Az afganisztáni biztonsági szektor reform elméleti hátterérõl

Átírás

1 Az afganisztáni biztonsági szektor reform elméleti hátterérõl Csorba Katalin A biztonságpolitikai tárgyú szakirodalomban egyre gyakrabban találkozunk a biztonsági szektor reform kifejezéssel, fõként az afganisztáni újjáépítés kapcsán. Írásomban a koncepció általános bemutatásán túl a biztonsági szektor reform értelmezési területeirõl, az ún. konfliktus utáni biztonsági szektor jellemzõirõl, valamint az afganisztáni folyamatok elméleti hátterérõl adok áttekintést. Security policy literature has been dealing more and more with the concept of Security Sector Reform (SSR) often in connection with the Afghan reconstruction process. In the essay I focus on the general introduction of the SSR concept, the fields of its interpretation, the characteristics of the so-called post-conflict security sector and the conceptual background of the processes in Afghanistan. A koncepció lényege A biztonsági szektor reformja kifejezés viszonylag új keletû, a kilencvenes évek végén kezdett elterjedni a tudományos köztudatban. 1 A koncepció megjelenése egyik nyilvánvaló bizonyítéka volt annak, hogy a nemzetközi szereplõk felismerték: a biztonságnak nem csupán katonai elemei vannak, valamint a biztonság tárgya nem kizárólagosan az állam, hanem abban az egyének és a társadalom is fontos szerepet játszanak. A biztonsági szektor reformja koncepció a közbiztonságot, az egyének bûncselekmények, zavargások vagy erõszak általi fenyegetettségével szembeni védettséget is a biztonság területének tekinti. Minthogy a biztonsági szektor reformjának középpontjában a közösségi források felhasználása áll az állampolgárok biztonságának garantálása érdekében, szükségszerû, hogy az alapvetõ hangsúly az állami (gyakran kormányzati) intézményekre és a közpolitikára helyezõdjön. Ezen intézmények között találjuk a haderõt, a rendõri erõket, a paramilitáris alakulatokat, a hírszerzõ szervezeteket, a határrendészeti szerveket, az igazságügyi és büntetés-végrehajtási intézményeket csakúgy, mint az állami bürokratikus struktúrát. Ez tehát 1 Caparini, Marina Fluri, Philipp H.: The Relevance of Democratic Control of the Security Sector, Geneva Center for the Democratic Control Of Armed Forces, Working Paper Series No. 24, Geneva, 2002 July, 1.p. 15

2 alapvetõen egy teljes körû megközelítést jelent a biztonság garantálásáért felelõs állami szervek reformját illetõen. A biztonsági szektor reformjában elsõdleges szerepet kap a jó kormányzás, a kiszámítható, átlátható és nyílt politizálás, a professzionális bürokrácia, amely a közjót szolgálja, valamint egy olyan dinamikus civil társadalom, amely aktívan részt vesz a közügyek alakításában. A jó kormányzás kifejezés a biztonsági szektor reformja kontextusában az állami intézményeknek a hatékony, eredményes, közremûködõ, felelõs és átlátható mûködését jelenti, amely biztosítja számukra a kényszer legitim alkalmazásának monopóliumát. Dr. Timothy Edmunds 2 a Security Sector Reform: Concepts and Implementation, A biztonsági szektor reform: koncepciók és megvalósításuk címû tanulmányában 3 részletesen kifejti a biztonsági szektor reformja koncepció elméleti hátterét. Meglátása szerint a biztonsági szektor reformja két fõ területrõl ered. Az egyik annak a felismerése, hogy a biztonsági szektor jelentõs szerepet játszik a gazdasági fejlõdésben és a demokratizálódás folyamatában egyaránt. A másik a civil-katonai kapcsolatok területe, különösen a kelet-közép-európai fejlõdés vonatkozásában, ahol a posztkommunista körülmények arra késztették az elemzõket, hogy sokkal átfogóbban gondolkodjanak a civil-katonai kapcsolatok kulcsfontosságú területeirõl. Nincs tiszta és mindenki által elfogadott definíciója a biztonsági szektor reformjának. Két irányzata van a fogalmi meghatározással kapcsolatos vitának. Az elsõ megközelítés azokat a militarizált, állam által vezetett képzõdményeket helyezi elõtérbe, amelyek erõt alkalmaznak maga az állam és annak polgárai védelme érdekében. Ez a definíció leszûkíti a biztonsági szektor reformjának értelmezését a reguláris haderõre, a félkatonai rendõri erõkre és a hírszerzõ szervezetekre. A második megközelítés a biztonsági szektor reformjának szélesebb körû értelmezésén alapul, azaz magában foglalja mindazon szervezeteket és tevékenységeket, amelyek a széles értelemben vett biztonság garantálásában érintettek, a