Az ISPA / Kohéziós Alap támogatással megvalósított projektek üzemeltetési kérdései Összefoglaló tanulmány

Átírás

1 Az ISPA / Kohéziós Alap támogatással megvalósított projektek üzemeltetési kérdései Összefoglaló tanulmány november hó 1

2 Tartalomjegyzék 1. AZ EURÓPAI UNIÓ TÁMOGATÁSI RENDSZERE A KÖRNYEZETVÉDELMI BERUHÁZÁSOK TÁMOGATÁSA...4 AZ ELŐCSATLAKOZÁSI ALAPOK AZ ISPA...4 A KOHÉZIÓS ALAP MAGYARORSZÁGI FINANSZÍROZÁSI FORRÁSOK CÍMZETT TÁMOGATÁSOK CÉLTÁMOGATÁSOK A TÁMOGATÁSOK CÉLJA AZ EURÓPAI UNIÓS JOGANYAGGAL VALÓ HARMONIZÁCIÓ A HULLADÉKGAZDÁLKODÁS ÁLTALÁNOS BEMUTATÁSA A HULLADÉKKEZELÉSI KÖZSZOLGÁLTATÁS TARTALMA A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FELADATA SZABÁLYOZÁSI KERETEK Hulladékgazdálkodási tervek Önkormányzati rendelet Hosszú távú szerződések kérdése A KÖZSZOLGÁLTATÁSI FELADATOK ELLÁTÁSA SZERVEZETI LEHETŐSÉGEK A HGT. ÉS A RÉGI RENDELET ALAPJÁN KIALAKULT ÜZEMELTETÉSI GYAKORLAT AZ ÚJ KBT. HATÁLYBA LÉPÉSÉNEK KÖVETKEZMÉNYEI A KÖZSZOLGÁLTATÓ KIVÁLASZTÁSA ÉS FELADATA A közszolgáltató kiválasztása Közszolgáltató feladata A HULLADÉKKEZELÉSI KÖZSZOLGÁLTATÁSSAL KAPCSOLATOS VAGYON TULAJDONJOGI HELYZETE AZ EURÓPAI UNIÓS TÁMOGATÁSBÓL MEGVALÓSULÓ HULLADÉKKEZELÉSSEL KAPCSOLATOS VAGYONTÁRGYAK TULAJDONJOGI HELYZETE AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG ÍTÉLKEZÉSI GYAKORLATA TECKAL ÍTÉLET (C-107/98) A tényállás Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések Az Európai Bíróság által adott válaszok A STADT HALLE ÍTÉLET (C-26/03) A tényállás Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések Az Európai Bíróság által adott válaszok AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG ÍTÉLETEINEK HATÁSA A MAGYARORSZÁGI GYAKORLATRA A magyarországi közmű üzemeltetés jogszabályi háttere A magyarországi közmű üzemeltetés gyakorlatának jellemző modellje A kialakult gyakorlat átértékelése Közvetett hatály A leírt üzemeltetési modell gyakorlati kockázata A Kbt. 2/A. -ának jelentősége Több önkormányzat közös tulajdonában álló üzletrész, illetőleg részvények Önkormányzatok társulása Önkormányzatok konzorciuma A Kbt. 29. (2) bekezdése h) pontjának új értelmezése Különös közbeszerzési eljárás A különös közbeszerzési eljárásban biztosított speciális kivétel NÉMETORSZÁG HULLADÉKKEZELÉSI GYAKORLATA A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI LÉTESÍTMÉNYEK TULAJDONJOGA A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI LÉTESÍTMÉNYEK ÜZEMELTETÉSE Az üzemeltető kiválasztása A megvalósítás Ármegállapítás

3 6.3 A VIZSGÁLT HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI PROJEKT A projekt rövid leírása A projekt keretében megvalósuló beruházás A projekt során alkalmazott szerződéses struktúra Tulajdonosi és üzemeltetési struktúra Alkalmazott versenyeztetési szabályok AUSZTRIA HULLADÉKKEZELÉSI GYAKORLATA A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI LÉTESÍTMÉNYEK TULAJDONJOGA A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI LÉTESÍTMÉNYEK ÜZEMELTETÉSE Az üzemeltető kiválasztása A megvalósítás Ármegállapítás A VIZSGÁLT HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI PROJEKT A projekt célja A létesítmények építése Az üzemeltetés A projekt kapcsán felmerült esetlges problémák A KÖZBESZERZÉSI ELJÁRÁS LEFOLYTATÁSNAK KÖTELEZETTSÉGE A KÖZBESZERZÉSI ELJÁRÁS LEFOLYTATÁSA ALÓLI MENTESÜLÉS...31 Hulladékgazdálkodás és szennyvízkezelés terén működőképes, közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül megvalósuló üzemeltetési modellek A KÖZBESZERZÉSI ILLETVE KONCESSZIÓS ELJÁRÁS LEFOLYTATÁSÁNAK KÖTELEZETTSÉGE A közbeszerzési eljárás beszerzési tárgyai IRÁNYMUTATÁS A KÖZBESZERZÉSI ELJÁRÁSOK LEFOLYTATÁSÁHOZ A szolgáltatás megrendelése A SZOLGÁLTATÁSI KONCESSZIÓ SPECIÁLIS SZABÁLYAI A KONCESSZIÓS PÁLYÁZAT A LEFOLYTATHATÓ ELJÁRÁSOK A HIRDETMÉNY KÖZZÉTÉTELÉVEL INDULÓ TÁRGYALÁSOS ELJÁRÁS A HIRDETMÉNY KÖZZÉTÉTELE NÉLKÜLI TÁRGYALÁSOS ELJÁRÁS HOSSZÚTÁVÚ SZERZŐDÉSEK HELYZETE A KBT.-BEN MEGFOGALMAZOTT KÖZBESZERZÉSI ELJÁRÁS LEFOLYTATÁSÁNAK KÖTELEZETTSÉGE ALÓLI KIVÉTELEK ÉRTELMEZÉSE JOGORVOSLATI LEHETŐSÉGEK MŰKÖDŐKÉPES ÜZEMELTETÉSI MODELLEK...36 A SZÖVEGBEN HIVATKOZOTT RENDELETEK

4 1. Az Európai Unió támogatási rendszere a környezetvédelmi beruházások támogatása A Római Szerződés 2. cikke tartalmazza a tagállamok közötti gazdasági és társadalmi kohézió, valamint szolidaritás előmozdítására vonatkozó célkitűzést. E cél megvalósításának eszköze volt a csatlakozni kívánó tagállamok részére rendelkezésre álló ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession), illetve a csatlakozást követően igénybe vehető Kohéziós Alap támogatás, amelyek a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók lemaradásának csökkentésére törekszenek azáltal, hogy pénzügyi hozzájárulásokat nyújtanak a környezetvédelem és a transzeurópai közlekedési hálózatok terén megvalósuló projektekhez. Az Európai Unió működésében a kohéziós céloknak kitüntetett jelentőségük van, a kohéziós politika az integráció regionális és szociális különbségeinek mérséklését szolgálja. 1.1 Az előcsatlakozási alapok az ISPA A regionális különbségek mérséklésére az Európai Unió 2000-től kezdődően három előcsatlakozási alappal támogatta a tagjelölt közép-kelet európai országok felkészülését az Európai Unióhoz való csatlakozásra, illetve a Strukturális Alapok, valamint a Kohéziós Alap fogadására. Az 1990-ben indult PHARE program az intézményfejlesztés fő eszköze volt, kibővülve a gazdasági és szociális kohézió megteremtését célzó területfejlesztési projektek támogatásával, továbbá rendelkezésre állt a mezőgazdaságot és vidékfejlesztést szolgáló SAPARD. Az ISPA a környezetvédelmi és a közlekedési infrastruktúra fejlesztését szolgáló nagyberuházásokat támogatta. Az ISPA létrehozását az (EC) 1267/99 sz. Tanácsi határozat rendelte el, az EU legfontosabb eszközeként a tagjelölt országok közlekedési és környezeti infrastruktúrájának fejlesztésére, a közötti időszakban. Az Európai Unió vissza nem fizetendő illetve visszafizetendő segítségnyújtás formájában, vagy más pénzügyi támogatás révén nyújt támogatást, ennek keretében Brüsszelből január elsejétől évente megközelítőleg 25 milliárd forint összegben kapott Magyarország ISPA-támogatást. Az Európai Unió Bizottságával kötött megállapodás alapján a 25 milliárd forint 50%-át az alábbi környezetvédelmi célterületekre kellett fordítani: ivóvízellátás, hulladékgazdálkodás, levegőtisztaság védelme, szennyvízkezelés és csatornázás. Az ISPA-támogatás összegének másik felét a közlekedési hálózat bővítésére kellett felhasználni, ami magába foglalja az ún. TEN-hez (Trans European Network - Transz Európai Hálózat) történő csatlakozást is. Az ISPA keretében az Európai Unió hozzájárulása általában az egyes projektek közpénz igényének 75%-áig terjedhetett, de kivételes esetekben elérhette a 85%-ot is. Az ISPA keretében olyan léptékű intézkedéseket dolgoztak ki, amelyek elégségesek ahhoz, hogy az infrastruktúra-hálózatok fejlődésére jelentős hatással legyenek. Az ISPA lehető legnagyobb mértékű kiegészítése érdekében az EIB és a többi nemzetközi pénzintézet is felkérést kapott, hogy kapcsolódjanak be a projektek finanszírozásába; ehhez, ahol lehet, az állami és a magántőke összefogásán (Public-Private Partnership - PPP) keresztül a magán pénzforrásokat is mozgósították. A nemzetközi pénzintézetek által nyújtott kölcsönöket a nemzeti hozzájárulással azonosan kezelték. A környezetvédelem területén az ISPA-támogatás négy fő területre összpontosított: (i) ivóvízellátás; (ii) szennyvízkezelés; valamint (iii) szilárd hulladékkezelés és (iv) légszennyezés. Az ISPA támogatást Magyarország csak a csatlakozás időpontjáig vehette igénybe, utána szerepét nagyobb támogatási összeggel a Kohéziós Alap vette át. A közötti időszakra előirányzott környezetvédelmi ISPA támogatást, Magyarország a 2003 áprilisában jóváhagyásra benyújtott szennyvízkezelési projektek jóváhagyását követően teljes mértékben lekötötte. Az ISPA program indulása óta az Európai Bizottság 26 hazai projekt támogatását hagyta jóvá, a 26 projekt a 2000 és a 2006 közötti időszakban 44 millió euró/év támogatáshoz jutott. Ebben az időszakban 12 hulladékgazdálkodási projekt kapott zöld jelzést, melyhez 176 4

