Jelige: Aki mer, az nyer

Átírás

1 MENNYIBE KERÜL? Összehasonlító elemzés egyes külföldi választási reformok tapasztalatairól, társadalmi, politikai költségeiről Jelige: Aki mer, az nyer

2 TARTALOMJEGYZÉK I. BEVEZETÉS... 3 Felépítés...5 II. ELMÉLETI KERETEK... 5 A választási reformok vizsgálati keretéről...5 A választási reformokat kiváltó okokról...7 A változtatás körülményeiről...8 A választási reformok következményeiről A választási rendszerek változtatásának irányáról Egy elméleti konstrukció Kenneth Benoit és a mandátummaximalizáló modell III. VÁLASZTÁSI REFORMOK A GYAKORLATBAN Országok összehasonlító vizsgálata A politikai környezet A változtatások irányáról A reform elfogadásának körülményei, menete A reformok fogadtatása A reformok értékelése V. ÖSSZEGZÉS FELHASZNÁLT IRODALOM

3 I. BEVEZETÉS A választások, választási rendszerek vizsgálata a politikatudomány által is sokszor elemzett témakör. Számos kutatás, tanulmány és konferencia járta körbe a választások szerepét, így igen gazdag e téma szakirodalma. Az érdeklődést jelzik azok a workshopok, beszélgetések, viták is, amelyeket neves nemzetközi szervezet tartanak a választási rendszerek reformja kapcsán 1. E tények jól mutatják, mennyire aktuálisnak tekinthető a téma annak ellenére, hogy korábban is számos neves politikatudós vizsgálta már e kérdéskört. A dolgozat azonban megkísérel úgy hiányt pótolni ebben az egyébként jól feldolgozott témakörben, hogy a szerző reményei szerint új meglátásokkal gazdagíthatja a kérdéskör szakirodalmát. Jelen írás fő célja ugyanis, hogy választ kapjon a kérdésre: milyen tapasztalatok szűrhetőek le az egyes választási reformokat vizsgálva, milyen általános elemei vannak (ha vannak egyáltalán) a voksolási szisztémák módosításainak akár az átalakításokat indukáló politikai környezetet, akár a hatásokat illetően. A dolgozat megkísérel választ találni továbbá arra a kérdésre is: létezik-e kegyelmi pillanat a választási reformokra, van-e olyan politikai helyzet, amelyben a csillagok együttállása kedvez a változtatásnak. Ehhez a vizsgálathoz a módszereket illetően az induktív logika tűnik adekvátnak az egyes elemzett országok tapasztalatai alapján kísérel meg az írás tanulságokat megfogalmazni. Ahhoz, hogy meg tudjuk vizsgálni a mélyebb összefüggéseket a választások, választási reformok és hatásaik kapcsán, szükséges a gyakran használt kifejezések definiálása. Mindenekelőtt szükségesnek tűnik meghatározni, mit is értünk választási rendszeren. A hazai és nemzetközi szakirodalom számos értelmezést ismer magára a választásra, illetve a voksolási szisztémára. A választási rendszerek egyik legközkeletűbb meghatározása szerint az intézmény célja a választásokon elnyert szavazatok mandátummá alakítása a pártok és jelöltek számára 2. Jelen dolgozat szempontjából azonban adekvátabbnak tűnik egy másik meghatározás tekintettel a voksolási szisztémák, illetve reformjaik hatásának vizsgálatára. A Vernon Bogdanor által szerkesztett Politikatudományi enciklopédia szerint a választási rendszer nem más, mint a hivatalok elosztása a pártok és jelöltek között a szavazatok mandátumokká alakítása révén. 1 ld. például az ECPR 2009-es workshopjának témáját Why electroal reform? címmel. Internetes elérhetősége: [utolsó letöltés: február 10.] 2 Reynolds et al. 2005, 5. 3

4 A választási rendszerek többféle szempont szerint csoportosíthatóak (erről bővebben ld. alább). A dolgozat szóhasználatában extrém arányosnak azok a szisztémák tekinthetők, amelyek a leadott szavazatokhoz képest a legkevésbé eltérő eredményt alakítanak ki, s ezáltal a törvényhozás összetétele rendkívül fragmentált lesz. Ez pedig jelentősen megnehezíti a kormányalakítást. Általában az ilyen megoldásokat alkalmazó országokban koalíciós kormányok alakulnak, a vizsgált államok közül némelyikben (pl.: Olaszország) ezek a koalíciók bizonyultak meglehetősen törékenynek időről-időre. Extrém aránytalan az a választási rendszer, amely a lehető legtávolabb helyezi egymástól a választópolgárok szavazatokban kinyilvánított akaratát, illetve a mandátumok elosztása után kialakuló eredményt. Ezek az országok (főként az angolszász kultúrkörhöz tartozó, relatív többséget alkalmazó államok) azért gondolkodtak választási reformokban, mert rendkívül aránytalan eredmények születtek az egyes választásaikon (pl. Új-Zéland esete). Status quo választási rendszernek az a szisztéma tekinthető a dolgozat terminológiája szerint, amely a választási reform indulásának pillanatában hatályban van. Fontos azonban hozzátenni: amint elfogadásra kerül egy új szisztéma (tehát sikerrel zárul a reformfolyamat), az kerül a status quo pozícióba. A választási reform kifejezés pontos mögöttes tartalmában a politikatudományi szakirodalom sem egységes. Több megközelítés is létezik: Richard Katz szerint a választási reformok feloszthatóak kisebb (minor) és nagyobb ívű (major) változtatásokra. Az elkülönítés alapja a rendszerszintű változtatások (egyéni kerületi rendszerről listásra váltás) versus egyes kisebb tényezők módosítása (például az induláshoz szükséges kaució mértékének módosítása) mentén rajzolható ki 3. Mások szerint azonban a választási reformok nem különíthetőek el a szerint, hogy kis reformról, vagy nagy reformról van szó 4. Jelen írás szerzőjének álláspontja, hogy nem célszerű relevancia szerint felosztani a választási reformokat, ugyanis a kisebb, egyes álláspontok szerint nem rendszerszintű reformok is képesek komoly befolyással bírni egy-egy ország politikai rendszerére. A már említett példánál maradva: a választásokon való indulás feltételeinek könnyítése, a kaució eltörlése nagyban elősegíthető új politikai formációk színre lépését, növelve ezzel a pártrendszer pluralitását. Adekvátnak tűnik tehát a dolgozat szempontjából kiterjesztően értelmezni a választási reform fogalmát, s minél szélesebbre tárni a vizsgálandó esetek körét. 3 Vö. Katz Doron Harris 2000, 15. oldal. 4

5 Felépítés Jelen dolgozat egyik célja, hogy elsősorban külföldi forrásokat felhasználva megvizsgálja: miként látja a politikatudomány a választási rendszerek szerepét, s hogy tekint a működő szisztémák változtatási törekvéseire. A szerző megkísérel egy elméleti értelmezési keretet adni a választási reformokról való gondolkodásnak. Tárgyalásra kerül a választási reformok egyik legfontosabb dimenziója: a politikai környezet, illetve mozgástér. Az írás megkísérli elemezni a reformok hatásait mind rövid-, mind hosszútávon, továbbá górcső alá veszi: milyen trendek voltak tapasztalhatóak a változtatások irányait illetően. Az teoretikus áttekintést egy komparatív vizsgálat követi. Négy kiválasztott ország (Olaszország, Belgium, Japán, Szlovákia) példáján keresztül, meghatározott szempontrendszer szerint vizsgálja a dolgozat: mely tényezők játszottak szerepet a választási reformok véghezvitelében, a politikai környezet milyen szerepet játszott, illetve mennyire tekinthető sikeresnek adott ország változtatása. A szerző reményei szerint ez az összehasonlító analízis segít kiemelni azokat a tényezőket, amelyek egyrészről indukálják a reformfolyamatokat, másrészről pedig a lezajlott átalakítások tapasztalatait alapul véve hangsúlyozandók. II. ELMÉLETI KERETEK A választási reformok vizsgálati keretéről Magukat a választási rendszereket három aspektusból szokás vizsgálni: egyrészt a szavazatok számlálásának módja, vagyis (ahogy Rae hívja) a választási formula szerint 5 ; másrészt a választókerület nagysága, a körzeti magnitúdó szerint; harmadrészt pedig az alapján, hogy az egyes jelöltek kiválasztásának mechanizmusába mennyire vannak becsatornázva a választópolgárok, milyen mértékű a beleszólásuk. A választási reformokra szűkítve analízisünket, lényegesnek tűnik kiemelni: a terület vizsgálata komoly körültekintést igényel, ugyanis egy adott voksolási szisztéma bármilyen irányú változtatása, pusztán az átalakítás ténye ideiglenesen mindenképpen instabilitást okozó tényező. Mindez fennáll abban az esetben is, ha a rendszer korrekciójának következményei 5 Vö.: Rae

6 jórészt előre jelezhetőek 6. Fontos azonban hozzátenni: több esetben bizonyította már újonnan bevezetett választási rendszer, hogy képes az előzetesen felmért hatásoktól eltérően működni 7. Matthew S. Shugart egy írásában két faktor szerint javasolja vizsgálni az egyes választási reformokat. Mind a kontingens, mind az inherens faktor szerepe relevánsnak tekinthető, ha voksolási szisztémákat kutatunk. Míg a belső tényezők a reform irányainak meghatározásában, a változtatás előfeltételeinek megteremtésében játszhatnak szerepet, addig a bizonytalansági tényező elsősorban a reform időbeli ütemezésére van kihatással. Annyi azonban nagy bizonyossággal kijelenthető, hogy a kormányzati stabilitás hiánya, illetve a választási eredmények tartós és kiugró aránytalansága könnyen vezet választási reformokhoz 8. A választási rendszerek elemzése, értékelése nehezen körülírható tevékenység, különösen, ha a reformok aspektusából tekintjük át a szisztémákat. A témával foglalkozó szakemberek is két csoportba oszthatóak a szerint, mit tekintenek a választási rendszerek vizsgálati célpontjának. Az egyik markáns álláspont szerint a voksolási szisztémák elsősorban a liberális demokrácia elméleti keretében értelmezendőek, míg mások pusztán a politikai rendszer egy elemeként tekintenek a választási rendszerekre, s ennek megfelelően mint egy intézményt, általános kritériumok alapján kell elemezni 9. Előbbi érvelés szerint kiemelten fontos vizsgálni a reformok esetében: (1) érvényesüle a politikai egyenlőség. E fogalom magában foglalja az a) egyenlő szavazat elvét (minden voks közel ugyanakkora erőt képviseljen); azt, hogy b) nem léteznek elveszett szavazatok (minden voks hasznosul az új törvényhozás összetételének meghatározása során); illetve a képviselet arányosságát (az egyes pártok mandátumarányainak ki kell fejeznie a rájuk adott szavazatok arányát). További fontos tényező a (2) képviselet elve. E szerint a) lehetőséget kell biztosítani adott ország területén élő kisebbségeknek képviselői hely(ek) szerzésére. Minden társadalmi csoport b) ugyanolyan esélyekkel vághat neki a választásoknak legyen szó akár passzív, akár aktív választójogról. Ebből adódóan a törvényhozásnak le kell képeznie a népesség nemek, etnikai csoportok, régiók szerint összetételét, azaz c) társadalmilag reprezentatív. Kiemelten fontos szerepet kap a liberális demokrácia választási processzusában 6 Erről bővebben ld. Fábián 1994, 29. illetve Rein Taagepera Matthew S. Shugart: Designing Electoral Systems című tanulmányát (Taagepera Shugart 1989, 49-58). 7 Például Olaszország esetében az 1993-as, illetve Izrael tekintetében az 1992-es választási reform kapcsán (erről bővebben: Katz 2005, 67). 8 Erről részletesebben ld. Katz 2005, Bővebben ld. Dunleavy Margetts

