9922 Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott évi címzett és céltámogatások vizsgálatáról

Átírás

1 9922 Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott évi címzett és céltámogatások vizsgálatáról TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. Az évi beruházási célok kijelölése, a támogatási igények elbírálása 2. Az önkormányzatok fejlesztési tevékenységének megala-pozottsága 3. A beruházások megvalósítása, a pénzügyi teljesítés ala-kulása 4. A támogatás igénybevételének jogszerűsége 5. A beruházások működtetése 6. A befejezett beruházások értékelése Melléklet Az Állami Számvevőszék évi ellenőrzési terve alapján vizsgálta a címzett és céltámogatások évi igénybevételét és felhasználását. Az ÁSZ az ellenőrzést az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (5) bekezdésében és az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény 121. (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján végezte. A Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló évi CXLVI. törvény a címzett és céltámogatásokra ,0 millió forint előirányzatot állapított meg. Ezt az összeget növeli az év végéig fel nem használt ,8 millió forint, az évközi lemondásokat, illetve az ebből visszaforgatott összeget figyelembe véve összesen ,4 millió forint állt a helyi önkormányzatok rendelkezésére. Ezen felül a saját források egy részének kiváltását, illetve kiegészítését szolgálták az egyes elkülönített állami pénzalapokból (pl. Vízügyi Alapból, Központi Környezetvédelmi Alapból), illetve a megyei területfejlesztési tanácsok (Fővárosi Közgyűlés) döntési körébe tartozó

2 decentralizált pénzalapokból (pl. területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú- és céljellegű decentralizált alapból, területfejlesztési célelőirányzatból) pályázatok útján adható támogatások. Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy: ˇ a címzett és céltámogatások döntési rendszere és mechanizmusa miként segíti elő a helyi önkormányzatok fejlesztéseinek megvalósítását és az ágazati szakmai szempontok érvényre jutását; ˇ az önkormányzatok megfelelően készítették-e elő, illetve biztosítják-e a beruházások megvalósítását. A támogatásokkal érintett önkormányzatok idejében rendelkeznek-e a feladat megvalósításához szükséges pénzügyi eszközökkel, ezt mennyiben segítette a 263/1997. (XII. 21.) Korm. rendelet; ˇ a támogatások döntési rendszerében, igénybevételénél és felhasználásánál érvényesült-e a törvényesség; ˇ biztosított-e és milyen módon a megvalósított létesítmények üzemeltetése, hasznosítása; ˇ célszerű volt-e a támogatás segítségével az adott kapacitások létrehozása, figyelemmel az üzemeltetés finanszírozására, illetve kihasználtságukra. A támogatásokkal megvalósított beruházásoknál és rekonstrukcióknál a pénzeszközöket takarékosan és hatékonyan használták-e fel. Az ellenőrzés során 57 db címzett támogatás segítségével megvalósuló helyi önkormányzati fejlesztést vizsgáltunk. Az ellenőrzött fejlesztések besorolását tekintve 6 db a vízgazdálkodásba, 32 db az egészségügyi és szociális ellátásba, 19 db pedig az oktatás és kulturális szolgáltatásba tartozik. A vizsgálatban 134 db céltámogatás szerepelt, közöttük döntő súllyal a vízgazdálkodás jelentkezik, itt 128 db beruházás ellenőrzését végeztük el. A címzett és céltámogatások vizsgálata 18 megyére és a fővárosra terjedt ki, összesen 103 helyi önkormányzatra irányult.

3 Összességében az évben rendelkezésre álló pénzügyi előirányzat 49,4%-át vizsgáltuk (a címzett támogatások 69,8%- át, a céltámogatások 38,2%-át). E reprezentációban a vízgazdálkodási ágazat, ezen belül a szennyvízelvezetés- és tisztítás területének prioritása mellett meghatározó volt a támogatott feladatok nagyobb volumene és korábbi jelentősebb előirányzat maradványa. A vizsgálat során felmértük az években céltámogatással befejezett 258 db beruházás megvalósítását, hasznosítását. A vizsgált önkormányzatok és feladatok jegyzékét a 2. sz. melléklet tartalmazza. Az évi címzett- és céltámogatások reprezentációjának arányait a 7. sz. táblázat mutatja. Az ellenőrzött időszak: alapvetően az év volt, befejezett beruházások esetében a célszerűség, eredményesség és hatékonyság tekintetében a beruházás teljes időszaka. I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok Az Országgyűlés az önkormányzatok beruházási feladataihoz nyújtandó címzett és céltámogatásokról, a központi pénzeszközök hatékony és ellenőrizhető felhasználásának igényével, az önkormányzatok fejlesztési tevékenysége stabilitásának megteremtése érdekében év decemberében alkotta meg a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszerét szabályozó évi LXXXIX. sz. törvényt (Cct). E törvényhez kapcsolódóan a címzett és céltámogatások döntéselőkészítését szabályozó kormányrendelet (46/1993.) márciusban jelent meg. A címzett és céltámogatási rendszer működésének tapasztalatai - közöttük az ÁSZ korábbi vizsgálatai alapján tett javaslatok hasznosítása - szükségessé tette a támogatási rendszer felülvizsgálatát és korszerűsítését. A korszerűsítés célja az volt, hogy a támogatás rendje alkalmazkodjon a megváltozott körülményekhez, egyszerűsödjön és ellenőrizhetőbbé váljon. Ennek jegyében jóváhagyta az Országgyűlés az évi CXXXI. törvényt és a végrehajtást szabályozva életbe lépett a

