KÖRNYEZETPOLITIKA ÉS INTÉZMÉNYEK című távképzési anyag

Átírás

1 KÖRNYEZETPOLITIKA ÉS INTÉZMÉNYEK című távképzési anyag Készítette: Pánovics Attila Felhasználás: Kizárólag a Környezeti Tanácsadó Irodák Hálózatának belső továbbképzése számára!

2 Környezetpolitika és intézmények (országos, nemzetközi és EU-szint) Tananyagrészek elvárt felépítése: 1. Bevezetés Az elmúlt mintegy fél évszázadban látványos fejlődésnek indult a nemzetközi környezetvédelmi szabályozás, az államok és nemzetközi szervezetek beemelték céljaik közé a környezet megóvását, beépítették különféle tevékenységeikbe a környezetvédelmi szempontokat, környezetvédelmi programokat, kutatásokat indítottak, és mindennek köszönhetően nagyszámú, környezetvédelmi tárgyú nemzetközi szerződés, valamint egyéb, nemzetközi és nemzeti szinten elfogadott dokumentum született. Az elmúlt évtizedekben gombamód szaporodtak a környezetvédelmi tárgyú, kétés többoldalú nemzetközi egyezmények, a számuk napjainkra jelentősen meghaladja az 1500-at. A környezetvédelmi szabályozás továbbra is rendkívül dinamikusan fejlődik, a környezeti problémák fokozódása mégsem járt együtt egy hatékony nemzetközi jogi rezsim kialakulásával. A környezeti problémák egyik alapvető sajátossága, hogy igen változatos és összetett módon jelentkeznek, és a rájuk adott válaszok is szükségképpen sokfélék és bonyolultak. A környezeti politika esetén különösen nehéz megtalálni azt a kényes egyensúlyt, amely biztosítja a hatékony döntéshozatalt a helyi (lokális), regionális, nemzeti (állami) és ez fölötti szintek között. A környezetpolitika (vagy röviden környezetpolitika) szorosan összefügg a környezeti szabályozás kérdésével. Bár a nemzetközi jogot gyakran éri az a vád, hogy valójában nem is jog, az Európai Unióban és az egyes országok szintjén is a jog uralma (rule of law) jelenti a működés alapját, ezért jogállami keretek között a jognak elsődleges szerepe van a gazdasági-társadalmi életviszonyok alakításában. Nem kizárólagos tehát a jogi eszközök alkalmazása hiszen más magatartási szabályok (erkölcs, illem, stb.) is befolyásolják a magatartásunkat, de az igénybevételük elengedhetetlen. 2. Definíciók, fogalmak Környezetvédelem: olyan tevékenységek és intézkedések összessége, amelyeknek célja a környezet veszélyeztetésének, károsításának, szennyezésének megelőzése, a kialakult károk mérséklése vagy megszüntetése, a károsító tevékenységet megelőző állapot helyreállítása; Környezetpolitika: összefoglalja a környezetvédelem területén megfogalmazott fő célokat, a környezet elérendő (cél)állapotát, a környezeti alapelveket, feladatokat, ezek fontossági sorrendjét, valamint a megvalósításhoz szükséges források biztosításának lehetőségeit. Környezetjog: fiatal, rendkívül dinamikusan fejlődő szabályozási terület, amelynek célja általánosságban a környezetpolitika megvalósításához történő hozzájárulás, szűkebben a környezeti elemek integrált védelme és megőrzése. Környezeti elemek: a föld, a levegő, a víz, az élővilág (és ennek részeként az emberek), a mesterséges (épített) környezet, továbbá ezek összetevői. 2

3 Római Szerződés: az Európai Gazdasági Közösség alapító szerződése, melyet március 25-én írtak alá, és január 1-jén lépett hatályba. Európai Közösségek: az 1951-ben létrehozott Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK; 50 évvel később, 2002 júliusában megszűnt), és az 1957-ben alapított két újabb szervezet: az Európai Gazdasági Közösség (EGK; jelenleg Európai Közösség EK), és az Európai Atomenergia-közösség (Euratom/EAK). Európai Unió: az 1992-es Maastrichti Szerződéssel létrejött, sajátos nemzetközi szervezet, mely nem rendelkezik önálló jogi személyiséggel. Egységes Európai Okmány: A három Közösség alapító szerződések 1986-ban született, első átfogó módosítása, amely önálló környezeti címet iktatott az EGK- Szerződésbe, a Közösség önálló politikájaként elismerve a tagállamok közötti környezetvédelmi együttműködést. Európai Parlament: a Strasbourg-i székhellyel működő, jelenleg 736 fős intézmény képviselőit az uniós polgárok választják 5 évre, közvetlen és általános választójog alapján. Önálló frakciója a jelenleg 55 fős Zöldek/Európai Szabad Szövetség Képviselőcsoportja. Állandó bizottsága a Környezetvédelmi, Közegészségügyi és Élelmiszerbiztonsági Bizottság. Évente egy ülésszakot tart, minden hónapban zajlanak plenáris ülések. Európai Bizottság: a 27 tagból álló brüsszeli testület a Közösség általános érdekében jár el. Az 5 évre kinevezett biztosok a feladataik ellátása során teljes mértékben függetlenek, nem kérhetnek és nem fogadhatnak el utasításokat kormányoktól vagy más szervektől. A testület az elnök politikai irányítása alatt működik, a döntések előkészítését és végrehajtását különféle szervezeti egységek (főigazgatóságok, szolgálatok) segítik. Hatásköre elsősorban a közösségi jogszabályok tervezeteinek kidolgozása, bizonyos esetekben a jogszabály-alkotás. Ellenőrzi a közösségi jogszabályok alkalmazását, végrehajtja a közösségi szintű politikákat (pl. vámügyek, mezőgazdaság, külkereskedelem), kezeli a pénzügyi alapokat, és nemzetközi jogi alapú kapcsolatokban képviseli a Közösséget. Európai Unió Tanácsa: a tagállamok minisztereiből áll ( Miniszterek Tanácsa ), az uniós intézményrendszeren belül mai napig a legfőbb jogalkotó szerv. A tagállamok környezetvédelemért felelős minisztereiből álló Környezeti Tanács (köztük a magyar környezetvédelmi miniszter vagy képviselője) évente általában 4 alkalommal ülésezik Brüsszelben (Környezeti Tanács). Soros elnökség: A tagállamok töltik be a soros elnöki posztot hat-hat hónapos periódusokban, hármas csoportokban, egy előre meghatározott sorrend szerint (Magyarország első félévében). Egy 18 hónapos ciklusban egy nagy, egy közepes és egy kisebb méretű tagállam alkot egy csoportot. Harmadik állam vagy más nemzetközi szervezet irányába a Tanácsot a soros elnökséget adó tagállam képviseli. Európai Tanács: a tagállamok állam-, illetve kormányfőiből és az Európai Bizottság elnökéből áll óta működik, már egyfajta csúcsszervvé vált, politikai kérdésekben a végső döntéshozó fórum. Jogszabályokat formálisan nem alkot, hanem a stratégiai kérdésekben dönt, meghatározva az integráció 3