5 millió euró (46 milliárd forint) európai uniós támogatás érkezett. A projektek teljes beruházási költsége 294,5 millió euró (76,5 milliárd forint). A 12 hulladékgazdálkodási projekt 1228 településen, 3,6 millió lakos számára biztosítja majd a hulladék korszerű elhelyezésének lehetőségét. 1.2 A Kohéziós Alap A Kohéziós Alap keretében az Európai Unió által nyújtott támogatás vissza nem térítendő segítségnyújtás formájában történik. A támogatás mértéke a költségek 80-85%-ig terjedhet. A társfinanszírozás a központi költségvetésből, önkormányzati hozzájárulásból és egyéb forrásokból biztosítható. Az önkormányzati hozzájárulás kötelező mértéke a költségek 10%-a. A Kohéziós Alapból támogatható projektek minimális költségének el kell érniük a 10 millió eurót, a Strukturális Alapokból azonban a kisebb, regionális szemléletű projektek is finanszírozhatók. A csatlakozást követően között a Kohéziós Alapból hazánk hozzávetőleg 348 millió euróval (116 millió euró/év) számolhat től, az Európai Unió új költségvetésében Magyarország a Kohéziós Alapból előreláthatóan évi 38 euró/fő/év támogatásban részesülhet. (a) A Kohéziós Alap keretében benyújtandó projektek kormányzati projektek, tehát a projektek benyújtásáért és végrehajtásáért a magyar állam vállal kötelezettséget, ugyanakkor a programok végső kedvezményezettjei elsősorban önkormányzatok, illetve önkormányzati társulások. 2. Magyarországi finanszírozási források A hulladékgazdálkodáshoz, szennyvíz- és ivóvízellátáshoz kapcsolódó beruházások finanszírozásában az európai uniós támogatások mellett, ugyan egyre csökkenő mértékben, de szerepet játszanak az önkormányzatok által igénybe vehető címzett- és céltámogatások is. Ezen költségvetési támogatások a normatív szabályozási rendszer fontos kiegészítő elemei, hiszen az ilyen támogatások segítségével a központi forrásokat összpontosítani lehet ezen nagyobb költségigényű beruházásokra. A címzett és céltámogatás a Cctv. egyes mellékleteiben meghatározott céloknak és feltételeknek megfelelő beruházások megvalósításához igényelhető, a támogatás mértékét az Országgyűlés az éves költségvetési törvényben határozza meg. 2.1 Címzett támogatások Az Ötv a úgy rendelkezik, hogy az Országgyűlés egyes nagy költségigényű, kiemelt fontosságú beruházási feladatok megvalósítására helyi önkormányzatoknak címzett támogatást nyújthat. A címzett támogatás kizárólag a meghatározott célra fordítható. A Cctv. 1. -a alapján az önkormányzatok címzett támogatást igényelhetnek a kiemelt fontosságú a céltámogatási körben nem támogatható vízgazdálkodási önkormányzati feladatok ellátását szolgáló, kiemelt fontosságú, 200 millió forint feletti beruházási összköltségű önkormányzati beruházások megvalósítására, valamint szennyvízelvezetést és -tisztítást szolgáló 1 milliárd forint feletti összköltségű beruházások megvalósítására. A címzett támogatás iránti önkormányzati igényt a szakminisztérium véleményezi. 2.2 Céltámogatások Az Ötv ában foglaltaknak megfelelően a helyi önkormányzatok egyedileg és közösen is igényelhetnek céltámogatást. A feltételeknek megfelelő önkormányzat jogosult a céltámogatásra, amely céltámogatás kizárólag az adott célra használható fel. 5

6 3. A támogatások célja az európai uniós joganyaggal való harmonizáció Mind az ISPA mind a Kohéziós Alap keretében nyújtott illetve nyújtandó támogatások célja, hogy a gazdasági kohézió előmozdítása érdekében a támogatott projekteken keresztül a tagállamok biztosítani tudják az Európai Unió irányelveiben illetve egyéb jogszabályaiban foglalt követelmények teljesülését. A jogharmonizáció eredményei és a Jelentésben elemzett projektek tartalmukban tükrözik mindazokat a vállalásokat, amelyeket Magyarország az Európai Unióhoz történő csatlakozás iránti tárgyalásokon tett. Ezen vállalások részét képezik az Európai Unió és hazánk között létrejött csatlakozási szerződésnek. A hulladékgazdálkodással, valamint az ivóvízellátással és szennyvízkezeléssel kapcsolatos legfontosabb irányelveket az alábbiak szerint foglalhatjuk össze. A hulladékgazdálkodási rendszer alapvető kereteit a 75/442/EGK irányelv határozza meg, amely mintegy kerettörvényként funkcionál. Minden hulladékkal kapcsolatos átfogó feladatot, azok végrehajtásának általános szabályait, az eljárási és hulladékkezelési normákat is meghatározza. Az egyéb, hulladékgazdálkodással kapcsolatban megfogalmazott követelményeket az alábbi irányelvek illetve egyéb jogszabályok tartalmazzák, az alábbi csoportosítás szerint: a hulladékokra vonatkozó keretszabályok, ezen belül: (i) a hulladékgazdálkodási keretirányelv (75/442/EGK); (ii) a veszélyes hulladékokról szóló keretirányelv (91/689/EGK); valamint (iii) a szakmapolitikai és stratégiai dokumentumok; az egyes anyag,- és hulladékáramokra vonatkozó speciális irányelvek, ezen belül: (i) a titándioxid ipar hulladékai (78/176/EGK); (ii) a csomagolás és hulladékai (94/62/EK); (iii) a hulladék olajok (75/439 EGK); (iv) a PCB-k és PCT-k (96/59/EK); valamint (v) az akkumulátorok és elemek (91/157/EGK); a hulladékkezelő eljárásokra és létesítményekre vonatkozó irányelvek, ezen belül: (i) a települési hulladék égetése (89/429/EGK és 89/369/EGK); (ii) a veszélyes hulladék égetése (94/67/EGK); (iii) a hulladéklerakók (99/31/EK); valamint (iv) a szennyvíziszapok mezőgazdasági felhasználása (86/278/EGK); a hulladékok nemzetközi szállítására vonatkozó szabályok, ezen belül: a 259/93/EGK rendelet és számos módosítása, illetve kiegészítő végrehajtási szabályai. Az Országgyűlés a hulladékgazdálkodás stratégiai célkitűzéseinek, továbbá a Hgt.-ben megállapított célok elérésének és az alapvető hulladékgazdálkodási elvek érvényesítésének érdekében a Nemzeti Környezetvédelmi Program részeként Országos Hulladékgazdálkodási Tervet (a továbbiakban: Országos Terv ) fogadott el. Az Országos Terv szerint el kell érni, hogy az országban legfeljebb 100 lerakó, illetve maximum 6, az egyes régiók nagyvárosai körzetében megvalósuló égető köré szerveződött komplex kezelő rendszerek jöjjenek létre. Új, regionális lerakó vagy égető beruházásának támogatása csak a komplex begyűjtést megvalósító rendszerekhez kapcsolva, a begyűjtő-körzetben lévő régi lerakók bezárásával és rekultiválásával lehetséges. A komplex regionális kezelő rendszer legfőbb létesítményei a szelektív gyűjtéshez kapcsolódó utóválogató-művek, a szállítási költségeket csökkentő átrakóállomások, a biohulladék kezelését szolgáló komposztáló telepek és végül a maradék hulladék biztonságos ártalmatlanítását szolgáló lerakóhelyek vagy égetőművek. A rendszerek létrehozásával az ártalmatlanítandó hulladék mennyiségének jelentős mértékű csökkenése várható. Hosszú távú cél, hogy csak a nem hasznosítható hulladék kerüljön a lerakókba. Az ISPA program keretében tervezett komplex rendszerek már az ország több mint egyharmadát lefedik. 6