4 9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet. A törvényi szabályozásban, többek között a döntéselőkészítés és a megalapozottság érdekében, előírták a megvalósíthatósági tanulmány elkészítését, egyértelműen szabályozták a vissza nem igényelhetőként tervezett ÁFA esetében a visszaigénylés pénzügyi szabályait, a címzett támogatások értékhatárát. A szabályozás egyes elemei teljeskörűen január 1-től fejtik ki hatásukat. Az Állami Számvevőszék az állami támogatások felhasználását évtől kezdődően - a zárszámadáshoz kapcsolódóan - vizsgálta. A Cct évi hatálybalépése után a vizsgálatok célja e törvény betartásának ellenőrzése volt. Az évtől eltelt hat éves időszak alatt az önkormányzatok több mint egyharmadánál 1760 feladat ellenőrzését végeztük el. Az önkormányzatok egy része a beruházáshoz szükséges saját pénzügyi forrást nem teljeskörűen, vagy egyáltalán nem tudta biztosítani. Ennek több oka volt: egyrészt az önkormányzatok céltámogatási igénybejelentését továbbra is a befogadtatási szándék érvényesítése jellemezte, ezzel összefüggésben saját pénzügyi teljesítőképességüket túlbecsülték, másrészt a fejlesztések céltámogatása, illetve aránya csökkent. Az önkormányzatok a saját forrás megteremtéséhez az elkülönített állami pénzalapokból és célelőirányzatokból igényelhető támogatásokra is számítottak, ugyanakkor ezek elbírálása a céltámogatástól időben is és rendszerében is eltérően történt. Az önkormányzatok kivárták az egyéb állami támogatások pályázatának az eredményét, ettől tették függővé egy-egy beruházás megindítását. Kedvezőtlen elbírálású pályázat esetén veszélybe került a beruházás megindítása. A szükséges saját forrás biztosítása érdekében az önkormányzatok egy része a szabályozatlanságot kihasználva befogadta a kivitelezők és fővállalkozók részéről felajánlott közterületi használati, bérleti díjat, amely a beruházás saját forrását kímélte, ugyanakkor az állami támogatást terhelte és megnövelte a beruházási költségeket. Az igények benyújtásakor a saját forrásra vonatkozó képviselőtestületi kötelezettségvállalás (határozat) megalapozatlan volt. A saját források hiánya, elégtelensége részben a beruházások elhagyásához, vagy csökkentett mértékű megvalósításához, illetve az előirányzatról való lemondáshoz vezetett, részben

5 pedig a fejlesztések megvalósításának elhúzódását idézte elő. A céltámogatásokhoz a saját erőt több önkormányzat csak számottevő hitel (kölcsön) segítségével tudta előteremteni. A szennyvízelvezetés és tisztítás ágazatban a tervezéshez a KHVM által meghatározott fajlagos maximált költségek magasnak tekinthetők, nem veszik kellően figyelembe a települések szerkezetét és ebből adódóan az alkalmazott műszaki megoldások eltérő költségigényét, illetve e fajlagos költségek a vissza nem igényelhető ÁFA-t is tartalmazzák. A fejlesztések mintegy felének megvalósítása nem tekinthető tervszerűnek. A helyi önkormányzatoknál év végén az országos összesített adatok alapján a címzett és céltámogatások összes maradványa ,7 millió forint volt (ez 43,1%). E maradvány döntő hányada, ,5 millió forint, a szennyvízelvezetés és tisztítás ágazatban keletkezett. Az év végi országos és ellenőrzött céltámogatási maradvány - különösen a szennyvízelvezetés- és tisztítás szakágazatban - igen kedvezőtlennek minősíthető, mivel a központi költségvetésben korlátozottan rendelkezésre álló pénzeszközök hasznosulásának, felhasználásának jelentős mértékű lemaradását mutatja. Az önkormányzatok egy része a fel nem használt céltámogatási előirányzat maradványokról, illetve a saját források hiánya és egyéb okok miatt indokolatlanul lekötött állami támogatásokról történő - törvényben előírt - lemondási kötelezettségük nem teljesítésével feleslegesen kötött le nagy összegeket az állami támogatásokból. A támogatási keretek indokolatlan lekötése a szükséges saját forrást vállaló helyi önkormányzatok támogatási lehetőségeit csökkenti és ezen keresztül hátrányosan érinti a címzett- és céltámogatási rendszer működésének hatékonyságát is. A szennyvíz tisztítás és elvezetés területén a saját források hiánya miatt bekövetkezett műszaki elmaradások, ebből következőleg a lakossági csatorna bekötések alacsony mértéke is hozzájárult ahhoz, hogy a közmű olló nem zárult az EU csatlakozási követelményeinek megfelelően. Az ÁSZ már a kiemelt városok szennyvíztisztítási programjának vizsgálata során is jelezte az EU irányelveihez viszonyított elmaradásunkat. a szennyvízelvezetés és tisztítás területén.