4 fejlődésének irányait. Rendes üléseit évente kétszer, Brüsszelben tartja, rendkívüli ülésekre a soros elnökséget adó tagállamban kerül sor. 3. Tartalom a) A környezetpolitika fajtái A környezeti politika klasszikus dilemmája, hogy hogyan lehet (illetve lehet-e) úgy csökkenteni a környezet terhelését, és közben megőrizni a minőségét, hogy ezzel párhuzamosan az emberek életminősége javuljon. Kibékíthetetlennek tűnő ellentét feszül azonban a gazdaság és a népesség folyamatos növekedése, valamint a környezeti rendszerek között, ezért a gazdaság és a társadalom növekedését már most valamilyen módon korlátozni kellene. Az előbbi a fogyasztás csökkentését igényelné, ami elképzelhetetlennek látszik egy fogyasztói társadalomban, utóbbi problémát pedig egyelőre nem illik a nemzetközi kapcsolatok szintjén felvetni. A fogyasztás radikális csökkentése valódi megoldást jelenthetne rövid távon is a környezeti válságra, de ennek sem a fejlett, sem a fejlődő országokban nincs támogatottsága, ezért gyakorlatilag csak a tisztább termeléssel és fogyasztással kapcsolatos (gazdasági) elképzelések tudnak teret hódítani. A környezetpolitika szoros összefüggésben áll a fenntartható fejlődés koncepciójával. A fenntarthatóság, mint legfőbb általános célkitűzés elérésének környezeti pillérét a hatékony környezeti politika jelenti, összhangban az adott ország (szervezet, csoport, stb.) gazdasági és társadalmi elképzeléseivel. A fenntarthatóság alapelemét képező generációk közötti egyenlőség (a jövő nemzedékek érdekeinek figyelembe vétele a jelenben meghozott döntéseknél) azonban a gyakorlatban nem jelenik meg, erre alapozni modern környezetpolitikát még sehol nem sikerült. A környezetpolitikák többféle csoportosítása lehetséges. Egyrészt különbséget lehet tenni: reaktív (követő jellegű) és proaktív (megelőző) környezetpolitika között. Utóbbi jelenti a csővégi (ún. end of pipe-)eljárások és additív megoldások háttérbe szorulását, a tiszta termékek és technológiák elterjedését, amelyek kevesebb energia- és nyersanyag-felhasználással járnak, illetve kevesebb hulladékot termelnek. Emellett a környezeti politikák alábbi csoportosítása is ismert: 1. Gyógyító környezetpolitika A környezetpolitika ebben az esetben tűzoltó -jellegű, azaz a már bekövetkezett károsodásokat igyekszik enyhíteni, ebből következően nem jelent valódi megoldást a környezeti problémák esetén. Az általa alkalmazott eszközök közé tartozik például az épületek rekonstrukciója, a felhagyott ipari területek rekultivációja, a megromlott egészségi állapotú személyek gyógyítása, segélyezése. 2. Hatásorientált környezetpolitika Ez a típus a környezet minőségén (az ún. immissziós állapoton) kíván javítani, például az illegális hulladék-lerakók felszámolása, zajgátló falak vagy -védőövezetek kijelölése révén. 3. Forrásorientált környezetpolitika Ebben az esetben a cél a kibocsátások csökkentése, melynek tipikus eszközei a csővégi megoldások (pl. tisztító-, szűrőberendezések) alkalmazása. Igen elterjedt ezeknek az eszközöknek az alkalmazása, amelyek nagy szennyezéskibocsátó létesítmények esetén igen hatékony lehetnek, hiszen jelentős 4

5 kibocsátás-csökkentést képesek elérni viszonylag alacsony költségű beruházásokkal. 4. Szerkezetváltó környezetpolitika A környezetpolitika célja a társadalom átalakítása mikro- és makroszinten egyaránt. Tipikus eszköze a környezeti nevelés, a környezettudatosság növelését szolgáló, szemléletformáló eszközök. b) A környezetpolitika alapelvei Az alapelvekkel kapcsolatban kérdéses, hogy van-e ezeknek bármi gyakorlati jelentősége, képesek-e ténylegesen érvényesülni a szabályozás terén, és a gyakorlatban, a vitás esetekben. Az alapelvek körét illetően sincs teljes egyetértés, de az alábbiak szinte valamennyi releváns környezetvédelmi dokumentumban felsorolásra kerülnek: Integráció (a környezeti követelmények integrálása más gazdasági-társadalmi szektorokba), Tervezés (tervszerűség). Megelőzés (prevenció), Elővigyázatosság (óvatosság), Szennyező fizet (felelősség) elve, A szennyezés forrásánál történő fellépés, Együttműködés (nemzetközi) és partnerség (a gazdasági-társadalmi élet különféle szereplői között). A felsorolást ki lehetne még egészíteni egyéb elemekkel is, de önmagában már ez a lista is jelzi, hogy a környezetvédelem néhány évtized alatt olyan sajátos szabályozási területté nőtte ki magát, amely különleges, csak rá jellemző alapelvekkel, önálló szabályozási tárggyal, és egyre több önálló eszközzel (környezeti hatásvizsgálat KHV, integrált szennyezés-megelőzés és -ellenőrzés (más fordításban: egységes környezethasználati engedélyezés) IPPC, környezetbarát/környezetkímélő termékmegjelölések/védjegyek ökocímke, emisszió-kereskedelem, vállalatirányítási rendszerek KIR, stb.) rendelkezik. c) A környezetjogi szabályozás nehézségei Mindazok a problémák, amelyek általánosságban jellemzik a jogi szabályozást (a jogszabályok számának folyamatos növekedése, a szabályozás bonyolultsága, a jogrendszer kazuisztikus jellege, állandó változása, a végrehajtás bürokratizmusa, az igazságszolgáltatás leterheltsége, stb.) érvényesek a környezetjogi szabályozásra is. Az előszeretettel keresztbe fekvőnek is hívott szabályozási terület ezen felül számos speciális problémával is szembe kell nézzen: A környezetvédelmi szabályozás határai nehezen húzhatók meg, nehéz eldönteni adott esetben, hogy a szabályozás milyen mértékben érint környezetvédelmi szempontokat (pl. a fogyasztóvédelem, közlekedés, mezőgazdaság, épített örökség védelme, oktatás terén); Rendkívül terjedelmes és dinamikusan fejlődő joganyagról van szó; A jogi szabályozás természetéből adódóan a környezeti állapot változására általában csak utólag képes reagálni, ritkán sikerül megelőzni a problémák kialakulását; A rendelkezésre álló erőforrások, természeti értékek végessége miatt környezetkárosodás esetén az eredeti állapotot általában nem lehet teljes mértékben helyreállítani; 5

6 A szabályozás tárgyának (környezeti rendszerek, a védendő környezet ) összetettsége, komplexitása miatt az egymástól elkülönült, hagyományos ágazati szabályozáshoz (alkotmányjog, közigazgatási jog, polgári jog, büntetőjog, stb.) képest átfogó szemléletre, integrált megközelítésre van szükség, ami újfajta gondolkodásmódot, együttműködést vár el a jogalkotó-jogalkalmazó szervektől, valamint a gazdasági-társadalmi élet szereplőitől; Az emberi tevékenység hatással van valamennyi környezeti elemre, és a környezeti hatások nem egymástól elszigetelten jelennek meg, hanem a kisebbnagyobb szennyezések összeadódnak ; A komplexitás miatt nehéz előre látni az emberi tevékenységek várható környezeti hatásait; A környezeti hatások sokszor időben is elhúzódnak, ami nagyban nehezíti a bizonyítás (és ezáltal a felelősség megállapításának) esélyeit; A szennyezés képes egyik elemről a másikra vándorolni, tehát egy tevékenység hatásai sokszor térben is távolabb mutatkoznak meg; A problémák kezelése hosszú távú és költséges döntések meghozatalát igényli, ami a döntéshozók, politikusok számára a jelenlegi választási ciklusok alapján nem kifizetődő, ezért a környezet- és természetvédelem rendre háttérbe szorul a preferenciák között; Még mindig kevés információval rendelkezünk az ökoszisztéma működési folyamatairól, a precíz mérésekhez viszont hosszú idő és drága műszerek kellenek; Egyre növekszik a környezeti kockázatok mértéke, és soha nem lehet kiküszöbölni az emberi gondatlanság, hanyagság lehetőségét; A környezetszennyezés nem áll meg a határoknál, ezért a globálissá vált környezeti problémák hatékony nemzetközi együttműködés nélkül nem oldhatók meg. d) Magyarország környezeti politikája A környezet védelme amint azt a magyar Alkotmánybíróság is több határozatában megállapította elsődlegesen állami feladat. A környezeti problémák kezelése elképzelhetetlen a tennivalók állami, sőt nemzetközi szintű koordinálása nélkül. Magyarországon a környezet védelmének jogi szabályozását, a környezet védelmével összefüggő jogok és kötelezettségek megállapítását és megtartásuk ellenőrzését, a környezet védelmének tervezését és irányítását a törvényhozó hatalmat képviselő Országgyűlés, a Kormány irányítása alatt működő államigazgatás, valamint a helyi önkormányzatok szervei, intézményei látják el. Ennek keretében biztosítja az állam a környezet védelméhez fűződő állampolgári jogok és a más államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel kötött környezetvédelmi egyezmények, szerződések érvényesülését az Alkotmánynak megfelelően. A magyar Alkotmány mindössze két helyen, összesen másfél mondatban említi a környezet védelmét, a legfontosabb keretszabályozást a környezet védelmének általános szabályairól szóló évi LIII. törvény (Kvt.) jelenti. A környezetvédelem állami feladatai különösen: A környezetvédelmi követelmények érvényesítése az állam más irányú feladatai ellátása során (integráció elve!); A környezet igénybevételének, megóvásának, károsodása megelőzésének, veszélyeztetése megszüntetésének, helyreállításának, illetve állapota fokozatos javításának irányítása; A környezetvédelem kiemelt feladatainak, a prioritásoknak a meghatározása; 6