privát biztonsági szolgálatoktól kezdve az igazságügyi rendszerig. A biztonsági szektor reformja központi elemét képezi minden poszt-autoritárius vagy konfliktus utáni átalakulásnak. Különösen jelentõs szerepet játszik az alábbi hat területen: Demokratizálódás: A biztonsági szektor jelentõs akadálya lehet ennek a folyamatnak. A biztonsági szektor szereplõi potenciálisan befolyásolják a hazai politikát, mégpedig az állami kényszer eszközei birtoklásának monopóliuma, de legalábbis dominanciája által. Amennyiben a biztonsági szektor átpolitizált, akkor részrehajlóvá vagy pretoriánussá válhat. Még ha a biztonsági szektor maga nem is hordoz pretoriánus jegyeket, könnyen pártok viszálykodásának tárgyává válhat, ily módon megaka- 2 Dr. Timothy Edmunds A közép- és kelet-európai civil-katonai kapcsolatok átalakulása elnevezésû program kutatója. 3 Edmunds, Timothy Dr.: Security Sector Reform: Concepts and Implementation, Report for Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Workshop November 2001, Letöltés idõpontja: április

3 CSORBA KATALIN: Az afganisztáni biztonsági szektor reform elméleti hátterérõl dályozva a demokratikus folyamatok kiteljesedését. Ezért a biztonsági szektor hatékony és civil ellenõrzése létfontosságú összetevõje bármilyen demokratizálódási folyamatnak. A jó kormányzás: A biztonság alapvetõ közjó. Ez teszi lehetõvé az emberek számára, hogy élhessék az életüket, és normális tevékenységet folytathassanak anélkül, hogy konfliktustól, erõszaktól vagy banditizmustól kellene tartaniuk. Pontosan ez az, ami miatt a biztonsági szektor egyaránt segítõ és akadályozó tényezõ lehet a jó kormányzás szempontjából. Így tehát egy hatékony biztonsági szektor döntõ eleme a korrupció és a szervezett bûnözés elleni küzdelemnek. A hatékony és eredményes határõrség például kulcsfontosságú mechanizmust képez a kábítószer-csempészet vagy egyéb, határokon átívelõ bûncselekményekkel szembeni védekezésben. Amennyiben a biztonsági szektor szereplõi olyan tevékenységekben érdekeltek, amelyek felerõsítik ezeket a problémákat például ha a határõrség képtelen hatékonyan fellépni a kábítószer-csempészettel szemben, vagy esetleg maga is aktívan részt vesz benne-, az aláaknázhatja a jó kormányzást. Szélesebb értelemben véve tehát a biztonsági szektor hatékonysága a jó kormányzás központi eleme. A gazdasági fejlõdést és tevékenységet komolyan hátráltathatja az instabilitás és a kiszámíthatatlanság mindkét tényezõ a biztonság elégtelen biztosításának eredménye. A korrupció például aláaknázhatja a legális gazdasági tevékenységet. A vállalatok nem szívesen fektetnek be vagy mûködnek olyan államokban, ahol a dolgozóik biztonsága vagy a saját érdekeik törvényes védelme nem biztosított. Mint ahogyan a jó kormányzás esetében, a biztonsági szektor kulcsszerepet játszhat ezeknek a problémáknak a leküzdésében azáltal, hogy a fejlõdést elõmozdító biztonsági környezet hatékony mûködését biztosítja. Ha ez nem valósul meg, akkor az a reform szempontjából központi akadályt jelent. Míg a hatékony biztonsági szektor reform rövid és középtávon általában költséges vállalkozás gondoljunk csak a leszerelés, a professzionalizáció vagy az új felszerelések beszerzésének költségeire -, hosszú távon azonban a hatékony és eredményes biztonsági szektor nagymértékû gazdasági hozadékot teremt. Professzionalizáció: A fogalom ebben a kontextusban a biztonsági szektor szereplõi számára azt jelenti, hogy képesek hatékony és eredményes módon eleget tenni az állam civil vezetése követelményeinek. A professzionális haderõ például olyan szervezet, amely egyértelmûen (az állam által) meghatározott szereppel, és az ennek legkiválóbb teljesítéséhez szükséges struktúrával rendelkezik. Konfliktusmegelõzés: A biztonsági szektor reformja fontos elemét képezi a tágabb értelemben vett konfliktus-megelõzési tervezésnek, különösen azokban a régiókban, amelyek most lábalnak ki a konfliktusból. A sikeres biztonsági szektor reform hozzájárulhat mind a belsõ, mind a regionális stabilitáshoz. A belsõ biztonság szempontjából a biztonsági szektor reformja megkönnyítheti az instabilitáshoz és a(z ismételt) konfliktushoz vezetõ problémák kezelését. Ami a külsõ vagy regionális biztonságot illeti, egy átlátható, professzionalizált biztonsági szektor, amelynek a szerepe egyértelmûen meghatározott, és demokratikus kontroll alatt mûködik, jelentõs regionális bizalomerõsítõ faktorként jelenik meg. 17

