok, alapelvek érvényesítését. Másfelől a haditechnikai eszköz- és hadfelszerelés beszerzésekben (valamint a kapcsolódó szolgáltatás beszerzésekben) közreműködő HM és MH szervek, intézmények tevékenységeit az eredményesség szempontjából - a tevékenységeik szándékolt és tényleges hatásának viszonya alapján - értékeltük. A teljesítményellenőrzés fókuszában a közbeszerzési rendszer értékelése állt. Azt ellenőriztük, hogy a HM-MH közbeszerzési rendszerében adottak-e a feltételek a katonai beszerzések gazdaságos, illetve hatékony végrehajtásához. Ezen célnak alárendelve több szempont figyelembevételével választottuk ki a helyszínen ellenőrzött beszerzéseket, hogy lefedjük az eljárási típusokat, központi közbeszerző szervezetek tevékenységét, az általános és speciális eljárási szabályozások végrehajtási gyakorlatát, különös tekintettel a mentesítésekre. A helyszíni ellenőrzés a Honvédelmi Minisztérium és a szervezetébe integrált Honvéd Vezérkar szervezeteire, háttérintézményeire, azon belül kiemelt figyelemmel a HM Beszerzési és Biztonsági Beruházási Hivatal központi beszerző tevékenységére és az MH Összhaderőnemi Logisztikai és Támogató Parancsnokság és alárendeltjei közbeszerzésekben kifejtett tevékenységére terjedt ki. A közbeszerzések tárca szintű szabályozásának hatályosságára figyelemmel a teljesítményellenőrzés alapvetően a haderőfejlesztések célmeghatározásának, a katonai beszerzések tervezésének, megvalósításának évi (és 2004-re áthúzódó) folyamataira irányult. A következtetések megfogalmazásánál hangsúlyosabban a közelmúlt gazdasági-pénzügyi folyamatainak tapasztalatait vettük figyelembe, a helyszíni ellenőrzés befejezéséig figyelemmel kísértük a közbeszerzési rendszer korszerűsítési folyamatát. Ennek eredményességéhez a teljesítményellenőrzés e jelentésben összefoglalt megállapításaival, következtetéseivel és javaslataival kíván hozzájárulni. A végleges jelentést az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. tv. III. fejezet 25. (1) bekezdésének megfelelően észrevételezésre megküldtük Juhász Ferenc miniszter úrnak, aki a jelentésben foglaltakkal kapcsolatban észrevételt nem tett. A javaslatainkat előremutatónak tartotta, figyelembe véve, hogy azok a lezárás alatt álló tárcaszintű szabályozást illetően egybeesnek a tárca szándékaival. Egyben jelezte, hogy a hatáskörében teendő intézkedésekről a törvényes határidőben tájékoztatást ad (Melléklet). 7

10 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A több mint egy évtizede átalakításban levő honvédség esetében a védelmi beszerzések eredményességére kiható elsődleges tényezőnek tekinthető a haderőfejlesztési koncepció időtállósága és az, hogy a szabályozási háttér megfelelő keretet nyújtott-e a megalapozott, gazdaságos beszerzések tervezéséhez, a közbeszerzési alapelveket érvényesítő végrehajtáshoz. A haderő-átalakításra vonatkozó rendelkezések a fejlesztések, korszerűsítések irányáról - a költségvetési realitások kellő figyelembevétele nélkül - rendelkeztek, a finanszírozhatóságot csak követelményként fogalmazták meg. A honvédség feladat- és eszközrendszerének meghatározásához, a feladatrendszerhez illeszkedő haderőstruktúra és képesség kialakításához az évi hosszú távú átalakítást meghatározó szabályozások is csak akkor képeztek volna megfelelő szakmai alapot, ha tervezhetően rendelkezésre állnak a végrehajtáshoz szükséges pénzügyi források. Szinte törvényszerű volt, hogy a haderőreform korábban elhatározott - így az Országgyűlés évben hozott határozata alapján megkezdett - feladatainak végrehajtása is megrekedt. Az eltelt időszakban az alapvető problémát egyfelől a behatárolt forráslehetőségek jelentették. A honvédelmi tárca részére a GDP arányos költségvetési támogatás bevezetését követően vált kedvezőbbé a helyzet. (2000. évtől 2004-ig, a mintegy 83%-kal növekedett támogatásból biztosítottak forrást többek között a megkezdett egyedi fejlesztésekre - rádió beszerzésre, radarkorszerűsítésre.) Másfelől az átalakítás eredményességét hátráltató tényezőnek tudható be, hogy részben a szövetségi szerepvállalás részletes követelményeinek azonosítatlanságával összefüggésbe hozhatóan, nem fogalmazták meg teljes körűen és egyértelműen a magyar haderővel szembeni elvárásokat. Ez például legutóbb a Nemzeti Katonai Stratégia kiadásának ez év szeptember végére történt halasztásában nyilvánult meg, ami azzal jár együtt, hogy legkorábban a évi tervezéshez adhat támpontot a honvédelmi tárca tervező szervezetei számára. Tekintettel arra, hogy a hosszú és középtávú szervezeti átalakítást és haditechnikai fejlesztést a Nemzeti Katonai Stratégia alapozhatja meg, hiányában rövid időn belül jelentkeztek az átalakítási koncepció ismételt átgondolásának igényei. Ezek egyaránt érintették a katonai szervezetek elhelyezkedését, a korábban alkalmazásra tervezett eszközök körét és mennyiségét, azokban alkalmanként jelentős módosítást eredményezve. Így a finanszírozható haderőkép meghatározására 2002-ben indított védelmi felülvizsgálat döntéseivel megalapozott újabb országgyűlési határozat megváltoztatta az elképzeléseket. A következményeként kialakuló új haderőstruktúra egy sor korábban tervezett, majd végrehajtott eszközbeszerzést, építés-beruházást, felújítást tett oka-fogyottá (katonai szervezetek és telephelyek helyőrségi átcsoportosítása, lánctalpas páncélozott harcjármű kivonása stb.). A korábbi hosszútávú koncepciók a nemzeti és a vállalt szövetségesi feladatokhoz szükséges haditechnikai eszközkorszerűsítéseket, cseréket a tízéves tervidő- 8