7 a (3) felelősségre vonhatóság, illetve (4) az a szerep, amelyet a választások töltenek be e paradigma szerint a politikai elitbe való jutás és a politikaformálás szempontjából. Giovanni Sartori egy írásában 10 kiemeli, hogy manapság amikor választási reformok kerülnek a politikai diskurzus középpontjába, a lelkes változtatást akarók állandóan az arányos és többségi rendszerek helyes keverékének kitalálásán gondolkodnak. Azt mérlegelik, mi a megfelelő aránya a két különböző rendszertípusnak. Sartori szerint ugyanakkor ez az idea a német rendszer félreértéséből ered: a Bundestaggal kapcsolatban vegyes rendszerről beszélhetünk, ami a szavazási mechanizmust illeti, ám az eredmény szempontjából mindez nem mondható el. Az ugyanis a metódust illetően egy arányos szisztéma. A választási reformokat kiváltó okokról Ha az egyes választási reformok okaira vagyunk kíváncsiak, szükséges megvizsgálnunk, miért is akarnak azok a politikai szereplők, pártok reformot, akiket adott esetben a megváltoztatni kívánt szisztéma emelt hatalomba. Mindenekelőtt fontos kiemelni a győztes politikai formációk bizonytalanságát számos esetben tapasztalható ugyanis, hogy a választásokon nyertes pártok nem hisznek a fennálló szabályok szerinti újabb győzelmükben. Példaként az 1980-as évek közepén lezajlott francia változtatás hozható fel. A szocialista párt kimondott célja a kármentés volt ebben az esetben. A győztes koalíción belüli érdekellentétek explicitté válása is könnyen választási reformtörekvésekhez vezethet. A pártok alapvető törekvése ugyanis a hatalom egyedüli megszerzése, koalíciós partner nélkül. A szövetségesek ugyanis jelentős mértékben képesek befolyásolni, alakítani egy-egy párt megvalósított politikáját az előzetes policyelképzelésekhez képest. Az átalakítások megvalósulását elősegítő további tényező, ha a választásokon nyertes pártok nem képesek teljesen uralni a politikai szituációt. Ennek nyomán megvalósítani kényszerülnek olyan változtatásokat, amelyek nem állnak érdekükben, pusztán a nyakukba varrták. Erre jó példa Olaszország esete, ahol többek között a korrupciós ügyek miatt is kulmináló társadalmi elégedetlenség népszavazás formájában öltött testet ezzel is elősegítve egy új voksolási szisztéma bevezetését. Okként merülhet fel, hogy a politikai szereplők félreértik a reform lehetséges következményeit, helytelen a politikaihelyzet-értékelésük, netán túlbecsülik kilátásaikat az új 10 Vö.: Sartori 1994, 74. 7

8 rendszerek kapcsán. Ennek következményeképp mozdulhat el egy-egy pártrendszer teljesen más irányba az előzetesen kalkuláltakhoz képest mint ahogy ezt az 1986-os francia választás is mutatja. Ekkor vált ugyanis az arányos listás rendszernek köszönhetően törvényhozási szereplővé a szélsőjobboldali Nemzeti Front. Előfordulhat az is, hogy a pártok többre értékelik a hosszabb távú változásokat a közvetlen politikai előnyöknél. Mindemellett fontos kiemelni: nehezen jósolható a következő utáni választás eredménye bármely országról is legyen szó. A kontingencia annál nagyobb szerepet tölt be a politikai folyamatok alakulásában, mintsem tervezhető legyen ennyire hosszú távon egy-egy párt támogatottsága. Belgium példája megmutatta: komoly relevanciával bírhat a modern pártok alapvető jellemzői miatt a pártfinanszírozás dimenziója. A pártelitek ugyanis kalkulációik során (legalábbis a belga példa alapján) fontos helyre teszik preferenciáik között a melyik választási szisztéma tud több forrást biztosítani a fennálló pártfinanszírozási szabályok mellett? -kérdéskört. E szempontot is komolyan mérlegelik a reformalternatívák beárazása során. A változtatás körülményeiről Minden demokratikus berendezkedésű országnak szüksége van egy szabályrendszerre, amely segítségével meg tudja határozni saját törvényhozó testületének összetételét, létre tudja hozni e szervet. A helyzetet, amelyben döntés születik ennek megváltoztatásáról, vagy éppen ellenkezőleg, a status quo fenntartásáról, a következő két körülmény valamelyike jellemzi: (1) a politikai szereplők arra használják a választási szisztémákkal kapcsolatos tudásukat, hogy a számukra előnyösebb megoldásokat promotálják annak érdekében, hogy saját pártérdekeiknek megfelelőbb rendszer kerüljön bevezetésre. Vagy: (2) egyik politikai szereplő sem rendelkezik a megfelelő tudással és információval arra vonatkozóan, hogy egy reform nyomán bevezetésre kerülő választási rendszernek milyen következményei, hatásai lehetnek 11. Ezen a ponton érdemes azonban árnyalni valamelyest a képet. A politikai döntéshozók nem rendelkeznek teljes informáltsággal a választási rendszerek következményeit illetően (mint ahogy ezt az olasz példa is mutatja bővebben ld. alább). Számos félrekalkulálás, előre nem látható történés befolyásolhatja a reform tényleges végkifejletét a kontingencia tehát állandó velejárója az ilyen szituációknak. Ami a tudást 11 Vö. Reynolds et al. 2005, 1. 8

9 illeti ebben az esetben: inkább hiteknek kellene talán hívni azt az információhalmazt, amellyel a politikai szereplők rendelkeznek egy-egy reformalternatíva kapcsán. Fontos azonban tudni, hogy nem minden választási reform tekinthető jó megoldásnak egy-egy ország hosszabb távú politikai fejlődését vizsgálva: könnyen ágyazhat meg ugyanis antidemokratikus változásoknak. Éppen ezért a választási reformok körülményei, hátterei gyakran fontosabb tényezőként jelennek meg a vizsgálatok során, mint maga a változtatás 12. Jelen írás ezért is próbál nagy hangsúlyt fektetni azokra a dimenziókra, amelyek nemcsak a választási szakértők számára tekinthetőek relevánsnak. ország változtatás éve első választás éve az új rendszer alapján megváltoztatott rendszer új szisztéma Olaszország listás arányos vegyes rendszer Japán SNTV 13 (egyéni át nem vihető szavazat) vegyes rendszer Új-Zéland relatív többségi vegyes rendszer 1. táblázat Az 1990-es évek közepének három legjelentősebb választási reformja és azok iránya A dolgozat nem kizárólag a választási reformok technikai részleteivel foglalkozik, hanem megkísérli bemutatni azokat a hatásmechanizmusokat, folyamatokat, amelyek segítségével könnyebben értelmezhető, képzelhető el maga a változtatási folyamat így próbálva egy tágabb politikatudományi kontextusba ágyazni a kérdéskört. Minden egyes ország számára kihívás ugyanis, hogy megtalálja azt a voksolási formát, intézményi keretrendszert, amely leginkább illeszkedik politikai tradícióihoz, kultúrájához. Egyszerre cél a stabil demokratikus környezet megteremtése és a rugalmasság biztosítása. Utóbbi főként 12 Ezen okfejtés részletes indoklására példaként ld. Reynolds et al 2005, Az egyéni át nem vihető szavazat (Single Non-Transferable Vote - SNTV) rendszere egy ritkán használt megoldás. Lényege, hogy többmandátumos egyéni kerületekre épül, ahol a választópolgároknak csak egy szavazatuk van (függetlenül attól: mennyi a kiosztható mandátumok száma). A jelöltek a rájuk leadott szavazatok sorrendjében szereznek parlamenti helyet. 9

10 azért, hogy az intézményi struktúra ne jelentsen akadályt a megváltozott társadalmi, politikai körülményekre való reagálás esetében 14. A stabilitást előtérbe helyező érvelések szerint választási rendszereket békeidőben nem szokás változtatni ekkor ugyanis alapvető feladatukat nem tudnák ellátni a szisztémák. Azaz nem lennének képesek stabil intézményi keretet teremteni. Az 1990-es évek közepe ebből a szemszögből vizsgálva radikális átalakulásokat hozott. Átalakította az addigi szemléletet, hogy Olaszország, Japán és Új-Zéland fundamentális erejű változásokat vitt véghez választási rendszerében (ld. 1. táblázat). Mindez legfőképpen annak köszönhető, hogy a vizsgált országokban a társadalmi elégedetlenség magas szinten állandósult elsősorban a politikai rendszerrel, illetve a politikusok, pártok ellenőrizhetetlenségével kapcsolatban. Fontos ugyanakkor hozzátenni: a reformok körülményei korántsem voltak forradalmiak. A változtatásokat (ld. 2. táblázat) békeidőben hajtották végre, bejáratott politikai mechanizmusok segítségével. Nem fenyegetett tehát a rendszer felbomlásának veszélye. Új-Zéland és Japán esetében pedig a politikai elitek alapjában véve meg is tudták őrizni a szisztémakorrekció előtti befolyásukat. Szempontok Olaszország Japán Új-Zéland egy szavazópolgárra jutó voksok száma többségi mandátumok aránya (%) kompenzációs mandátumok aránya (%) kompenzáció jellege arányos listás rendszerben, részben felső szinten arányos listás rendszerben, teljesen felső szinten arányos listás rendszerben, teljesen felső szinten kompenzáció helye regionális szinten országos szinten országos szinten aránytalanság mértéke közepes-csekély csekély csekély 2. táblázat Az 1990-es években bevezetett vegyes választási rendszerek főbb jellemzői Forrás: Dunleavy Margetts Nem feltétlenül tartható tehát az az álláspont, mely szerint a megszokottság stabilitást hoz létre. A hosszú ideje működő választási rendszerek megoldják feladatukat. Az ismert hiányosságok megtartása jobb lehet, mint az ugrás az ismeretlenbe Mindez persze első hallásra is nehezen kivitelezhető célnak tűnik, nem is lehet egzakt megoldásokat találni erre vonatkozóan. Az adekvát rendszereket az idő tudja pusztán igazolni. 10