7 A PHARE 9911-HU projekt vizsgálati adatai alapján 2002-ben 1367 lerakó üzemelt Magyarországon, amelyek legnagyobb része egyáltalán nem rendelkezett műszaki védelemmel, 1300 bezárt, elhagyott lerakót találtak. A jelenleg is üzemelő lerakók közül 42 rendelkezik megfelelő kapacitással és kiépítettséggel is ahhoz, hogy 2009-et követően is működhessen lerakó üzemeltetetését legkésőbb 2009-ben be kell szüntetni. A 2667 felmért lerakóból 620-at illegálisan használtak. A bezárt és nem kellően rekultivált lerakóhelyek száma eléri az 1250-et, melyek 10 millió tonna felhalmozott hulladékkal veszélyeztetik a környezetet. 4. A Hulladékgazdálkodás általános bemutatása 4.1 A hulladékkezelési közszolgáltatás tartalma a helyi önkormányzatok feladata A települési önkormányzatok a hulladék termelői helyett vállalják át a hulladék kezelését. Ezt a kötelezettségvállalást elsődlegesen a Hgt. 21. (1) bekezdése írja elő számukra, amely alapján a települési önkormányzatok kötelesek kötelezően ellátandó feladatként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervezni és fenntartani. Miután a hulladékkezelés speciális ismereteket és felszereltséget igényel, a feladat ellátásához az önkormányzatok igénybe vehetnek szakcégeket, ún. hulladékkezelőket. A Hgt. pontosan meghatározza, hogy melyek azok a hulladékkezelési feladatok, amelyeket a települési önkormányzatnak közszolgáltatásként kell ellátnia. A helyi, konkrét területre vonatkozó közszolgáltatás tartalmát azaz azoknak a szolgáltatásoknak a körét, amelyeket a helyi közszolgáltatás magában foglal - illetve a közszolgáltatással ellátott terület határait azonban már a települési önkormányzatnak önmagának kell megállapítania önkormányzati rendeletben. Ennek megfelelően a közszolgáltatás tartalma kiterjed: a közszolgáltató szállítóeszközéhez rendszeresített gyűjtőedényben, a közterületen vagy az ingatlanon összegyűjtött és a közszolgáltató rendelkezésére bocsátott települési szilárd hulladék elhelyezés céljából történő rendszeres elszállítására; a települési hulladék ártalmatlanítását szolgáló létesítmény létesítésére és működtetésére. A kötelezően ellátandó feladatokon túl a települési önkormányzat képviselőtestületének döntése alapján további olyan kezelési műveletek alkalmazására, ezek kötelező igénybevételének előírására is lehetőség van, amelyek a környezetvédelmi célok teljesülését célozzák, és egyben a lakosság érdekeit is szolgálják, feltéve hogy így a lakosság számára kedvezőbb (anyagi) feltételekkel valósul meg a hulladékkezelés. Így a közszolgáltatás kiterjedhet begyűjtőhelyek (hulladékgyűjtő udvarok, átrakóállomások, gyűjtőpontok), előkezelő és hasznosító (válogató, komposztáló stb.) telepek létesítésére és működtetésére is. A települési önkormányzat a helyi feltételekhez igazodva, rendeletében előírhatja a települési szilárd hulladék egyes összetevőinek szelektív gyűjtését, közszolgáltatás keretében történő begyűjtését, illetőleg meghatározhatja az erre vonatkozó részletes szabályokat. 7

8 4.2 Szabályozási keretek Hulladékgazdálkodási tervek A Hgt. a hulladékgazdálkodás megszervezése keretében rendelkezik a hulladékgazdálkodási tervek készítésének kötelezettségéről az alábbiak szerint. A Hgt ában foglaltaknak megfelelően az Országgyűlés által elfogadott Országos Terv alapján a környezetvédelmi felügyelőségek a külön jogszabályban megjelölt területre a vonatkozó területrendezési és területfejlesztési tervekben foglaltakkal összhangban területi hulladékgazdálkodási tervet készítenek a területen lévő, illetve működő helyi önkormányzatok, érintett más hatóságok, érdek-képviseleti és környezetvédelmi társadalmi szervezetek bevonásával. A Területi Terv előkészítésének megkezdéséről a fentiekben meghatározott részvétel biztosítása érdekében a környezetvédelmi felügyelőség írásban értesíti az érintett helyi önkormányzatokat, hatóságokat és érdekképviseleti szervezeteket. A Területi Tervet a környezetvédelmi felügyelőség előterjesztése alapján a környezetvédelemért felelős miniszter rendeletben hirdeti ki. A megyei önkormányzat az országos és a területi tervvel összhangban, a területén lévő települési önkormányzatokkal egyeztetetten önálló megyei hulladékgazdálkodási tervet készíthet. Az Országos és a Területi Tervben foglalt célokkal, feladatokkal és a település rendezési tervével összhangban a települési önkormányzat illetékességi területére helyi hulladékgazdálkodási tervet dolgoz ki. A különböző szintű hulladékgazdálkodási terveket a kidolgozói hat évre készítik el és két évente beszámolót állítanak össze az abban foglaltak végrehajtásáról. A Hgt ában foglaltaknak megfelelően a terveket a Nemzeti Környezetvédelmi Programban, a tervezési területre vonatkozó környezetvédelmi programban, a terület- és településfejlesztési, valamint terület- és településrendezési dokumentumokban foglaltakkal összhangban kell kialakítani. A hulladékgazdálkodási terveknek tartalmaznia kell különösen: a keletkező, hasznosítandó vagy ártalmatlanítandó hulladékok típusait, mennyiségét és eredetét; a hulladékkezeléssel kapcsolatos alapvető műszaki követelményeket; az egyes hulladéktípusokra vonatkozó speciális intézkedéseket; a hulladékok kezelésére alkalmas kezelőtelepeket és létesítményeket, a kezelésre felhatalmazott vállalkozásokat; (v) az elérendő hulladékgazdálkodási célokat; a kijelölt célok elérését, illetve megvalósítását szolgáló cselekvési programot: a hulladékok kezelésének (begyűjtésének, szelektálásának, szállításának, ártalmatlanításának és hasznosításának) racionalizálását elősegítő intézkedések meghatározását, végrehajtásuk sorrendjét és határidejét, a megvalósításhoz szükséges eszközök, megfelelő előkezelő, ártalmatlanító és hasznosító eljárások, berendezések és létesítmények meghatározását, valamint ezek becsült költségeit. A csomagolási hulladékokra és a veszélyes hulladékokra vonatkozó feladatokat az eszerinti tartalommal a hulladékgazdálkodási tervek önálló tervrészeként vagy külön tervben kell meghatározni. A hulladékgazdálkodási tervek részletes tartalmi követelményeit egyebekben külön jogszabály határozza meg. A Hgt. alapján a környezetvédelmi felügyelőségek 2003 során elkészítették a hét statisztikai tervezési régióra vonatkozó Területi Terveket. A (regionális) Területi 8