6 A vizsgálat az ellenőrzött 191 beruházásból 32 fejlesztésnél (17%) 40 szabálytalanságot állapított meg. A feltárt, jogtalan előirányzat és felhasználás mindösszesen 1,5 milliárd forint, az ellenőrzött beruházások évi előirányzatának mintegy 5%- a. A vizsgálat megállapításai alapján az Állami Számvevőszék összesen ezer forint jogtalanul igénybe vett címzett és céltámogatás visszafizettetésére, valamint ezer forint címzett és céltámogatási és ezer forint Céltámogatási Kiegészítő Keret (továbbiakban: CKK) előirányzat lemondási javaslatot tesz a zárszámadási törvényhez. A vizsgálat által feltárt jogtalan állami támogatás igénybevételét a következők okozták: nem támogatott célra történő felhasználás (üdülő övezetek, üdülő ingatlanok szennyvízcsatornázása), beruházáshoz közvetlenül nem kapcsolódó költségek elszámolása, ÁFA visszaigénylés miatt keletkezett jogtalan igénybevétel. Ez utóbbinak az az oka, hogy a beruházás összköltségében az állami támogatás a vissza nem igényelhető ÁFA-hoz kapcsolódik. Bármilyen jogcímen történő ÁFA visszaigénylés esetén az erre jutó támogatásról le kell mondani, elkerülve a kétszeres támogatás igénybevételét. A visszafizetés, illetve lemondás miatt nehéz helyzetbe került önkormányzatok esetében a törvényi szabályozás megváltoztatása adhatna lehetőséget részletfizetésre, illetve a visszafizetés ütemezésének meghatározására, csúsztatására. A jelentés lezárásáig a vizsgált önkormányzatok - az Állami Számvevőszék javaslata alapján ezer forint jogosulatlanul igénybe vett címzett és céltámogatást fizettek vissza az Államkincstárba. Továbbá ezer forint címzett és céltámogatási előirányzatról mondtak le, az összes jogosulatlan felhasználás és előirányzat 54,8%-áról. Az Állami Számvevőszék jogtalan igénybevétel miatt tett visszafizetési, illetőleg lemondási javaslatai képviselői módosító indítványok, illetve bizottsági módosító indítványok alapján kerülnek a zárszámadási törvényjavaslatba. Javaslatok A címzett és céltámogatási rendszer, valamint a kapcsolódó területek jogi szabályozásának fejlesztése, működésének javítása, és a törvényesség érvényesítése érdekében az Állami Számvevőszék javasolja, hogy:

7 a belügyminiszter 1. Kezdeményezze az állami támogatásban megtervezett ÁFA visszaigénylés jogosulatlanságának elkerülése érdekében a 9/1998. (I. 23.) Korm. rend. módosítását, hogy a támogatás igénybejelentésekor legyen kötelező az önkormányzat testülete részéről olyan nyilatkozat csatolása, amely az ÁFA visszaigénylésről rendelkezik, azaz ha alanyi jogon ÁFA visszaigénylővé válik az ÁFA ne jelenhessen meg a beruházás forrásai között. 2. Kezdeményezze az ellenőrzések által feltárt ezer forint címzett és céltámogatási előirányzat és ezer forint CKK. támogatási előirányzat csökkentést (5. és 6. sz. mellékletek szerint) - a képviselő-testületek által a le nem mondott állami támogatás figyelembevételével - az OGY-nek benyújtandó zárszámadási törvényjavaslatban. a pénzügyminiszter Kezdeményezze a vizsgálat által feltárt jogtalanul igénybe vett ezer forint címzett és ezer forint céltámogatás visszafizettetését (3. és 4. sz. mellékletek szerint) és büntető kamatainak megfizettetését a Magyar Köztársaság évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban. a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter Vizsgálja felül a szennyvízelvezetés és tisztítás költségeinek tervezésére meghatározott KHVM fajlagos normákat, elsősorban a 25%-os ÁFA költség elhagyásával és differenciáltan határozza meg a műszaki szükségletek figyelembevételével. II. Részletes megállapítások 1. Az évi beruházási célok kijelölése, a támogatási igények elbírálása A címzett és céltámogatási rendszer működésének tapasztalatai - ezek között az ÁSZ korábbi vizsgálatai alapján tett javaslatok hasznosítása - az államháztartási reform és annak részeként a Magyar Államkincstár létrejötte, a Belügyminisztérium

8 előirányzatkezelői feladata, a megyei területfejlesztési tanácsok megalakulása szükségessé tette a címzett és céltámogatási rendszer felülvizsgálatát és korszerűsítését. A korszerűsítés célja az volt, hogy a támogatás rendje alkalmazkodjon a megváltozott körülményekhez, egyszerűsödjön és ellenőrizhetőbbé váljon. Ennek jegyében az évi CXXXI. tv. (hatályos dec. 10-től) módosította a Cct-t, a végrehajtást szabályozó 46/1993. (III. 17.) sz. Korm rendelet helyébe pedig a 9/1998. (I. 23.) sz. Korm. rendelet lépett. A szabályozás egyes elemei - közöttük - a vissza nem igényelhető ÁFA visszaigénylése esetén az ezzel arányos jogosulatlan céltámogatás visszafizetésére, lemondására szóló törvényi kötelezettség - a folyamatban lévő, illetve újonnan induló beruházásokra egyaránt életbe léptek és érvényesítendővé váltak. Tekintettel arra, hogy a korszerűsített támogatási rendszer teljes körű funkcionálásának első éve 1999., a szabályozás más elemei a későbbiekben fejtik ki hatásukat: így az újonnan induló címzett támogatások 200 millió forintban megjelölt értékhatárának érvényesítése a döntés során, a beruházásokra - célszerűségi szempontokat is előíró - megvalósíthatósági tanulmány készítése. A költségvetési törvény szerint a címzett és céltámogatások évi előirányzata 42,8 milliárd forint. Ebből a folyamatban lévő beruházások - már ütemezett - tárgyévi támogatása 29,1 milliárd forintot tett ki (a támogatási összeg közel 68%-a). Az Országgyűlés 3 milliárd forint új címzett támogatásról döntött, így az új céltámogatásokra 10,7 milliárd forint állt rendelkezésre. Az önkormányzatok támogatási igényeinek felülvizsgálata alapvetően a Belügyminisztériumban, a szakminisztériumok közreműködésével, a jogszabályok betartását megkövetelve történt. A címzett támogatásoknál a döntés előkészítés első szakaszában az önkormányzatok benyújtották a szakminisztériumok által meghatározott szakmai programok tartalmi követelményeinek figyelembevételével elkészített beruházási koncepciójukat. A szakminisztériumok egyeztették a programokat az önkormányzatokkal, majd elkészítették és megküldték a Belügyminisztériumnak a címzett támogatásra vonatkozó rangsorolt javaslataikat. A Belügyminisztérium