4 A nyugati intézményekbe történõ integráció: A biztonsági szektor reformja fontos bejutási kritérium volt és maradt azon országok számára, akik a NATO-hoz és az Európai Unióhoz kívánnak csatlakozni vagy azokkal szorosan együtt kívánnak mûködni. A NATO és az Európai Unió ezért mint azt a késõbbiekben ismertetem jelentõs erõfeszítéseket tesz, és nagyszabású programokat támogat az együttmûködés elõsegítése, s ezáltal a békésebb biztonsági környezet megteremtése érdekében. A biztonsági szektor reform értelmezési területei A biztonsági szektor és a biztonsági szektor reformjának értelmezése folyamatos kutatás tárgya. Az alábbiakban Heiner Hänggi és Alan Bryden Reform and Reconstruction of the Security Sector [A biztonsági szektor reformja és helyreállítása] címû mûvének elsõ fejezete a biztonsági szektor reformjának értelmezési dilemmáira és sokszínûségére világít rá. Hänggi szerint 4 az 1990-es évek végétõl a biztonsági szektor reform kulcsfontosságú koncepcióként jelent meg, és a fogalmat rövid idõn belül széles körben használni kezdték a fejlesztések gyakorlati megvalósítói, a biztonságpolitikai kutatók és a demokrácia elterjesztését támogató szervezetek. Ez egy roppant könnyen félreérthetõ jelenség, amely egyértelmûen annak köszönhetõ, hogy a közszféra egyes elemeinek és a külsõ, valamint belsõ biztonságot garantálni hivatott egységek reformjával összefüggõ elméletek és gyakorlati tapasztalatok sora túlságosan is sokrétû és összetett. A biztonsági szektor reformját Hänggi szerint elõsegíti a demokratikus kormányzás keretei között megvalósuló állami és humán biztonság hatékony és eredményes garantálása. 5 Általános vélekedés, hogy egyelõre nem létezik egységes modellje a biztonsági szektor reformjának, és valójában nem is igazán lehet, hiszen minden állam a maga adottságainak és igényeinek megfelelõen adoptálja a biztonsági szektor reformjának területeit. Hänggi három szélesebb kontextusban vizsgálja a problémakört. Az elsõ a nemzetközi donor közösségek által preferált biztonsági szektor reform, amely során a koncepció a fejlesztési segélyek hatékonyságát és eredményességét növelõ eszközként jelenik meg. A második területen a poszt-autoritárius államok, különösen a kelet- és közép-európai posztkommunista országok védelmi és belsõ biztonsági reformjai közötti gyakorlati koordináció és elméleti integráció könnyebbé tételének eszközeként értelmezi a biztonsági szektor reformjának fogalmát. A harmadik, és talán a legfontosabb gyakorlati jelentõségû kontextust a konfliktus utáni helyreállítás az ún. bukott államok, a belsõ vagy államok közötti erõszakos konfliktusoktól sújtott országok problematikája jelenti. Gyakorlati példa erre Afganisztán és Irak esete, ahol a biztonsági szektor helyreállítását békefenntartók és donor szervezetek felügyelik és támogatják. A biztonság és a biztonsági szektor több nézõpontból vizsgálható. Mint ahogyan korábban is utaltam rá, a hidegháborút követõ idõszakban a biztonságfogalom kiszé- 4 Hänggi, Heiner: Conceptualising Security Sector Reform and Reconstruction In: Bryden, Alan Hänggi, Heiner (eds.): Reform and Reconstruction of the Security Sector, Chapter 1, Lit Verlag, Münster, October 2004, 1 9. p. Letöltés idõpontja: április Hänggi i.m. 1. p. 18

5 CSORBA KATALIN: Az afganisztáni biztonsági szektor reform elméleti hátterérõl lesedésének és mélyülésének lehettünk szemtanúi. 6 Egyrészrõl a nem katonai biztonsági tényezõk, mint a politikai, a gazdasági, a társadalmi és környezeti aspektusok mára széles körben elfogadottá váltak a biztonságfogalom értelmezésében. Mindazonáltal a katonai fenyegetések, és az államoknak az ilyen típusú kihívásokra adott válaszai is megváltoztak, mint ahogyan ezt a szeptember 11-i események és annak következményei jól illusztrálják. Az aszimmetrikus fenyegetések és hadviselés, ugyanúgy, mint az elmosódó határok a hagyományos és új biztonsági tényezõk különbözõ dimenziói között új elemei lettek a biztonság értelmezésének. Az Amerikai Egyesült Államok által meghirdetett és vezetett terrorizmus elleni harc különösen jól tükrözi ezt, de a nem katonai szférák növekvõ biztosítása is alátámasztja az állítás helyességét. A korábbi hagyományos biztonságfelfogás, amelynek alapegysége az állam volt, szintén bõvült és mélyült. Megjelentek olyan fogalmak, mint a társadalmi és a humán biztonság. Ez utóbbi mutatja legjobban a nemzeti és