11 Választási reformok tehát nemcsak rendszerváltozások alkalmával kerülnek elő: nagyívű változtatást tudott végrehajtani több stabil demokratikus berendezkedésű ország úgy, hogy nem egy forradalmi helyzetben történt meg a voksolások rendjének módosítása. Talán Olaszország esetében beszélhetünk leginkább a forradalmi körülményekhez hasonló helyzetről. Itt ugyanis az ún. pártokrácia végét jelentette a főként a korrupciós botrányok és terrorcselekmények miatt tetőző társadalmi elégedetlenség. Ám fontos leszögezni: a politikai rendszer átalakulása itt is egy hosszabb ideig tartó folyamat eredménye (erről bővebben ld. az egyes országokkal kiemelten foglalkozó részt!). A választási reformok következményeiről A választási rendszerek két jelentős hatását emelte ki egyik alapvető munkájában Maurice Duverger 16. E szerint létezik egy ún. mechanikai hatás, amely arra utal: a pártok parlamenti képviselete megszűnhet, avagy egyszerűen eltűnhetnek pusztán a választási szabályok nyomán. A pszichológiai hatás értelmében pedig a választók, illetve a pártelitek megérzik, mit kell tenniük a megváltozott politikai helyzetben, levonják a konzekvenciákat a voksolási szisztéma átalakulásával kapcsolatban. Majd ezek után úgy alakítják át célrendszerüket, hogy a lehető legkevesebb szavazat vesszen el. Ezt nevezzük a pártelitek kármentő stratégiájának. A szavazópolgárok esetében a jelenség megnyilvánulási formája: a kevésbé esélyes jelölttől való elfordulás, a haszontalan szavazat elvetése, illetve a győzelemre képes jelölt támogatása. Duverger megállapításai azonban feltételezik, hogy a választók idővel felismerik, ki tekinthető esélyes jelöltnek. E tanulási folyamat az alapja a stratégiai szavazás jelenségének is. Ami az idődimenziót illeti: a választási reformok kétféle hatását tudjuk elkülöníteni. A rövidtávon tapasztalható következmények kapcsán a szavazási struktúra megváltoztatását közvetlenül megelőző, illetve az azt követő voksolások alkotják a vizsgálati keretet. Ha hosszabbtávú konzekvenciákat kívánunk levonni, akkor a reform bevezetése előtti (azonos rendszerben megtartott), illetve a reformot követő összes választást szükséges kutatni 17. Gyakran idézett állítás, hogy a voksolási szisztémák rövidtávon kevés hatást képesek kiváltani inkább a hosszabbtávú következmények tekinthetőek relevánsnak. Jelen dolgozat azonban foglalkozni kíván mind a két típusú következménnyel. Egyes országok példája ugyanis 15 Taagepera Shugart 1989, 218 és Duverger A felosztás melletti érvelést ld. Shugart

12 bizonyítja: a vizsgálat idő előtti beszűkítése inadekvátnak tekinthető egy széleskörű analízis esetében. A közvetlen következmények esetében kiemelhető a pártok szövetségkötési stratégiájának megváltozása. Az egyes választási reformokat vizsgálva szembetűnő, hogy a politikai szereplők rögtön a megváltozott szisztémához igazítják partneri viszonyaikat. Ennek megfelelően bomolhatnak fel koalíciók, jöhetnek előre hozott választások, stb. Az 1990-es évek közepén lezajlott olasz változtatás jól példázza, miként képesek a pártok átverni a választási rendszert szövetségkötéseikkel, illetve támogatásuk regionális koncentrálásával. Az 1993-ban elfogadott reform fő céljaként ugyanis a kormányzati stabilitás növelése, a parlamentbe jutó pártok számának csökkentése fogalmazódott meg. Ehhez képest az első, új szisztéma szerinti voksolás után valamelyest nőtt a mandátumot szerző pártok száma mindez az eredményes koalícióalkotásoknak köszönhetően. A rövidtávú hatásoknál maradva fontos leszögezni, hogy a választási rendszerek reformjának rövidtávon nincs egyértelműen hatása a pártok számára vonatkozóan. Ezt Belgium példája igazolja, ahol is a 2003-as választásokon először kipróbált szisztéma nem okozott azonnal változást a pártok számában, hanem inkább egy evolutív folyamat volt megfigyelhető 18. Ami a hosszabb távú következményeket illeti, úgy tűnik: nem a szavazópolgárok a fő okai annak, miért indul kevesebb jelölt és párt az egyes választásokon. A felelősség ebben az esetben inkább a pártokat, ezen belül is a pártvezetőket terheli. A potenciális jelöltek vonakodva állnak kötélnek annak tudatában, hogy kevés esélyük van a győzelemre. Ilyen peremfeltételek mentén nem szívesen áldoz pénzt a választási kampányra párt és jelölt. Szintén fontos, hosszabb távú következmény a pártrendszer innovációs képességének csökkenése a választási küszöb bevezetés (emelése) nyomán. A belépést nehezítő szabályozás korlát ugyanis elrettentő hatással bír az új kezdeményesek számára intézményi korlátokat emel a rendszerben már bent lévő pártok köré, ezáltal tartva távol a megjelenni kívánó politikai alakulatokat. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy az explicit küszöböt alkalmazó országokban egyáltalán ne jelennének meg új pártok időről időre. Pusztán arról van szó, hogy új formációk kisebb intenzitással próbálkoznak előtűnni, bejutni a releváns pártok közé A pártok számának alakulásáról, a példa részletes bemutatásáról ld. Hooghe et al 2006, Az árnyalt megközelítést jól példázza a magyar választási rendszer 1990 utáni működése: a szisztéma alapvetően megakadályozta, hogy nagy legyen a fluktuáció a parlamenti pártokat illetően, ám mindez mégsem jelentette azt, hogy új pártok ne lettek volna képesek mandátumot szerezni, mint például a MIÉP 1998-ban). 12

13 A Katz Mair szerzőpáros által kartellpártoknak 20 nevezett formációk számos országban az államhoz szorosan kötődő szervezetek. Igaz ez a finanszírozás szempontjából is. Megfigyelhető ugyanis, hogy a választási reformok következtében egyes pártok előbb halhatnak el szervezetileg, mint ahogy az politikailag indokolt lenne. Hiszen nem mindegy, hogy a rendelkezésre álló források allokálása a begyűjtött szavazatok, vagy a megszerzett mandátumok alapján történik. A 2003-as belga reform jól példázza, miként lehetséges a pártfinanszírozás miatt egy-egy párt marginalizálódása, vagy önállóságának elvesztése a választási reform következtében 21. A választási rendszerek változtatásának irányáról A második világháború utáni európai választási rendszerek trendszerű fejlődést mutatnak. Egyes szerzők szerint e trend minden kétséget kizáróan a választási szisztémák gyengítése felé mutat 22. Mindez azt jelenti, hogy amennyiben hozzányúltak az egyes országok választási struktúrájához, akkor annak célja igen sok esetben a szisztéma arányosabbá tétele volt. Fontos azonban hozzátenni: mindez nem érvényes kizárólagosan az 1990-es évek lengyel és olasz változtatásai például éppen ezzel ellentétes irányba mutatnak. E példákon túl Japán és Új-Zéland esete az 1990-es években, illetve a 2000-es évek elején is rámutat arra: a vegyes választási rendszerek előretörni látszanak. E folyamat kezdeteként szokás említeni a magyar (1990) és az orosz (1993) szisztémák bevezetését, amely kihatással volt a dél-amerikai kontinens két országára is Venezuela (1993) és Bolívia (1997) szintén vegyes rendszert alkalmaz. További trendként figyelhető meg a választók közvetlen szerepének növekedése. Erre példa többek között Finnország, ahol az elnökválasztás közvetlen formájára tértek át; illetve Belgium, ahol nagyobb szerepet kap az egyes választópolgár a megfelelő jelöltek kiválasztási mechanizmusaiban 23. Mindez azért is fontos, mert mutatja: a politikai rendszerek nem vesztették el innovativitásukat, illetve azok a demokratikus értékek, amelyek alapját képezik a vizsgált államok politikai berendezkedésének, nem vesztek ki, továbbra is számítanak. 20 Katz Mair A kartellpártosodás jelenségéről ld. még: Törteli Vö. Fábián 1994, A folyamatok egyéb aspektusairól ld. Katz 2005,

14 1. ábra Az 1990-es, 2000-es években a vegyes rendszert bevezető országok Általában elmondható, hogy a legújabb kori történelmünk során, az 1990-es, 2000-es években a reformáló országok a vegyes rendszerek felé fordultak. Különösen igaz ez azokra az államokra, ahol extrém aránytalanságot illetve extrém arányosságot eredményezett a status quo választási rendszer (1. ábra). Ezeken a helyeken egyértelmű a vegyes rendszerek irányába történő elmozdulás. A már említett Új-Zéland jó példa az extrém aránytalan rendszerekre az alapvetően angolszász hagyományokkal rendelkező ország a győztes mindent visz (First Past The Post FPTP) elvén alapuló relatív többségi szisztémát váltotta egy vegyes rendszerre. Olaszország az extrém arányos eredményt hozó eljárását cserélte le az 1990-es évek elején (a részleteket ld. alább, az egyes országok példáit mélyebben elemző részben!). Giovanni Sartori azonban kiemeli: nem mindegy, hogy egy ország az arányos irányból, vagy éppen ellenkezőleg, a többségi struktúra felől közelíti meg a vegyes rendszert. Pontosan e jelenség miatt lehet különbség még a szinte pontosan megegyező rendszerek hatásai között is (egy hipotetikus esetben). Nagyban befolyásol ugyanis a korábbi tapasztalatok, működési mechanizmusok köre Sartori példája szerint egy ország, amely elveszti egypárti kormányait, nem tanulja meg egyik napról a másikra, miként is működik egy nem két párton alapuló, hanem annál pluralizáltabb pártrendszer Sartori 1994,

15 Ami a számokat illeti: Richard Katz szerint nagyobb ívű választási reformot 1950 óta összesen tizennégy alkalommal valósítottak meg 25. Ezek közül kiemelendő a kilencvenes évek elején bevezetett három fontosabb változtatás: Új-Zéland vegyes választási rendszerre cserélte korábban alkalmazott szisztémáját, csakúgy, mint Olaszország és Japán. Franciaország öt nagyobb reformot hajtott végre 1950 után igaz, e számban benne vannak az átfogó, alkotmányos rendszert is átalakító változtatások. Csakúgy, mint a franciák, Izrael esetében is megfigyelhető, hogy ha egy választási modell nem válik be a gyakorlatban, akkor azt visszavonják. A közel-keleti állam bevezette a miniszterelnök közvetlen választását ben, majd egy más összetételű törvényhozás megszűntette azt. Szintén személyek felhatalmazásához köthető a Finnországban, két lépcsőben lezajlott átalakítás, amely a közvetlen elnökválasztást tette lehetővé ezen túl a nagyobb ívű reformok közé sorolható még a Máltán lezajlott változtatás. A szigetország eljárása 1987 óta tartalmazza azt a garanciális szabályt, amely szerint annak a pártnak, amely jelöltjei megszerzik az elsőpreferenciás szavazatok többségét, a törvényhozásban is többsége lesz. Egy másik számítási módszer az olaszországi változásoktól kezdődően huszonhat állam választási reformját vizsgálta 26. Az analízis kimutatta, hogy a vegyes rendszerek számának növekedése egyértelmű a voksolási szisztémák ilyen irányú formálódása trendként írható le. Ahogy azt a 3. táblázatból is kimutatható, a legtöbb ország többségi rendszerét cserélte vegyesre. Ezek alapján kijelenthető: az extrém aránytalanság tekinthető a leghangsúlyosabb tényezőnek a reformokat kiváltó okok közül. Mindez át is vezet minket annak vizsgálatára: mit érdemes kiemelni a változtatási törekvéseket okozó tényezők közül. Azok az országok, amelyek extrém arányos választási rendszert működtettek, gyakran szembesültek a kormányalakítás nehézségével. Az erősen fragmentált parlamentek, a számos pártból álló törékeny koalíciók mind-mind hozzájárultak egy idő után a társadalmi elégedetlenség növekedéséhez. Ha a második világháború utáni időszakot tekintjük, elsőként a francia IV. Köztársaság berendezkedése emelhető ki. Az közötti érában 24 kormány váltotta egymást egyértelműen jelezve a végrehajtó hatalom permanens instabilitását. Hasonló problémákkal küszködött a második világháború utáni olasz politikai rendszer is. Igény mutatkozott tehát Európa több országában a kormányzás hatékonyságának növelésére. 25 Katz 2005, Reynolds et al. 2005,