9 előterjesztése alapján a Kormány kiválasztotta azokat a lakosság széles körét érintő, fontos infrastruktúrális beruházásokat, amelyeket címzett támogatásra javasolni szándékozott az Országgyűlésnek. A Kormány az állásfoglalásról közlemény útján tájékoztatta az önkormányzatokat. A második szakaszban a pénzügyi lehetőség ismeretében - az igénybejelentések alapján - a szakminisztériumokkal történő többszöri egyeztetés után terjesztette a Kormány az Országgyűlés elé a támogatásra javasolt beruházások listáját. Az évre összesen 250 db új címzett támogatási igényt nyújtottak be az önkormányzatok. Az összes támogatási igény 103 milliárd, az évi ütem pedig 14 milliárd forint volt. A BM és az érintett szaktárcák felülvizsgálata alapján az igénybejelentések megfeleltek a pályázati feltételeknek, eleget tettek a 46/1993. (III. 17.) Korm. rendeletben előírt tartalmi és formai követelményeknek. Mindössze 7 esetben fordult elő, hogy a pályázat nem felelt meg a jogszabályi előírásoknak. A benyújtott igények közül 117 db, közel 44 milliárd forint összköltségű beruházás megvalósítása volt javasolható, több mint 35 milliárd forint össztámogatással, amelyből az évi támogatás összege 3 milliárd forintot tett ki. A benyújtott 250 db igényből további 126 db igény formailag ugyan megfelelő volt, azonban a rendelkezésre álló keret hiánya miatt nem került be az évi beruházások közé. Az új induló beruházások közül 33 a vízgazdálkodás, 19 az egészségügyi és szociális ellátás, illetve 65 az oktatás és kulturális szolgáltatás területén célozta az ellátás színvonalának javulását. A helyi önkormányzatok közel 9 milliárd forint saját forrást irányoztak elő a beruházások megvalósításához, ami a beruházási összköltség 20%-át képezte. A benyújtott igények, valamint a feldolgozás eredményeképpen a törvényi feltételeknek megfelelő, támogatásra javasolt évi új címzett támogatási igények főbb adatai a következők: MFt Megnevezés Benyújtott Támogatásra javasolt címzett támogatási igények

10 darabszám évi támogatás darabszám évi támogatás összege összege Vízgazdálkodás Egészségügyi és szociális ellátás Oktatás és kulturális szolgáltatás Összesen: A jóváhagyási folyamatban nem érvényesült az önkormányzati törvény elvárása (nagy költségigényű beruházási feladatok támogatása), illetve még nem lehetett alkalmazni a Cct.-ben előírt 200 millió forint feletti értékhatárt. Így folytatódott a címzett támogatások - az ÁSZ által korábbiakban is bírált - felhígulása. Minden korábbit meghaladó számú igény (117 db) került be a címzett támogatási körbe. Az évre jóváhagyott címzett támogatások több mint 20%-a alacsony összköltségű - 30 millió forintot el nem érő - beruházás volt. Ez a rendelkezésre álló források szétforgácsolását jelentette. Az új címzett támogatások számának növekedése összefüggött azzal is, hogy az évek során a céltámogatási körből kikerültek a már kielégített célok (pl. egészséges ivóvízellátás, tanterem építés), ezért az igények a címzett támogatások között szerepeltek. A címzett támogatásra javasolt beruházások korszerűbb szolgáltatások nyújtását biztosítják. Így a vízgazdálkodás területén javasolt beruházások ellátatlan települések, külterületi lakott helyek egészséges ivóvíz ellátását, valamint a legsürgetőbb ivóvízminőség javítási feladatok megoldását teszik lehetővé. Az egyre gyakoribb viharkárok megelőzése érdekében a támogatásra javasolt körbe kerültek a belterületi vízrendezésre benyújtott legfontosabb és a feltételeknek megfelelő igények. Az egészségügyi ellátás területén a beruházások megvalósítása legtöbb esetben ágyszám csökkenéssel jár. A támogatásra javasolt rekonstrukciók többsége - a kivitelezési és működési költség-megtakarítás elvének fokozott érvényesítése következtében - nem jár működési többletköltséggel, így összhangban van a