11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK szak végére határozták meg (aminek hátrányos következményeire a tárcánál végzett számvevőszéki ellenőrzések 1 már igyekeztek ráirányítani a figyelmet). A technikai fejlesztések ilyen ütemezése csak abból a szempontból értékelhető pozitívan, hogy ezzel elvileg csökken az utólag indokolatlannak, célszerűtlennek minősíthető beszerzések lehetősége. A honvédelmi törvény rendelkezései szerint az OGY határozza meg a honvédség főbb haditechnikai eszközeinek fejlesztését, az eszközök besorolására a törvény, valamint további jogszabályok részletes szabályozást nem tartalmaznak. Az országgyűlési határozatokban 1995-től jelentek meg egyes haditechnikai eszközökre, illetve általánosan meghatározott eszközcsoportra vonatkozó döntések (légvédelmi rakéta, légvédelem rádiólokációs felderítő-, információs és vezetési rendszer, harcászati repülő erők fejlesztése). Emellett a tárca hosszú távú tervei számoltak új, perspektivikusan tervezett, még nem rendszeresített eszközökkel (könnyű páncélozott gépjármű, vontatott löveg, könnyű és közepes aknavetők stb.) és a beszerzésükhöz szükséges ráfordításokkal, amelyre vonatkozóan országgyűlési döntés még nem született. A védelmi tervezésben még nem kiforrott a katonai szervezetek haderőfejlesztési törzskönyveinek alkalmazása a képesség-orientált katonai szervezetek kialakításához és a működtetésükhöz szükséges költségvetési erőforrások meghatározásához. Sem ez, sem a tárca tervező rendszere - a többszöri elhatározások ellenére - nem tudta támogatni a képesség alapon nyugvó erőforrás tervezést. (Ezzel összefüggésben a korábbi számvevőszéki ellenőrzések 2 szintén tettek utalásokat.) Mindaddig, amíg az átalakítás tíz évére tervezett feladatok költségvetési szempontból kiegyensúlyozatlanok, fennáll - a prognosztizált növekvő költségvetési forrás, a tartalékok figyelembevétele mellett is - a kitűzött feladatok halasztásának, esetleges ismételt változtatásának vagy elmaradásának kockázata (gépjármű program, könnyű páncélozott lövész jármű beszerzés). A közbeszerzésekről szóló évi XL. törvény (Kbt.) évi módosítása tette lehetővé, hogy a Kormány rendeletben szabályozza a nemzetbiztonsági és titokvédelmi körbe tartozó eszközök, valamint a haditechnikai eszközök beszerzésének rendjét. Ezt követően vált teljessé a honvédelmi tárca közbeszerzéseinek jogszabályi háttere, megadva a lehetőséget a honvédség speciális működési-fejlesztési igényeinek és érdekeinek - közbeszerzésekben történő - érvényesítésére. A közbeszerzési terület - Magyarország EU tagságára tekintettel történt évi (2004. májusától hatályos) törvényi újra-szabályozása következtében a Kormány hatáskörébe utalt szabályozások is hatálytalanná váltak. Az államtitkot vagy szolgálati titkot, illetőleg alapvető biztonsági, nemzetbiztonsági érdeket érintő vagy különleges biztonsági intézkedést igénylő beszerzések szabályairól szóló új kormányrendelet időben megjelent. Ugyanakkor a haditechni- 1 Lásd: az években készített - a honvédelmi tárcát érintő - számvevőszéki jelentések [9821], [0333], [0424] következtetései, javaslatai 2 Lásd: az években készített - a honvédelmi tárcát érintő - számvevőszéki jelentések [313], [0017], [0333] [0424] következtetései, javaslatai 9

12 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK kai eszközök beszerzésére vonatkozó eljárási szabályokról szóló új rendelkezések tárca szintű előkészítésének elhúzódása következtében ez a speciális terület átmenetileg szabályozatlan maradt. Sajátos gyakorlat alakult ki az olyan haditechnikai eszközbeszerzéseknél, amelyekre a Kormány Nemzetbiztonsági Kabinetje - az ide vonatkozó kormányrendelet felhatalmazása alapján - mentesítést adott. Az általánosság szintjén (titokvédelmi szempontok alapján, honvédelmi érdekből) szabták meg egy beszerzés kormányrendelet hatálya alóli kivonásának feltételét. A tárca közbeszerzéseit szabályozó miniszteri utasítás sem adott bővebb eligazítást a mentességi kérelmek indoklásához, illetve a követendő eljárás részleteiről. A mentességet úgy értelmezték a tárcánál, hogy sem a