nemzetközi biztonság elsõdlegességét megdöntõ paradigmaváltást, és más szintek, mint a transznacionális, szubnacionális és egyéni biztonság megjelenését. Mivel a biztonság fogalma rendkívüli vita tárgyát képezi, és legalább annyi, ha nem több definíciót találunk, amennyi a témával foglalkozó kutatók és tudományos mûhelyek száma, könnyen belátható, hogy a biztonsági szektor értelmezése is problematikus. Az alábbi táblázat a legfontosabb általános és közös jellemzõket kiemelve igyekszik összegezni a biztonsági szektor lehetséges értelmezési területeit 7 : Értelmezési tartomány Szûk Tág A definíció B definíció C definíció D definíció Súlypont Biztonsági erõk Polgári irányító és felügyelõ szervek Az erõszak eszközének alkalmazására feljogosított csoportok Irányítási és felügyelõi szerepet játszó intézmények Igazságügyi és büntetés-végrehajtási rendszer, emberi jogok országgyûlési biztosa Alapvetõ biztonsági szereplõk Biztonsági irányítást és felügyeletet végzõ szervek Igazságügyi és jogérvényesítõ intézmények Nem állami biztonsági erõk Az erõ alkalmazására felhatalmazott szervezetek Civil irányító és felügyelõ szervek Igazságügyi és jogérvényesítõ intézmények Nem állami biztonsági erõk Nem állami civil társadalmi csoportok Államközpontú Emberközpontú 6 Hänggi i.m. 2. p. 7 Hänggi i.m. 3. p. 19

6 Biztonsági szempontból nézve a biztonsági szektor a széles értelemben vett biztonságfogalomhoz alkalmazkodik, amikor a szereplõket tekintve nem csak a katonai, de a sok országban már elsõdleges jelentõségûvé vált nem katonai jellegû, a biztonság megteremtését és fenntartását célzó aktort is figyelembe vesz. Ennek megfelelõen a biztonsági szektor magában foglalja az összes olyan szervezetet és intézményt, amelynek hivatalos felhatalmazása van a biztonság garantálására, úgy, mint a katonai erõ, a rendõrség, a csendõrség és az egyéb félkatonai alakulatok, a hírszerzõ és titkosszolgálatok, a határrendészek, a vám- és pénzügyõrök, valamint az igazságügyi és büntetés-végrehajtási intézmények. Kormányzati szempontból nézve a biztonsági szektor magában foglalja a közszféra minden olyan elemét, amely felelõs az állami monopóliumok gyakorlásáért akár erõ alkalmazásának útján. Ezek közé tartoznak a választott és jól felkészült civil hatóságok, amelyek a biztonsági erõk irányításáért és felügyeletéért felelõsek, mint a kormány, a jelentõsebb, ún. erõminisztériumok (különösen a védelmi és a belügyminisztérium), az országgyûlés és annak a különbözõ speciális bizottságai. A biztonsági szektor reformját is többféleképpen lehet értelmezni. Ahogy fentebb már említettem, három alapmodellt, a fejlesztésit, a poszt-autoritárius és a konfliktus utáni helyreállítást különböztetünk meg. A következõ táblázat e három értelmezési terület sajátosságait foglalja össze. 8 Mindezek alapján jól látszik, hogy a biztonsági szektor reformjának legkedvezõtlenebb feltételei a konfliktus utáni országokban állnak fenn. A legfõbb problémát pedig az okozza, hogy nem lehet mintaszerûen megoldani a biztonsági szektor reformját. Az egyes államok különbözõ politikai, gazdasági és kulturális fejlettségi szintje, a társadalom együttmûködési készsége és még számos tényezõ befolyásolja, s ezáltal jelentõsen megkönnyítheti vagy épp nehezítheti az újjáépítési elképzelések gyakorlati megvalósítását. A konfliktus utáni biztonsági szektor jellemzõi A biztonsági szektor csak úgy alakítható át, illetve építhetõ újjá eredményesen, ha megvizsgáljuk a sajátosságait. David M. Law szerint 10 a konfliktus utáni biztonsági szektor hat jellegzetességgel rendelkezik, amely megkülönbözteti a nem-konfliktusos helyzetektõl. Az elsõ és legfontosabb, hogy a konfliktus utáni helyzetekben megteremtõdjön a biztonság, amely elsõdleges és szükségszerû elõfeltétele a biztonsági szektor reform programok sikeres végrehajtásához. A valóság azonban azt mutatja, s erre Afganisztán is példa, hogy a békés környezet megteremtése nem valószínû, hogy ugyanab- 8 Hänggi i.m p. 9 A PMC rövidítés feloldása: Private Military Company, azaz magánkézben lévõ katonai cég. Ezek a cégek korábban alapvetõen katonai jellegû szolgáltatásokat (pl. kiképzést) biztosítottak, mára azonban egy egész iparággá szélesedett az általuk biztosított szolgáltatások köre, az információs technológiáktól az újjáépítési tanácsadásig. Ld. bõvebben: Letöltés idõpontja: április Law, David M.: The Post-Conflict Security Sector, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Policy Paper No. 14., Geneva, June 2006, 2 3. p. 20