11 gazdasági stabilizáció, illetőleg az egészségügy átalakításának programjával. A szociális ellátás területén javasolt beruházások az időskorúak, mozgáskorlátozottak, pszichiátriai betegek - szakmai irányelveknek megfelelő - ápoló-gondozó otthonban történő elhelyezésének megteremtését szolgáló fejlesztéseket jelentik. Az oktatási és kulturális szolgáltatásnál a javaslat szerint elsőbbséget kaptak a halaszthatatlan rekonstrukciós munkálatok, az egyedi, speciális képzési profilú, nagy vonzáskörzettel rendelkező középfokú oktatási intézmények és a kistelepüléseken elsősorban a többfunkciós létesítmények fejlesztései. A céltámogatások körében a helyi önkormányzatok 1998-ra összesen 672 támogatási igényt nyújtottak be. Az igényelt céltámogatással a megvalósítás teljes időtartama alatt összesen 213,5 milliárd forint összköltségű beruházás megvalósítását tervezték, amiből 85,7 milliárd forint az állami támogatás és ehhez 127,8 milliárd forint saját forrás biztosítását vállalták. Az adatok alapján látható volt, hogy nem lehetséges a rendelkezésre álló előirányzatból az összes jogos céltámogatási igény kielégítése. Az igények kielégítésének rendjét az évi költségvetési törvény szabályozta, miszerint a támogatható célok köre és az igénykielégítése sorrendje a következő volt: ˇ települési szilárdhulladék-lerakó építése, ˇ életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltása, ˇ működő kórházak és szakrendelők (beleértve az önálló fogászati rendelőt is) gép- és műszerbeszerzései, ˇ a Cct. 3. sz. mellékletének I. Vízgazdálkodás, szennyvízelvezetés és tisztítás alcím megjegyzésében jelzett igénykielégítési sorrend és az évre célonként külön benyújtott támogatási igényű, de üzembe helyezhetőség

12 szempontjából műszakilag összetartozó beruházások együttes kezelésének figyelembevételével a költségvetési előirányzatból még kielégíthető szennyvíztisztító telep, települési folyékonyhulladék (tengelyen szállított szennyvíz) tisztító telep és szennyvízcsatorna-hálózat építés. A döntéselőkészítés arra irányult, hogy az igények megfelelnek-e a jogszabályi feltételeknek. Az első körben 460 igénybejelentés feldolgozására volt szükség ahhoz, hogy az évi új céltámogatásokra rendelkezésre álló közel 10,7 milliárd forint előirányzat kiosztásra kerüljön. Így a feltételeknek megfelelő - önkormányzati beruházás részesült céltámogatásban. A benyújtott, ezen belül a jogszabályi feltételeknek megfelelő (támogatott), valamint a feltételeknek nem megfelelő (hibás) igények célok szerinti megoszlása a következő: MFt Célok megnevezése a./ Települési szilárdhulladék-lerakó építése b./ Életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltása c./ Működő kórházak és szakerendelők (beleértve az önálló fogászati rendelőt is) gép-műszer beszerzése d./ Szennyvízelvezetés A benyújtott darabszáma évi támogatási üteme A feltételeknek megfelelő (támogatott) céltámogatási igények darab száma évi támogatási üteme A feltételek nek nem megfelelő (hibás) darab száma (290)* * 8265* 83

13 és tisztítás ebből: feldolgozott Összesen 672 (460) *A feltételeknek megfelelő és a költségvetési előirányzatból még kielégíthető céltámogatási igények. Az első körben feldolgozott 460 céltámogatási igénybejelentés közül 102 db nem részesülhetett támogatásban, mert nem felelt meg a jogszabályi feltételeknek. További 212 db igénybejelentés formailag megfelelt ugyan, a rendelkezésre álló pénzügyi keret hiánya miatt nem került be az évi támogatott beruházások közé. 2. Az önkormányzatok fejlesztési tevékenységének megala-pozottsága A vizsgált helyi önkormányzatok a címzett és céltámogatási igénybejelentéseknél - a BM és az érintett szaktárcák felülvizsgálata szerint - többségében (89%) eleget tettek a módosított 46/1993. (III. 17.) Korm. rendeletben, illetve a 9/1998. (I. 23.) Korm. rendeletben előírt tartalmi és formai követelményeknek. A tárgyévre benyújtott 922 igényből mindössze 109 nem felelt meg törvényességi szempontból. Az elutasítás oka abból adódott, hogy az igénybejelentésekben egyrészt a nem támogatott műszaki tartalmat támogatottként szerepeltették, másrészt a beruházási adatlapokon a létesítmények jegyzékénél hiányos a tervezett létesítmények felsorolása, a pályázatban szereplő műszaki tartalom nem egyezett meg a vízjogi létesítési engedélyben foglaltakkal, továbbá a képviselő-testületi döntéssel a pályázatban szereplő értéknél kevesebb saját forrást vállaltak. Dömös, Neszmély, szennyvízcsatorna-, illetve tisztító telep, Szamosszeg: szennyvíztisztító-telep. (Függelék, F.1.) Az önkormányzatok a céltámogatási igénybejelentések költségelőirányzatait jellemzően a szakminisztériumok által