7 A környezetvédelmi célok elérését szolgáló jogi, gazdasági és műszaki szabályozórendszer megállapítása; A környezetvédelmi államigazgatási feladatok ellátása; A feladatok végrehajtását megalapozó, a környezet állapotát és az arra gyakorolt hatásokat mérő-, megfigyelő-, ellenőrző-, értékelő- és információs rendszer (az Országos Környezetvédelmi Információs Rendszer OKIR) kiépítése, fenntartása és működtetése; A környezet állapotának, mennyiségi és minőségi jellemzőinek feltárása, terhelhetősége és igénybevétele mértékének, továbbá elérendő állapotának (célállapot) meghatározása, figyelembe véve a népesség egészségi állapotának mutatóit is; A környezetvédelem kutatási, műszaki-fejlesztési, nevelési-képzési és művelődési, tájékoztatási, valamint a környezetvédelmi termék- és technológia-minősítési feladatok meghatározása, és ellátásuk biztosítása; A környezetvédelem gazdasági-pénzügyi alapjainak biztosítása. A hatékony állami tevékenység alapja minden esetben egy jól átgondolt, részletes környezetpolitika, minden más tevékenység csak ezzel összhangban, ennek végrehajtása érdekében történhet. A társadalom tisztánlátásához és a gazdaság megfelelő működéséhez is szükség van hosszú távú stratégiákra, tervekre, koncepciókra, melyekhez igazodni lehet. A tervezés alapja Magyarországon az Országgyűlés által, hatévenként elfogadásra kerülő Nemzeti Környezetvédelmi Program (NKP), melynek részét képezi a Nemzeti Természetvédelmi Alapterv is. Ideális esetben a Program összhangban áll minden egyéb fejlesztési elképzeléssel (nemzeti fejlesztési tervek, nemzet fenntartható fejlődési stratégia, Nemzeti Éghajlatváltozási Program, Új Magyarország Vidékfejlesztési Program, Országos Rendezési Terv, hazai erőműépítési program, közúthálózat-fejlesztési koncepció, közmunka programok, Nemzeti Népesedési Program, Roma Integráció Évtizede Stratégiai Program, stb.). A közötti időszakra szóló NKP-II azokra a környezeti kockázatokra összpontosít, amelyek a társadalmi-gazdasági-környezeti problémák metszéspontjában komplex módon jelentkeznek és több környezeti elemet érintő beavatkozást igényelnek. A Program megvalósításának kulcsterületeit jelentő, ún. tematikus akcióprogramok (TAP-ok) önálló beavatkozási területeket jelölnek ki, amelyek egymással összefüggő környezeti problémák megoldására irányulnak: 1. Környezettudatosság növelése; 2. Éghajlatváltozás; 3. Környezetegészségügy és élelmiszerbiztonság; 4. Városi környezetminőség; 5. Biológiai sokféleség védelme és tájvédelem; 6. Vidéki környezetminőség, terület- és földhasználat; 7. Vizeink védelme és fenntartható használata; 8. Hulladékgazdálkodás; 9. Környezetbiztonság. A nemzeti környezetvédelmi programokban megfogalmazott feladatok végrehajtásának koordinálása a Kormány feladata. A Kormány a feladatok ütemezett megvalósítása érdekében - a költségvetés tervezésének ütemével összhangban - éves előrehaladási jelentésekben és végrehajtási tervekben rögzíti az aktuális feladatokat és azok megvalósításának biztosítékait, valamint a költségvetési törvény végrehajtásáról szóló zárszámadással összhangban értékeli a Program előrehaladását az előző végrehajtási időszakban. Ezek képezik a Kvt.- ben előírt kétévenkénti beszámoló és ellenőrzés alapját. A Kormánynak az 7

8 Országgyűlés részére készített beszámolója tartalmazza ágazatok környezetvédelmi teljesítményéről szóló beszámolót, a több tárca együttes végrehajtásában megvalósuló tematikus akcióprogramok végrehajtásának állását, valamint a célállapotok elérésének aktuális helyzetét és trendjét. A Kvt. felhatalmazása alapján a települési önkormányzatok a környezet védelme érdekében, a Nemzeti Környezetvédelmi Programban foglalt célokkal, feladatokkal és a település rendezési tervével összhangban az illetékességi területükre önálló települési környezetvédelmi programot dolgoznak ki, amit szükség szerint de legalább kétévente felül kell vizsgálni. A programban meghatározott feladatokat a település rendezési terveinek jóváhagyása során, illetve az önkormányzat által hozott más határozat meghozatalával szükség esetén önkormányzati rendelet megalkotásával kell végrehajtani. A települési környezetvédelmi programoknak legalább az alábbiakat tartalmazniuk kell: a települési környezet tisztasága, csapadékvíz-elvezetés, kommunális szennyvízkezelés, -gyűjtés, -elvezetés, -tisztítás, kommunális hulladékkezelés, a lakossági és közszolgáltatási (vendéglátás, település-üzemeltetés, kiskereskedelem) eredetű zaj-, rezgés- és légszennyezés elleni védelem, helyi közlekedésszervezés, ivóvízellátás, energiagazdálkodás, zöldterület-gazdálkodás, a feltételezhető rendkívüli környezetveszélyeztetés elhárításának és a környezetkárosodás csökkentésének településre vonatkozó feladatai és előírásai. A magyar környezetpolitika fejlettsége lényegében megfelel az EU átlagának, de a következő években komoly erőfeszítéseket kell tenni annak érdekében, hogy az átmeneti mentességek (derogációk) letelte után hasonló eredményeket tudjunk felmutatni az uniós tagságból származó kötelezettségek teljesítése terén. Az uniós csatlakozással kapcsolatban folytatott tárgyalások során Magyarország kilenc területen terjesztett elő átmeneti mentesség iránti kérelmet, majd ötöt időközben visszavont, így mindössze az alábbi területeken kapott (többségében mostanra lejárt határidejű) derogációt a közösségi előírások teljesítése alól: Szennyvíztisztítás megoldása 2015 végéig a 2000-nél nagyobb lélekszámú településeken (bizonyos településnagyságnál 2008, illetve 2010 végéig); Csomagolási hulladék: 2005 végére legalább 50%-os hasznosítás (illetve egyetlen csomagolási fajtánál se maradjon a hasznosítás aránya 15% alatt); Veszélyes hulladékok égetése: a berendezéseket legkésőbb 2005 közepéig kellett korszerűsíteni vagy kicserélni; Nagy tüzelőberendezések (erőművek, cement- és cukorgyárak) esetén 2004 végéig kellett teljesíteni a határértékeket. Az uniós csatlakozás óta sajnos nem csökkent a szomszédos országokból érkező környezetszennyezés mértéke (főleg Ausztria, Románia és Ukrajna), a tagállamok közötti konfliktusok megoldására azonban az uniós szabályozás még csak korlátozottan alkalmas. e) Az EU környezeti politikája Az európai országok és népek közötti egység megteremtésének lehetősége, egyfajta közös Európa létrehozása csak a második világháború után vált 8