7 CSORBA KATALIN: Az afganisztáni biztonsági szektor reform elméleti hátterérõl Fõ ismérv Fejlesztési kontextus A gazdasági fejlettség szintje Poszt-autoritárius kontextus A politikai rendszer természete Fõ probléma Fejlõdési deficit Demokratikus deficit A reform fõ tárgya Általános reform folyamat A külsõ érintettség természete Fõbb külsõ szereplõk Speciális biztonsági szektorbeli problémák A biztonsági szektor reform lehetõségei Fejlõdés A fejletlenbõl a fejlett gazdaságra való áttérés Fejlesztési segélyek politikai feltételek megteremtésével Fejlesztési/pénzügyi szereplõk: multilaterális donorok (pl. ENSZ Fejlesztési Program, Világbank), bilaterális donorok, nem állami szereplõk Túlzott katonai kiadások, az elégtelenül irányított biztonsági szektor eredménytelen mûködéshez vezet, ezért a fejlesztésre szánt kevés forrást is elpazarolják Változékony (attól függõen, hogy milyen a reformokhoz történõ politikai hozzáállás, mennyire erõsek az egyes intézmények, milyen a biztonsági erõk szerepe és állapota, milyen a regionális biztonsági környezet, milyen donorok támogatják a reformot stb.) Demokratizálódás Az autokratikusból demokratikus rendszerre történõ átmenet A reformokat ösztönzõ multilaterális intézmények megjelenése Biztonsági szereplõk: nemzetközi (pl. NATO, EU, EBESZ), kormányzati, nem állami aktorok (pl. nemzetközi 9 NGO-k, PMC-k Túlméretezett, túlfinanszírozott hadiipari komplexumok, erõs állam, de gyenge civil társadalmi intézmények, hiányosságok a biztonsági szektor reform gyakorlati megvalósításában Egészen jó (erõs állami intézmények, professzionális biztonsági erõk, nagyszabású demokratizálódási folyamatok), de még jobb, ha külsõ célok is elérhetõvé válnak (pl. csatlakozás az EU-hoz vagy a NATO-hoz) Konfliktus utáni kontextus Speciális biztonsági helyzet Biztonsági és demokratikus deficit Békeépítés, nemzetépítés Az erõszakos konfliktusból a békére történõ átmenet Katonai beavatkozás/megszállás, leggyakrabban ENSZ-vezette béketámogató mûveletek Biztonsági szereplõk: intervenciós erõk, nemzetközi hatóság alatt álló békefenntartó erõk, nem állami szereplõk (pl. PMC-k) ban az idõben az egész országra kiterjed. A gyakorlati szakemberek ezért kettõs kihívással állnak szemben: a pacifikált területeken elindíthatók a biztonsági szektor reform programok (így történt ez Kabulban és környékén is), ezzel párhuzamosan azonban jelen vannak azok a konfliktuszónák, ahol elsõdlegesen még mindig az erõszak felszámolása áll a fókuszban (lásd pl. Afganisztán déli területei). A második sajátosság, hogy a konfliktus utáni környezetben a biztonsági szektor újjászervezését általában az elõtt kell megkezdeni, hogy a választások által bármi- ) A kormányzati és a civil társadalmi intézmények összeomlottak, hontalan és menekült lakosság, a biztonság privatizációja, fegyveres ellenállási gócok lehetõsége, kézifegyverek és aknák széles tárháza Elég rossz (gyenge és mûködésképtelen állami intézmények, a biztonság privatizációja, a béketámogató és intervenciós erõktõl való függõség) 21

8 lyen legitimációt élvezhetne, hiszen így van esély arra, hogy a törvényes választások biztosíthatók legyenek. Ez azonban csökkenti a reformtevékenységek legitimációját ahhoz képest, hogy pl. a nem-konfliktusos területeken a biztonsági szektor reform folyamatok a demokratikus választásokat követõen valósulnak meg, így kapván legitimitást. A harmadik jellegzetesség, hogy a konfliktus utáni helyzetekben a biztonsági szektor programok a béketámogató mûveletekbõl nõnek ki, ezért valószínûleg hangsúlyosabb szerepûek a donor-államok, révén, hogy õk biztosítják a katonai erõt. A negyedik, hogy a beavatkozók felelõssége rendkívül messzeható lehet a konfliktus utáni helyzetekben. Lehetséges, hogy a biztonsági szektor összeomlott, vagy két, illetve több egymással vetélkedõ törvénykezés jellemzi. Az állami, szociális és polgári infrastruktúra nagy része valószínûleg elpusztult. A helyi elit úgy érezheti, hogy a társadalmi pozíciója meggyengült, súlyosan kompromittálódhat az ellenségeskedésekben betöltött szerepe által, így valószínûleg ellenségesek is maradnak. Ezért aztán a biztonság újbóli állami monopóliummá tétele heves ellenállásba ütközhet. A beavatkozó országoknak ezért egy komplett pótközigazgatást is mûködtetniük kell mindaddig, amíg a helyi