9 Tervek miniszteri rendelettel történő kihirdetésére 15/2003. (XI. 7.) KvVM rendelettel került sor. A települési önkormányzatoknak a helyi hulladékgazdálkodási tervüket a Területi Tervek kihirdetését követő 270 napon belül kellett kidolgozniuk. A különböző szintű hulladékgazdálkodási tervek rendszert alkotnak, melyek a hulladékgazdálkodási tevékenység összehangolását szolgálják. Mivel a tervezés során a településeken fel kell mérni a hulladékgazdálkodás jelenlegi helyzetét, ezen tervek alapján átfogó, részletes képet kaphatunk az elvégzendő feladatokról, valamint azok megoldásának fontossági sorrendjéről. A települési szilárd hulladék kezelésére az Országos Terv az EU-követelményekkel összhangban az alábbi főbb célokat tűzi ki: a rendszeres, szervezett hulladékgyűjtés megvalósulását Magyarország minden településén; a települési hulladékok szelektív gyűjtésének bevezetését minél több településen; a lerakással ártalmatlanított, biológiailag lebomló szervesanyagmennyiség 35 százalékra csökkentését 2014-ig; valamint regionális gyűjtő-szállító körzetek és a kapcsolódó hasznosító, illetve ártalmatlanító létesítmények kiépítését az ország egész területén, melyek megvalósítását komplex gyűjtő-kezelő rendszerek kialakításával lehet - és kell - megoldani. A komplex létesítményeket az Európai Unió a csatlakozás előtt az ISPA alapból támogatta, illetve a csatlakozást követően a Kohéziós Alapból támogatja Önkormányzati rendelet A települési önkormányzat képviselőtestülete a helyi körülmények között bevezetésre tervezett hulladékkezeléssel kapcsolatban önkormányzati rendeletben állapítja meg a részletes szabályokat. A települési önkormányzat a rendeletében a jogszabályokban előírtaknál szigorúbb feltételeket is meghatározhat, ha azok realitása fennáll, de mindenképpen szükséges a rendeletek tervezetét a szomszédos települési önkormányzatoknak és a környezetvédelmi felügyelőségnek véleményezésre megküldeni. A hulladékkezelési közszolgáltatás szabályok szerinti bevezetésének önkormányzati feladatát, annak részleteit, a képviselőtestület döntése alapján a helyi rendelet tartalmazza Hosszú távú szerződések kérdése A Hgt. 56. (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően január 1-ig az összes településen biztosítani kellett a települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatást, és a hulladékkezelési díjnak a hulladék mennyiségével, minőségével és a szolgáltatás díjával való arányosságát, vagyis valamennyi indokoltan felmerülő költséget érvényesíteni kellett a díjban. A képviselőtestületnek lehetősége volt arra, hogy más forrásából pótolja a lakosság helyett a költségek fedezetét (vagy annak hiányzó részét). Ugyanezen időpontig a Hgt évi hatályba lépése előtt a közszolgáltatókkal kötött szerződések megszűntek, hacsak azok módosítására a Hgt.-ben foglaltaknak megfelelően nem került sor. Hangsúlyozzuk, hogy ezen közszolgáltatói szerződések a határozott idő lejártát követően felülvizsgálatra szorulnak majd, tekintettel arra, hogy Magyarország európai uniós csatlakozásával a közszolgáltató 9

10 kiválasztására vonatkozó szabályok (az alábbiakban részletezetteknek megfelelően) lényegesen megváltoztak. 4.3 A közszolgáltatási feladatok ellátása szervezeti lehetőségek Sok önkormányzat számára főleg azért mert a településen élő kis létszámú állandó lakos nem teszi lehetővé nagy önkormányzati apparátus alkalmazását a Hgt.-ben kapott feladat önállóan megoldhatatlan, hiszen sem személyzet, sem szakismeret, sem forrás nem áll hozzá rendelkezésre. A kis méretekben megoldott hulladékkezelés környezetvédelmi szempontból sem kedvező, hiszen a leggondosabb tervezés ellenére sem lehet többek között az éppen elegendő kapacitásokat kiépíteni, és minden kihasználatlan kapacitás csak drágítja a működtetést. Ezért is célszerű a települési önkormányzatok együttműködése, illetve magántőke bevonása e téren. 4.4 A Hgt. és a Régi Rendelet alapján kialakult üzemeltetési gyakorlat Az együttműködésre, annak a Hgt.-ben és a Htt.-ben meghatározott tartalmát és feltételeit is figyelembe véve, többféle megoldás is lehetséges volt a hulladékkezelési feladatok ellátására. A Hgt. 22. (2) bekezdése, a november 7.-i módosítását megelőzően úgy rendelkezett, hogy a települési önkormányzat a közszolgáltatás megszervezésére vonatkozó kötelezettségének vagy önálló közszolgáltatás szervezésével, vagy más szervezésében működő közszolgáltatáshoz való csatlakozással tehetett eleget, illetve a szomszédos vagy egymáshoz közeli települési önkormányzatok közösen tarthattak üzemben hulladékkezelésre szolgáló létesítményt vagy a közszolgáltatás ellátására közös gazdálkodó szervezetet hozhattak létre. A fentiekben hivatkozott indokok alapján az önálló közszolgáltatás megszervezése ritka. A jogszabály adta lehetőségeket figyelembe véve a közös üzemben tartás leginkább akkor volt célszerű, ha a közeli települések valamelyikén létrehozható volt egy önkormányzati vagy vállalkozási alapon működő cég, annak felszereltsége, szolgáltatása korszerű volt, rendelkezett szabad kapacitással, és valamely csatlakozni kívánó település esetében ezek a feltételek nem voltak adottak (pl. nincs közszolgáltatás), és a település mérete sem volt elegendő nagyságú, hogy egyedül gazdaságosan meg tudja oldani a feladatot. Közös szolgáltató cég alapítása akkor volt célszerű, ha több egymáshoz közeli önkormányzatnál egyidőben volt szükséges a hulladékkezelés fejlesztése ami jelentős beruházást igényelt, és a szervezés és üzemeltetés feltételeiben az érintett települési önkormányzatok meg tudtak állapodni. A Hgt.-ben adott felhatalmazás alapján és az abban foglaltakkal összhangban a Régi Rendelet a hulladékkezelési feladatok ellátásának szervezeti kereteit az alábbiak szerint egészítette ki. A Régi Rendelet a hulladékkezelési közszolgáltató kiválasztására nyilvános pályázat kiírását tette kötelezővé. Ugyanakkor a helyi önkormányzat nem volt köteles ilyen pályázatot kiírni, ha a saját vagy szomszédos, vagy egymáshoz közeli önkormányzatokkal közös, legalább többségi önkormányzati tulajdonban levő gazdálkodó szervezetet hozott (hoztak) létre a közszolgáltatás ellátására, a többségi önkormányzati tulajdon fennállásáig. Ezen kivételi lehetőség alapján a hulladékkezelési feladatok ellátására az a gyakorlat alakult ki a települési önkormányzatok körében, hogy az önkormányzat vagy az önkormányzatok társulása a saját többségi tulajdonában álló gazdasági társaságot alapított ezen közszolgáltatási feladatok ellátására, és a kisebbségi üzletrészt vagy részvénycsomagot egy általa, nyílt hulladékkezelési pályázat mellőzésével kiválasztott magánbefektető részére juttatta. Tekintettel arra, hogy a települési önkormányzatok többsége forráshiánnyal küszködik, a magánbefektető 10

11 bevonásának egyik fő oka a finanszírozási problémák megoldása volt, és amely finanszírozásra tekintettel a kellő szakértelemmel rendelkező magánbefektető menedzsment jogokat is szerzett az üzemeltető társaság irányításában. 4.5 Az új Kbt. hatályba lépésének következményei A Kbt. hatálybalépésével szükségessé vált felülvizsgálni a Hgt. és a Régi Rendelet rendelkezéseit a hulladékkezelési közszolgáltatási feladatok ellátásával kapcsolatban a következők szerint. A Hgt. 22. (2) bekezdése a fent hivatkozott módosítást követően is tartalmazza, hogy a települési önkormányzat a közszolgáltatás megszervezésére vonatkozó kötelezettségének önálló közszolgáltatás szervezésével tehet eleget, illetve a szomszédos vagy egymáshoz közeli települési önkormányzatok közösen tarthatnak üzemben hulladékkezelésre szolgáló létesítményt vagy a közszolgáltatás ellátására közös gazdálkodó szervezetet hozhatnak létre. Ugyanakkor, a Kbt. a 404. (1) bekezdésében felhatalmazást ad a Kormány részére, hogy rendeletben szabályozza a hulladékkezelési közszolgáltató kiválasztására irányuló közbeszerzési eljárás részletes a Kbt.-től az ilyen eljárások sajátossága miatt szükséges eltérő szabályait. A hulladékgazdálkodásra vonatkozó szabályozás körében a Régi Rendelet többek között két, az Európai Bizottság részéről aggályosnak tartott ISPA projekt kapcsán soron kívüli felülvizsgálatra szorult, mivel a rendelet által meghatározott sajátos pályáztatási eljárás helyett közbeszerzési eljárást kell alkalmazni, figyelemmel arra, hogy az európai közbeszerzési jog tükrében a hulladékkezelési közszolgáltatási szerződés szolgáltatás megrendelésének minősül. Így a Kbt. felhatalmazása alapján született Új Rendelet a Régi Rendeletet hatályon kívül helyezte és egyben a tárgykört újraszabályozta. A Kbt.-hez fűzött indokolás elvi éllel kimondja, hogy az Új Rendeletben szabályozott eltérő eljárásrend nem eredményezheti az európai közösségi közbeszerzési követelmények lerontását, így különösen a 92/50/EC irányelvben lefektetett alapelvek sérelmét. Az Új Rendelet alapján a települési önkormányzatnak a hulladékkezelő kiválasztására közbeszerzési eljárást kell kiírnia. Az ilyen módon kiválasztott hulladékkezelővel köthet a települési önkormányzat közszolgáltatási szerződést. A közszolgáltató kiválasztására irányuló közbeszerzési eljárás részleteit az alábbiakban ismertetjük. 4.6 A közszolgáltató kiválasztása és feladata A közszolgáltató kiválasztása A hulladékkezelési közszolgáltató kiválasztására a települési önkormányzatnak a Hgt.- ben és az Új Rendeletben foglaltaknak megfelelően közbeszerzési eljárást kell kiírnia a következők szerint. Az Új Rendelet 1. (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzatnak a települési szilárd, illetve folyékony hulladékkal kapcsolatos helyi hulladékkezelési közszolgáltatás ellátására a közszolgáltató kiválasztása céljából a Kbt.-t és e rendeletet alkalmazva kell eljárnia, kivéve, ha a Kbt. szerint nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni. Több települési önkormányzat a Hgt. rendelkezéseivel összhangban a közszolgáltatást önkormányzati társulás vagy együttműködési megállapodás keretében is megszervezheti. Ebben az esetben a közszolgáltató kiválasztására irányuló közbeszerzési eljárást megindító felhívást vagy az önkormányzati társulás, vagy az együttműködő önkormányzatok közösen készítik el és teszik közzé. 11