kormányrendeletekben meghatározott, sem más közbeszerzési eljárási rendet nem kell követniük. E szemléletben végrehajtott beszerzéseknél például nem érvényesülhetett maradéktalanul az ajánlattevők esélyegyenlőségének alapelve, következmény nélkül elmaradhatott a pályázási feltételek számonkérése, a közbeszerzési eljárás hiányában jogorvoslatra sem nyílt lehetőség. Az általános jogértelmezést figyelembe véve a Kormány Nemzetbiztonsági Kabinetje által adott felmentés a haditechnikai eszközbeszerzéseket szabályozó rendelet alkalmazására és nem a magasabb szintű jogforrásban szabályozott közbeszerzési eljárás alóli mentességre vonatkozhat (a jogszabályi hierarchiának megfelelően alacsonyabb szintű szabályozás nem lehet ellentétes a magasabb jogszabállyal). Természetesen indokolt lehet egyes beszerzések teljes kivonása a jogszabályokban rögzített közbeszerzési eljárások alól és erre a Kormány is kaphat felhatalmazást, de a haditechnikai eszközbeszerzések szabályozására vonatkozó törvényi felhatalmazásból a Kormány Nemzetbiztonsági Kabinet ez irányú jogosítványa automatikusan nem következik. A haditechnikai eszközbeszerzésekre vonatkozó kormányrendelet újbóli szabályozása adott lehetőséget a közbeszerzési eljárások alóli mentesítés megfelelő szinthez rendelésének átgondolására, a Kormány Nemzetbiztonsági Kabinet által is indokoltnak tartott felmentés esetén alkalmazandó részletes eljárási szabályok meghatározására. (Az új kormányrendelet szerint a kormány kabinet előzetes állásfoglalása alapján a mentesítésről a Kormány dönt, továbbá ilyen döntés esetén a szerződések megkötésénél a Ptk. előírásait szükséges betartani. Ezzel csak a közbeszerzési eljárások teljes mellőzésére irányuló szándék vált pontosabbá.) A tárca gazdasági társaságainak egy része olyan speciális (főleg hadiipari) szolgáltatásokat nyújt a tárca számára, melyeket más piaci szereplők nem biztosítanak, továbbá az ilyen szolgáltatások kereslete igen szűk körre korlátozódik. Az életképesség fenntartásához a gazdasági társaságoknak szüksége volt/van a honvédségi megrendelésekre, a tárcának érdeke fűződik ezeknek a hadiipari kapacitásoknak a fenntartásához (amelyek a minősített időszakban kapnak megerősített funkciót). Az egymásra utaltság következményeként volt arra példa, hogy a tárca gazdasági társaságai - a közbeszerzési alapelvek érvényesítésével nem összeegyeztethető módon (a biztonság és a közvetlen ráhatás lehetőségét tartva elsődleges 10

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK szempontnak) - olyan esetekben is előnyt élveztek, amikor a piac más szereplőinek kizárása nem volt indokolt (pl. MH objektumok őrzés-védelmével, pristinai bázis építési és karbantartási munkáival kapcsolatosan). A közbeszerzési eljárások - ilyen jellegű tárcaérdekek érvényesüléséhez történt - megkerülése nem minősül szabályos megoldásnak, azzal együtt, hogy a jogorvoslati határidő leteltével már nem szankcionálható. A HM fejezetnél az erőforrásokkal való gazdálkodás - kormányrendeletben rögzített sajátosságoknak megfelelően - központi és intézményi szinten történik, valamint az intézményi gazdálkodás egyes folyamatai (vagy részfolyamatai) is centralizáltan, központosított ellátás keretében valósulnak meg. A központi gazdálkodás keretébe tartozóan végzik a központi beszerzések közbeszerzési feladatait, valamint a haditechnikai fejlesztést, beruházásokat, felújításokat, nagyjavításokat, rendszerbeállításokat. A honvédelmi szervezetek részére a feladataik végrehajtásához szükséges technikai eszközöket, meghatározott készleteket, szolgáltatásokat és létesítményeket a központi ellátó szervek - a logisztikai ellátás keretében - térítésmentesen, természetben biztosítják. A csapatok (katonai szervezetek) az eszközök és anyagok közül azokhoz, amelyeket csak a fegyveres szervek használnak (pl. fegyver, harckocsi, repülőgép stb.), vagy a nemzetgazdaságban is használatosak, de beszerzésük korlátozott, illetve beszerzésük nagy tételekben gazdaságosabb, a központi beszerzést 3 követően, természetbeni ellátás formájában jutnak. A honvédelmi tárcánál a közbeszerzési jogszabályok alapján kialakított többszintű szabályozás (miniszteri utasítás, vezérkarfőnöki intézkedés stb.) nehezen áttekinthető, előfordulnak átfedések, párhuzamosságok. A közbeszerzés végrehajtásához egyes részletes szabályozások kiadásának szükségességét már ban megfogalmazták - ami segíthette volna a végrehajtó szervezetek beszerzési tevékenységét -, azonban azok kiadása nem realizálódott. A HM-MH közbeszerzési tevékenységeinek rendszere a haderőreformmal összefüggésben maga is változásokon ment keresztül októberében a korábbi szabályozókat miniszteri utasítással egységes szerkezetbe foglalták, meghatározva a közbeszerzési eljárások megindításának és az eljárással kapcsolatos döntések meghozatalának