JELENTÉS. a Phare programból finanszírozott magyar környezetvédelmi program előkészítésének és a pénzügyi támogatások felhasználásának ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a Phare programból finanszírozott magyar környezetvédelmi program előkészítésének és a pénzügyi támogatások felhasználásának ellenőrzéséről ~) január 133.

2 A vizsgálatot vezette: Krucsai Balázs főtanácsos A vizsgálatot végezték: Istvánffy Lóránt Karsainé Dömsödi Éva Kiss Istvánné Pallós Gáborné Réthelyi Jenő Vasas Sándorné dr. tanácsos számvevő tanácsos tanácsos számvevő tanácsos A vizsgálatban közremüködött: dr. Seress Marcell dr. Szelecsényi Tibor dr. Tardos József külső munkatárs külső munkatárs külső munkatárs

3 TARTALOMJEGYZÉK I. Bevezetés l. oldal II. Megállapítások ()ldal l. Az emberi környezet és védelmének fő jellemzői Magyarországon - az EK támogatások hasznosulásának lehetőségei... 3~ oldal 2. A támogatásra javasolt szakágazati prograrnak előkészítése... 5~ oldal 3. A jóváhagyott támogatások felhasználásának ágazati irányítása és ellenőrzése oldal 4. A jóváhagyott támogatások felhasználása, az előirányzott feladat ok (projektek) megvalósítása ll. oldal 5. A program megvalósításának finanszírozása, nyilvántartása és ellenőrzése oldal m. Összefoglaló következtetések és javaslatok oldal

4 ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK V-14-77/ Témaszám: 120 JELENTÉS a Phare programból finanszírozott magyar környezetvédelmi program előkészítésének és a pénzügyi támogatások felhasználásának ellenőrzéséről I. Bevezetés Az Országgyűlés Környezetvédelmi Bizottsága novemberében felkérte az Állami Számvevőszéket, hogy vizsgálja meg a Phare program által nyújtott támogatások elosztását és felhasználását a környezetvédelmi tárca terülétén, és tapasztalatairól tájékoztassa a Bizottságot. A vizsgálat előkészítésének időszakában a nemzetközi kapcsolatok révén az ÁSZ tudomására jutott, hogy 1992-ben az Európai Közösségek (EK) Számvevőszéke is hasonló témájú vizsgálatot tervez. Jelezték, hogy e vizsgálatukhoz fel kívánják használni a magyar tapasztalatokat az Európai Közösségek Bizottsága és a Magyar Köztársaság Kormánya között - a Magyar Köztársaságnak az Európai Gazdasági Közösség által nyújtott Phare segélyprogram tárgyában - aláírt Keret Egyezmény előírásainak ( 16. cikk) megfelelően. A vizsgálati program kidolgozása ezen - kettős - igény.figyelembevételével történt. A program-tervezet egyeztetésére és véglegesítésére június 2-án az EK Számvevőszéke képviselőinek és a Környezetvédelmi Bizottság elnökének részvételével került sor. Megállapodás született arról, hogy az ÁSZ az EK Számvevőszékével együttműködve végzi a vizsgálatot és a tapasztalatokról szóló jelentést is vezető képviselőjük részvételével terjeszti az Országgyűlés Környezetvédelmi Bizottsága elé. A vizsgálat célja - a jóváhagyott programnak megfelelően - annak megállapítása volt, hogy a környezetvédelmi szektor program előkészítésében és megvalósításában hogyan érvényesültek az országos környezetvédelmi prioritások, a közreműködő szervezetek