9 lehetővé. A háborús pusztítások hatására vált nyilvánvalóvá, hogy Európa sorsát a jövőben az országok békés együttműködésére kell alapozni május 9-én Robert Schuman francia külügyminiszter beszéde indítványozta a szén- és acéltermelés közös irányítását egy olyan szervezet keretében, amelyhez a későbbiekben más országok is csatlakozhatnak. Az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK) alapító szerződését határozott időre, 50 évre kötötték. A szervezet hatalmas gazdasági sikereket ért el. A szén- és acélipari szektorban létrejött együttműködés nemzetek feletti jellegűvé vált, egyben Ez szolgált mintául a két másik Közösség: az Európai Gazdasági Közösség (EGK) és az Európai Atomenergia-közösség (Euratom/EAK) megalapításához. Mindkettőt határozatlan időre hozták létre. Az Euratom az ESZAK-hoz hasonlóan kezdettől fogva szektorális jellegű volt (azaz viszonylag szűk területen rendelkezett hatáskörökkel), míg az EGK számos területen hozhatott döntéseket (mezőgazdasági politika, vámpolitika, külkereskedelem, közlekedés, stb.), és ezek köre is folyamatosan bővült az évtizedek során (regionális politika, foglalkoztatás, oktatáspolitika, fogyasztóvédelem, környezetvédelem, stb.). Az EGK legfőbb célja egy ún. közös piac létrehozása volt a tagállamok között, melynek keretében az ún. négy alapszabadság (áruk, személyek, szolgáltatások, tőke) szabad áramlása biztosított. A két olajválság hatására azonban a tagállamok az 1970-es évektől megpróbálták védeni a nemzeti piacaikat, ezért számos kereskedelem-korlátozó intézkedést hoztak. Ezek lebontása érdekében született meg az egységes (belső) piac koncepciója 1985-ben, majd annak továbbfejlesztett változataként a Gazdasági és Monetáris Unió (GMU). Utóbbi vezetett az 1990-es évek végére az Európai Központi Bank felállításához, és a közös fizetőeszköz, az euró bevezetéséhez, mely készpénz formában az európai integráció (gazdasági) sikerességének eddigi legkézzelfoghatóbb jele. Az EU alapját a mai napig a nemzeti piacok fúziója, a gazdasági integráció jelenti. Ennek sikerei nélkül nem lett volna lehetőség a Közösség környezeti politikájának elindítására sem. A tagállamok vezetői az ENSZ Stockholmi Világkonferenciájának hatására, 1972-ben állapodtak meg a közösségi környezetpolitika alapjainak lerakásáról, és az első közösségi környezeti akcióprogram kidolgozásáról (jelenleg a hatodik cselekvési program van hatályban). Az EGK-Szerződésbe azonban hivatalosan csak az 1986-os Egységes Európai Okmány által bevezetett módosításoknak köszönhetően került bele, korábban tehát egyáltalán nem tartalmazott a környezet védelmére vonatkozó rendelkezéseket, így a közösségi környezetvédelmi jogszabályok is az alapító szerződés kifejezett felhatalmazása nélkül születtek. Az 1992-ben, Rio de Janeiro-ban megrendezett ENSZ Környezet és Fejlődés Világkonferenciát követően az ENSZ regionális és szakosított szervei, és más nemzetközi szervezetek is elkészítették a saját fenntartható fejlődési programjaikat, vagy legalább beépítették a meglévő programjaikba a fenntartható fejlődés elveit. Nem véletlen, hogy az EGK amelynek a nevét az Európai Uniót létrehozó, 1992-es Maastrichti Szerződés Európai Közösségre (EK) egyszerűsítette ötödik, egyben legambiciózusabb akcióprogramja A fenntarthatóság felé címet kapta. Kidolgozása során az Európai Bizottság elkészítette az előző 20 év környezetpolitikai mérlegét. A korábbi cselekvési programokhoz képest az ötödik közösségi akcióprogram nem 4-5 évre, hanem az 1992-től 2000-ig terjedő időszakra szólt, és úgy definiálta önmagát, mint a Rio-i konferencián elfogadott, Feladatok a 21. századra (Agenda 21) program európai végrehajtása. Kiemelte a környezet állapota szempontjából kulcsszerepet játszó ágazatokat (ipar, energia, 9

10 közlekedés, mezőgazdaság, turizmus), és a legsúlyosabb környezeti problémákat (éghajlatváltozás, savasodás és levegőminőség, városi környezet, tengerparti területek, hulladékgazdálkodás, vízvédelem, természetvédelem és a biodiverzitás megőrzése). Átfogó jellege miatt végül túl általánosra sikerült, ami megnehezítette a végrehajtását. A célok elérése érdekében a következő megállapításokat tették: A környezeti érdekek hatékony integrálása kulcsfeladat; Az eddigi direkt, command and control (utasít és ellenőriz) típusú szabályozási eszközök helyett alkalmazni kell a piaci alapú és a különböző támogatási eszközöket; Az összes szereplő együttműködését szorgalmazó megosztott felelősség elvét kell érvényesíteni; Erősíteni kell a végrehajtást; Támogatni a tudományos kutatást és fejlesztést (K+F); A környezet igénybevételét figyelembe vevő árakat kell kialakítani; A társadalmat informálni és oktatni kell; Fejleszteni kell a környezeti információs rendszereket. A jelenleg futó, hatodik közösségi akcióprogramnak hivatalosan a 2001-ben, Göteborgban elfogadott, saját Fenntartható Fejlődési Stratégia (EU SDS) megvalósulásához kell hozzájárulnia. A dokumentum megtartja az előző program alapvető elemeit, de lényegesen tömörebb annál. A prioritást élvező területek: Éghajlatváltozás; Természetvédelem és biodiverzitás; Környezet-egészségügy; Természeti erőforrások és hulladék. Ezek eléréséhez kiemel öt szempontot, ahol eredményeket kíván elérni: A meglévő környezetvédelmi jogszabályok végrehajtásának erősítése; A környezetvédelmi szempontok hatékonyabb integrálása a többi közösségi politikába; Szorosabb együttműködés az üzleti szférával és a fogyasztókkal; Az állampolgárok jobb informálása és hatékonyabb bevonása, valamint a fogyasztási szokásaik megváltoztatása (az ötödik akcióprogram egyik lényeges tapasztalata volt, hogy a különböző érdekcsoportok számára a tervezési fázis vonzereje sokkal nagyobb, mint a végrehajtás és az ellenőrzés szakasza); Környezettudatosabb terület- és földhasználat. Az EU SDS a 2002-es Johannesburgi Világkonferenciára (WSSD) született EUálláspontot jelenti. Környezetvédelmi pillére tehát a Közösség hatodik környezeti cselekvési programja. A konkrét célkitűzések (klímaváltozás elleni fellépés és az ún. tiszta energia használata, közegészséget fenyegető tényezők megállapítása, a közlekedési rendszerek és a földhasználat javítása, stb.) megvalósításához konkrét menetrendet állapít meg, és meghatározza a legfontosabb feladatokat: A szektorok és politikák összehangolása; Tényleges árak meghatározása; A tudomány és a kutatás erősítése; A kommunikáció fejlesztése, a polgárok és cégek mobilizálása; A bővítés és a globális dimenzió figyelembe vétele. A Fenntartható Fejlődési Stratégia kiegészíti egy környezeti dimenzióval a már korábban, 2000 márciusában született ún. Lisszaboni Stratégiát, melynek az volt az eredeti célja, hogy 2010-re az Európai Uniót a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává tegye. Bár a két stratégia (EU SDS és Lisszaboni Stratégia) kölcsönösen erősíti egymást, a gyakorlatban a politikai 10