12 A közbeszerzési felhívás irányulhat az önkormányzat rendeletében meghatározott közszolgáltatás egyes elemeire is, így a közszolgáltató szállítóeszközéhez rendszeresített gyűjtőedényben, a közterületen vagy az ingatlanon összegyűjtött és a közszolgáltató rendelkezésére bocsátott települési szilárd hulladék elhelyezés céljára történő rendszeres elszállítására; a települési folyékony hulladék ideiglenes tárolására szolgáló létesítmény kiürítésére és a települési folyékony hulladék elhelyezés céljára történő elszállítására; a települési hulladék ártalmatlanítását szolgáló létesítmény megvalósítására, illetve működtetésére; valamint begyűjtőhelyek (így például: hulladékgyűjtő udvarok, átrakóállomások, gyűjtőpontok), előkezelő és hasznosító (így például: válogató, komposztáló) telepek létesítésére, illetve működtetésére. A fentieket összefoglalva tehát a Kbt. és az Új Rendelet hatályba lépésével a települési önkormányzatok kötelesek a közszolgáltató kiválasztására közbeszerzési eljárást kiírni, és ez alól csak a Kbt.-ben meghatározott kivételek fennállása esetén mentesülnek. A kivételek értelmezésével kapcsolatos megállapításainkat a Jelentés további fejezetei tárgyalják Közszolgáltató feladata A közszolgáltatói tevékenység végzésének előfeltétele az, hogy a hulladékkezelésre engedéllyel rendelkező vállalkozás a közbeszerzési eljárás eredményeképp nyertes ajánlattevőként kiválasztásra kerüljön. A legfontosabb követelmény velük szemben azoknak a személyi és tárgyi feltételeknek való megfelelés, amelyek garantálják a közszolgáltatás tartós, rendszeres és a környezetvédelmi szempontoknak maradéktalanul megfelelő ellátását, vagyis a szakszerűséget, a megbízhatóságot. A nyertes hulladékkezelőnek és a települési önkormányzatnak közszolgáltatói szerződésben kell rögzítenie mindkét félre vonatkozóan a kötelezettségeket és jogokat. A közszolgáltatónak be kell tartania valamennyi szabályt, amely a hulladékkezelőre vonatkozik, ezen túlmenően pedig mindazokat a feltételeket teljesítenie kell, amelyeket az önkormányzat helyi rendeletében előír. Nem térhet el lényeges szempontokban a helyi rendelet tartalma a közszolgáltatói szerződésben foglaltaktól, hiszen akkor a közszolgáltató (önhibáján kívül) nem tudja teljesíteni vállalt feladatait, ugyanakkor pedig vele szemben követelmény a szolgáltatás folyamatosságának biztosítása. A folyamatos szolgáltatásnak környezetvédelmi és közegészségügyi okai is vannak. Egy településen belül működhet több közszolgáltató a helyi rendeletben kihirdetett feltételek mellett, hiszen előfordulhat mind a műveletek szerinti munkamegosztás, mind a településen belül a területi felosztás, valamint a folyékony és szilárd hulladék begyűjtését is nagy valószínűséggel más-más szolgáltató végzi. Ez a munkamegosztás jogszabályilag megengedett lehetőség, hiszen az Új Rendelet a fentiekben meghatározott csoportosításnak megfelelően engedi, hogy a települési önkormányzat az egyes közszolgáltatói feladatokra külön írjon ki közbeszerzési eljárást, amelyeknek 12

13 természetesen különböző nyertesei lehetnek. A műveletek szerinti munkamegosztás a begyűjtés-szállítás és az ártalmatlanítás különválása esetén fordul elő, míg a területi megosztásra a nagyobb települések esetében van példa (a település egyes kerületeit/városrészeit más vállalkozás látja el) az országban. A közszolgáltatás műveleteinek szétválasztása és különböző közszolgáltatók egyidejű közreműködése egyre gyakoribb (és minden gond nélkül működő megoldás), hiszen a regionális hulladéklerakó üzemeltetését végző kezelőn kívül akár több településen is működhet egy-egy begyűjtő/szállító közszolgáltató. Ez a megoldás várhatóan a komplex hulladékkezelési rendszerek kialakulása után lesz zavaró, amikor a rendszer minden elemének (létesítményeinek, eszközeinek) optimális kihasználását célszerű megvalósítani (leginkább a költségcsökkentés miatt). Az ISPA, Kohéziós Alap támogatásból megvalósuló projektek nagy részében ilyen komplex hulladékkezelési rendszerek kialakítását tervezik. A Hgt. rendelkezéseinek megfelelően a folyamatos szolgáltatás biztosítása a közszolgáltatóval szemben az egyik legfontosabb követelmény, amelytől eltérni vagyis a közszolgáltatást szüneteltetni csak jogszabályban (törvényben vagy kormányrendeletben) meghatározott esetekben lehet, mindez ideig azonban nincs olyan rendelkezés, amely a közszolgáltatás korlátozását vagy szüneteltetésének körülményeit meghatározná. A közszolgáltatást ellátónak lehetősége van arra, hogy a közszolgáltatáson túl más hulladékkezelést is végezzen (ha a jogosítványai is megvannak a kezeléshez), és mindazok a gazdálkodó szervezetek, amelyek a tevékenységüket nem közhasznú szervezetként látják el, hanem eredményérdekeltek, törekednek is arra, hogy a közszolgáltatáshoz nagyon hasonló tevékenységet vállalkozások számára is vállalják és elvégezzék. Ezek kiszolgálása esetében nem köti a hulladékkezelőt a közszolgáltatás esetében fennálló azon kötelezettség, hogy az önkormányzat díjmegállapítása szerint alakítsa árait. A szabályok szerint a kötelezően ellátandó közszolgáltatás kereteibe nem tartozó más hulladékkezelési szolgáltatás költségeit, elszámolását és díját szigorúan el kell különíteni, és e költségeket a közszolgáltatás díjából nem lehet finanszírozni, vagyis tilos a keresztfinanszírozás. 4.7 A hulladékkezelési közszolgáltatással kapcsolatos vagyon tulajdonjogi helyzete Az Ötv. rendelkezései értelmében az önkormányzati törzsvagyon körébe tartozó tulajdon vagy forgalomképtelen, vagy korlátozottan forgalomképes. A korlátozottan forgalomképes vagyontárgyak között az Ötv. említi a közműveket, amelyről, annak korlátozottan forgalomképes jellegére kizárólag törvény vagy a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint lehet rendelkezni. Az Ötv. nem definiálja a közmű fogalmát, annak tartalmára vonatkozóan az ágazati jogszabályok rendelkezéseiből kell kiindulni. A Hgt. ugyancsak nem határozza meg a közmű fogalmát, és a hulladékgazdálkodással kapcsolatban létrejött létesítmények és építmények tulajdonáról, így annak önkormányzati tulajdonba tartozásáról sem rendelkezik. Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet 8. -a a teljes illetve a részleges közművesítettség szempontjából nem említi a hulladékkezeléssel kapcsolatos szolgáltatást. Amennyiben a hulladékkezelési szolgáltatás nem 13