képességek ki nem fejlõdnek. Ez még bonyolultabbá teszi és késlelteti a biztonság kialakításának folyamatát, és a hihetõ választások megtartását. Az ötödik tulajdonság, hogy a donoroknak olyan területekre kell koncentrálniuk, amelyek a konfliktus nélküli környezetben zajló biztonsági szektor programokat segítik elõ, így pl. a harcolók lefegyverzése, a fegyverek begyûjtése, az aknamentesítés, bizalomépítõ intézkedések, a korábbi gerilla csapatok visszaintegrálása az állami biztonsági szektorba vagy a polgári életbe, a gyermekkatonák leszerelése és a családba és a közösségekbe történõ visszatérésük biztosítása. A hatodik jellemzõ pedig az, hogy a biztonsági szektor programok kívánt eredményei a különbözõ környezetekben különbözõk lehetnek. Így pl. a konfliktus utáni helyzetekben a felelõsség kezdetben nem az, hogy nemzeti intézmények épüljenek, hanem azon feltételek megteremtése, amelyek majd lehetõvé teszik ezt. Afganisztán: újjáépítési elképzelések tervek és a valóság A tálib vezetés 2001 novemberi elûzése után Afganisztán több évtizednyi megpróbáltatás után esélyt kapott egy békésebb és stabilabb jövõ kialakítására. Ehhez a nemzetközi közösség számos szereplõje nyújtott és nyújt ma is segítõ kezet, anyagi és humán erõforrást egyaránt. Az ország meglehetõsen sajátos helyzetû mind földrajzi-éghajlati adottságai, mind politikai, gazdasági, kulturális és etnikai szempontból 11 A stabil biztonsági környezet létrehozására irányuló erõfeszítésekkel kapcsolatos elgondolásoknak ezért nagyon sokoldalúnak és érzékenynek kell lennie. 11 Errõl bõvebben lásd pl. Afganisztán CIMIC kézikönyve. Harmadik, átdolgozott kiadás. Magyar Honvédség Civil-katonai Együttmûködési és Lélektani Mûveleti Központ, Budapest, augusztus 3._kiadas_.pdf 22

9 CSORBA KATALIN: Az afganisztáni biztonsági szektor reform elméleti hátterérõl Mark Sedra 2004-ben született A biztonsági szektor átalakítása Afganisztánban címû tanulmányában 12 rámutat a legfontosabbnak ítélt területekre, valamint a már akkor, két évvel a folyamat megkezdése után a kulcsfontosságú hiányosságokra, amelyek további fennállása veszélyeztetheti az elért eredményeket. 23 év polgárháború után az ország biztonsági szektorának elemei a csõd szélén álltak: a tönkrement infrastruktúra és a korlátozott anyagi források mellett az emberi erõforrás (és szakértelem) hiányával is szembe kellett nézni. Ezért aztán Afganisztán esetében inkább a biztonsági szektor újjáépítésérõl 13, semmint csupán a reformjáról beszélünk, minthogy a hivatalos biztonsági apparátus mintegy évtizede nem volt képes ellátni a feladatait. Az afganisztáni biztonsági szektor reform folyamatával kapcsolatosan a donor államok két találkozót rendeztek Genfben 2002 tavaszán. Ezeken a megbeszéléseken alakították ki a program menetrendjét, valamint lefektették egy több szektorú támogató tevékenység alapjait. A biztonsági szektor reformját öt pillérre osztották, melyek mindegyikét egy-egy keretnemzet irányította. A haderõreformot az Amerikai Egyesült Államok, a rendõrség reformját Németország, az ún. lefegyverzés, leszerelés és a volt harcosok visszaintegrálása (Disarmament, Demobilisation and Reintegration of Ex-combatants röviden DDR) elnevezésû programot Japán, az igazságügyi reformot Olaszország, a kábítószer-ellenes tevékenységet pedig Nagy-Britannia felügyeletével kezdték meg. Ez a keret kezdettõl fogva inkább akadályozta, semmint elõsegítette a folyamatokat. 14 A donorképességek széles skálája az államok versengõ politikai meglátásaival karöltve akadályozták a koordinációt és az egyesített tervezést. A haderõreform alapköve egy többnemzetiségû és pártsemleges afgán nemzeti haderõ létrehozása. A hadsereg újoncainak kiképzésére és felszerelésére fordította a legtöbb figyelmet az USA, mint keretnemzet. Ennek a pillérnek a másik összetevõje, a Védelmi Minisztérium reformja sokkal kisebb figyelmet kapott annak ellenére, hogy ez lenne a folyamat összetartója. A nemzeti haderõ ennek az intézménynek lesz alárendelve, amely mûködésképtelen és korrupt maradt. Amíg a minisztériumot nem vetik átfogó reform alá, addig a hadsereg tagjainak fáradságos kiképzése nem ér semmit. A rendõrség reformját illetõen meg kell jegyezni, hogy az afgán rendõrök nagy része nem kapott semmilyen típusú rendõri kiképzést, hiányos alapfelszereltséggel rendelkeznek, beleértve a lõfegyvereket és a szállító kapacitásokat, és krónikusan korrupt. A legtöbbjük korábbi mudzsahed harcos, és a milíciákban elterjedt mentalitásnak megfelelõen végzik a munkájukat márciusában Németország mint keretnemzet egy átfogó tervet mutatott be, hogy kialakítsák az afgán nemzeti rendõrséget. Azóta a projekt keretében jónéhány kezdeményezés valósult meg: újra 12 Sedra, Mark: Security Sector Transformation in Afganistan, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Working Paper No. 143., Geneva, August 2004, Letöltés idõpontja: szeptember Sedra i.m. 1. p. 14 Sedra i.m. 3. p. 23