11 jelentőségük eltérő, mivel az Európai Bizottság szerint a globalizációból fakadó kihívásokra adott európai válasz elsősorban egy erős, nyitott és versenyképes egységes piac lehet. Az egyre élesebb globális verseny miatt a két stratégia átfogó, 2005-ben megkezdődött felülvizsgálata során a hangsúly egyre inkább a gazdasági kérdésekre: a versenyképesség fokozására, a növekedésre és a munkahelyteremtésre helyeződött át. A Bizottság szerint ugyanis a gyengélkedő európai gazdaság megerősítése magával vonja majd a társadalmi és környezeti problémák megoldására fordítható források növekedését (ez természetesen nem jelenti a környezeti szempontok egyenrangúságát a gazdasági és szociális kérdésekkel, azaz valójában a fenntarthatatlanságot fokozza). A felülvizsgált EU SDS legfontosabb célkitűzései a környezetvédelem, a szociális igazságosság és kohézió, a gazdasági jólét, valamint a nemzetközi kötelezettségek teljesítése. A 7 fő kihívás, melyekhez operatív célkitűzések és konkrét intézkedések kapcsolódnak: Éghajlatváltozás és a tiszta energia; Fenntartható közlekedés; Fenntartható termelés és fogyasztás; A természeti erőforrások megőrzése és az azokkal való gazdálkodás; Közegészségügy; Társadalmi integráció, demográfia és migráció; A szegénységgel és a fenntartható fejlődéssel kapcsolatos globális kihívások. Maga az Európai Unió (EU) csak 1992-ben, a Maastrichti Szerződéssel vált realitássá, ráépülve a három Közösségre. A Maastrichti Szerződés nem helyezte tehát hatályon kívül a korábbi alapító szerződéseket, és nem szűntek meg az Európai Közösségek sem, hanem a három Közösség lett az EU első (közösségi) pillére. A második pillér lett a kormányközi együttműködés formájában létrehozott Közös Kül- és Biztonságpolitika (KKBp), a harmadik pedig a szintén kormányközi jellegű Bel- és Igazságügyi Együttműködés (BIE; 1997-től leszűkült a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságszolgáltatási együttműködésre). Az első pillérben a tagállamok közötti együttműködés továbbra is sokkal szorosabb, nemzetek feletti (szupranacionális) jellegű. Az EU eleve nem rendelkezett önálló jogi személyiséggel, csak a három Közösség (ezek közül az Euratom a mai napig működik, az ESZAK 2002-ben megszűnt, az EGK-t pedig a Maastrichti Szerződés átkeresztelte Európai Közösségre, röviden EK-ra). Ebből adódik, hogy míg az EK gazdasági nagyhatalomnak tekinthető a nemzetközi kapcsolatok terén (beleértve a külkereskedelmet is), az EU a külpolitikában alig rendelkezik önálló eszközökkel ( gazdasági óriás politikai törpe ), a tagállamok ugyanis nem ruházták fel az ehhez szükséges hatáskörökkel, mert nem kívántak lemondani a szuverenitásuk ezen részéről. Jelenleg még tehát nem az EU-nak, hanem az EK-nak van környezeti politikája ( közösségi környezeti politika ), ő alkothat kötelező erejű közösségi környezetvédelmi jogszabályokat, ő köthet nemzetközi környezetvédelmi megállapodásokat, és vehet részt sokszor a tagállamokkal közösen különféle nemzetközi szervezetek környezetvédelmi tevékenységében. A hányatott sorsú reformszerződés, a 2007 decemberében megkötött Lisszaboni Szerződés hatályba lépésével az EK megszűnik, és az EU végre önállóan, mint Európai Unió léphet fel a nemzetközi kapcsolatokban. A Közösség (Unió) környezeti politikája ún. megosztott hatáskörbe tartozik, azaz a tagállamok csak olyan mértékben alkothatnak és fogadhatnak el kötelező erejű jogi aktusokat, amennyiben az Unió a hatáskörét nem gyakorolta, vagy lemond 11

12 hatáskörének gyakorlásáról. A közösségi (uniós) szinten meghozott szabályok azonban mindig felette állnak a tagállamok nemzeti szabályainak (közösségi jog elsődlegességének elve), tehát a kettő közötti ellentét esetén nem a hazai, nemzeti szabályokat kell alkalmazni (ehhez nem kell őket formálisan hatályon kívül helyezni sem). Az EU környezetvédelmi szabályozása az alapító szerződéseken és a nemzetközi megállapodásokon túl a közösségi intézmények (Európai Bizottság, Európai Unió Tanácsa, Európai Parlament) által alkotott kötelező erejű jogforrásokra épül, melyeknek három típusa van: irányelv (direktíva), rendelet és határozat. Léteznek ezen felül "nem kötelező jogforrások" is, ilyenek az ajánlások és a vélemények, és számos egyéb, puha jognak (soft law) is hívott deklaráció, közlemény, állásfoglalás, intézményközi megállapodás, stb.. A környezetvédelmet szabályozó jogforrások leggyakrabban irányelvek, amelyek megjelölik az elérendő célokat és a nemzeti jogba történő átültetés (az ún. implementáció) határidejét, de nem rendelkeznek arról, hogy ezt az adott tagállamnak hogyan, milyen eszközökkel kell elérnie. Ebből adódóan kiválóan alkalmas eszközök a tagállamok eltérő nemzeti szabályainak közelítésére (a jogharmonizációra), hiszen képesek tükrözni a tagállamok közötti (földrajzi, jogi és egyéb) eltéréseket. A rendeleteket át sem kell ültetni, hanem ugyanúgy érvényesülnek, mint a tagállamok nemzeti szabályai, tehát egységes szabályozást hoznak létre, ami kevésbé alkalmas az eltérő tagállami sajátosságok figyelembe vételére. Európai Unió története világosan mutatja, hogy miként jutott el egy eredetileg szinte tisztán gazdasági céllal létrehozott szervezet annak felismeréséig, hogy a környezeti érdekek figyelmen kívül hagyása rövid időn belül az európai integráció továbbfejlődésének a gátjává válhat. Jelenleg az Európai Közösség, mint nemzetközi szervezet rendelkezik valószínűleg a világon a legfejlettebb környezeti szabályozással. Vezető szerepet tölt be a nemzetközi környezetpolitikában, főleg az éghajlatváltozás elleni küzdelem terén. Ennek keretében indította el 2005-től a világ legnagyobb egységes CO 2 -piacát is, mely 2007 óta 27 országra terjed ki, és működése egybeesik a Kiotói Jegyzőkönyv keretében elfogadott első kötelezettségvállalások időszakával. Mindezek ellenére az Európai Környezetvédelmi Ügynökség európai környezetről szóló 2005-ös, átfogó jelentése kénytelen volt megállapítani, hogy mind a polgároknak, mind a kormányoknak többet kell tenniük annak érdekében, hogy a gazdasági fejlődés összhangba kerüljön a Föld teherbíró képességével. Az eddig elért sikerek többnyire annak köszönhetők, hogy a Közösség az elmúlt évtizedekben jórészt a jól látható pontforrásokra összpontosított, miközben az erőforrások felhasználása abszolút mértékben állandó maradt, a hangsúly pedig a gyártásról a fogyasztási kérdésekre tevődött át. Összességében elmondható, hogy a környezetvédelem és a fenntartható fejlődés kérdése az Európai Unióban kezdetektől fogva a gazdasági növekedéshez kapcsolódott, és sajnos alá is rendelődött. Ez a sajátosság a mai napig megfigyelhető, viszont a fenntartható fejlődés értelmezése körüli állandó vita hatékony segítséget nyújt ahhoz, hogy a környezetvédelmi kérdések a legfontosabb politikai döntések meghozatala során rendszeresen felmerüljenek, és fokozatosan tisztázódjanak. f) Nemzetközi környezetpolitika A nemzetközi kapcsolatok létrejöttéhez a következő feltételek együttes meglétére van szükség: Több, egymástól elkülönült politikai egység vagy később állam, 12

13 Ezen államok közötti tényleges kapcsolatok, Egyetlen állam sem rendelkezik olyan hatalmi túlsúllyal, mely módot adhat más országok alávetésére. A nemzetközi jog a nemzetközi közösség tagjai elsődlegesen és döntő mértékben az államok, illetve egyre nagyobb mértékben a nemzetközi szervezetek közötti kapcsolatokat, viszonyokat szabályozó jogi normák rendszere. Míg az egyes országok nemzeti szabályai elsősorban a magánszemélyek életviszonyait szabályozza, ezzel szemben a nemzetközi jog főleg az államok külső, más államokkal fenntartott kapcsolataira vonatkozik. A nemzetközi szervezetek az államok száma szerint, illetve a szervezet céljai szerint a következőképpen csoportosíthatók: Univerzális és nem univerzális nemzetközi szervezetek, Általános és speciális feladatkörű nemzetközi szervezetek. Univerzális nemzetközi szervezetnek tekinthető az 1945-ben létrehozott ENSZ és a szakosított szervezetei (WHO, FAO, UNESCO, stb.), hiszen ezeknek a nemzetközi közösség túlnyomó többsége a tagja, és elvileg minden állam számára nyitva állnak. Nem univerzális nemzetközi szervezet például a NATO, az Európa Tanács, az OECD, az Amerikai Államok Szervezete (OAS), az Arab Liga vagy az Afrikai Unió. A nemzetközi szabályok nemzetközi szerződések megkötésével vagy a nemzetközi jog általános szabályainak (pl. nemzetközi szokásjog) kialakítása révén jön létre. Nemzetközi szerződéseket köthetnek az államok és a nemzetközi szervezetek is. A szerződő felek száma szerint a következőképpen csoportosíthatjuk a nemzetközi szerződéseket: Kétoldalú (bilaterális) szerződések, Többoldalú (multilaterális) szerződések. A nemzetközi szerződések szövegének létrehozásában és elfogadásában részt vevő országoktól (az ún. tárgyaló államoktól ) meg kell különböztetni azokat az államokat, amelyek elismerték, hogy a szerződés rájuk nézve kötelező hatállyal bír, függetlenül attól, hogy a szerződés hatályba lépett-e vagy sem (ezek ún. szerződő államok ). Ha a szerződés hatályba is lépett, akkor részes felekről beszélünk. A nemzetközi szerződések kötelezettjei, főszabály szerint, a szerződésben részes államok. Minden hatályos szerződés kötelezi a részes feleket, akiknek a nemzetközi szerződéseket jóhiszeműen kell végrehajtaniuk. Harmadik államnak tekinthető minden ország, amely nem részese a szerződésnek. Egy nemzetközi szerződés általában az adott ország beleegyezése nélkül nem tartalmazhat rá nézve sem kötelezettségeket, sem jogokat. A szerződés olyan módon és abban az időpontban lép hatályba, ahogyan erről rendelkezik, vagy ahogyan erről a tárgyaló államok megállapodnak. Ennek hiányában a hatályba lépéshez a tárgyaló államok mindegyikének el kell ismernie, hogy a szerződés reá nézve kötelező erővel bír. Ez az aktus történhet aláírással, a szerződést létrehozó okiratok kicserélésével, megerősítéssel, elfogadással, jóváhagyással vagy csatlakozással, illetve a felek megállapodása szerinti bármely egyéb más módon. Ha a szerződés lehetővé teszi, az államok egyoldalúan fenntartásokat is tehetnek, amellyel a szerződés bizonyos rendelkezéseit magukra nézve kizárják vagy módosítják. A nemzetközi jog szabályainak az alkalmazása tehát elsősorban az államok feladata, kikényszerítési mechanizmusa nem létezik, vagy nagyon gyenge, ezért a végrehajtása, kikényszeríthetősége is rendkívül korlátozott. A nemzetközi környezetvédelmi együttműködésnek kettős célja van: egyrészt a már kialakult környezetvédelmi problémák kezelése, megoldásának elősegítése, 13