14 minősül közműves szolgáltatásnak, ebből arra következtethetünk, hogy ezen feladat ellátását szolgáló létesítmények nem minősülnek közműnek. (Ennek ellenére, az egyszerűség kedvéért, a Jelentés több helyen a hulladékkezeléssel kapcsolatos létesítményekre is közműként hivatkozik.) Ennek megfelelően a hulladékkezeléssel kapcsolatban létrejött létesítmények és építmények nem tartoznak kötelezően, az Ötv. Vonatkozó rendelkezései alapján az önkormányzat törzsvagyonába, így magántulajdonban is lehetnek, amelyet egyebekben a jelenlegi hazai gyakorlat is igazol. 4.8 Az európai uniós támogatásból megvalósuló hulladékkezeléssel kapcsolatos vagyontárgyak tulajdonjogi helyzete Ugyanakkor az ISPA és Kohéziós Alap támogatásokból megvalósított beruházások esetében a támogatási szabályoknak megfelelően a létrejött építmények és létesítmények a kedvezményezett önkormányzat vagy önkormányzati társulás tulajdonába, illetve több önkormányzat (önkormányzatok konzorciuma) esetén a konzorciumot alkotó önkormányzatok közös tulajdonába kerülnek, és az adott projekt támogatási szerződésében meghatározott elidegenítési és terhelési tilalomra vonatkozó szabályok szerint rendelkezhet róluk a kedvezményezett önkormányzat (illetve önkormányzati társulás, konzorcium). 5. Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata A a hulladék projektek során megvalósított létesítmények üzemeltetésével kapcsolatban felmerül a közbeszerzési eljárás alkalmazásának kötelezettsége. Rendkívül lényeges a hazai közbeszerzési szabályok értelmezése és alkalmazása szempontjából az Európai Bíróságnak az Európai Unió közbeszerzési irányelveinek (elsősorban a 92/50 irányelv és a 93/36 irányelv) alkalmazására vonatkozó ítéleteinek megismerése és figyelembe vétele. A Jelentés tárgya szempontjából e körben a Teckal és a Stadt Halle ítéletek a legjelentősebbek, amelyeket a következőkben ismertetünk. 5.1 Teckal ítélet (C-107/98) Az eljáró olasz bíróság a 92/50 irányelv, valamint a 93/36 irányelv alkalmazására vontkozó kérdéseket utalt az Európai Bírósághoz, különös tekintettel az önkormányzatok társulása és a tárulásban tag önkormányzat között kötött szerződéssel kapcsolatos közbeszerzési kötelezettség kérdésére A tényállás Az olasz jogszabályok szerint, az önkormányzatok, amelyek feladata a közszolgáltatások biztosítása, egy vagy több közszolgáltatás együttes biztosításására konzorciumot hozhatnak létre. Az így létrehozott konzorcium jogi személy és gazdasági önállósággal bír. A konzorciumot létrehozó önkormányzatok biztosítják a konzorcium működéséhez szükséges tőkét, meghatározzák a konzorcium működésének céljait és ellenőrzik a célok megvalósítását. A konzorcium menedzsmentjét a konzorcium közgyűlése választja, amelyet a konzorciumban részes önkormányzatok képviselői alkotnak. (Az ítélet tényállásában megjelenő konzorcium tehát a Htt. által szabályozott jogi személyiséggel rendelkező önkormányzati társuláshoz hasonló személy.) Az Azienda Gas-Acqua Consorciale (AGAC) di Reggio Emilia (a továbbiakban: AGAC ) egy a fent leírt szabályok szerint létrehozott konzorcium, amelynek tagja a Vianoi önkormányzat is, és amely energia és környezetgazdálkodási szolgáltatásokat 14

15 nyújt. Saját létesítő okirata szerint, kiterjesztheti tevékenységeit más kapcsolódó vagy kiegészítő szolgáltatásokra, lehet nyilvános vagy magáncégek részvényese vagy érdekelt lehet kapcsolódó vagy kiegészítő szolgáltatásokat irányító testületekben, valamint a konzorciumban részes önkormányzatokon kívül nyújthat szolgáltatásokat vagy szállíthat termékeket magánszemélyeknek vagy nyilvános intézményeknek is. A Vianoi önkormányzat az AGAC-ot bízta meg több önkormányzati tulajdonban lévő épülettel kapcsolatos fűtési szolgáltatás ellátásával, valamint a fűtőanyag szállításával, amely döntést nem előzte meg ajánlattételi felhívás. A Teckal Srl (a továbbiakban: Teckal ) ugyancsak fűtési szolgáltatások nyújtásával foglalkozó, magántulajdonban álló társaság. A Teckal az illetékes olasz hatóságok előtt eljárást indított annak megállapítása érdekében, hogy a Vianoi önkormányzatnak a fenti szolgáltatások megrendelését megelőzően a közösségi jog által előírt közbeszerzési eljárást kellett volna lefolytatnia Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések Az eljáró olasz bíróság egyfelől abban a kérdésben kért értelmezést, hogy az adott esetben, tekintettel arra, hogy az AGAC a Vianoi önkormányzattal kötött megállapodás szerint szolgáltatásokat nyújt és árut is szállít, a 92/50 irányelvet vagy a 93/36 irányelvet kell-e alkalmazni. Abban az esetben, ha az eset a 92/50 irányelv hatálya alá tartozik valamennyi körülmény figyelembevétele alapján, alkalmazható-e a 92/50 irányelv 6. Cikke, amely szerint az irányelv nem alkalmazható olyan szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésére, ahol a szolgáltatást nyújtó fél az irányelv 1. (b) Cikke értelmében maga is ajánlatkérő és a szolgáltatást olyan jogszabályon alapuló kizárólagos jog alapján nyújtja, amely összeegyeztethető az Európai Közösséget létrehozó szerződéssel. Vagyis vonatkoznak-e az Európai Unió közbeszerzési szerződések odaítélését szabályozó rendelkezései arra az esetre, amikor egy helyi önkormányzat megbíz egy konzorciumot, amelynek maga is tagja, szolgáltatásnyújtással és termékbeszerzéssel a fent említett körülmények között? Az Európai Bíróság által adott válaszok Az Európai Bíróság ítéletében megállapította, hogy az AGAC-nak fizetendő ellenszolgáltatásból a szállítandó fűtőanyag ára meghaladja a fűtési szolgáltatások nyújtásának ellenértékét, így a 93/36 irányelvet kell alkalmazni a 92/50 irányelv helyett. A 93/36-os irányelv nem tartalmaz a 92/50 irányelv 6. Cikkéhez hasonló kivételt, mely szerint bizonyos körülmények között a 92/50-es irányelv nem vonatkozik ajánlatkérőknek minősülő személynek odaítélt közbeszerzési szerződésekre. Az a kérdés, hogy a 93/36 irányelvben meghatározott ajánlattételi felhívás szükséges-e abban az esetben, amikor egy helyi hatóság megbíz egy konzorciumot termékbeszerzéssel, amelynek a hatóság maga is tagja, attól függ, hogy a megbízás a 93/36 irányelv 1.cikkének (a) pontja értelmében közbeszerzési szerződésnek minősül-e vagy sem. Az irányelv szerint a közbeszerzési szerződésnek minősüléshez az szükséges, hogy az egy helyi hatóság és egy jogilag a hatóságtól független személy között jöjjön létre. Más a helyzet viszont, ha a helyi hatóság e személy felett olyan 15