10 megalapították a kabuli központi parancsnokságot, megkezdték a Belügyminisztérium reformjának bevezetését, rehabilitálták a kabuli Rendõr Akadémiát, amely a rendõrtisztek és tiszthelyettesek képzéséért felel, valamint felszerelésekkel látták el a rendõrséget, hogy ezáltal elõsegítsék a kommunikációt és a mobilitást elején az Egyesült Államok, megsürgetvén az professzionális nemzeti rendõrség kialakítását, létrehozott egy központot a fõvárosban, ahol egy év alatt mintegy rendõrtiszt képzését tûzték ki célul. A német rendõrprogrammal együtt három év alatt mintegy tiszt és határõr kiképzését kívánták megvalósítani 2005 decemberéig. Az amerikai Külügyminisztérium 2006 januárjában közzétett adatai alapján 15 addigra több mint rendõr, autópálya-rendõr és határõr kapott kiképzést decemberében az ENSZ fejlesztési programja létrehozta a jog és rend bizalmi alapot (Law & Order Trust Fund), melynek elsõdleges célja a rendõrök rendszeres jövedelmének a biztosítása. 16 Az alap célja továbbá nem halálos eszközök biztosítása, a rendõri objektumok helyreállítása, valamint a jogérvényesítés képességének erõsítése az egész országban. Ennek az alapnak a létrehozása vízválasztó jelentõségû a rendõrségi reform folyamatát tekintve, noha ennek ellenére felmerülnek finanszírozási problémák. A Belügyminisztérium reformja meglehetõsen nehézkesen halad, mert a Védelmi Minisztériumhoz hasonlóan ott is elburjánzott a korrupció, és a vezetés hiányából adódó mûködésképtelenség jellemzi es adatok szerint 17 országszerte embert foglalkoztatott a minisztérium, de hiányzik az egységes fizetési rendszer, az alapfelszerelés és az átfogó szervezeti struktúra. Németország és az Egyesült Államok párhuzamos forgatókönyveket dolgoztak ki a minisztérium megreformálására. Németország egy fõtanácsadót küldött a belügyminiszter mellé, míg az amerikaiak egy nyolc fõs csoportot ágyaztak be a minisztériumba, hogy a reformokat mûveleti szinten hajtsák végre. A minisztériumi tisztviselõknek ezért számos választási lehetõsége van az intézmény átalakítását illetõen, azonban a financiális problémák miatt ezek nem, vagy csak részben tudnak megvalósulni. A Nemzeti Biztonsági Igazgatóság az ország egyik legnagyobb intézménye, mintegy alkalmazottal. Itt is rendkívüli korrupció uralkodik, és nem reprezentálja az ország etnikai sokszínûségét sem. A CIA és a német kormány igyekszik megreformálni, azonban az átláthatóság és a koordináció hiánya nagyban megnehezíti ezt. A tervek között szerepel egy Hírszerzõ Akadémia létrehozása, ahol öt év alatt új tisztet képeznének. A felszerelések és az anyagi eszközök hiánya azonban ezt a fejlesztést is jelentõsen lassítja. A kábítószer ellenes tevékenység az egyik legösszetettebb és legakutabb probléma. Bár az ENSZ évi jelentése szerint az ország kábítószer termelése 15 Afghanistan National Security Forces Fact Sheet Office of the Spokesman, Washington D.C., January 31, 2006, Letöltés idõpontja: szeptember Sedra i.m. 8. p. 17 Sedra i.m. 10. p. 24

11 CSORBA KATALIN: Az afganisztáni biztonsági szektor reform elméleti hátterérõl 2 százalékkal 18 csökkent, azonban továbbra is vezetõ helyen van az ópiumtermelést illetõen. 19 Bár a brit vezetés alatt álló kábítószer ellenes program kezdetben nemhogy sikerekkel, de kudarcokkal kezdõdött (2002 és 2003 között nemhogy csökkent, de nõtt az elõállított ópium mennyisége és az ültetvények száma), lassú csökkenés figyelhetõ meg ezen a rendkívül kényes területen. Az igazságügyi reform, mint az új jogrend meghonosításának mozgatórugója, fontossága ellenére mégis a legkevesebb figyelmet kapta a biztonsági szektor pillérei közül. A bonni konferencián hívtak össze egy igazságügyi reform bizottságot, akiknek az lett volna a feladata, hogy revitalizálják az ország törvénykezési rendszerét. Négy hónap leforgása alatt azonban nemhogy eredményt produkált, de felbomlott a