14 kiadott maximált fajlagos költségekkel, azzal egyező összeggel, vagy ritkábban attól alacsonyabban munkálták ki. A vizsgálat szerint a céltámogatási rendszer egyik - hatásában, jelentőségében - talán leginkább sarkalatos kérdése e központilag kidolgozott maximált fajlagos költségek problémája. Ugyanis a beruházásokhoz a maximált fajlagos költségekből kiindulva lehet meghatározni mind a céltámogatás, mind pedig az önkormányzati saját erő nagyságát, azaz ezen ráfordítási előirányzatok függvénye, hogy a szennyvízelvezetésre és tisztításra fordított költségvetési források egy jelentős része milyen hatékonysággal hasznosul. A kivitelezők a bekerülési költség jelentős részét (gyakran 10-26%-át), hajlandók visszaforgatni a beruházó önkormányzatok részére a közöttük kötött szolgáltaltási szerződések alapján. Ennek keretében közterülethasználati díjat, illetve földterület-, épület-, irodatechnikai berendezés-, és felvonulási terület bérleti díjat fizetnek, az önkormányzattól a kivitelezéssel összefüggésben homokot és földet vásárolnak, kivitelezői kamatmentes, hosszúlejáratú kölcsönt folyósítanak, az önkormányzattól alvállalkozói munkagvégzést, műszaki- és szakfelügyeletet vesznek igénybe. Ennek során helyenként az önkormányzatok a képviselő-testület által megállapított ezirányú díjtétel mértékétől is eltértek, annál jóval magasabbat alkalmaztak, illetve e díjakat helyi rendeletben nem is szabályozták. A kivitelező a költségeit (a későbbiek során) a vállalkozói díjban érvényesítette. A pályázatban megjelölt naturáliák így is teljesíthetők voltak. A beruházás összes pénzügyi forrásának jelentős aránya (40-50%, helyenként ennél lényegesen magasabb arány is) állami támogatás, a vállalkozói díjtöbblet elszámolása a beruházás terhére, a saját forrás mentesítésével együtt tovább növeli az állami támogatás arányát. Mivel közvetlenül nem igazolható annak ténye, hogy ezen összegek után nem volt jogos a támogatások lehívása, így visszavonásra nem tettünk javaslatot.

15 Dunaszekcső, Somberek, Nagynyárád, Pálháza, Hernádnémeti, Mezőzombor, Sáta, Neszmély, Dömös (Pilismarót), Ipolytarnóc, Nagyoroszi, Tengelic, Csetény: szennyvízcsatorna, illetve tisztító telep (F.2.). A pályázó kivitelezők a céltámogatások elnyerésére közzétett Kormányközleményekből ismerik a beruházási összköltséget, így ennek mérlegelésével, nem ritkán annak összegében teszik meg ajánlatukat. A szennyvízcsatorna-hálózat építéséhez a KHVM által közzétett normatív fajlagos költségek a gravitációs szennyvízcsatorna-hálózat és a nyomás alatti szennyvízhálózat esetében is az 1998/1995. évek, illetve az 1998/1996. évek viszonylatában meghaladták a mélyépítőipari áremelkedéseket, a KSH árindexeket. A fajlagos költségek nagysága túlzott még akkor is, ha tartalmaznak a mélyépítőipari árindexben meg nem jelenő, a beruházáshoz tartozó tételeket is. (A fajlagos költségek emelkedése általában mintegy 2,1-3,6- szeres, illetve az utóbbi időszakban 2,5-2,6-szeres, míg az árindexek értéke az előbbi időszakok között 172% és 135%). Ennek következtében is e normatív fajlagos költségek tartalékokat tartalmaznak az évben is. A 300 mm és nagyobb átmérőjű gravitációs szennyvízcsatornák maximált fajlagos költségeinél a megyei jogú városokra irányadó 2-szeres, illetve a fővárosra vonatkozó 4-szeres, valamint a fővárosban irányadó 1000 mm és nagyobb átmérőjű Rocla csövek esetén a 2-szeres szorzó automatikus alkalmazása a településszerkezet figyelmen kívül hagyásával műszakilag nem szükséges. A Fővárosban az 1997-ben induló szennyvízcsatorna és szivattyú telep bővítő beruházásoknál a támogatott műszaki tartalomra vonatkozó tényleges (illetve a vállalkozási díj figyelembevételével számított) fajlagos költség értéke alacsonyabb, mint a céltámogatási igénybejelentéskor a fajlagos költségekkel számított összeg. Pl. A tervezett (121,3 EFt/fm) és a tényleges (97,1 EFt/fm) fajlagos költségek aránya a Pesti úti tehermentesítő csatornánál 80,0%, a Zsigmond téri szivattyútelepnél 744,0