16 Új rendszerek Korábbi rendszerek TÖBBSÉGI VEGYES ARÁNYOS KÉPVISELET EGYÉB Bermuda (BV-ról FPTP-re) Lesotho (FPTP-ről MMP-re) Irak (TRS-ről arányos listás megoldásra) Jordánia (BV-ról SNTV-ra) Fidzsi (FPTP-ről AV-ra) Monaco (TRS-ről páhuzamos vegyes rendszerre) Ruanda (FPTP-ról arányos listás rendszerre) Afganisztán (FPTP-ról SNTV-ra) Montserrat (FPTP-ről TRS-re) Új-Zéland (FPTP-ről MMP-re) Sierra Leone (FPTP-ról arányos listás megoldásra) TÖBBSÉGI Pápua Új- Guinea (FPTP-ről AV-ra) Fülöp-szigetek (BV-ról párhuzamos vegyes rendszerre) Dél-Afrika (FPTP-ról arányos listás szisztémára) Mongólia BV-ról TRS-re) Thaiföld (BV-ról párhuzamos vegyes rendszerre) Moldova (TRS-ről arányos listás rendszerre) Ukrajna (TRS-ről párhuzamos vegyes rendszerre) Oroszország (TRS-ről párhuzamos vegyes rendszerre) VEGYES Mexikó (Párhuzamos vegyes rendszerről MMP-re) Macedónia (párhuzamos vegyes rendszerről arányos listás megoldásra) Horvátország (párhuzamos vegyes rendszerről arányos listás megoldásra) Madagaszkár Bolívia (arányos listás megoldásról (arányos listás megoldásról FPTP-re & arányos listára) MMP-re) Olaszország ARÁNYOS KÉPVISELET (arányos listás megoldásról MMP-re) Venezuela (arányos listás rendszerről MMP-re) Japán EGYÉB (SNTV-ról párhuzamos vegyes rendszerre) Rövidítések: FPTP: relatív többségi rendszer; TRS: kétfordulós, abszolút többségi rendszer; AV: alternatív szavazat; BV: blokkszavazat; MMP: kompenzációs vegyes rendszer; SNTV: egyéni át nem vihető szavazat. 3. táblázat A legutóbbi időszak választási reformjai ( ) Forrás: Reynolds et al. 2005,

17 Egy másik nézőpontból vizsgálva a szavazási struktúrák fejlődését, feltűnő, hogy komoly teret kapott az arányosabb képviseletet követelők tábora. A főként az angolszász kultúrkörhöz tartozó országokban ugyanis egyre hangosabbak lettek a szisztémát kritizáló hangok. A relatív többségi elven alapuló rendszerek megváltoztatása melletti leggyakoribb érv a szavazatok eltérő értéke, nem egyenlő súlya. Az extrém aránytalan szisztémákkal szembeni további kifogásként merül fel, hogy általuk egy mesterséges többség alakul ki, ami nem tükrözi a választói akaratot. E jelenség másik dimenziója, hogy az aktuális kormánypárt túlságosan erős, ellenzéke ugyanis minimális méretűre is zsugorodhat az egyszerű többséggel megnyerhető kerületek miatt. Érdekességként megemlítendő, hogy a kisebbségek, illetve a nők képviseletét sem erősíti a relatív többségi rendszer legalábbis az arányos rendszerek hívei szerint. Egy nemzetközi összehasonlító vizsgálat szerint 27 pusztán a választási rendszer típusa is tudja jelentősen befolyásolni a nők törvényhozásbeli arányát. Amíg a relatív és abszolút többségi rendszerekben pusztán a parlamentek közel egy hatoda nő, addig az arányos képviseletet célul kitűző szisztémákban ennek közel kétszerese (4. táblázat). választási rendszer típusa nők aránya a törvényhozásban relatív/abszolút többségi 16,9% vegyes 19,4% arányos (listás) 29,5% 4. táblázat A nők törvényhozásbeli aránya a választási rendszerek egyes típusaiban Forrás: Citizen s Assembly on Electoral Reform: Why Electoral Reform? A választási rendszerek átalakításával (és az arányosság-dimenzió vizsgálatával) kapcsolatban kiemelendő, hogy a kisebb-nagyobb átalakítások, a szisztémákon belül végrehajtott finomhangolások viszonylag gyakoriak. A második világháború utáni időktől egészen 1990-ig terjedő periódusban azonban nem találhatunk példát a többségi rendszerről 27 Az analízist egy kanadai civil szervezet, a Citizen s Assembly on Electoral Reform ismerteti Why electoral reform? c. kiadványában. Internetes elérhetőség: [utolsó letöltés: január 12.] 17

18 arányos struktúrákra váltásra, és viszont. Kizárólag Franciaország esetében beszélhetünk némi mozgásról a többségi és az arányos megoldások között 28. Lijphart vizsgálódásai alapján azonban kijelenthető: a választási rendszerek meglehetősen fluidnak bizonyultak a bipoláris világrend idején is: a holland-amerikai politológus 70 különböző voksolási szisztémát számolt össze a kutatott 27 országban. Például Franciaország és Németország, a második világháború utáni Nyugat-Európa két motorja hat különböző választási struktúrát próbált ki, míg Görögország 1974-től 1990-ig összesen ötöt. Európában továbbra is komoly fölényben vannak napjainkban az arányos rendszerek. Szoboszlai György egy írásában említi, hogy a már említett olasz példán túl Görögországban zajlott le átalakítás egy kevésbé arányosabb formula bevezetésével, illetve Ausztriában től kezdve alkalmazzák a 4 százalékos küszöbértéket 29. Egy elméleti konstrukció Kenneth Benoit és a mandátummaximalizáló modell Kenneth Benoit egy írásában 30 a választási rendszerek átalakításának kapcsán vázol egy saját metódust, amely szerint célszerű végrehajtani a voksolási szisztémák módosítását. Benoit leszögezi, hogy az általa megfogalmazott módszer csak egy variáció a számos modell közül, nem pedig a modell, amely képes leírni a választási reformok menetét 31. A modell értelmében a politikai pártok mindenekelőtt meghatározzák saját érdeküket a választási szisztémával kapcsolatban. Itt kerül terítékre, milyen outputot is kívánnak elérni a mandátummaximalizáló modell esetében a cél: minél több parlamenti hely megszerzése a saját párt számára. Ezen ponton fontos megjegyezni: ettől eltérő stratégiában is gondolkodhatnak az egyes pártok. Ha léteznek stabil szövetségesek, illetve szövetségkötési megállapodások várhatóak a jövőre nézve, adekvátnak tűnhet a reformtárgyalásokon nem a szorosan értelmezett önérdeket, hanem a koalíció érdekét képviselni. Ám lényeges kiemelni: a pártok preferenciarendszerében mindig előrébb való a saját jogon elnyert többség, mintsem a szövetségesek által korlátozott politikai mozgástér. Az egyes alternatívák számbavétele után minden párt számára kiemelt fontosságú, hogy minél több információt gyűjtsön össze a különböző opciókról legyen szó akár nagy vonalakban meghatározott változtatási irányokról, akár konkrét modelljavaslatokról. Ezt 28 bővebben ld: Lijphart 1994, Szoboszlai Benoit Benoit 2004,

19 követően kiértékelésre kerülnek az alternatívák annak megfelelően, milyen szavazat-, illetve mandátumarány várható tőlük, illetve a szavazatokat mandátummá alakító technikák közül melyik kedvez leginkább a nyerjünk el minél több parlamenti helyet saját jogon - hozzáállásnak. Így megfogalmazódik tehát egy preferencia-sorrend a pártok az elvárások explicitté tétele és az információk begyűjtése-értékelése után rangsorolják az egyes reformalternatívákat saját érdekeik figyelembevételével. A processzus után nyilvánvalóvá válik a pártok számára, milyen tárgyalási alapról indulnak, ha saját érdekeiket tekintik. Benoit modellje kiemeli, hogy a fenti folyamat kizárólag akkor tud folytatódni, ha egy párt, vagy pártok koalíciója tud egy olyan alternatívát támogatni, amely több parlamenti helyet biztosít számára-számukra a status quo választási rendszerhez képest. Mindemellett fontos feltétel még, hogy adott politikai formáció rendelkezzen azzal a parlamenti többséggel, amely képes biztosítani az új szisztéma elfogadtatását 32. Benoit felhívja a figyelmet arra is, hogy soha nem valósult még meg reform abban az esetben, amikor nem állt egy párt, vagy pártok koalíciója egy számukra több mandátumot biztosító reformalternatíva mögött 33. Benoit modellje a fentiek értelmében ábrázolható egy folyamatként (2. ábra). Ahhoz, hogy ezt áttekintsük, illetve értelmezni tudjuk a modellben tapasztalható összefüggéseket, szükséges azonban néhány jelölés, definíció tisztázása. A mandátummaximalizáló modellben P jelöli az összes pártot, p az egyes pártokat, L pedig az ún. törvényhozási súlyt (azaz: azt a mandátumarányt 0 és 1 közötti értékben kifejezve, amellyel az egyes pártok rendelkeznek a törvényhozásban a fennálló szabályok megváltoztatása érdekében). D mutatja meg, milyen döntési szabály (mekkora többség) szükséges ahhoz, hogy a választások rendjét meg lehessen változtatni. Értéke 0 és 1 közé esik (0 D 1). Bármely párt esetében igaz, hogy törvényhozási súlyának nagyobbnak kell lennie D értékénél, ha bármilyen intézményi változtatást végre akar hajtani (L p >D). Benoit modelljében V jelöli az egyes pártok szavazáson begyűjtött voksainak arányát (értéke szintén 0 és 1 közé esik), S pedig az egyes pártok által megszerzett parlamenti helyeket. V * az egyes pártok által a következő választástól elvárt szavazatarány a voksolási szisztémák közötti válogatás idején. A status quo választási rendszer egyszerűsített jele: E 0. A reform kapcsán felmerülő egyes alternatívák E 1, E 2, stb. elnevezést kapnak. A pártok kalkulációjuk során minden szisztéma-variációhoz rendelnek egy-egy ún. elvárt 32 Benoit 2004, Benoit 2004,