14 másrészt az újabb problémák kialakulásának megelőzése. A gyakorlatban azonban inkább csak az első célkitűzés megvalósítását láthatjuk. Az egyes államok felelőssége azonban nem egyforma a globális környezeti problémák megoldása terén. Eleve nagyon nehéz azt meghatározni, hogy a globális környezeti problémák kialakulásában melyik ország mekkora szerepet játszik, ezek a hatások milyen következményekkel járnak, hogyan jelentkeznek az adott ország(ok)ban, milyen konkrét lépéseket kell tenni és mikor, illetve konkrétan kit terhel a felelősség a problémák kialakulásáért. Mivel a környezet védelme jelentős anyagi áldozatokkal jár, a gyakorlatban a nemzetközi együttműködés sok bizonytalansággal terhelt, és nagyon eltérő aktivitást mutat az egyes országok részéről. Az államok által képviselt álláspont általában igen sokrétű és gyakran ellentétes, aminek a hátterében rendre gazdasági érdekkülönbségek húzódnak meg. Magyarország már csak a mérete alapján is igen szűk mozgástérrel rendelkezik, hiszen kénytelen igazodni a nagyhatalmak és az Európai Unió álláspontjához, földrajzi fekvése alapján pedig különösen kiszolgáltatott elsősorban a szomszédos országoknak. A nemzetközi együttműködés sokrétű és több szinten valósul meg, de sokszor ugyanazok a szereplők (országok, országcsoportok, érdekcsoportok, sőt gyakran évekig ugyanazok a személyek) végzik ezt a fajta tevékenységet, ami miatt az általuk képviselt álláspontok is általában nagyon hasonlóak. A nemzetközi jog szabályai alapján valamennyi országnak szuverén joga a saját környezeti politikájának megfelelően kihasználni a természeti erőforrásait, ugyanakkor köteles biztosítani, hogy a fennhatósága vagy ellenőrzése alá tartozó tevékenységek ne károsítsák más országok, vagy a fennhatóságán kívül eső területek környezeti értékeit. A nemzetközi szerződésekben használt kétértelmű vagy túl általános megfogalmazások azonban mutatják, hogy a nemzetközi környezetvédelmi jog is valójában milyen korlátozott eszközökkel rendelkezik: a Szerződő Felek eltökélt szándéka ; a szóban forgó tények és problémák kellő figyelembevételével védik az embert és környezetét a szennyezés ellen; arra törekszenek, hogy korlátozzák és lehetőség szerint fokozatosan csökkentsék és megakadályozzák a szennyezést; megfelelő politikát és stratégiát alakítanak ki ; szükségleteik szerint együttműködést kezdeményeznek és folytatnak; kívánatosnak tartják, hogy közös programok készüljenek; hangsúlyozzák a programok végrehajtásának és továbbfejlesztésének szükségességét; készek arra, hogy az adatokat megadják egymásnak, és időszakonként naprakésszé tegyék; stb. A nemzetközi jog szabályait nem törvényhozó alkotja, nincs a végrehajtást biztosító kormány, kötelező bírósági eljárás vagy kényszerapparátus, az államok azonban úgy viselkednek, mintha a nemzetközi jog létezne: általában elfogadják a nemzetközi jog létezését, kötelező erejét, és a nemzetközi kötelezettségek megszegéséből beálló nemzetközi felelősségüket. 4. Hazai szabályozás Magyarországon a környezetvédelmi szabályozás alapja az Alkotmány mellett az évi LIII. törvény (röviden környezetvédelmi törvény: Kvt.). A törvény célja az ember és környezete harmonikus kapcsolatának kialakítása, a környezet elemeinek és folyamatainak védelme és a fenntartható fejlődés környezeti feltételeinek biztosítása. 14

15 A Kvt. kerettörvény, azaz csak a környezet védelmének általános szabályait és horizontális eszközeit tartalmazza (elsősorban az állami irányítás és a közigazgatás feladatait), de számos elvi jellegű szabályt is megfogalmaz. Az egyes környezeti elemekre és az egyes ágazatokra vonatkozó szabályokat egyéb jogszabályok tartalmazzák. Ezt jól érzékelteti a Kvt. 3. -a, melynek értelmében a Kvt. rendelkezéseivel összhangban külön törvények rendelkeznek, különösen: a) a nukleáris energiáról és a radioaktivitás felhasználásáról, b) a bányászatról, c) az energiáról, d) az erdőkről, e) az épített környezet alakításáról és védelméről, f) a termőföldről, g) a halászatról, h) a közlekedésről, közlekedési alágazatonként, i) a katasztrófák megelőzéséről és következményeik elhárításáról, j) a területfejlesztésről, k) a vadgazdálkodásról l) a vízgazdálkodásról, m) a hulladékokról, n) a veszélyes anyagokról. A nem kimerítő (nem taxatív) jellegű felsorolásban külön kiemelésre kerülnek az élővilág és az épített környezet védelmével kapcsolatos külön törvények is: a) a természet és a táj védelméről, b) az állatvédelemről, továbbá az állategészségügyről, c) a növényvédelemről, továbbá a növényegészségügyről, d) a műemlékek védelméről. 5. Intézményrendszer Az integráció elve alapján elméletileg valamennyi állami szerv (köztársasági elnök, Országgyűlés, Kormány, helyi önkormányzatok, rendes bíróságok, Alkotmánybíróság, országgyűlési biztosok, stb.) köteles a tevékenységei során érvényesíteni a környezeti szempontokat. A Parlamentre, mint jogalkotó hatalomra különösen fontos szerep hárul ezen a téren. A Kormányon belül a környezetvédelemért felelős tárca (jelenleg a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium) felel elsődlegesen az állam környezetvédelmi feladatainak a végrehajtásáért. Magyarországon a környezetvédelmi igazgatás feladatait a Kvt. és más jogszabályok rendelkezései alapján a következő szervek látják el: A miniszter irányítása alatt álló hivatali szervezet, A területi környezetvédelmi hatóságok (felügyelőségek), illetőleg más államigazgatási szervek, A települési önkormányzat és szervei, A jegyző. A környezetvédelmi igazgatást végző szervek között kiemelt szerepet látnak el a hatósági jogkörrel (közhatalmú jogosítványokkal) is rendelkező szervek. Hatóságok tehát azok a közigazgatási szervek, amelyek közhatalmi jogkört gyakorolva hatáskörük, illetékességi kereteik között hatalmi jellegű egyedi aktusokat (pl. engedélyeket) bocsáthatnak ki. A hatóságok a hatósági jogköreik gyakorlása során az ügyfelekre hoznak kötelezést tartalmazó, jogot megállapító döntéseket, amellyel lényegében az állami közhatalmat testesítik meg. A döntéseik meghozatala után az abban foglaltak végrehajtását is ellenőrzik és szükség esetén joghátrány (szankció) kilátásba helyezésével gondoskodnak az állami akarat teljesítéséről. 15