rendjét, ami a közbeszerzésekkel kapcsolatos döntések és az előzetes engedélyeztetés centralizálását vonta maga után. A rendszer 2004-től tervezett módosításait már a 2002-ben elrendelt védelmi felülvizsgálat tapasztalatai is motiválták. Az átstrukturált honvédségi szerveknél - a beszerzési feladatokkal összefüggésben - új szervezeti elemek jelentek meg, így például létrehozták a HM Beszerzési és Biztonsági Beruházási Hivatalt (továbbiakban: Beszerzési Hivatal). Jelentősen csökkent a felsőszintű gazdálkodó szervek és az alájuk rendelt központi ellátó szervek létszáma. Ennek következtében a beszerzési tevékenység súlypontja a központi ellátó szervektől a központi közbeszerzéseket elsősorban, az import- 3 Központi beszerzés: a fejezeti kezelésű előirányzat, valamint a felsőszintű gazdálkodó szerv hatáskörébe tartozó előirányzat terhére végrehajtott tárgyi eszköz, készlet, anyag, ipari javítás és szolgáltatás beszerzése, mind hazai, mind külföldi viszonylatban. 11

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK beszerzéseket kizárólagosan végző Beszerzési Hivatal felé tolódott el. Központi beszerzések lebonyolítására a központi ellátó szervek is jogosultak. A központosított ellátás legnagyobb részét kitevő logisztikai támogatást az MH Összhaderőnemi Logisztikai és Támogató Parancsnokság (továbbiakban: Logisztikai Parancsnokság) anyagnem-felelős szolgálati ágai és az alárendeltségükbe tartozó ellátó központok biztosítják. A központilag nem biztosított, az anyagi technikai, logisztikai szolgálatok működéséhez szükséges - a nemzetgazdaságból az adott csapat (katonai szervezet) környezetében beszerezhető és a felsőszintű gazdálkodó szervek által saját hatáskörbe ki nem emelt - eszközök és anyagok (illetve szolgáltatások) a csapatköltségvetés előirányzatainak a terhére, ún. csapat-beszerzés keretében jutnak a felhasználókhoz. A közbeszerzésekben érintett szervezetek feladat-, hatásköri, és együttműködési rendszerének áttekintése több olyan jelenséget hozott felszínre, melyek korrekciója szabályosabbá, célszerűbbé és nem utolsó sorban gazdaságosabbá teheti a tárca beszerzéseit. A Beszerzési Hivatal alaprendeltetése szerint, mind hazai, mind külföldi viszonylatban biztosítja a beszerzési eljárások megindítását, lefolytatását, szerződések megkötését és azok teljesítésének felügyeletét, az ezekhez kapcsolódó marketing és kontrolling jellegű feladatok szervezésével és végrehajtásával együtt. A hivatali szervezet alapító okiratának átmeneti ellentmondásosságát a minisztérium SzMSz-ével a évi módosítás feloldotta, ugyanakkor a hivatal közvetlen szakmai kontrollja továbbra sem tisztázott. Azon túl, hogy az alapító okirat hangsúlyozta a jogkövető feladatellátást, ennek gyakorlati érvényesítését nem támogatták a szabálykövető magatartást ösztönző belső rendelkezések. Továbbá a hivatali vezetésnek - az általános felelősségi szabályozások mellett - nem volt adekvát eszköze a saját vagy más szervezet (a közbeszerzési eljárásban szakértő, bizottsági tagként részt vevő) munkatársainak szankcionálására jogszerűtlen, szabálytalan feladatellátás esetén. A beszerzések eredményes és szabályos lebonyolításához a Beszerzési Hivatal számára biztosított hatáskör nem bizonyult elegendőnek az olyan esetekben, amikor a megbízók - előírás hiányában - nem kérték ki a Beszerzési Hivatal véleményét az eljárás típusának megjelöléséhez, illetve a meghívandó ajánlattevők meghatározásához. A probléma megoldása irányába tett lépés volt a vonatkozó utasítás évi módosítása (ettől kezdve az engedélyezési kérelmeket és az eljárások lezárására vonatkozó javaslatokat a hivatal vezetője útján kell felterjeszteni), a hivatali hatáskört viszont ennek szellemében még nem módosították. A beszerzések engedélyezésére és a nyertes ajánlattevőkre vonatkozó döntési jogköröket az államháztartás költségvetési felelősségi viszonyaival összhangban és célszerűen határozták meg, ami nem mondható teljesnek a szakmai felelősség viszonylatában, mivel a beszerzési folyamatban a legfelsőbb katonaszakmai képviseletet nem nevesítették. Elsősorban a haditechnikai beszerzések folyamatában indokolt a Honvéd Vezérkar hadműveleti és haderő-tervezési szakembereinek szakértői közreműködése, tekintettel az e téren a tárca előtt álló fejlesztési feladatokra. 12