bizottság a tagok közötti összeegyeztethetetlen különbségek miatt. A kezdeti nehézségek és a pénzhiány ellenére azonban egy nem kormányzati szervezet bevonásával mégis sikerült megkezdeni a reformfolyamatot, több száz bírót és ügyész képeztek és oktatnak ma is. A lefegyverzés, leszerelés és a volt harcosok visszaintegrálása (a továbbiakban DDR) program több mint egy lefegyverzõ hadmûvelet. A fõ célja az, hogy leszerelje az aktív katonai alakulatokat, hogy lehetõvé tegye az újjáépítéshez szükséges környezet kialakítását. A Japán által vezetett és jelentõs pénzügyi eszközökkel támogatott program az ENSZ szervezeteivel szoros együttmûködésben tevékenykedik. A program komolyságát mutatja, hogy az ENSZ Gyermek Alapja (UNICEF) szerint mintegy gyerekkatona 20 szorul speciális segítségre a visszaintegrálás miatt. A 2004-ben elfogadott új alkotmány rendelkezik a köztársasági elnök jogairól 21. Ez alapján a köztársasági elnök a fegyveres erõk fõparancsnoka, valamint õ felelõs a bírók, a katonák, a rendõrök, valamint a nemzeti biztonsági szervek tisztjei és magas beosztású köztisztviselõk kinevezéséért, nyugállományba helyezéséért és lemondásuk elfogadásáért. Egy köztársasági elnöki dekrétum alapján hozták létre a Nemzeti Biztonsági Tanácsot, amely az elnök tanácsadó testületét alkotja biztonsági kérdésekben, valamint ellenõrzi a biztonságpolitika végrehajtási szintû megvalósulását.. Összefoglalás A biztonsági szektor reformja konfliktus utáni helyzetekben rendkívül összetett és felelõsségteljes folyamat. A mûködõképes biztonsági szektor kialakítása egyaránt elérendõ cél és elõfeltétel is a további fejlesztésekhez. Afganisztán méreteit és geopolitikai-geostratégiai helyzetét tekintve jelentõs szereplõ, ezért nagyon fontos, World Drug Report Volume 1. Analysis, Uinted Nations Office on Drugs and Crime, p. Letöltés idõpontja: október Pontos adatokat lásd: 2006 World Drug Report Volume 2. Statistics, p. Letöltés idõpontja: október Sedra i.m. 14. p. 21 The Constitution of Afghanistan, Ch. 3. Art. 5., Letöltés idõpontja: szeptember

12 hogy a reformfolyamatok jól átgondoltak és kivitelezhetõk legyenek. Az anyagi-pénzügyi problémák mellett azonban a folyamatok sikeres megvalósítását akadályozzák a társadalom korábbi berendezkedésébõl adódó kulturális problémák is, nem beszélve a folyamatos és egyre erõsödõ ellenállásról 22. A fenti áttekintés jól mutatja, hogy bár az állami mûködésnek csupán egy szektorát vettük górcsõ alá, mégis mennyi összetevõvel kell számolni, aminek az újjáépítéséhez anyagi és emberi erõforrást egyaránt rendelni kell. A kérdés csupán az, hogy a nemzetközi közösség a világban létezõ és majdan felmerülõ problémák mellett meddig lesz képes helyt állni az újjáépítésben, valamint hogy az új afgán állam mikorra lesz elég erõs ahhoz, hogy önmaga tudja menedzselni a problémáit. FELHASZNÁLT IRODALOM Caparini, Marina Fluri, Philipp H.: The Relevance of Democratic Control of the Security Sector, Geneva Center For the Democratic Control Of Armed Forces, Working Paper Series No. 24, Geneva, 2002 July Edmunds, Timothy Dr.: Security Sector Reform: Concepts and Implementation, Report for Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Workshop November 2001, Hänggi, Heiner: Conceptualising Security Sector Reform and Reconstruction In: Bryden, Alan Hänggi, Heiner (eds.): Reform and Reconstruction of the Security Sector, Chapter 1, Lit Verlag, Münster, October 2004, 1 9. p. Katona, Magda: Az erõszak új hulláma Afganisztánban In: Új Honvédségi Szemle 2006/2 p ISSN Law, David M.: The Post-Conflict Security Sector, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), Policy Paper No. 14, Geneva, June 2006 ISBN TAKÁCS, Judit LANDESZ, Tamás TÁLAS, Péter: A tartományi újjáépítési csoportokról, ZMNE Stratégiai Védelmi Kutatóköpzont, Elemzések 2006/3 SEDRA, Mark: Security Sector Transformation in Afganistan, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Working Paper No. 143., Geneva, August 2004, SZ.N.: Afghanistan National Security Forces Fact Sheet Office of the Spokesman, Washington D.C., January 31, 2006, SZ.N.: 2006 World Drug Report Volume 1. Analysis, United Nations Office on Drugs and Crime, SZ.N.: 2006 World Drug Report Volume 2. Statistics, SZ.N.: The Constitution of Afghanistan, Ch. 3. Art. 5., 22 Errõl bõvebben lásd Katona Magda: Az erõszak új hulláma Afganisztánban, Új Honvédségi Szemle, 2006/ p. 26