20 mandátumszámot (S * ). R utal arra a preferencia-sorrendre, amelyet az egyes pártok (p) állítanak fel az alternatívák megvizsgálása után 34. kezdeti választási rendszer status quo választási rendszer (E 0 ) Formálódás a választások eredménye nyomán pszichológiai hatás a pártokra választások adott időpillanatban (mechanikai hatás) Formálódás a választások eredménye nyomán pszichológiai hatás a választókra újabb próbálkozás egy másik időpillanatban meghatározza: S (mandátumarány) L (törvényhozási súly) NEM IGEN Kérdés: A koalíció (Q) minden pártja az új alternatíva mellett áll a status quo választási rendszerrel szemben? NEM IGEN Kérdés: Fennáll az a parlamenti többség, amely képes megváltoztatni a választási rendszert? (L Q >D)? Adott alternatíva sikere Az új rendszer a továbbiakban: E 0 2. ábra Benoit mandátummaximalizáló modelljének vázlata Forrás: Benoit 2004, részletes módszertani leírásért ld. Benoit 2004,

21 A már ismert jelölésekkel leírva a modell működésének törvényszerűségeit: minden párt (p) rendelkezik egy sorrenddel (preferenciasorral) az elfogadható választási reformkoncepciókat (E 1, E 2, stb.) illetően. Ami ebből kiemelendő: ekkor már létezik a párt (p) számára egy alapvetően preferált alternatíva. Minden egyes párt meg tudja fogalmazni, milyen szavazatarányra számít ( ), így ezek az elvárások összegezhetőek V * -ba. Ennek alapján könnyen kiszámítható az egyes alternatívák (E 1, E 2, stb.) ismeretében a kalkulált mandátumarány ( ). Mindezek következtében megállapítható R p sor, amely az egyes pártok preferenciáit mutatja E-re vonatkozóan (mind a hatályban lévő [E 0 ], mind az új alternatívákat [E 1, E 2, stb.] illetően). A sor összeállításának alapja a mandátummaximalizálás rendezőelve. A legvégső fontos törvényszerűsége Benoit modelljének, hogy pusztán akkor lehetséges intézményi reform, ha egy párt, vagy pártok koalíciójának 35 törvényhozási súlya (L) nagyobb, mint a változtatáshoz szükséges küszöb (D), tehát L p >D, vagy L Q >D. Kenneth Benoit modelljének illusztrálására többek között Franciaország példáját hozza fel 36. Az 1980-as évek első felében lezajlott, a szocialisták által véghezvitt választási reform nyomán váltott az ország a kétfordulós többségi rendszerről arányos voksolási szisztémára. Az 1986-os választásokon ugyanis a szocialisták számára nagyarányú vereség nézett ki a közvélemény-kutatások előrejelzései alapján így legfőbb tervük a várható veszteségek minimalizálása volt. Az 58 százalékos mandátumarány birtokában (L szoc = 0,58) különösebb nehézség nélkül sikerült a választási szabályok módosítása, ugyanis D értéke 0,5 volt ekkor 37. Érdekesség, hogy a reformot támogatta a szélsőjobboldali Nemzeti Front is, amely ugyan ebben az időben nem volt parlamenti erő (L NF = 0), így a modell magyarázóértékét nem lényegében befolyásolta, mint ahogy a reform elfogadásának processzusában sem bírt komoly relevanciával 38. Érdekességként fontos megemlíteni: Benoit egyik példája modelljének magyarázatára a rendszerváltás utáni magyar politikai rendszer. Ezzel illusztrálja, hogy elérhető olyan 35 A koalíció itt a lehető legszélesebben értelmezett szövetség, együttműködés. Benoit modelljében Q-val jelöli az ilyen típusú kooperációt. 36 Benoit 2004, Így tehát L szoc =0,58 > D értelmében az 1985-os reform magyarázható volt a mandátummaximalizáló modellben. 38 Itt fontos megjegyezni, hogy a reform hatásának, azaz a bevezetett arányos választási rendszernek is köszönhető, hogy az 1986-os törvényhozási választásokon a Nemzeti Front 35 mandátumot szerzett az 577-ből, s ezzel parlamenti tényezővé vált (L NF = 0,06). A választások eredményéről bővebben ld.: [utolsó letöltés: január 8.] 21

22 egyensúlyi állapot, amelyben egyik pártnak, pártszövetségnek sincs meg a módosításhoz szükséges kétharmados többsége (D = 0,67), így az intézményes keretek változatlanok maradnak. Kiemeli ugyan az közötti kormányzó koalíció lehetőségét a reformra, (L = 0,717 ekkor!), ám egyúttal figyelmeztet a szocialista-szabad demokrata szövetségen belüli koncepcionális összeütközésre. A liberálisok számára egy választási reform kizárólag az arányosítás irányába indulhatott volna el, míg az MSZP mint legnagyobb párt részéről inkább a többségi elv hangsúlyozása került előtérbe. Így ekkor sem született új szisztéma. Benoit hozzáteszi, hogy a választási rendszer következtében kialakuló mérsékelt többpártrendszer és a relatíve magas intézményi változtatási küszöb (kétharmados szabály) együttese 39 igen nehezen teszi lehetővé, hogy Magyarország választási reformot hajtson végre. Mindent egybevetve: Benoit modellje alkalmas arra, hogy rámutasson azokra a pontokra, ahol egy-egy választásireform-folyamat képes elakadni. Az általa hozott példák meggyőzően támasztják alá tézisét, miszerint a pártok minden mást maga mögé utasító célja a mandátummaximalizálás. Fontos azonban hozzátenni: Benoit elmélete kevéssé tűnik érzékenynek a teljes politikai rendszerváltásokkal kapcsolatos választási reformokra ebben az esetben a modell magyarázóereje jelentősen csökken. III. VÁLASZTÁSI REFORMOK A GYAKORLATBAN Országok összehasonlító vizsgálata A választási reformok folyamatának megértése, politikatudományi relevanciája nem tárható fel teljes körűen anélkül, hogy ne vizsgálnánk meg az egyes országok szisztémakorrekciós mozgatóit, ne vennénk figyelembe az adott politikai helyzetet, a változtatás kontextusát. A dolgozat négy országot vesz górcső alá: Olaszország, Belgium, Japán és Szlovákia példáján keresztül kerül bemutatásra az egyes választási reformok háttere. Olaszország és Japán azért képezi a vizsgálódás alapját, mert a szavazási struktúrák újraszabása az 1990-es évek első felében nagy hatással bírt politikatudományi szempontból is. Szlovákia azért kívánkozik a vizsgálandók közé, mert térségünkben az egyik legjobban elemezhető, eklatáns példa, Belgium pedig a reformok egy unikális dimenzióját képes kiemelni. 39 Vö: Benoit 2004,

23 Az analízis alapját olyan szempontok képezik, amelyek segíthetnek megérteni: miért úgy és akkor, milyen körülmények hatására kerültek elfogadásra az egyes változtatási javaslatok. Részletekbe menően kerül terítékre az adott politikai környezet, ezen belül is a kormányzó pártok-ellenzéki pártok -felosztás, a reformot alapvetően meghatározó konkrét politikai szituáció, valamint azok a változtatást elősegítő tényezők, amelyek a legrelevánsabbnak tekinthetőek az analízis e dimenziójában. Aprólékosan vizsgálja az írás, milyen irányú, célú változtatásokat hajtottak végre a négy kiemelt országban, mely elemei változtak a szavazási struktúráknak, illetve kinek kedvezett, s kinek nem a módosítás. Az elemzés tárgya továbbá maga a reform folyamata: milyen társadalmi reakciót váltott ki egyegy reform, volt-e ellene jogi lépés, illetve milyen szerepet kapott a népszavazás intézménye a vizsgált esetekben. Az alábbiakban e szempontok szerint folytatódik Olaszország, Belgium, Japán és Szlovákia választási reformfolyamatának vizsgálata. A politikai környezet Ahhoz, hogy adekvát értelmezését lehessen adni egy-egy szisztémakorrekciónak, szükséges látni: milyen konkrét politikai szituációban fogalmazódtak meg az egyes javaslatok, milyen elvárásokat támasztott a társadalom a politikai döntéshozók irányába. Nem indifferens továbbá az sem, milyen szerkezetű, legitimációjú kormányok álltak a reformok idején adott ország élén. Olaszországban a választási reformfolyamat idején a hosszú ideje megszokott, kereszténydemokrata dominanciát mutató kormányzati szövetség volt hatalomban (kis változásokkal az ún. pentapartito időszaka után 40 ). A középpárt kereszténydemokraták mellett szocialista, szociáldemokrata és liberális pártok alkották a koalíciót. Az ellenzék jobbközép pártokból, illetve szélsőbal- és szélsőjobboldali csoportosulásokból állt. A politikai klímát alapvetően meghatározta az általános társadalmi kiábrándultság a politikából, csalódottság a politikai elitben. Kiemelkedő szerepe volt ebben két erősödő jelenségnek: egyrészt a korrupciós botrányok tetőzésének (az ún. Tangentopoli, megvesztegetési botrány), másrészt a terrorcselekmények elharapódzásának. Az olasz állampolgárok általános kétségbeesésben éltek: nem érezték magukat biztonságban, nemcsak a kormányzó erőket, hanem kevés kivételtől eltekintve az egész politikai elitet inkompetensnek gondolták a felmerült problémák megoldására. Ebben a helyzetben a civil mozgalmak megerősödése tűnt a leghatékonyabb 40 Az olasz pártrendszer legújabb kori fejlődéséről ld. Szabó

24 kiútkeresésnek. A választási reformfolyamat is egy kvázi civil kezdeményezésnek köszönhető: a kereszténydemokrata képviselő Mario Segni, egy második vonalbeli politikus hozta létre a választási rendszer átalakításáért a népszavazás eszközével síkra szálló, pártokon átívelő COREL mozgalmat. E tömörülés és konkrétan a reformfolyamat malmára hajtotta a vizet számos egyéb releváns politikai esemény. Mindenekelőtt fontos kiemelni a kommunizmus nemzetközi szintű teljes bukását. Ez ugyanis lehetővé tette azoknak az érveknek a teljes negligálását, amelyek szerint a választási rendszert azért nem célszerű megbolygatni, mert a kommunisták hatalomátvételét segítené elő. Az olasz kommunista párt 1990-es évek elején bekövetkezett összeomlása, a baloldali mozgalmak újraszervezése tehát egy kegyelmi pillanatot jelentett a választási reformok szempontjából is. Kérdések IGEN szavazatok aránya (%) A szenátus választási reformja 83 A pártok állami támogatásának megszüntetése 90 A pártok ellenőrzésének megszüntetése a bankok igazgatósága felett 90 Az Állami Részvétel Minisztériumának megszüntetése 90 A Mezőgazdasági Minisztérium megszüntetése 70 Az Idegenforgalmi Minisztérium megszüntetése 82 A környezetért felelős Helyi Egészségügyi Hivatal megszüntetése 83 A kábítószer-élvezet büntetlensége táblázat Az 1993 áprilisában tartott olasz népszavazás eredményei Forrás: Donovan Megjegyzés: Az olasz népszavazás érvénytelenítő hatással bír, azaz a létező normák, vagy azon belül egyes részek eltörlését eredményezi A sorozatos népszavazások, amelyek megpróbálták a kormányzati politikát alapvetően befolyásolni, permanens kampányidőszakot teremtettek az olasz politikában. Ezek közül legsikeresebbnek az áprilisi tekinthető (ld. 5. táblázat): ennek nyomán felszabadult a 24