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Megállapítható volt még, hogy a szabályozásokkal nem fedték le a beszerzési folyamat összes tevékenységét (tejesítés igazolások és a pénzügyi teljesítés feltételeinek pontos behatárolása terén), valamint a szervezeti változásokat nem követte minden esetben a szabályozások korrekciója (a Honvéd Vezérkar átszervezését követően a jogutód Logisztikai Parancsnokság a számára előírt beszerzési keretszabályokat nem alkotta meg, aminek hiánya elsősorban az ellátó központoknál okozott szabályozatlan feladatellátást). A Logisztikai Parancsnokság felsőszintű költségvetési gazdálkodó szervként irányítja a beszerzéseket tervező és a beszerzési eljárások indítását kezdeményező anyagnem-felelős szolgálati ágak gazdálkodását. A gazdálkodási (költségvetési előirányzatok feletti rendelkezési) jogkörök meghatározása nem volt következetes, mivel a költségvetési előirányzatokat az ellátó központok részére hagyták jóvá, de a gyakorlatban az előirányzatok tervezését és a velük való gazdálkodást a szolgálati ágak magukhoz vonták. Így a részben önállóan gazdálkodó ellátó központok jogköre lényegében a kötelezettségvállalások teljesítésére korlátozódott. Ezen a téren a szabályozás még nem vált teljes körűvé, emiatt az áttételes, többszereplős teljesítésigazolás kialakult gyakorlatára nem a jól szervezett ügymenet volt jellemző. A beszerzési eljárásokban érintett szervek együttműködésével kapcsolatos hiányosságok a beszerzési folyamatok tervezésénél, a piaci információk gyűjtésével összefüggésben és a beszerzési adatok áramlása, szolgáltatása terén merültek fel. A közbeszerzések 2001-től előírt éves finanszírozási terve a tervkészítőktől nem jutott el a központi beszerző szervezethez, hogy a beszerzések lebonyolításának ütemezését segítse, a többségükben kiszámíthatatlanul érkező igények nem tették lehetővé a tervszerű marketing tevékenységet sem. Az előírások a piaci információk gyűjtését, elemzését a Beszerzési Hivatalhoz rendelték, ezzel szemben szélesedő gyakorlattá vált, hogy a beszerzések igénytámasztói jelölték meg a számításba vehető ajánlattevőket. A különböző szervezetek azonos beszerzési igényeinek összesítése tárca szinten nem megoldott, az ennek következtében előforduló párhuzamos eljárások egyfelől növelték a munkaráfordításokat, másfelől nem tették lehetővé a nagy tételű beszerzésekben rejlő árkedvezmények lehető legjobb kihasználását év közepétől szűkítették a közbeszerzések indítására jogosultak körét, ezzel növelve a központi beszerző szervezet leterheltségét, de nem pótolva a megfelelő információs és kommunikációs rendszer hiányát. A beszerzések bruttó költségkihatását - a szükséges információk hiányára viszszavezethetően - az engedélykérelmek összeállításában illetékes (anyagnemfelelős) szervek meglehetős pontatlansággal határozták meg. Ezzel összefüggésben megállapítható volt az eljárások lebonyolítását lassító tényezők szerepe, mint pl. az igénytámasztó, megrendelő szervek kellően át nem gondolt beszerzési igényei, a pontosan és időben meg nem határozott műszaki paraméterek, az ajánlati dokumentáció elkészítéséhez szükséges adatok késedelmes szolgáltatása. A tárca a Beszerzési Hivatal működési feltételeit elsősorban a feladatarányos létszám tekintetében nem tudta biztosítani. A hivatali szervezetben a tényleges beszerzési feladatokat ellátó Igazgatóság a évhez képest az ér- 13

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tékükben megötszöröződött, számukban megnégyszereződött beszerzéseket még 2003 közepén is változatlan létszámmal bonyolította, ami fokozott munkaintenzitást követelve a hibalehetőségeket növelte, illetve kisebb-nagyobb szabálytalansággal járó kényszermegoldásokat eredményezett. A hivatal létszámgondok megoldására tett javaslatát elfogadva a tárca 2004 közepén 25 fős létszámnövelést engedélyezett. A Logisztikai Parancsnokság és közvetlen alárendeltjei (14 alárendelt katonai szervezet) megalakulása óta megvalósították a korábban elkülönülten tevékenykedő szakágak szervezeti integrációját. A szervezeti integrációt azonban - a beszerzések tekintetében - még nem követte az eljárások és munkafolyamatok integrációja. (A helyszíni ellenőrzés befejezésének időszakában kezdték meg a logisztikai szervezet átvilágítását és létszámának racionalizálását.) A közbeszerzési rendszer működésének megítéléséhez áttekintett beszerzési folyamatok értékelése során szerzett tapasztalatok mind a szabályszerűség, mind az eredményesség szempontjainak fokozottabb betartására hívják fel a figyelmet. A tárca, amikor a haditechnikai eszközök beszerzését a hatályos közbeszerzési előírások szerint nem látta megoldhatónak, illetve különböző megfontolásokra hivatkozva élni tudott a kormányrendeletben rögzített mentesítési lehetőséggel, egyedi eljárási gyakorlatot folytatott. Az indokok között egyaránt szerepeltek objektív és szubjektív tényezők is, mint a kormányzati döntéshozatal igénye (harcászati repülőgép beszerzésénél), közvetítőn keresztül érkezett konkrét ajánlat hasznosítása (AN-26 szállító repülőgép beszerzésnél), nem kívántak vagy nem tudtak ellentételezést előírni (MiG-29 alkatrész- és javítás szolgáltatás beszerzésnél), nem volt elérhető az ajánlattevő indulása magyar közbeszerzési eljárásban (Bundeswehr által felajánlott gépjárművek beszerzésekor), és