16 irányítást gyakorol, mint saját szervezeti egységei felett, továbbá ez a személy tevékenysége döntő hányadát az őt irányító hatóság vagy hatóságok irányában fejti ki ( in-house tényállás ). A fentiek értelmében, a 93/36 irányelv alkalmazandó abban az esetben, amelyben egy ajánlatkérő, mint például egy helyi hatóság, visszterhes szerződést köt írásban, termékbeszerzésre egy tőle jogilag elkülönült és döntéshozatalban független személlyel. Ebben az esetben lényegtelen, hogy ez a független személy is ajánlatkérőnek minősül-e vagy sem, illetve az is, hogy az érintett helyi hatóság gyakorol-e tagsági, tulajdonosi jogokat ezzel a személlyel szemben, amennyiben ez a joggyakorlás nem éri el az inhouse tényállás megvalósulásához szükséges szintet. 5.2 A Stadt Halle ítélet (C-26/03) Az illetékes német bíróság a következő, a 92/50 irányelv alkalmazása, ezen belül különös tekintettel az önkormányzat többségi és egy magántulajdonos kisebbségi tulajdonában lévő társaság által az önkormányzat részére történő szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződés megkötésével kapcsolatban, a közbeszerzési eljárás lefolytatásának kötelezettsége szempontjából alapvető fontosságú ügyet utalta előzetes döntéshozatalra az Európai Bíróság elé A tényállás Stadt Halle (magyarul: Halle Város, azonban mivel ezen ügyre hivatkozás jellemzően a német nyelvű megjelöléssel történik, a továbbiakban mi is ezt fogjuk alkalmazni), a városi tanács döntésével, az RPL Recyclingpark Lochau GmbH-nak (a továbbiakban: RPL Lochau ) ítélt oda egy, a hulladékok előzetes kezelésére, hasznosítására és ártalmatlanítására vonatkozó terv elkészítésére irányuló szerződést anélkül, hogy formálisan közbeszerzési eljárást írt volna ki. Ugyanekkor Stadt Halle, ugyancsak pályázat kiírása nélkül, döntött arról is, hogy tárgyalásokat kezd az RPL Lochau-val egy, a városi hulladék elszállításával kapcsolatos szerződés tárgyában. Az RPL Lochau továbbá befektetőként vett volna részt egy hulladékégető és -hasznosító létesítmény megépítésében. Az RPL Lochau korlátolt felelősségű társaságként működött. Tőkéjében egyrészről a Stadtwerke Halle GmbH amelynek egyetlen tagja, a Verwaltungsgesellschaft für Versorgungs- und Verkehrsbetriebe der Stadt Halle mbh, 100 %-ban Stadt Halle tulajdonát képezi 75,1%-os részesedéssel, másrészről pedig egy magántulajdonban levő korlátolt felelősségű társaság 24,9%-os részesedéssel rendelkezett. Az RPL Lochau taggyűlése a határozatait vagy egyszerű többséggel, vagy a szavazatok 75%-os többségével hozhatta meg. Az RPL Lochau tevékenysége hulladék-újrafeldolgozó és -elszállító létesítmények üzemeltetése volt. Az Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage TREA Leuna (a továbbiakban: Trea Leuna ), amely szintén érdekelt volt a fent hivatkozott szolgáltatások nyújtásában, jogorvoslati kérelmet terjesztett az illetékes közbeszerzési tanács elé, amelyben kérte, hogy kötelezzék Stadt Hallét nyilvános ajánlati felhívás közzétételére. 16

17 Az eljáró fórum helyt adott a TREA Leuna kérelmének, amely döntéssel szemben Stadt Halle felülvizsgálati kérelemmel élt. A felülvizsgálat során eljáró bíróság úgy ítélte meg, hogy döntése meghozatalához az Európai Unió közbeszerzési irányelveinek értelmezése szükséges, így az értelmezésre szoruló kérdéseket előzetes döntéshozatalra az Európai Bírósághoz utalta Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések Az előterjesztő bíróság kérdéseit két csoportra osztotta. Az első csoportban feltett kérdéseket összefoglalva, az előterjesztő bíróság azt kívánta tisztázni, hogy a tagállamoknak az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, december 21-i 89/665/EGK tanácsi irányelven (a továbbiakban: 89/665 irányelv ) alapuló azon kötelezettsége, hogy biztosítsák a hatékony és gyors jogorvoslat lehetőségét az ajánlatkérők határozataival szemben, kiterjed-e a formális közbeszerzési eljárás mellőzésével, illetve az ajánlati felhívás formális kiírását megelőzően hozott határozatokra, különösen azokra a határozatokra, amelyeknek tárgya annak megállapítása, hogy egy adott beszerzés a 92/50 irányelv személyi vagy tárgyi hatálya alá tartozik-e. Az előterjesztő bíróság ezen kívül azt kívánta megtudni, hogy a tagállamok a beszerzés mely szakaszától kötelesek megnyitni az ajánlattevő, a jelentkező vagy az érdekelt fél jogorvoslathoz való jogát. A második csoportban az előterjesztő bíróság abban a kérdésben kért értelmezést, hogy abban az esetben, ha az ajánlatkérő olyan, tőle jogilag elkülönülő magánjogi társasággal kíván a 92/50 irányelv tárgyi hatálya alá tartozó visszterhes szerződést kötni, amelynek tőkéjében többségi részesedéssel bír, és amelyben bizonyos befolyással rendelkezik, köteles-e mindig az ezen irányelv által előírt nyilvános ajánlati felhívás közzétételére, kizárólag abból az okból, hogy egy magánvállalkozás akár kisebbségi részesedéssel rendelkezik a vele szerződő társaságban Az Európai Bíróság által adott válaszok A kérdések első csoportja tekintetében az Európai Bíróság álláspontja értelmében a tagállamoknak az ajánlatkérők által hozott határozatokkal szemben hatékony és gyors jogorvoslatok biztosítására vonatkozó kötelezettsége kiterjed a formális közbeszerzési eljárás mellőzésével, illetve az ajánlati felhívás formális kiírását megelőzően hozott határozatokra is; nevezetesen arra a határozatra, amely arról dönt, hogy egy adott ügylet a 92/50 irányelv személyi és tárgyi hatálya alá tartozik-e. E jogorvoslati lehetőség attól az időponttól kezdve, amikor az ajánlatkérő szándékának kifejezése megtörtént és az joghatás előidézésére alkalmas, nyitva áll minden személy számára, akinek érdekében áll vagy állt egy adott közbeszerzési szerződés elnyerése, és állítólagos jogsértést szenvedett, vagy fennáll ennek a kockázata. A kérdések második csoportjával kapcsolatban az Európai Bíróság mindenekelőtt leszögezte, hogy az a hatóság, amely ajánlatkérőnek minősül, közfeladatait saját közigazgatási, műszaki és egyéb eszközeivel is végrehajthatja, anélkül hogy köteles lenne igénybe venni a szerveihez nem tartozó, külső jogalanyokat. Ilyen esetben nem lehet szó az ajánlatkérőtől jogilag elkülönült jogalannyal kötött visszterhes szerződésről, tehát nem kell alkalmazni a közbeszerzésre vonatkozó közösségi 17

18 szabályokat. Ennek megfelelően abban az esetben, ha az ajánlatkérőnek minősülő hatóság a kérdéses elkülönült jogalany felett olyan irányítást gyakorol, mint amelyet a saját szervei felett, továbbá akkor, ha ez a jogalany tevékenységének lényeges részét az őt irányító hatóság vagy hatóságok javára végzi (lásd a Jelentés V. fejezetének pontjához írt megjegyzésünket), nem kötelező közbeszerzési eljárás lefolytatása. Ugyanakkor az Európai Bíróság megállapította azt is, hogy ha az ajánlatkérő tőle jogilag elkülönülő jogalannyal kíván visszterhes szerződést kötni, nincs jelentősége annak, hogy ez a vállalkozás maga is ajánlatkérő-e vagy sem. Az Európai Bíróság indokolásában kifejtette, hogy a közbeszerzési szerződés vegyes tulajdonban álló vállalkozás részére ajánlati felhívás mellőzésével történő odaítélése sérti a szabad és tisztességes verseny célkitűzését és az érdekeltekkel való egyenlő bánásmód elvét, amelyeket a 92/50 irányelv meg kíván valósítani, különösen amennyiben az ilyen eljárás az e vállalkozás tőkéjében részesedéssel rendelkező magánvállalkozást előnyben részesíti versenytársaival szemben. Az Európai Bíróság a fentiekre tekintettel leszögezte, hogy egy magánvállalkozás akár kisebbségi részesedése egy olyan társaság tőkéjében, amelyben a kérdéses ajánlatkérő szintén részesedéssel rendelkezik, mindenképpen kizárja azt, hogy az ajánlatkérő a saját szervei felett gyakorolt ellenőrzéssel megegyező módon ellenőrizze ezt a társaságot Az Európai Bíróság ítéleteinek hatása a magyarországi gyakorlatra A fenti ítéletek következtetései értelmezésre szorulnak a Kbt. alkalmazása szempontjából, különös tekintettel a közművek üzemeltetésével kapcsolatos gyakorlatra A magyarországi közmű üzemeltetés jogszabályi háttere Magyarországon általánosan követett gyakorlat, hogy a közművek üzemeltetését az érintett önkormányzat vagy önkormányzati társulás (e fejezet alkalmazásában a továbbiakban: önkormányzat ) többségi tulajdonában lévő gazdasági társaság látja el. A Vgt. vonatkozó rendelkezése (9. (1) bekezdés a) pont) kifejezetten ezt a struktúrát jelöli meg mint a víziközművek egyik elfogadott üzemeltetési konstrukcióját. Továbbá a Régi Rendelet a hulladékkezelés közszolgáltatási feladatok ellátása kapcsán lehetővé tette a nyílt hulladékkezelési pályázat kiírásának mellőzését a közszolgáltató kiválasztására, amennyiben közszolgáltatást az önkormányzat a többségi tulajdonában álló társasága útján látta el. Erre, az ágazati jogszabályok adta lehetőségre tekintettel kialakult az a gyakorlat, amely szerint az ilyen többségi önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül szerződtek az önkormányzattal a közművek üzemeltetésére. A Kbt. hatályba lépését követően e gyakorlat jogszabályi megalapozása a Kbt. 29. (2) bekezdésének h) pontja, amely szerint nem kell közbeszerzési eljárást alkalmazni szolgáltatás megrendelésére irányuló visszterhes szerződés esetén, ha a szolgáltatást a Kbt. 22. (1) bekezdésében meghatározott ajánlatkérők valamelyike jogszabály alapján fennálló kizárólagos jog alapján nyújtja. Valamely közmű üzemeltetésére létrehozott, önkormányzati többségi tulajdonban lévő társaság a Kbt. 22. (1) bekezdésének i) vagy h) pontja alapján minősülhet ajánlatkérőnek. Kbt. 22. (1) bekezdésének i) pontja alapján ajánlatkérőnek minősül az a jogi személy, amelyet közérdekű, de nem ipari vagy kereskedelmi jellegű tevékenység folytatása céljából hoznak 18