25 társadalom pártokrácia-ellenes véleménye komoly visszajelzést küldve ezzel a hatalmon lévő politikai osztálynak. Az olasz pártrendszer a folyamatos botrányok, erőtlen régi pártok nyomán megnyílt 41. A meglehetősen elitellenes hangot megütő, szeparatista szólamokat hangoztató Északi Liga támogatottságának növekedése is arra ösztönözte az inkumbens pártokat, hogy intézményi korlátokat állítsanak e hatalmukat alapjaiban fenyegető politikai erő és szövetségesei elé. Ez pedig a választási rendszer egyéni választókerületi irányba történő eltolásával valósulhatott meg a legsikeresebben. A helyzet különösen sürgetővé akkor vált, amikor a köztársasági elnök Oscar Luigi Scalfaro mind gyakrabban lépett fel a hatalmon lévő pártelitekkel szemben. Belgium példája kevésbé hasonlít az olasz események fősodrára: a választási reformot nem előzte meg széleskörű társadalmi apátia, illetve a végletekig kiélezett politikai szembenállás (6. táblázat). Mindez azért is érdekes, mert a flamand-vallon ellentét a vártakkal ellentétben nem jelent meg fő törésvonalként a belga választási reformfolyamatban. A változtatás körül zajló viták sem kaptak dominánsan ilyen értelmezést az etnikai megosztottság nem képezte az átalakításról szóló diskurzus középpontját. A liberális-szocialista kormányzó pártok már választási programjukban zászlajukra tűzték a szavazási struktúrák felülvizsgálatát. Nem ennek tényével, hanem a tervezett változtatás irányával kapcsolatban alakult ki vitaszituáció a kormány- és ellenzéki pártok között. A kereszténydemokraták ugyanis a választókerületek átrajzolása kapcsán egyértelműen a liberálisok illetve szocialisták érdekeit szolgáló korrekciót láttak megvalósulni 42. E vezérfonalat követve komoly elvi vita is kialakult a kisméretű versus nagyobb területű választókerületek kapcsán a szavazópolgárokkal való közvetlen kapcsolattartás lehetősége, illetve ennek elvesztése olyan vitákat generált, amelyek hátterében az egyes pártok regionális támogatottsága, illetve az ezzel összefüggő manipuláció eshetősége rejlett. Ezt leszámítva azonban nem volt tapasztalható egyéb jelentős nyomás a politikai elitre olyan extrém körülmények, mint amilyenek Olaszország esetében felmerültek, nem jelentek meg a Belgium kapcsán. Az országot nem sújtotta terrortámadások sorozata, a korrupció nem öltött az olaszországihoz hasonló méreteket, és a politikai kultúra is alapjaiban más a belga területeken, mint a mediterrán térségben. 41 László Erre a szituációra használja a politikatudomány a gerrymandering kifejezést. A jelenség olyan választókerületekkel kapcsolatos manipulációt, körzethatár-átrajzolást jelent, amely valamelyik félnek a választásokon előnyt biztosít. 25

26 Summa summarum: az extrém körülmények hiánya számottevően hozzájárult ahhoz, hogy a belga választási reform a társadalom (adott esetben hallgatólagos) támogatásával ment végbe, jelentősnek tekinthető politikai konfrontáció nélkül 43. Olaszország Belgium Japán Szlovákia kereszténydemokraták, a szétszakadt liberális hatalmon lévő szocialisták, liberális + szocialista demokraták Meciar-koalíció pártok szociáldemokraták, erők koalíciója maradványai és liberálisok szövetségeseik ellenzék kommunisták, egyéb jobbközép pártok, szélsőjobboldali erők kereszténydemokraták baloldali demokraták polgári pártok politikai szituáció általános társadalmi kiábrándultság; civil mozgalmak a pártokráciával szemben; terrortámadások miatti elégedetlenség a választási reform a liberálisok választási programjának végrehajtása - nem fűződik hozzá "extrém szituáció" hosszan tartó liberális demokrata kormányzás a politikai vezetőréteg változatlanságával "politikai gengszterizmus"; társadalmi kiábrándultság a változást elősegítő tényezők A kommunizmus világméretű bukása; referendum használata; Az Északi/Lombard Liga sikerei; a köztársasági elnök pártelitekkel szembeni fellépései; korrupció a társadalom részéről nincs lényegi ellenállás, a választásokon győztes párt végrehajtja programját társadalmi elégedetlenség, erős nyomás a reformok irányába; magasfokú korrupció az érdemi politikai váltógazdálkodás hiánya miatt A szlovák választási szabályok feles törvényben szabályozva (könnyű módosíthatóság a kormánytöbbség akaratának megfelelően) 6. táblázat A választási reformok politikai környezete a vizsgált országokban Japán esetében már nem ennyire békés a politikai környezet a gazdasági problémákkal, politikai kihívásokkal szembenéző országban már viszonylag hosszabb ideje gyenge stabilitású kormány van hatalmon. Mindez elsősorban annak köszönhető, hogy a 43 Köszönhetően vélhetően annak a ténynek is, hogy a megválasztott miniszterelnök, Guy Verhofstadt explicite a választási reform tervezetével kampányolt. 26

27 Liberális Demokrata Párt által fémjelzett kormány megbukott 1990-ben, a párt maga pedig szétszakadt. Ezzel a momentummal véget ért a 38 éven át tartó LDP-uralom. A szakadás utáni egyik új formáció, a Japán Új Párt maradt hatalmon e kormányzat 1993-ban ki is kötötte: amennyiben nem kerül sor választási reformra, lemond. A politikai kontextus szempontjából nem elhanyagolható tényező az újabbnál újabb korrupciós botrányok kulminálása a társadalmi elégedetlenség ebből a szempontból igen magasfokú ekkortájt. Ráadásul e történések magán a politikai osztályon belül is komoly reformmozgalmat indukáltak: a politikusok többsége úgy vélte, hogy szükséges a szavazási szisztémát módosítani megoldandó ezzel számos politikai, illetve személyi kérdésen alapuló problémát. A hosszantartó liberális demokrata kormányzás nyomán nem igazán valósult meg a politikai vezetők cserélődése, s ez egyrészt hozzájárult a már említett korrupció elmélyüléséhez, másrészt a választók számára is negatív üzenete hordozott. Mindenekelőtt azt, hogy a voksolásokon való részvétel, a véleménynyilvánítás nem hoz eredményt, a szavazat mit sem ér. A politikai váltógazdálkodás hiánya újabb lökést jelentett a reformfolyamat beindulása felé. Ami az átalakításról szóló politikai alkut illeti: a liberális demokrata maradványpárt, illetve szövetségesei kiegyeztek, politikai kompromisszumot kötöttek a baloldali demokrata politikusokkal. Ennek eredményeképpen egy meglehetősen zűrzavaros helyzetben született tehát egyetértés kormány és ellenzéke között a tervezett változtatásról. Mindehhez hozzájárult nemcsak a már említett reformmozgalom a politikusok között, hanem ennek utóhatása is: a politikai osztályon belül tízből nyolc képviselő vélte úgy vélte: változtatás szükségeltetik. A politikusok több mint fele a vegyes rendszer mellett tette le a voksát, és még ennél is többen, 78 százaléknyian gondolták úgy, hogy a kevert szisztéma bevezethető 44. Szlovákia esete érdekes tanulságokat hordoz magában: a hatalmon lévő Meciarkoalíció, amely a Demokratikus Szlovákiáért Mozgalom (HZDS), a Szlovák Munkásszövetség (ZRS) és a Szlovák Nemzeti Párt (SNS) együttműködésén alapult, egyértelműen saját, rövidtávú politikai céljainak rendelte alá a választási reformot. Az elfogadott változtatás fő célja az volt, hogy megnehezítse, végső soron pedig ellehetetlenítse a kormányzó erőkkel szembeni ellenzéki összefogást, illetve e politikai szövetség választásokon való indulását. Az ellenzéket alkotó polgári pártok, illetve a magyar kisebbség érdekeinek képviseletét zászlajára tűző Magyar Koalíció Pártja egyre nagyobb eséllyel szálltak szembe a 44 Az adatokról bővebben ld. a internetes elérhetőséget. [utolsó letöltés: január 26.] 27

28 kormánypártokkal a Meciar-féle HZDS-nek ugyanis folyamatosan csökkent a társadalmi bázisa. A kormányzó erőknek azonban külön-külön más választási struktúra volt az érdeke: míg a nagyobbik koalíciós partner HZDS számára egy egyéni kerületi rendszeren alapuló, többségi elven működő voksolás felelt volna meg leginkább, addig két kisebb szövetségesének az arányos rendszer tudta egyedül biztosítani a politikai túlélést 45. Így tehát koalíción belül sem volt egyetértés a tervezett reform irányáról. Ezen túl hozzátartozik még a politikai helyzethez, hogy ebben az időben Szlovákia nem tekinthető éppen mintaállamnak. A jogállam abban az időben több sebből vérzett, a demokratikus intézmények stabilitása, a beléjük vetett hit is csökkenő tendenciát mutatott. A társadalom részéről általános volt a kiábrándultság, tetőzött az ún. politikai gengszterizmus. Mivel a sem a szlovák alkotmány, sem pedig egyéb alkotmányerejű törvény nem szabályozza a választások rendjét, hanem egy viszonylag egyszerűen, abszolút többséggel módosítható normáról van szó, a kormánykoalíció pártjai nem álltak megoldhatatlan feladat előtt. A választási reform keresztülviteléhez mindössze a saját tábor képviselőire volt szükség e tény nagyban elősegítette a változtatás megvalósulását. Mindent egybevetve jól látható, hogy Olaszország és Japán esetében a komoly társadalmi elégedetlenség, illetve az extrém helyzet volt hangsúlyos a reform politikai környezetét illetően. Szlovákiában a változást elősegítő tényezők között első helyen a módosításhoz szükséges törvényhozási többség könnyű megteremtése szerepelt, míg Belgiumban a társadalmi ellenállás hiánya lendített nagyot a reformtörekvéseken. A változtatások irányáról Az egyes választási reformokat vizsgálva nem elhanyagolható tényező, milyen irányban fejlődhet egy-egy ország politika rendszere a voksolási struktúrák módosításai nyomán. Ezért is fontos tisztán látni azzal kapcsolatban: milyen technikai részletei voltak az egyes módosításoknak. A következőkben a legfontosabb irányok, megváltoztatott elemek kerülnek kiemelésre az egyes országok vonatkozásában. Olaszországban a korábbi extrém arányos választási rendszert egy, a főként egyéni kerületi szisztémára építő vegyes struktúra váltotta fel. Egy szavazópolgár két vokssal rendelkezett. Egy voksot az egyéni kerületi jelöltre, egy másikat pedig a pártlistára adhatott le. 45 Az egyes reformkoncepciókról, illetve ezek adott politikai helyzettől függő változásáról bővebben ld.: Meseznikov