a példák még tovább sorolhatók. A felmentést adó Kabinet felelőssége volt, hogy menynyiben megalapozott előterjesztést fogadott el. A mentességet élvező eljárások bonyolítása ettől kezdve nem szabályozott eljárási rend szerint alakult, hanem rendkívül eltérő képet mutatott. A példaként kiemelt eljárások utólagos értékelése szemlélteti, hogy mennyire sokszínű következménnyel járt a közbeszerzési előírások részbeni vagy teljes figyelmen kívül hagyása. A harcászati repülőgép beszerzésénél a szóba jöhető ajánlattevők megtehették az ajánlataikat, viszont az elbírálásban a tárca előterjesztését tárgyaló kabinetülésen hozott kormányzati döntés volt a mérvadó. A szállító repülőgép beszerzésnél más ajánlatok hiányában pontosan nem tudható, hogy volt-e kedvezőbb ajánlat. A MiG-29 repülőgépek rendszerben tartása körüli bizonytalanság, a szakanyag ellátás, a javítások tervezésének hiányosságai, közreműködő cég körüli tisztázatlan helyzet mind szerepet játszott a kapcsolódó beszerzések problématerhes kivitelezésében, aminek keretében egy javításnál például szerződés nélküli munkavégzést követően, peren kívüli megállapodás keretében történt a kifizetés. Más mentesített eljárásoknál is tapasztalható volt olyan eljárási elemek (fizetőképesség, műszaki alkalmasság bizonyítása, tevékenységi engedélyek bekérése stb.) elmaradása, amelyek kifejezetten a beszerző érdekeit hivatottak védeni. 14

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK (Hasonló esetek megelőzése érdekében a tárca ellenőrzési hivatala őszén tervezi a repülőműszaki szolgálati ág átfogó ellenőrzését.) A közbeszerzési eljárások alól nem mentesített beszerzéseket általában a törvényi és jogszabályi előírásoknak megfelelően végezték, ugyanakkor a paragrafusok pontatlan értelmezése olykor nem az előírásoknak megfelelő eljárás alkalmazásához vezetett (pl. központi üzemanyagraktár technológiai rendszerének korszerűsítése, szolnoki technikai kiszolgáló állomás berendezéseinek beszerzése, MRL 5 radarok szervízelése). A nem kellően átgondolt beszerzési igények, pontatlan műszaki paraméterek megadása (pl. tejtermék beszerzésnél, HM objektumok felújításánál), illetve a megbízók által történt helytelen eljárás típus megjelölés (pl. forgódaru felépítményű összkerékhajtású gépkocsi beszerzésénél) az eljárások elhúzódását okozták. A rendkívül sürgőssé váló beszerzések esetében a költségtényezők másodlagos szerepet kaptak (pl. a 2002-ben kezdeményezett konzerv beszerzéshez kapcsolódó minőség vizsgálat, ezüst-cink akkumulátorok beszerzése), illetve monopolhelyzetben lévő ajánlattevőkkel szemben korlátozottan érvényesülhettek a gazdaságossági szempontok (MI-17, MI-8, 4 db KSZA2 javításoknál). Az előírásoktól eltérő közbeszerzések miatt - a Közbeszerzési Tanács éves beszámoló adatainak figyelembevételével ban összesen 9 esetben marasztalták el a honvédelmi tárcát, illetve bírságot szabtak ki. Az országos és a tárcára vonatkozó jogorvoslati adatok összevetése a tárcabeszerzések átlagostól nagyobb arányú szabályosságára engedett következtetni (ennél kedvezőtlenebb képet mutatna a beszerzések összesítő értékelése, ami a közbeszerzési eljárások alól mentesített beszerzésekre is kiterjed, mivel ezeknél a jogorvoslati eljárások kezdeményezésére eleve nem nyílt lehetőség). A közbeszerzési értékhatárt el nem érő szabadkézi vétellel történő beszerzések szabályozása elvileg kizárta a közbeszerzési előírások megkerülésének - részekre bontás útján elérhető - lehetőségét. Ennek ellenére részekre bontott közbeszerzéseket a tárca belső ellenőrzései is feltártak. A megkötött szerződések teljesítési igazolásával kapcsolatos feladatot a beszerzési utasítás - az általánosság szintjén szabályozva - a Beszerzési Hivatal részére határozott meg. Eszerint a szerződések teljesítése nyomán beérkező anyagok és szolgáltatások átvételét igazoló okmányok alapján a költségviselő felé kell kezdeményezni a teljesített szerződések ellenértékének kifizetését, ehhez biztosítva a szükséges bizonylatokat és okmányokat. A valóságban ez a folyamat bonyolultabb, melynek részleteit a konkrét szerződések egyedileg tartalmazták. Általában a szerződés műszaki tartalmát és a fizikai teljesítést más szervezet (HM Technológiai Hivatal, illetve az ellátó központ) igazolta, míg a kifizetést a költségviselő végezte, aminek pénzügyi szabályszerűségét az illetékes pénzügyi szolgálat (TPSZI) igazolta. Az adott szabályozás mellett a Logisztikai Parancsnokság alá tartozó, teljesítésigazolásban érdemi funkciót betöltő anyagnem-felelős szolgálatfőnökségek és ellátó központok a tevékenységüket csak a szokásjog alapján végezték. Az ilyen sokszereplős folyamat általában megfelel a korszerű több szem elvének, továbbá az ellenőrzött eljárásoknál a bonyolultságával együtt biztosította a valós 15