19 létre, illetőleg amely ilyen tevékenységet lát el, ha e bekezdésben meghatározott egy vagy több szervezet, illetőleg az Országgyűlés vagy a Kormány meghatározó befolyást képes felette gyakorolni, vagy működését többségi részben egy vagy több ilyen szervezet (testület) finanszírozza. A Kbt. 22. (1) bekezdésének h) pontja alapján pedig ajánlatkérőnek minősül az a jogképes szervezet, amelyet a 22. (1) bekezdés a)-i) pontjában meghatározott egy vagy több szervezet (ide nem értve az államot) az alaptevékenysége ellátására hoz létre, és ha ilyen szervezet felett meghatározó befolyást képes gyakorolni. A kizárólagos jog fogalmát a Kbt pontja a következőképpen határozza meg: jogszabály, illetőleg közigazgatási határozat alapján egy vagy csak korlátozott számú szervezet (személy) jogosultsága meghatározott tevékenység folytatására, illetőleg cselekményre, összhangban az Európai Közösséget létrehozó szerződéssel; kivéve, ha a Kbt. másként rendelkezik (eltérő rendelkezést például a Kbt ában találunk a különös közbeszerzési eljárásra vonatkozó szabályok között). A Kbt. 29. (2) bekezdés h) pontjában leírt kivételi kör, tekintettel arra, hogy az a Kbt. IV. fejezetében található, az általános közbeszerzési eljárásra vonatkozik, míg a Kbt. V. fejezete a különös közbeszerzési eljárások vonatkozásában további speciális kivételeket fogalmaz meg. Ennek a megjegyzésnek abból a szempontból van jelentősége, hogy a Jelentésben elemzett közművek közül a szennyvíz és hulladék közművek üzemeltetésével kapcsolatos szerződések megkötése az általános közbeszerzési eljárás (a Kbt. IV. és VI. fejezete), míg az ivóvíz közművek üzemeltetése a különös közbeszerzési eljárás (a Kbt. V. és VII. fejezete) alkalmazási körébe tartozik. A probléma elemzése szempontjából lényeges megjegyezni azt is, hogy a Kbt. rendelkezései az Európai Unió vonatkozó irányelveivel összhangban kerültek megállapításra, vagyis az általános közbeszerzési eljárással kapcsolatban a szolgáltatásnyújtásra vonatkozóan megállapított kivételi kör a 92/50 irányelv rendelkezésein alapul, míg a különös közbeszerzési eljárásra vonatkozó kivételek a 93/38 irányelv rendelkezései alapján kerültek megállapításra (ez utóbbi kivételi körrel kapcsolatban lásd a Jelentés pontjában leírtakat) A magyarországi közmű üzemeltetés gyakorlatának jellemző modellje A Kbt. fent idézet rendelkezései alapján a közművek üzemeltetésére vonatkozóan, a következő gyakorlat alakult ki Magyarországon. Tekintettel arra, hogy a magyar önkormányzatok jellemzően forráshiánnyal küzdenek, a közművek üzemeltetésébe az esetek többségében magánbefektető kerül bevonásra, amely rendelkezik a beruházás megvalósításához szükséges azon forrásokkal, amelyeket önrészként a hazai és uniós támogatások, valamint a banki finanszírozás mellett elő kell teremteni. Ezen magánbefektetők jellemzően a megvalósítandó közmű üzemeltetéséhez megfelelő szakértelemmel rendelkeznek, így figyelemmel az általuk eszközölt befektetésre, az önkormányzat részesedést kínál a megvalósult közmű üzemeltetéséből származó bevételekből. Ennek érdekében az önkormányzat és a magánbefektető létrehoz egy az önkormányzat többségi tulajdonában álló társaságot, amely önkormányzati rendeletben kizárólagos jogot kap a közmű üzemeltetésére, ideértve az üzemeltetés hasznainak szedését. Egy másik megoldás szerint az önkormányzat a fenti célból 100%-os tulajdonában lévő társaságot hoz létre, amelynek, miután önkormányzati rendeletben ugyancsak megkapta a közmű üzemeltetésének kizárólagos jogát, a kisebbségi üzletrészét az önkormányzat átruházza a magánbefektetőre. Az önkormányzat és a többségi tulajdonában álló gazdasági társaság ezt 19

20 követően a közmű üzemeltetésére szerződést kötnek egymással (illetőleg a kisebbségi üzletrész átruházása esetén jellemzően ezt megelőzően), amely alapján az önkormányzat többségi tulajdonában álló társaság a közmű használatáért bérleti díjat fizet, míg az önkormányzat átengedi a közmű üzemeltetésének kizárólagos jogát, amelyre tekintettel a közműszolgáltatás területén a társaság a fogyasztóktól díjat szed. Tekintettel arra tehát, hogy az önkormányzat ellenérték fejében vagyoni értékű jogot enged át, visszterhes szerződésről beszélhetünk. A fenti konstrukcióra jellemző továbbá, hogy az önkormányzat a többségi tulajdonában álló társaságban az irányítási jogokat a tulajdoni hányadokra tekintet nélkül átengedi a magántulajdonú társaságnak, így az operatív irányításra a gyakorlatban nincsen ráhatása. Ezen üzemeltetési modellel kapcsolatban általános az a nézet, hogy tekintettel az ágazati jogszabályok adta lehetőségre, valamint a Kbt. 29. (2) bekezdés h) pontjában megfogalmazott kivételre az önkormányzatnak, az önkormányzat és az önkormányzat többségi tulajdonában álló gazdasági társaság közmű üzemeltetésére vonatkozóan kötendő szerződésével kapcsolatban, nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni A kialakult gyakorlat átértékelése A Teckal és a Stadt Halle ítéletek, de különösen az utóbb említett ítélet kapcsán a fenti gyakorlat gondos felülvizsgálata szükséges. Az Európai Bíróság Stadt Halle ítéletben tett megállapítása, amely szerint, amennyiben az ajánlatkérő a 92/50 irányelv tárgyi hatálya alá tartozó szolgáltatások körében visszterhes szerződést kíván kötni olyan, tőle jogilag elkülönült társasággal, amelynek tőkéjében egy vagy több magánvállalkozással együtt részesedéssel rendelkezik, az ezen irányelv által előírt közbeszerzési eljárásokat mindig alkalmazni kell, megkérdőjelezi a fenti gyakorlat alkalmazhatóságát. A 92/50 irányelv tárgyi hatálya alá tartoznak az önkormányzat által a szennyvíz és hulladék közművek üzemeltetésével kapcsolatban kötött szerződések. Megjegyzendő, hogy amennyiben ugyan magánvállalkozás nem szerez részesedést az üzemeltető társaságban, ugyanakkor az több önkormányzat tulajdonában áll, az üzemeltető társaság és az abban részes önkormányzat közötti szerződés megkötésével összefüggésben a közbeszerzési eljárás lefolytatása csak abban az esetben mellőzhető, amennyiben az üzemeltető társaság és a vele szerződést kötő önkormányzat közötti kapcsolat megfelel a Teckal ítéletben leírt in-house tényállásnak Közvetett hatály Egyes vélemények szerint a megfelelő üzemeltetési konstrukció kialakítása során elegendő a Kbt. szabályaira figyelemmel lenni. Hiszen közbeszerzésekre vonatkozóan Magyarországon ez az alkalmazandó jog, amelynek rendelkezései megfelelően ültetik át az Európai Unió közbeszerzési irányelveinek rendelkezéseit. Figyelemmel kell azonban lenni az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában kikristályosodott azon elvre, hogy a tagállami bíróságoknak az Európai Unió valamely irányelvét átültető tagállami jogot ezen irányelv rendelkezéseinek és céljának megfelelően kell értelmezni ( közvetett hatály, Marleasing ügy C-106/89). Az Európai Bíróság a 92/50 irányelvről is több ízben kimondta, hogy az annak rendelkezéseit átültető tagállami jogot az irányelvvel összhangban kell értelmezni (többek között a Dorsch Consult ügy C-54/96). 20