29 A többségi mandátumok 46 aránya 75 százaléka volt az összes kioszthatónak a maradék 25 százalék a kompenzációt szolgálta. Magára a kompenzációra nem országos, hanem regionális szinten került sor abban az esetben, ha az egyes pártok elérték a mandátumszerzéshez szükséges 4 százalékos küszöböt. Olaszország Belgium Japán Szlovákia elmozdulás az arányos rendszertől egy vegyes irányába; változtatás tárgya négy százalékos küszöb bevezetése; egyéni választókerületi rendszer bevezetése (a kiosztható mandátumok háromnegyede relatív nagyobb választókerületek kialakítása, öt százalékos küszöb bevezetése választókerületi szinten párhuzamos vegyes rendszer bevezetése (nincs kompenzációs mechanizmus) választásokon induló koalíciók "belső küszöbszabálya" többségi rendszerben, egyéni választókerületekben) reform célja stabilitás megteremtése a pártrendszer fragmentálódásának megállítása; stabilitás elősegítése; a választókerületek "területi rendezése" "igazságosabb képviselet" megteremtése; a kormányzó erők fluktuációjának elősegítése "stabilitás" - a kormányzó erők érdekeinek kiszolgálása, a hatalom átmentése kinek kedvez és kinek nem? a kétpólusú pártrendszer híveinek kedvez (Berlusconi pártja); a centrumból politizáló és permanens kormányalkotó tényező kereszténydemokraták számára egyértelmű kudarc a kormányzó liberálisszocialista koalíciónak kedvezőbb helyzet; a főleg kereszténydemokrata ellenzék számára hátrányosabb a szituáció a magukat újjáépítő liberális demokraták számára kedvező a szisztéma az ellenzéki pártok választásokon való indulását nehezíti a változtatás; a kormánypártok érdekeinek leképeződése 7. táblázat A választási reformok változtatási irányairól 46 Egyéni választókerületekben megszerezhető képviselői helyek, relatív többségi elv alapján 29

30 Ha részletekbe menően kívánjuk áttekinteni az új választási rendszert, akkor a kétkamarás olasz törvényhozás Képviselőházának 630 képviselői helyének sorsát érdemes megvizsgálni elsőként. Itt ugyanis a kompenzációra szánt 165 mandátum arányos választás nyomán talál gazdára, lényegében tartományi alapon. Bár ehelyütt szükséges megemlíteni: a 20 tartományt a Képviselőház esetében 27 egymandátumos választókerületre osztják fel. A Szenátus esetében szintén a körzetbeosztást szükséges kiemelni. Itt ugyanis minden egyes tartomány egy választókerület szintén egymandátumos formában. A képviselői helyek elosztásához a korábbiakban is alkalmazott d Hondt-módszer használták. A struktúraváltás fő céljaként a stabilitás megteremtése említhető 1946 és 1993 között közel ötven kormány váltotta egymást, nem volt kiszámítható politikai vezetése Olaszországnak. Ami a kinek kedvez a változtatás? -kérdést illeti: egyértelműen negatívan érintette a már felbomlóban lévő kereszténydemokratákat, elsősorban a centrumpolitikájuk versenyképtelensége miatt (7. táblázat). Az egyéni kerületi, relatív többségi rendszer ugyanis nem kedvez a centrumpozícióban lévő pártoknak. Inkább a bal-jobb megosztottságot, a két pólus vetélkedését segítette elő. Ennek megfelelően a jobboldalt újraszervező Silvio Berlusconi törekvéseit, illetve a baloldali szövetségépítést támogatta az új szisztéma. Beindult tehát az igazi pártverseny a szavazók kegyeiért. Belgiumban az olasz példához hasonlóan a választási reform fő céljának a kormányzati stabilitás megteremtését tekintették. A pártrendszer fragmentálódásának megállítása kulcsfontosságú kérdésként merült fel ekkor. Az eszközök között előkerült a választókerületek határainak átszabása is komoly vitákat kiváltva kormány és ellenzék között. A kormányzó liberális-szocialista koalíció érdekében állt ugyanis a nagyobb méretű választókerületek kialakítása; az alapvetően a vidéki kisebb települések lakóira épülő kereszténydemokrata bázist így vélték jobban semlegesíteni. A változtatás politikai üzenete pedig egyértelműen az arányos képviselet megőrzése, illetve a választókerületi anomáliáinak megszüntetése volt. A kerülethatárok átrajzolása mellett ugyanis egy komoly restrikciós szabályt is hozott a belga választási reform: a mandátumhoz jutás küszöbét felemelték 5 százalékra választókerületi szinten. E lépés nyomán lehetett leginkább a jövőben megakadályozni a törvényhozás jelentős fragmentálódását, illetve az instabil kormányzati többségek kialakulását. Ha értékelni kellene a reform hatását a kinek kedvez? -dimenzióban, akkor kijelenthetjük: a kormányzó pártokat hozta előnyösebb helyzetbe a változtatás, míg a kereszténydemokraták számára a hatástalan politikai tiltakozás nyomán egy kevésbé érdekükben álló szisztémát kellett megismerniük a következő választáson. Mindez történt 30

31 úgy, hogy lényegesebb társadalmi viharokat nem kavart a módosítás vélhetően a már előre bejelentett jellege miatt, illetve a folyamatra jellemző transzparencia miatt. Japánban a fenti két országgal ellentétes célok fogalmazódtak meg itt nem a kormányzati stabilitás hiánya jelentette a fő problémát, hanem éppen ellenkezőleg: a kormányzó erő, illetve a politikusok személye rotálódott a közmegegyezés szerint túlságosan is ritkán. A reform célja a távol-keleti országban tehát a politikai vezetők fluktuációjának elősegítése, illetve az igazságosabb képviselet megteremetése volt. A bevezetett párhuzamos vegyes rendszer, amely nélkülözte a kompenzációs mechanizmusokat, elsősorban a magukat újjáépítő liberális demokratákat segítette nekik sikerült ugyani olyan társadalmi hálózatot kiépíteniük, amely lehetővé tette az egyéni kerületi mandátumszerzést és a listás voksok begyűjtését egyaránt. Ami a technikai részleteket illeti: a 300 egyéni mandátum mellett 200 listás mandátum várt gazdára, amelyet 11 területi listára osztottak szét. A választópolgároknak két szavazattal rendelkeztek: egyet az egyéni kerületben induló jelöltre, egyet pedig a pártlistára adhattak le. A választási reformhoz kapcsolódtak még egyéb, pártfinanszírozást érintő kérdések is, ám ennek részletezése túlmutatna jelen dolgozat keretein. Érdemes felfigyelni a tényre, hogy Japán esetében (s ezt az alább vizsgált szlovák példa is alátámasztja) nem töltött be kiemelten fontos szerepet a kormányzati stabilitás megteremtése. Mind Szlovákia, mind Olaszország és Belgium a kormányozhatatlanság problémájával küzdött. A minden bizonnyal a japán (politikai) kultúrában is gyökerező tényezők miatt azonban a választási reform más irányból vette célba a vegyes rendszer megvalósítását Japán esetében. Szlovákia a fentebb említettek miatt hasonlít a többi vizsgált ország közül kettőhöz, ám egy valamiben unikumnak tekinthető: eklatáns példáját adja a választási reformok politikai helyzetet manipuláló szerepének. A Vladimir Meciar vezette kormány és a mögötte álló törvényhozási többség már-már explicit célként fogalmazta meg az ellenükben formálódó politikai tömörülés ellehetetlenítését. Az választási eljárás egyes elemeit úgy kívánták módosítani a hatalmon lévők, hogy a polgári pártok szövetsége ne legyen képes még elindulni sem a választáson. Ebből a szempontból így egyértelműen a kormánypártok érdekeit szolgálta a bevezetett módosítás a voksoláson induló pártkoalíciók ún. belső küszöbszabálya a lehető legjobban meg kívánta nehezíteni a formálódó ellenzéki szövetség indulását. A Meciar-kabinet ugyanis olyan szabályokat alkotott, amelyek értelmében például a szövetségben induló pártok esetében minden egyes szervezetnek el kellett érni egy koalíción belüli 5 százalékos küszöbhatárt annak érdekében, hogy az együttműködés egy tagjaként a 31

32 törvényhozásba kerülhessen. Technikailag mindez azt jelentette, hogy a koalíción belüli pártok jelöltlistája mint a közös jelöltlista része jelent meg; ezen felül minden szervezetnek a koalíción belül külön szavazólappal kellett rendelkeznie. A változtatás továbbá megtiltotta, hogy az egyik párt jelöltje a másik párt listáján szerepeljen. Az sem volt lehetséges, hogy a koalíción belül az 5 százalékos küszöbhatárt túllépő párt szavazatokat adjon át a küszöbhatárt nem teljesítő szövetségesének. Egy ilyen esetben a szavazatok elveszett voksokat jelentettek volna. A körülmények ilyen radikális és gyors megváltozása miatt teljesen lehetetlenné vált volna bármilyen választási koalíció létrehozása. A választási törvény átalakítása ellehetetlenítette, hogy a kis pártok a nagyobb pártokkal választási koalícióra lépjenek. Sőt: kimondottan arra kényszerítette őket, hogy beolvadjanak a nagyobb pártokba ezzel valójában megszűnésüket okozva. A módosítás direkt politikai, koalíciók ellen irányuló éle több mint nyilvánvaló volt 47. Ami az időzítést illeti: az átalakítás előkészítése és elfogadtatása rövid idővel, lényegében pár hónappal a választások időpontja előtt zajlott le, alig hagyva időt az ellenzék számára a felkészülésre. A fentieket összegezve megállapítható, hogy a reform célja, tartalma egyértelműen kilóg a korábban elemzett országok sorából: nem egy rendszerszintű problémát próbált meg orvosolni, hanem pusztán a hatalmon lévők erőpozícióját kihasználva kísérelte meg elősegíteni az inkumbens erők újrázását. A reform elfogadásának körülményei, menete Ha választási reformokat vizsgálunk, az analízis nem mehet el szó nélkül a változtatások elfogadásának körülményei mellett. Nem mindegy ugyanis, hogy egy kvázi oktrojált, a szükséges parlamenti többség által éppen csak támogatott, ám társadalmi támogatást nem élvező reformtörekvésről van szó (mint például Szlovákia esetében), vagy éppenséggel a civil mozgalmak által is segített átalakításról, amely mögött a politikai rendszer fundamentális jelentőségű változtatási igénye is megbújik (ahogy ezt Olaszország példája is mutatja). A választási reformokról szóló döntések, elfogadásuk menete már csak azért is tekinthető fontos dimenziónak, mert e tényezők nagyban befolyásolják az új rendszer 47 Erről bővebben ld. még Meseznikov