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK teljesítmény-elszámolást, azonban nem csak a szabályozás elmaradása hiányzott, hanem az ügyviteli folyamatok célszerű megszervezése is. A tárca közbeszerzési rendszerének szabályozása alapvetően az igénytámasztástól a beszerzés megvalósításáig tartó folyamatot ölelte át, értelemszerűen a jogszabályi előírásokhoz történő igazodásra koncentrálva. A gazdálkodás egészére kiterjedő belső rendelkezésekből kiolvasható, hogy a honvédelmi tárca a gazdaságossági követelmények érvényesülését általánosságban valamennyi gazdálkodó szerve tekintetében lényegesnek tartja, de konkrét kritériumokat nem határoztak meg. Így a gazdaságossági szempontok érvényesülése érdekében eredményességi elven alapuló követelményt - szervezetre vagy tevékenységi területre meghatározottan - a közbeszerzéseknél sem írtak elő. A gazdaságosság általános elvárásának teljesítése, nem teljesítése nehezen kérhető számon, de ilyen számonkérésre (eredményesség, gazdaságosság, hatékonyság értékelésére) nem volt példa. A haditechnikai beszerzéseknél a gazdaságosságra kiható közbeszerzési alapelvek érvényesítésének (legalacsonyabb ár, összességében legkedvezőbb ajánlat elérésének) - egy viszonylag szűkebb ajánlattevői piacon - objektíven kisebbek az esélyei, amit a tárgyalások alkalmával elért (olykor meglehetősen szerény) árengedmények tükröztek. A tárgyalásos eljárásoknál a Beszerzési Hivatal minden esetben kezdeményezett árcsökkentést, de ennek eredményességét korlátozni tudta például az ajánlattevő monopolhelyzete. A beszerzési folyamatokba árszakértőt nem vontak be, akinek alkalmazása különösen a gyakran választott tárgyalásos eljárásoknál már az ajánlati felhívás készítésekor hasznosulhatott volna olyan követelmények megfogalmazása révén, amelyek elősegítik a tárgyalás menetében az érveléseket, majd az ajánlatértékeléseket. A közbeszerzések tervezési és indítási hatáskörével rendelkező szervek költségvetésének végleges jóváhagyása előtti időszakban (rendszeresen az adott év májusáig) engedélyhez kötött az előirányzatok felhasználása, amivel az előre nem látható költségvetési megszorításokra is tekintettel, túlzott óvatossággal csak a legszükségesebb beszerzések indítása esetében éltek. Ezzel hozható összefüggésbe a beszerzések indításának év eleji visszafogottsága és következményeként - az év vége közeledtével az időarányosnál magasabb maradvány és az elvonás elkerülése érdekében - a beszerzések minden áron való erőltetése. Az év végére torlódott beszerzések amellett, hogy túlterhelést okoztak a beszerző szervezetnél, együtt jártak alacsonyabb színvonalú műszaki előkészítéssel és gyors szerződéskötésre ösztönző hatásaként a nem feltétlenül indokolt eljárási módok választásával, háttérbe szorítva a gazdaságosság szempontjait. Az államháztartási körben az ilyen helyzetek kialakulása nem ismeretlen, viszont megalapozottabb tervezéssel és a szabályozás adta lehetőségek optimálisabb kihasználásával a jelenség negatív hatásai elkerülhetők. A tárcánál nem állt rendelkezésre olyan megbízható, ellenőrzött összesítés, mely az ellenőrzött időszakra vonatkozóan összevethető módon, azonos tartalommal, megfelelő részletezettséggel mutatná be a közbeszerzési eljárások és a szabadkézi vétellel történt beszerzések adatait, szervezet szerinti bontásban. A végrehajtott közbeszerzések fejezeti szintű éves összesítéséhez meghatározott adatszolgáltatási kötelezettségnek a szervezetek nem teljes körűen tettek eleget, 16

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK a kimutatások nem az előírt formában, nem ellenőrzött adattartalommal készültek, de a mulasztások pótlása, a hibás teljesítések korrigálása is elmaradt. A honvédelmi tárca ellenőrzési rendszerében a költségvetési, szakmai és parancsnoki, felügyeleti ellenőrzések HM rendelet, miniszteri utasítások, valamint az alsóbb szintű rendelkezések útján szabályozottak voltak. A költségvetési ellenőrzések végrehajtását - a típusuknak (átfogó, pénzügyi szabályszerűségi stb.) megfelelően - az érintett szervekre (központi anyagnemfelelős gazdálkodókra, HM és MH intézményekre, pénzügyi-számviteli szervekre) kidolgozott program minták segítették, amelyek egyben módszertani útmutatást is adtak a beszerzések ellenőrzéséhez. A tárca költségvetési ellenőrzései alapvetően a beszerzések szabályszerűségét vizsgálták. A teljesítményellenőrzés módszerével történő értékelést a közelmúltban kezdték alkalmazni, de a beszerzéseket - a évben kezdett még folyamatban lévő ellenőrzések kivételével - a haderő-átalakítási folyamathoz való illeszkedés szempontjából még nem értékelték. A beszerzésekre irányuló ellenőrzések látókörébe ez ideig nem kerültek azok a beszerzések sem, melyeket a Kormány Nemzetbiztonsági Kabinetjének felmentése alapján végeztek, így nem alakulhatott ki objektív kép azok