16 EFt/fm, illetve 546,0 EFt/fm (73,4%). Szombathely: szennyvízcsatorna. (F.2.) A szennyvízelvezetés és tisztítás ágazatban a tervezéshez meghatároztott KHVM fajlagos költségek szerkezeti felépítésükben magukban hordozzák a jogosulatlan központi támogatás igénybevétel problémáját. Ugyanis a tervezett fajlagos költségek között szerepel a vissza nem igényelhető ÁFA, melyet az önkormányzatok a beruházás folyamatában, vagy végén általában visszaigényelnek, így az ÁFA-ra jutó központi támogatás jogtalanná válik. Az önkormányzatoknak általában gondot okozott a céltámogatott fejlesztési feladatok és az azok megvalósításához szükséges- több csatornán megszerezhető - pénzügyi források összhangjának megteremtése. A saját pénzügyi források hiányát egyrészt az át nem gondolt, a központi céloktól determinált fejlesztések indítása, és az önkormányzatoktól függetlenül az egyéb állami források rendelkezésre állásának bizonytalanságai okozták. Jellemző, hogy a vizsgált önkormányzatok a céltámogatás igénybejelentésekor a szükséges saját forrást képviselőtestületi határozatban vállalták, azonban annak fedezete nem állt rendelkezésre az önkormányzatok költségvetésében. Az önkormányzatok keresték a saját forrás mentesítése, előteremtése érdekében a különböző lehetőségeket. Az önkormányzatok a beruházások mintegy 2/3-ánál a képviselő-testületi határozattal vállalt saját forrást a fejlesztés tervezett indításának évében nem, vagy lényegesen csökkentett mértékben építették be módosított költségvetési rendeletükbe. A saját forrásokat a céltámogatás első évét követő időszakban az eredeti, vagy módosított költségvetési rendeletbe többségében beépítették, mértéke alapvetően a rendelkezésre álló pénzügyi eszközökhöz igazodott. Amennyiben nem állt rendelkezésre a szükséges pénzmennyiség, úgy a vállalkozóktól nem fogadtak be számlákat, illetve ennek megelőzésére csúsztatták a kivitelezéseket. Nagynyárád, Dunaszekcső, Kincsesbánya, Vértesacsa, Tiszasas, Dömös, Ipolytarnóc társult önkormányzatai, Pest megye,

17 Zalaegerszeg: szennyvízcsatorna-, illetve tisztító telep (F.4.). A vizsgált címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházások 16%-ának a pénzügyi-gazdasági előkészítése, illetve közgazdasági megalapozottsága kivánnivalókat hagy maga után. A szükséges saját forrás hiánya miatt a beruházás tervezett megvalósítási ütemétől eltértek. Pécs: közműves ivóvízellátás, Mecsekoldal V- VIII. ütem, Makár-oldal, Pécs: közműves ivővízellátás, Mecsekoldal II-IV. ütem, Postavölgy, Málomi domb, Tolna Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója, Budapest Főváros Önkormányzat: Madách Színház rekonstrukciója, Ricse: Művelődési Ház építésének befejezése, Sóstófalva: Általános Művelődési Központ építése, Szentendre: Képzőművészeti centrum kialakítása, Telki: Oktatási, nevelési kultúrális központ építése. (F.4.) Az önkormányzatok saját forrásaikat - csökkentés céljából - Vízügyi Alapból és a Központi Környezetvédelmi Alapból, valamint a megyei területfejlesztési tanácsokhoz decentralizált - növekvő összegű - pénzforrásokból tervezték biztosítani. Ezen egyéb állami pénzalapokra vonatkozó egyes pályázati felhívások megjelenésének, illetve a pályázatok elkészítésének és elbírálásának időigénye miatti időbeli elhúzódások és az elnyerhető pénzeszközök bizonytalanságai, az elvártnál alacsonyabb (kisebb mértékű) vagy elmaradó támogatások bizonytalanná tették a beruházás indítását, megvalósítását. A pénzügyi eszközök időbeni rendelkezésre állását a fejezeti kezelésű előirányzatok és az elkülönített állami pénzalapok egymáshoz kapcsolódó célú, rendeltetésű előirányzatai összehangolt felhasználásának szabályairól szóló 263/1997. (XII. 21.) Korm. rendeletet az 1998-ban újonnan induló beruházásoknál még nem alkalmazták. Így ebben az évben sem sikerült biztosítani az állami céltámogatás, illetve az elkülönített állami pénzalapok, valamint a decentralizált döntési körbe tartozó előirányzatok igénylésére és elosztására vonatkozó tartalmi, formai és határidőbeli előírások, illetve e végrehajtási döntések valamennyi elemének összehangolását. Helyenként az önkormányzatok az elkülönített állami pénzalapokra pályázataikat viszonylag későn és hiányosan nyújtották be. Ez hozzájárult az alapkezelői döntések

18 elhúzódásához és pénzhiány miatt a kérelmek elutasításához is. Emiatt az esetek több mint háromnegyed részében az évi indítással tervezett beruházásokat nem is kezdték el. Izsák, Akasztó, Szentes, Szabadegyháza, Kincsesbánya, Komádi, Dömös (Visegrád), Ipolytarnóc, Nagyoroszi, Kaposvár, Poroszló, Tengelic, Madocsa, Medina, Dudar, Ugod, Nemesszalók, Tiszakóród, Zalaegerszeg: szennyvízcsatorna-, illetve tisztító. (F.3.) A hiányosságok ellenére is ezek az egyéb állami támogatások az érintett önkormányzatoknak összességében számottevő segítséget jelentettek a beruházásaik megvalósításához. A megyei területfejlesztési tanácsok (fővárosi közgyűlés) dönthettek az 1996-tól 1998-ig évente összesen 5,0; 8,0 és 9,0 milliárd forint területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás, illetve 4,7; 5,2 és 5,5 milliárd forint területfejlesztési célelőirányzat, továbbá az évben bevezetett céljellegű decentralizált pénzforrás (4,0 milliárd forint) felhasználásáról. E decentralizált fejlesztési célú pénzforrásokból - többek között, feltételekhez kötötten - nyújtható támogatás az önkormányzatok céltámogatással megvalósuló beruházásaihoz is, a saját erő kiegészítésére. A vizsgált címzett támogatásos beruházások több mint 12%- ánál kaptak jelentős szerepet az elkülönített állami pénzalapok. Matty: közműves ivóvízellátás egyéb belterületen, Mezőcsát: ivóvíz minőségjavítás, Nógrád Megyei Önkormányzat: Bátonyterenyei Idősek Otthona, Makó: Erdei Ferenc Művelődési Központ rekonstrukciója, Füzesabony: Széchenyi Ált. Iskola rekonstrukciója és bővítése, Veszprém Megyei Önkormányzat: Eötvös Károly Megyei Könyvtár rekonstrukciója. (F.7.) A saját forrás rendelkezésre állásának hiánya miatt a vizsgált címzett támogatásos beruházások 9%-ánál az érintett önkormányzatok fejlesztési hitelt vettek fel. A hitel felvételénél az önkormányzatok figyelemmel voltak az évi LXXII. törvénnyel bevezetett hitelfelvételi korlátokra. Telki: az oktatási, nevelési kultúrális központ építésére 33,4 millió forint hitelt vett igénybe. (F.4.) Nógrád Megyei Önkormányzat: a