33 legitimációját mind a politikusok, mind pedig a választópolgárok szemében. Ez pedig korántsem lényegtelen az új szisztéma élettartamát illetően egy kevésbé legitimnek tekintett választási struktúra ugyanis könnyebben áldozatává válik újabb és újabb módosítási törekvéseknek, s ezzel a kívánt stabilitást nem tudja elérni. Így a választási rendszer egyik fő funkciója (stabil intézményi keretek teremtése) sérül. Olaszországban a választási reformfolyamat egyik fontos eleme, hogy komoly társadalmi nyomás alá került az egész politikai elit (8. táblázat). A reformokat követelő civil mozgalom, a COREL igen nagy erőfeszítéseket tett azért, hogy a politika napirendjén tartsa a voksolási szisztéma átalakítását. A COREL által képviselt választási reform deklarált céljának egy bipoláris pártrendszer ösztönzését tekintette ezzel a struktúrával lehetett volna ugyanis felváltani az örökös kereszténydemokrata kormányzást. A politikai váltógazdálkodás meghonosítása alapvetően ütközött a hatalmon lévő politikai elit érdekeivel, ezért a reform politikai támogatói bázisát a civil társadalmi alapokon nyugvó kezdeményezések jelentették szemben a reformot kezdetben ellenző egész politikai elittel. Ami pedig a döntés formáját illeti: Olaszországban komoly szerephez jutott a népszavazás intézménye. Az közötti időszakban, a tágabban értelmezett választási reformfolyamatban két relevánsnak számító referendumot is tartottak: az egyiket 1991 júniusában az egyéni kerületi preferenciális rendszerről, ahol a lakosság 96 százaléka szavazott igennek a szisztéma bevezetésére. A másik jelentősebb népszavazás a már korábban is említett nyolckérdéses referendum 48. Erre 1993 áprilisában került sor, jellegét tekintve pedig egy pártokrácia-ellenes voksolásnak szokás nevezni. Az olaszországi helyzettel ellentétben Belgiumban nem volt tapasztalható jelentősnek tekintető civil szerveződés a választási reform kapcsán. A kormányzó többség választási programjában explicitté tette szándékát a voksolási struktúrák, illetve a választókerületek átalakításával kapcsolatban, ez pedig vélhetően nem érte így meglepetésként a belga társadalmat. A kormányzó erőknek ugyanakkor civil nyomásra sem volt szükségük a reformfolyamat beindításához, sui generis voltak képesek azt megkezdeni és végrehajtani. Mindent egybevetve: a belga választási szisztéma módosítása viszonylagos csendben, politikai nyugalomban zajlott, a társadalom szélesebb körű ellenállása nélkül. Ennek megfelelően nem társult a folyamathoz komoly politikai relevanciával bíró népszavazás, a normák elfogadása a hagyományos törvényalkotási processzus keretei között zajlott. 48 A kérdéseket, illetve az egyes szavazatarányokat ld. 7. táblázat (36. oldal). 33

34 Japán abból a szempontból emelhető ki a többi vizsgált ország közül, hogy itt a választási reform mögött a kormányzó erők és az ellenzék politikai kompromisszuma állt. A táborok tárgyalóasztalhoz ültek, és megállapodtak egy olyan szisztéma bevezetésében, amely mindkét fél számára elfogadhatónak tűnt. Ebből adódóan alakult ki a vegyes rendszer japán verziója, amely 60 százalékban egyéni, 40 százalékban pedig listás mandátumokat tartalmazott. A választási reformok ilyen jellegű elfogadási mechanizmusainak gyakran vegyes rendszer az eredménye. Ha ellenérdekelt felek állapodnak meg új voksolási struktúrákról, kézenfekvőnek tűnik a vegyes rendszerek alkalmazása erre példa többek között a magyar szisztéma 1989-es megalkotása és körülményei 49. Ilyenkor van ugyanis lehetősége engedni mindkét félnek: annak is, aki az egyéni kerületi rendszerben érdekelt, illetve annak is, aki az arányosabb, listás megoldást preferálja. Olaszország Belgium Japán Szlovákia döntés politikai támogatottsága széleskörű társadalmi támogatottság szemben a politikai elit kezdeti ellenállásával kormánytöbbség a társadalom szélesebb körű ellenállása nélkül kormány-ellenzék kompromisszuma kormánypárti többség a társadalom felháborodása ellenére népszavazás a választási döntés formája reform egyes kérdéseiben, majd törvényalkotási folyamat törvényalkotási folyamat törvényalkotási folyamat törvényalkotási folyamat 8. táblázat A választási reformokról szóló döntések jellemzői A kompromisszum megkötése után Japánban is normál törvényalkotási folyamat zajlott le, a megszokott normaalkotási mechanizmus segítségével került módosításra a választási struktúra. Nem kísérte tehát Japánban sem különösebb politikai aktivitás magát a szűken vett reformfolyamatot annak ellenére, hogy jelentős társadalmi nyomás nehezedett a politikai elitre, s alapvetően átalakulóban volt a japán pártrendszer is a pártszakadások nyomán. Szlovákia arra jó példa, miként is tud visszaélni a törvényhozási többség a hatalmával, ha nincsenek megfelelő garanciális szabályok a választási szabályok védelmében. A Meciar- 49 Erről bővebben ld. Bozóki

35 kabinet és a mögötte álló parlamenti többség nemcsak, hogy nem egyeztette reformelképzeléseit politikai versenytársaival, hanem kimondottan ellenük irányuló intézkedéseket tervezett tenni. Ennek megfelelően egyáltalán nem beszélhetünk politikai kompromisszumon nyugvó megoldásról Szlovákia esetében sőt, éppen ellenkezőleg, a politikai ellenfelek egymás ellen használt fegyverévé vált a választási reform ebben az időben Szlovákiában. Ami a változtatások elfogadásának formáját illeti: mivel a szlovák jogrendszer feles többségű törvényben szabályozza a választási rendszert, ezért egy rutinszerű jogszabályalkotási mechanizmus keretében került sor a változtatásra. Összegzésként elmondható, hogy a reformokról politikai támogatottsága nagyon vegyes képet mutat: a vizsgált országok számos példáját adják annak, miként is alakulhat ki az a többség, amely a törvényhozási munkában az egyes reformtörekvések mögé tud állni. A skála igen széles: a reformokat sürgető társadalmi nyomástól kezdve egészen az össznépi felháborodást kiváltó választási manipulációkig mindenféle szituáció megfigyelhető. Egyedül Olaszország esetében játszik azonban fontos szerepet a technikai lebonyolításban a népszavazás intézménye az összes többi országban a jogi processzust megelőzően zajlott le szinte minden vita az egyes reformkoncepciókról, míg Olaszországban a referendumok nyomán alakult a folyamat. A reformok fogadtatása A fentiekben elemzett politikai körülmények, metódusok alapvető szerepet játszottak abban, miként is alakul a reformfolyamat. Sikeresnek tekinthető-e, vagy inkább kudarcnak? Az adott ország választópolgárai szemében miként csapódik le a procedúra hasznosnak ítélik-e, vagy felesleges politikai machinációnak? Ezekre a kérdésekre kívánja jelen írás következő része megtalálni a választ. Olaszországban a reformot támogató társadalmi nyomás miatt értelemszerűen alapvetően pozitív volt a változtatás fogadtatása. Ehhez társult az egész politikai rendszer megváltoztatásával kapcsolatos várakozás is, amely azonban nem vált végül valóra akkor komoly realitása nem is volt egy ilyen irányú folyamatnak. A választópolgárok ugyanakkor megnyugvással vették tudomásul, hogy ezúttal, a választási rendszerrel kapcsolatban nem a pártokrácia győzött. A referendumok nyomán is kanalizált vélemények hatottak a politikai elitre, amelyben azonban a változtatások nyomán komoly feszültség alakult ki a későbbiekben. Az átalakítás sajátossága ugyanis azt eredményezte, hogy a listán induló 35

36 politikusok ellenérdekeltekké váltak az egyéni körzetekben induló párttársaik győzelmében. Ez pedig komoly párton, választási koalíción belüli feszültségekhez vezetett. A politikai elit részéről tehát a fogadtatás nem volt egyértelműen pozitív annak ellenére, hogy számos képviselő csatlakozott végül a reformmozgalomhoz látva annak revelatív erejét. Az olasz reformfolyamatot nem is kísérte jelentőseb jogi támadás mindössze a kezdeti fázisban kapott szerepet az olasz alkotmánybíróság, amely állásfoglalásokat adott ki az átalakítás egyes tervezett lépései kapcsán. Politikai támadás sem érte nagyon a kialakított rendszert a referendum intézménye ebben a fázisban már nem kapott szerepet. Olaszország tehát képletesen szólva megnyugodott a választási reform véghezvitelével kapcsolatban az olasz választópolgárok azt érezhették: ezúttal nem nyúlt át a politika a fejük felett, nem győzedelmeskedett ismét a pártokrácia. A belga választási reform a már fentebb említett okok miatt nem érte meglepetésként az ország népét. Ennek nyomán nem is volt tapasztalható komolyabb ellenállás a társadalmi reakciókat illetően. Belgiumban az alkotmánybíróság játszott ugyan némi szerepet a reformfolyamatban azzal, hogy a változtatásról szóló törvény egyes (marginális) részleteit megsemmisítette, ám ezen túl relevánsnak tekinthető jogi fellépés nem kísérte a választási struktúrák módosítását. Politikai támadás érkezett ugyan az ellenzék részéről a korábbiakban már kifejtett okok miatt, ám például a népszavazás intézményé egyáltalán nem játszott szerepet. A belga reform jellegét illetően egy a pártrendszer aprózódási folyamatát megállítani akaró, ezt célul kitűző folyamatként értékelhető, s mint ilyen, a kvázi pragmatikus jelzővel is illethető különösen a másik három e helyütt vizsgált országgal összevetve. Japánban a választópolgárok alapvetően csalódottak voltak a megvalósított választási reformmal kapcsolatban. Az új szisztéma a következő voksolás alkalmával ugyanis bebizonyította: nem képes kellő fluktuációt biztosítani az egyes politikai pozíciókat illetően nem volt tapasztalható ugyanis érdemi cserélődés az establishment személyi állományát illetően. Ennek ellenére számottevő jogi fellépés a választási reformmal szemben nem ismert, mint ahogy a népszavazás intézménye sem játszott szerepet a távol-keleti országban. Ami a változtatás profilját illeti: az erős társadalmi és politikai nyomás hatására a kormányzó erők és az ellenzéki pártok kompromisszumot kötöttek a reform irányát illetően ennek eredményeképpen került bevezetésre egy vegyes rendszer. A vizsgált államok közül az ilyen típusú megoldás egyedül Japánt jellemezte ebből a szempontból tehát unikumnak tekinthető a szigetország. 36

37 Szlovákia példája figyelmeztet: milyen kérészéletű lehet egy-egy elképzelés, ha nincs mögötte tartós támogatottság. A szlovák módosítást elsősorban botrányosnak nevezhető körülményei miatt övezte kétes társadalmi fogadtatás (3. ábra). A választópolgárok nem bíztak a választások tisztaságában. Egy 1998 januárjában készített közvélemény-kutatás szerint a választópolgárok mindössze 41 százaléka szerint várható, hogy a soron következő voksolás lebonyolítása korrekt módon zajlik majd. 37 százalék gondolta úgy, hogy visszaélések várhatóak, míg a megkérdezettek közel több mint egyötöde nem bocsátkozott jóslatokba ez utóbbi magas szám jelzi: mennyire elbizonytalanodott a szlovák lakosság a voksolási szisztéma átszabása és a körülötte zajló politikai botrányok miatt. 3. ábra A szlovák közvélemény az 1998-as választások tisztaságáról (IVO közvélemény-kutató intézet, január) Forrás: Meseznikov Az elfogadott módosítás további következményének tekinthető a magát aktivizáló civil társadalom. A fentebb említett közvélemény-kutatás által is tükrözött közhangulatban megszerveződött például a Polgári kampány a szabad és igazságos választásokért nevű akció, amelynek az ellenzéki pártok, a szakszervezetek és egyéb civil mozgalmak mellett komoly szerepe volt abban, hogy végül is az 1998-as választásokon nem történetek nagyobb visszaélések. A as szlovákiai politikai állapotokat jelzi, hogy releváns jogi fellépés a bevezetett reform ellen nem indult, továbbá a népszavazás intézménye sem játszott szerepet a folyamatban ez utóbbi jellegéből adódóan. A módosítás ugyanis egyértelműen egy ad hoc 37