szabályszerűségéről, célszerűségéről, hasznosulásáról. (Ilyen célú ellenőrzést az ellenőrzésünk tapasztalataira alapozva a soron következő ellenőrzési terv összeállításánál vesznek számításba.) A fejezeti és az intézményi költségvetési gazdálkodás pénzügyi-számviteli teendőinek ellátásában illetékes hivatali szervezet pénzügyi-számviteli szakellenőrzési funkcióval is rendelkezett, amire tekintettel a években a fejezeti ellenőrző szervezet költségvetési átfogó ellenőrzéseibe történt bevonással, valamint a szakterületén az intézményi hatáskörű beszerzésekre is kiterjedően végzett ún. elöljárói átfogó felügyeleti és belső szakellenőrzéseket. Ezzel együtt a központi és területi szervezetei ellenjegyzési funkciója kapcsolódik közvetlenül a közbeszerzési eljárásokhoz. Az ellenjegyzések kialakított rendje alkalmas a beszerzési folyamatok megfigyelésére, követésére, ezáltal egyes hibák megelőzésére. Ugyanakkor a saját értékelésük szerint is - a rendszer monitoring elemei ellenére - a hiányosságok egy részét (részekre bontás, a szabadkézi vételnél az előírt számú ajánlatkérés elmulasztása, utólagos ellenjegyzés) csak az utólag végrehajtott ellenőrzésekkel képesek feltárni. A honvédelmi tárca ellenőrzési rendszere 2003-ban erősödött - a miniszter felügyeleti és ellenőrzési jogköréből adódó feladatok tervezésével, szervezésével, a tárcaszintű ellenőrzési feladatok kidolgozásával, illetve azok végrehajtásának koordinálásával megbízott - új minisztériumi ellenőrző szervezet létrehozásával. Ezt követően a vonatkozó ellenőrzési utasításokat módosították, de az együttműködést érintő szabályozások összhangját még nem alakították ki, mint ahogy a költségvetési szervek 2004-től megváltoztatott belső ellenőrzési rendje nyomán kialakuló feladatmegosztás sem kiforrott az ellenőrzésben érintett szervezetek között. A belső szabályozások kitértek a beszerzések végrehajtásának felügyeletében érintett szervezetek felelősségi és feladatkörére, a változtatások folyamatosságára tekintettel azonban összehangolt felügyeleti rendszer még nem alakult ki. Ez részben arra is visszavezethető, hogy a beszerzési feladatok minisztériumi fel- 17

20 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK ügyelete, az általános szakmai kontroll lehetősége a korábban meglévő funkció megszüntetésével, a feladatok leosztásával hangsúlyozatlanná vált. A közbeszerzések engedélyezési eljárásából adódóan a felügyelet egyes elemei több szervezetnél megjelentek ugyan, de az átláthatóságot, megfelelő kontrollt biztosító felügyeleti rendszer nem állt össze. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak gondoskodjon a haditechnikai eszközbeszerzések augusztus 2-tól hatályos rendelkezéssel előírt - mentesítésének jogszerűségéről (megkövetelve a közbeszerzési előírások helyett mindössze a Ptk. rendelkezéseinek betartására kötelezett haditechnikai beszerzések esetében a mentesítés indokoltságának bemutatását), továbbá a Kormány Nemzetbiztonsági Kabinetjének állásfoglalása alapján a mentesített beszerzések eljárási rendjének közbeszerzési jogszabályokhoz illeszkedő - szabályozásáról. a honvédelmi miniszternek 1. kezdeményezze a főbb haditechnikai eszközök körének pontosítását, amelyek fejlesztéséről az Országgyűlés dönt, továbbá gondoskodjon az átalakítás folyamatában szükségessé váló döntések előkészítéséről; 2. mutassa be a Kormány Nemzetbiztonsági Kabinetjének a haditechnikai eszközbeszerzések közbeszerzési eljárások alóli mentesítésének indokolt eseteit (teljes körű vagy egyes kötelezettségek alóli mentesség szükségességét), elfogadása esetén gondoskodjon az eljárásrend tárcaszintű szabályozásáról; 3. szorgalmazza a beszerzések eredményesség elvű követelménytámasztását, az ezt megalapozó - az eredményesség, gazdaságosság, hatékonyság mérésére irányuló - teljesítményellenőrzések végrehajtását, a tapasztalatok beszerzéseknél történő hasznosítását; 4. gondoskodjon a) b) c) a védelmi képesség felülvizsgálat alapján készített hosszú távú terv költségvetési kiegyensúlyozásának felgyorsításáról, a tervezést elősegítő eszközrendszer (Tárca Védelmi Tervező Rendszer, haderő-fejlesztési törzskönyvek) mielőbbi alkalmassá tételéről, illetve a kiegyensúlyozás objektív akadályának felmerülése esetén a Kormány és az Országgyűlés tájékoztatásáról; a közbeszerzések szakmai és pénzügyi-számviteli folyamatai tárca szintű szabályozásának teljes körűvé tételéről, ésszerűsítéséről (párhuzamosságok, ellentmondásos helyzetek felszámolásáról, eljárási módok választásához egyértelmű útmutatást adó feltételek meghatározásáról stb.), a haderő-átalakítás menetében a szabályozások időben történő aktualizálásáról; a közbeszerzések felügyeleti és információs rendszerének összehangolt, kellő áttekintést és hatékony funkcionálást biztosító, a számon kérhetőség feltételeinek 18