16 A nemzeti park igazgatóságok hatósági és kezelői feladatainak egy kézben tartása, illetve a hatósági ügyek számának növekedéséből adódó problémák miatt a magyar környezetvédelmi igazgatás rendszerét állandó bírálat érte a csatlakozási tárgyalások során az Európai Unió részéről. Ezért a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alá tartozó igazgatási szervezetrendszer fokozatosan átalakítására került 2003-tól. Ennek eredményeként jöttek létre az ún. egységes zöldhatóságok, amelyek kizárólag környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi első fokú hatósági és szakhatósági feladatokat, és az azok megalapozásához szükséges tevékenységeket látnak el. Elkülönült tehát a közhatalmi (hatósági), illetőleg az egyéb állami közfeladatokat ellátó szervek rendszere, és megszűnt az egymás eljárásaiban való szakhatósági közreműködés. Környezetvédelmi hatósági feladatot természetesen nem csak a felügyelőségek és a Főfelügyelőség, hanem a jegyzők is ellátnak, környezetvédelmi ügyekben a hatáskör gyakorlója ugyanis nem az önkormányzat, hanem a jegyző. Az önkormányzatoknál működő környezetvédelmi hatósági szervezet tehát valójában a jegyzők általános közigazgatási hatáskörének a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízgazdálkodási részét valósítja meg. 6. Esetelemzések A Bős-Nagymaros vízlépcsőrendszer ügye: Magyarország és Csehszlovákia között már az 1950-es években felmerült egy hidroelektromos erőmű közös megépítésének a terve a Dunakanyar felett. Ekkoriban a beruházás környezetvédelmi vonatkozásai még nem játszottak szerepet ben aláírták a magyar-csehszlovák egyezményt a vízlépcső megépítéséről, amely egy felső (Bős) és egy alsó gátból (Nagymaros) állt volna. A megállapodás célja az elektromos áram termelése mellett a hajózás javítása, az árvízvédelem és a regionális fejlesztés volt. A műszaki vázlat alapján Dunakilitinél elrekesztették volna a folyót, így felette létrejött volna egy tározó. Ebből ágazott volna ki az üzemvízcsatorna, rajta a bősi vízlépcsővel. Ezzel energetikai és hidraulikai egységben épült volna fel a nagymarosi vízlépcső. A létesítmények csehszlovák területen ha, a magyar oldalon pedig 4000 ha területet foglaltak volna el. A vízhozam szabályozásával a vízerőmű rugalmasan tudott volna alkalmazkodni az energiaigényekhez (ún. csúcsra járatás ). A vitákat 1978-ban egy népi ellenőrző bizottsági vizsgálat indította el a tervek hiányosságairól. A magyar fél 1981-ben a munkákat leállította, és 1990-ig történő megszakításukat javasolta. A szakmai viták eredményeként 1983-ban a Magyar Tudományos Akadémia jelentése alapján az Országos Környezet-és Természetvédelmi Hivatal (OKTH) határozata megállapította, hogy a terv nem foglalkozott kellően a környezetvédelmi-ökológiai kérdésekkel, ezért hatásvizsgálat elvégzését rendelte el ban az egyezményt módosították, és az elkészítés határidejét Bősnél re, Nagymarosnál pedig 1994-re halasztották. A csehszlovák fél időközben a ráeső munkák jelentős részét elvégezte től kezdve a nyilvánosság is bekapcsolódott az eseményekbe (pl. a Duna Kör) ban magyar-osztrák megállapodás született: osztrák cégek, osztrák tőkével, magyar vállalatok bevonásával építik meg az erőmű nagy részét. Ennek fejében az osztrák fél 20 éven át évi 1,2 millliárd kwh áramot kapott volna, ami a vízlépcső-rendszer magyar részesedésének 2/3 részét jelentené ben a magyar kormány előbb felfüggesztette, majd leállította a munkálatokat Nagymarosnál ben a csehszlovák hatóságok, a C variánsnak nevezett ideiglenes megoldás útján, a munkálatok folytatásáról 16

17 nyilatkoztak. A C variáns egyrészt a folyó egyoldalú elterelését jelentette egy üzemvízcsatornába csehszlovák területen, másrészt egy csökkentett méretű tározótó létrehozását szintén csehszlovák területen. A két ország közötti sikertelen tárgyalások következtében Magyarország arra hivatkozva, hogy a terv környezeti hatásai tisztázatlanok, a Cseh és Szlovák Köztársaság kormánya folytatja a C variáns építkezéseit, valamint hogy az ideiglenes megoldás nemzetközi egyezményeket sért kinyilvánította az 1977-es szerződés egyoldalú megszüntetését, miközben egy új terelő gát építésével (Dunacsúnnál) Csehszlovákia saját területén megkezdte a folyóvíz nagyobbik részének elterelését az üzemvízcsatornába májusában a vitát a hágai Nemzetközi Bíróság elé terjesztették. A Bíróság a Bős-Nagymaros Vízlépcsőrendszer ügyében szeptember 25-én, nyilvános ülésen hirdette ki az ítéletét, melynek főbb megállapításai a következők: Magyarországnak nem volt joga felfüggeszteni, majd később teljesen leállítani a nagymarosi beruházás munkálatait és a bősi beruházás rá eső részét, amiért 1977-ben felelősséget vállalt; Csehszlovákiának joga volt folytatni 1991 novemberében az "ideiglenes megoldás"-nak a megvalósítását, de azt nem volt joga üzembe helyezni 1992 októberétől; Magyarországnak a bejelentése 1992-ben, miszerint az 1977-es szerződést és az ahhoz kapcsolódó dokumentumok érvényességét megszünteti, nem vonta maga után a szerződés megszűnését; Magyarországnak és Szlovákiának jóhiszeműen kell tárgyalnia, figyelembe véve a fennálló helyzetet is, és a Feleknek minden szükséges intézkedést meg kell tenniük annak érdekében, hogy az 1977-es szerződés céljai megvalósítását biztosítsák; amennyiben a Felek másként nem állapodnak meg, az 1977-es szerződés értelmében a Feleknek egy közös üzemeltetési rendszert kell létrehozniuk; Magyarország köteles kártérítést fizetni Szlovákiának azokért a károkért, amelyeket Csehszlovákiának és Szlovákiának okozott a munkálatok felfüggesztésével és későbbi teljes megszüntetésével, illetve Szlovákia is köteles kártérítést fizetni Magyarországnak azokért a károkért, melyeket Csehszlovákia okozott az "ideiglenes megoldás" üzembe helyezésével és életben tartásával okozott. Ehhez képest csak 2005-ben került sor három közös szakértői munkacsoport felállítására, amivel megkezdődhettek a szakértői szintű érdemi tárgyalások a két ország között. Az azóta eltelt időszak alapján látható, hogy Magyarországnak továbbra sem áll szándékában felépíteni a bős-nagymarosi vízlépcső alsó duzzasztóját. A felek között teljes az egyetértés az 1997-es ítélet mielőbbi végrehajtását illetően, viszont eltérően ítélik meg azt, hogy az alsó duzzasztó nélkül miképpen oldható meg az érintett folyamszakasz hajózhatósága. A tiszai ciánszennyezés: január 30-án a több napja tartó heves esőzések miatt az aranymosással foglalkozó nagybányai Aurul bányaipari vállalat ipari derítőjéből mintegy százezer köbméternyi cianiddal szennyezett víz ömlött ki a szabadba. A nagybányai magyar-román vegyesvállalat, az Aurul tulajdonosa az Esmeralda Exploration Limited ausztrál cég volt, amely ellen csődeljárás indult, továbbá több román vállalat. Az Aurul nagybányai üzemének működése során kibocsátott feldolgozási maradékot a 93 hektár alapterületű, úgynevezett zagytározó fogadta be. A tározótól nem messze folyt a Sasar-, illetve a Lápos-patak, melyek a Szamos folyón keresztül összeköttetésben voltak a Tiszával. 17