5 -4- Ezen a helyzeten kíván gyökeresen változtatui és a környezetvédelem ügyét a korszerű, európai követelményekhez igazodóan rendezni a Kormány 1991-ben elfogadott "Rövid- és középtávú környezetvédelmi intézkedési terve". Az intézkedési terv- széleskörű állapotfelmérésre és kutatómunkára, a szakmai koncepciók összegezésére építve- meghatározza a rövid- és középtávon elérendő környezetvédelmi célokat (prioritásokat) és az elvégzendő feladatokat, akcióprogramokat. Ezek következetes megvalósítása szalgálhat alapul azoknak a folyamatoknak a beindításához, amelyek a környezetvédelem terén szükséges gyökeres fordulathoz vezethetnek. Az EK által nyújtott támogatások hasznosulásának lehetőségei a szükségletek oldaláról tehát szinte korlátlanok, az emberi környezet megóvását és lehetséges javítását hatékonyan szolgáló tudatos törekvések és intézkedések nyújtotta garanciák szempontjából is rendkívül széleskörűek. A vizsgálat lezárásáig az EK Phare Bizottsága két környezetvédelmi szakágazati program támogatásáról döntött. A Phare l. üteméről júniusában, a Phare II. üteméről pedig januárjában írták alá az ún. "Finanszírozási Megállapodás" -t. A III. ütemről szóló megállapodás az aláírás szakaszában van. Az eddig jóváhagyott között felhasználható- támogatások összege 35 millió ECU ( évi középárfolyamon számolva mintegy 3,3 milliárd forint), ami a Magyarország számára nyújtott összes Phare segély mintegy 16 %-át teszi ki. E támogatásoknak a környezetvédelmi feladatok megoldásában betöltött szerepe csak megközelítő pontossággal becsülhető. A magyar költségvetési és statisztikai rendszer ugyanis jelenleg nem úgy épül fel, amelyből külön - módszertanilag sem rendezett - adatgyűjtés nélkül kimutathatóak lennének a környezetvédelmi feladatokra fordított költségvetési kiadások. Ez is mutatja, hogy a jelenlegi statisztikai és információs rendszer nem megfelelő. Az arányok érzékeltetésére két megközelítés kínálkozik. Egyrészt az ilyen jellegű állami feladatok megvalósítását szolgáló Központi Környezetvédelmi Alap és a Vízügyi Alap kiadásaihoz, másrészt a gazdálkodó szervek környezetvédelmi beruházásaihoz történő viszonyítás. E számítások szerint a Phare támogatások az években elérik e két alap együttes kiadásainak (13,5 milliárd forint) mintegy %-át, a gazdálkodó szervek környezetvédelmi beruházásainak pedig közel 5 %-át. Ezek az arányok is jelzik, hogy Magyarországon, az adott gazdasági teljesítmény mellett, a környezetvédelemre fordítható források rendkívül szűkösek. Felhívják továbbá a figyelmet arra, hogy a támogatások célszerű és hatékony felhasználása az érintett szervek részéről a jelenleginél átgondoltabb és összehangoltabb munkát igényel.

6 -5- A Phare támogatások mellett a környezetvédelmi szektor az egyes országok közötti kétoldalú kapcsolatok keretében is részesül eseti külföldi segélyekben. A vizsgálat lezárásának időpontjáig jóváhagyott és hosszabb távon felhasználható ilyen segélyek nagysága - a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium tájékoztatása szerint - mintegy 15 millió ECU-ra tehető. Felhasználásuk a Phare támogatásokkal és más forrásokkal koordináltan történik. 2. A támogatásra javasolt szakágazati programok előkészítése A szakágazati prograrnak előkészítése és az EK Bizottság által történő jóváhagyása mindhárom program esetében több mint egy éves munkát igényelt. A legnehezebb feladat az első szakágazati program- a Phare I. ütemének- előkészítése volt A Phare I. ütemének előkészítése Az OECD tagállamai szeptember 26-án közös nyilatkozatot adtak ki Magyarország és Lengyelország társadalmi átalakulásának gazdasági megsegítéséről és egyben felkérték az EK Bizottságát a segítségnyújtás koordinálására. (Ilymódon jött létre az EK Phare programja. Jelenleg a Közössé g költségvetéséből nyújtott, vissza nem térítendő támogatás - amely továbbra is PHARE néven szerepel - kiterjed több "volt szacialista ország" -ra is.) Az EK Bizottság akkori koncepciója szerint a műszakilag megalapozott, gyorsan megvalósítható és a lakosságat kedvezően érintő egyedi projektek részesíthetök támogatásban. Akkor még nem esettszó országos prioritásokról átfogó környezetvédelmi prograrnak kidolgozásáról és megvalósításáról Magyarországon a környezetvédelem területén dolgozók voltak azok, akik a leghamarabb hozzákezdtek e pénzügyi lehetőség kihasználásához szükséges javaslatok kidolgozásához. Ezt segítette, hogy a. Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium (KVM) koordinálásával már Magyarország-EK együttműködési megállapodásának megkötése - óta dolgoztak az EK környezetvédelmi előírásaihoz való felzárkózást szolgáló feladatok kimunkálásán. Az EK szakembereivel való együttműködés révén viszonylag gyorsan tájékozódtak a támogatás feltételeiről és elnyerésének egyéb követelményeiről Nyilvánvalóvá vált, hogy az EK konkrét feladatok (projektek) kiválasztását igényli és azok megvalósítását támogatja. Ezekre az információkra, valamint Magyarország környezeti állapotának, feszítő gondjainak és a megoldásukra irányuló elgondolások alapos ismeretére építve a