19 bátonyterenyi Idősek Otthonához 19,7 millió forint. (F.7.) Kalocsa: a városi kórház rekonstrukciója 1997-ben 50 millió, Hatvan: a városi kórház rekonstrukciójához ütemezve 100 millió forint,. Tolna Megyei Önkormányzat: az Idősek Ápoló Gondozó Otthonához 21,9 millió forint. (F.8.) A hitelfelvétel jelenleg nem vezetett az önkormányzatok kezelhetetlen előadósodásához, de hozzájárulhat nehéz pénzügyi helyzetük kialakulásához. Kalocsa: város önkormányzata 1997-ben és ban és várhatóan 1999-ben is önhibáján kívül hátrányos helyzetű és a hitellel kapcsolatos kötelezettségek tovább terhelik az amúgy is szűkös költségvetést (F.8.) Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat: a Megyei Kórház rekonstrukciója keretében a céltámogatás segítségévelmegvalósított gépműszer beszerzéshez többlet saját forrást biztosított, amihez hitelfelvételt kellett eszközölnie, emiatt 96,6 millió forint tőketörlesztési és kamatfizetési kötelezettsége keletkezett. Az 1995 óta folyamatosan működési forráshiányos önkormányzatnak ez nehezen elviselhető terhet jelent (F.4.). A vizsgált címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházások mintegy 10%-ánál - döntően a kórház rekonstrukcióknak - a szakmai előkészítése nem volt megfelelő. Ezeknél a nagyvonalú szakmai programok alapján nem konkretizálták a műszaki megoldást. A szakmai koncepciók bizonytalanságai és azok módosításai, feladatváltozás, valamint a tervezettől eltérő műszaki megoldások gyakran az egész beruházási folyamatot végigkísérték és kihatással voltak a pénzügyi teljesítésekre és a megvalósult műszaki tartalomra is. Zala Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukcója II. ütem Baranya Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház telephelyi rekonstrukciója, Orosháza: Városi Kórház rekonstrukciója (F.9.), Komárom-Esztergom

20 Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója. (F.4.) A nem megfelelő műszaki előkészítés a vizsgált címzett támogatás segítségével megvalósult beruházások hozzávetőlegesen 18%-ára volt jellemző. A műszaki előkészítésbeli hiányosságok, beruházási dokumentumok, különböző engedélyek közötti eltérések, esetenként alultervezés, feladatváltozás miatt az eredeti műszaki terveket, kiviteli tervdokumentációkat több esetben módosítani kellett. Az is előfordult, hogy a megfelelő építési területet nem biztosították. Ezzel összefüggésben a műszaki és pénzügyi teljesítés 1998-ban a tervezettől eltérően alakult, a megvalósítás késett, a költségek növekedtek. Budapest Főváros Önkormányzata: Madách Színház rekonstrukciója, Sóstófalva: Általános művelődési központ építése, Szentendre: Képzőművészeti Centrum kialakítása, Telki: Oktatási, nevelési, kulturális központ építése, Tolna Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója. (F.4.) Orosháza: Városi Kórház rekonstrukciója, Pápa: Idősek Otthonának bővítése, Zala Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója II. ütem. (F.9.) Baranya Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház telephelyi rekonstrukcója. (F.9.) Az ellenőrzött önkormányzatok céltámogatott fejlesztései mintegy 10%-ánál hasonló előkészítésbeli hiányosságok voltak megállapíthatók. Dunaszekcső: szennyvízcsatorna, Somberek: befogadó, Nagynyárád: szennyvíztisztító telep, Apostag: szennyvíztisztító telep, Kincsesbánya: szennyvíztisztító telep és csatorna, Dunavarsány, Veresegyház, Vecsés, Érd: szennyvízcsatorna, Csetény, Öskü: szennyvíztisztító telep, Tószeg: szennyvízcsatorna, (F.5.), Dömös, Neszmély, Szamosszeg: szennyvíztisztító telep (F.1.). 3. A beruházások megvalósítása, a pénzügyi teljesítés alakulása A vizsgált címzett és céltámogatás segítségével megvalósuló beruházások valamivel több mint 10%-ánál nem tartották be a közbeszerzési törvény előírásait. Teljes körű forrásbiztosítás nélkül megindították az eljárást, nem az előírt eljárási formát