18 2000. január 30-án este a tározó gátja átszakadt és néhány óra alatt 25 méter széles, 2,5 méter mély kifolyási csatorna keletkezett és ezen keresztül folyt a mérgező, 120 milligramm/liter cianidot és nehézfémeket (főként rezet, cinket) tartalmazó víz a Láposba és a Sasarba, onnan a Szamosba, majd a Tiszába. Az első hivatalos információ január 31-én, 18 óra körül érkezett a magyarországi Felső-Tisza-vidéki Környezetvédelmi Felügyelőséghez a Kolozsvári Vízügyi Igazgatóságtól. A szennyezett víz a magyar határt február 1-jén 16 órakor érte el Csengernél, a szennyezettség mértéke elérte az "erősen szennyezett" kategória cianid-határértékének 180-szorosát. Az átfolyás megszüntetésére csak február 2-án hajnalban került sor. A magyar folyószakaszon 12 nap alatt (2000. február között) vonult le a ciános víz és egy hónap múlva a Dunán keresztül eljutott a Fekete-tengerbe. A magyar állam 2001-ben a Kincstári Vagyoni Igazgatóságon (KVI) keresztül perelte be az időközben Transgold SA-vá átalakult céget a tiszai cián- és nehézfémszennyezés miatt. A kártérítési követelés összege 28 milliárd 596 millió forint. Az EU-tagországok környezetvédelmi miniszterei 2004 októberében, Luxemburgban elfogadták, hogy új létesítmények esetében, a bányászati hulladékoknál az oldott cián szintje nem haladhatja meg köbméterenként a 10 milligrammot májusában a Fővárosi Bíróság ideiglenes intézkedés formájában úgy döntött, hogy a Transgold SA-nak 85 százalékkal vissza kell fognia termelését a további károkozás megelőzése érdekében májusában a Fővárosi Bíróság közbenső ítéletet hirdetve azt is kimondta, hogy a nagybányai aranybányát működtető Transgold SA-t terheli a felelősség a tiszai ciánkatasztrófáért (a Romániában egyelőre ki nem hirdetett ítéletet az aranybánya felszámolását végrehajtó cégek várhatóan megfellebbezik). Ezt követően kezdődhet csak meg az a vita, amely során a magyar állam számlák, szakértői jelentések alapján bebizonyíthatja, hogy jogosan tart igényt a kártérítési összegre. A 2006 áprilisában, Romániában elindított csődeljárás keretében a felszámolók összeállították a hitelezők külföldi bankok, román állami intézmények, szolgáltató vállalatok névsorát, ám végleges bírósági ítélet hiányában kihagyták a magyar államot. Magyarország emiatt a kolozsvári ítélőtáblán kérte, hogy vegyék fel a hitelezők közé, sőt megtámadta a korábban Aurul néven működő aranybánya csődeljárásáról, valamint eladásáról szóló intézkedéseket, ám a román bíróság a magyar állam valamennyi fellebbezését elutasította, így Magyarország nem jogosult az eladás nyomán befolyt vételár szétosztására sem. A Magyarországon folyó perben még nem született döntés a kártérítés összegéről, de abban az esetben kérdés lesz, hogy miként kényszeríthető majd ki a megállapított összeg. Az ügy legfőbb eredménye nagy valószínűséggel mindössze annyi lesz, hogy a bíróság által előírt biztonsági intézkedéseknek köszönhetően legalább a jövőbeni katasztrófák egy része megelőzhetővé vált. 7. Vizuális mellékletek 8. Ábrák A második világháború befejeződése Európában május május 9. A Schuman Nyilatkozat (az Európai Szén- és Acélközösség létrehiozására irányuló javaslat) 1951 Az ESZAK-Szerződés aláírása (Párizs) 1957 Az Európai Gazdasági Közösség (EGK) és az Európai Atomenergia 18

19 Közösség (EAK/Euratom) létrehozása (Róma) 1962 Rachel Carson Néma tavasz című könyvének megjelenése Az Országos Természetvédelmi Hivatal (OTvH) létrehozása M.o.-on 1968 A Római Klub létrehozása (Aurelio Peccei) 1969 Nemzeti Környezetpolitikai Törvény (NEPA) az Egyesült Államokban 1970 UNESCO Ember és bioszféra programja Az első Föld Napja az USA-ban (Denis Hayes; április 22.) 1972 A növekedés határai című jelentés (Dennis Meadows et al., "The Limits to Growth ) Az ENSZ Stockholmi Világkonferenciája Ember és bioszféra címmel. Június ötödikét környezetvédelmi világnappá nyilvánítják Döntés születik új ENSZ szakosított szervezet felállításáról, az ENSZ Környezeti Programjáról (UNEP) A közösségi környezeti politika elindítása 1973 Az EGK első környezeti cselekvési programja (1976-ig) évi II. törvény az emberi környezet védelméről 1977 Az Országos Környezet- és Természetvédelmi Hivatal (OKTH) létrehozása 1984 Megalakul a 22 tagú Környezet és Fejlődés Világbizottság (WCED Brundtland Bizottság; magyar tagja Láng István) 1985 Megalakul az Országgyűlés Környezetvédelmi és Településfejlesztési Bizottsága 1986 Az Egységes Európai Okmány (A környezeti cím alkotmányos rangra emelkedése az Európai Gazdasági Közösségben) 1987 A Brundtland Bizottság Közös Jövőnk című jelentése ( Our Common Future ) 1988 A Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium (KVM) felállítása 1990 A zöld tárca átalakítása Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztériummá (KTM) 1992 Az ENSZ második Környezetvédelmi Világkonferenciája A környezetről és a fejlődésről (UNCED, Rio de Janeiro) A Maastrichti Szerződés (az Európai Unió létrejötte) évi LIII. törvény (Kvt.) a környezet védelmének általános szabályairól 1997 A Kiotói Jegyzőkönyv aláírása Az első Nemzeti Környezetvédelmi Program elfogadása (NKP-I., 2002-ig) 1998 A Környezetvédelmi Minisztérium létrehozása (KöM) Az Aarhusi Egyezmény elfogadása 2000 A Lisszaboni Stratégia elfogadása az EU-ban 2001 Az Európai Unió Fenntartható Fejlődési Stratégiájának elfogadása (EU SDS) 2002 Az ENSZ harmadik Környezetvédelmi Világkonferenciája A fenntartható fejlődésről (Rio+10; World Summit on Sustainable Development WSSD) A zöld tárca átalakítása Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériummá (KvVM) 2003 A második Nemzeti Környezetvédelmi Program (NKP II.) Magyarország csatlakozása az Európai Unióhoz május A Kiotói Jegyzőkönyv hatályba lépése 19

20 február Nemzeti Fenntartható Fejlődési Stratégia (NFFS) 2009 dec. Klímacsúcs Koppenhágában EURÓPAI UNIÓ (1992) Európai Közösségek (EKk) Közös Kül és Biztonságpolitika (KKBp) Bel és Igazságügyi Együttműködés (BIE) ESZAK (2002 ig) Euratom (EAK) Európai Közösség (EK) Fontosabb nemzetközi környezet- és természetvédelmi egyezmények: Antarktisz Szerződés (1959); a hulladékkal és egyéb anyagokkal való tengerszennyezés megelőzéséről szóló egyezmény (1972); a világ kulturális és természeti örökségének védelméről szóló Párizsi Egyezmény (Világörökség Egyezmény, UNESCO, 1972); a hajók által okozott szennyezés megelőzéséről szóló évi nemzetközi egyezmény és az ahhoz csatolt évi jegyzőkönyv ( MARPOL 1973/1978. ); a nemzetközi jelentőségű vadvizekről, különösen mint a vízimadarak tartózkodási helyéről szóló, Ramsari Egyezmény (1971); az évi 15. törvényerejű rendelettel kihirdetett és a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelméről szóló Washingtoni Egyezmény (CITES, 1973); az évi 6. törvényerejű rendelettel kihirdetett a vándorló, vadon élő állatfajok védelméről szóló Bonni Egyezmény (1979); az európai, vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló Berni Egyezmény; a nagy távolságra jutó, országhatárokon átterjedő levegőszennyezésre vonatkozó, 1979-es Genfi Egyezmény; a sztratoszferikus ózonréteg védelméről szóló, 1985-ös Bécsi Egyezmény; a Tisza és mellékfolyóinak szennyezés elleni védelméről szóló 1986-os egyezmény; az ózonréteget lebontó anyagokról szóló, 1987-es Montreáli Jegyzőkönyv; a veszélyes hulladékok országhatárokat átlépő szállításának ellenőrzéséről és ártalmatlanításáról szóló, 1989-es Bázeli Egyezmény; 20