7 -6- KVM összegyűjtötte a kidolgozás alatt lévő és a támogatás igénylésénél szóba jöhető elgondolásokat. Alig egy hónap alatt több mint 80, különböző mélységben kidolgozott projekt javaslat állt a minisztérium rendelkezésére. A minisztérium ezek közül válogatva november 6-án 21 projekt javaslat előzetes információs adatlapjátküldte meg az EK Bizottságának. Ezek támogatási igénye 944 millió dollár (kereken l, l milliárd ECU) volt, közte 520 millió dollár a balatoni infrastruktúra kiépítésére, 250 millió dollár pedig a települési hulladékok kezelésére és lerakók építésére. Ezt követően a minisztérium és az EK Bizottság között több hónapos intenzív egyeztetési munka következett, melynek keretében a javasolt projektek indokoltságát, megvalósíthatóságát vizsgálták, illetve az EK követelményeinek megfelelő formába öntését segítették. E folyamat főbb eseményeit a 2. sz. melléklet ismerteti. A támogatásra javasolt projektek előkészítésének tartalmi elemeiről, kiválasztásuk kritériumairól és a döntésekben résztvevők köréről rendelkezésre álló dokumentumok rendkívül hiányosak. Ez elsősorban a minisztérium szervezetében és személyi állományában végbement változások következményeinek tulajdonítható. A szakágazati program EK jóváhagyásának előkészítését a KVM Nemzetközi Kapcsolatok Főosztálya koordinálta. Vezetője egyben a Minisztertanács által létrehozott december 22-től március 8-ig működő - Tárcaközi Koordinációs Bizottság Környezetvédelmi és Energiaügyi Albizottságát is irányította. Tevékenysége során - szóbeli közlés szerint - együttműködött a minisztérium illetékes főosztályaival és az érintett társminisztériumokkal. Az előkészületi munkákról bizonyos fokig a szélesebb szakmai és politikai közvélemény is tudomást szerezhetett. Erről január jában a KVM vezetése és az EK tényfeltáró delegációjának vezetője tájékoztatta a magyar pártok, a környezetvédelemben aktív társadalmi szervezetek és alternatív mozgalmak képviselőit. Emellett március 8. és május l O. között a KVM öt alkalommal tartott "Nemzetközi Környezetvédelmi Nyílt Nap" -ot, melyeken a programmal kapcsolatos kérdésekről is szó esett. A támogatásra ajánlott projekteket - melyek köre az egyeztetések során állandóan változott - végülis az EK Bizottság tényfeltáró delegációja választotta ki az januárjában Magyarországon végzett helyszíni szemlék és tárgyalások után. Ezt követően már csak ezek további konkretizálása és a kért formában történő előterjesztésének kidolgozása folyt.

8 -7- Az júniusában az új környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter által aláírt "Finanszírozási Megállapodás" a kiválasztott 24 projekt finanszírozására 25 millió ECU felhasználását tette lehetövé ( 3. sz. melléklet). Ez a megállapodás azonban csak szeptember 3-án lépett hatályba, amikor Brüsszelben aláírták az EK Bizottsága és a Magyar Köztársaság Kormánya között a Phare támogatási programról szóló "Keretmegállapodás" -t. A támogatott projektek túlnyomó többsége fontos környezetvédelmi feladatok (környezetvédelmi oktatás és képzés, levegőtisztaság védelem, vízminőség védelem, stb.) megoldását segíti. A tapasztalatok alapján nagy biztonsággal állítható, hogy e projektek egy része -megfelelő finanszírozási források hiányában- a Phare támogatások nélkül nem valósulhatott volna meg. Utólag azonban az már nem tisztázható, hogy tételesen melyek maradtak volna el. Tény az is, hogy egyes projektek kiválasztását- a program indításakor fennálló sajátos viszonyok Iniattelsősorban nem az akkor még előkészítés és kidolgozás alatt álló országos környezetvédelmi prioritások, hanem egyéb - néha esetleges (pl. Regionális Integrált Manitoring Rendszer, vizes és füves területek védelme) - szakmai, személyi és technikai körülmények befolyásolták A Phare II. ütemének előkészítése A Phare Il. ütemének előkészítését már a minisztérium.főosztályi szintű önálló szervezeti egysége, a Phare Programiroda szervezte. Az EK korábbi támogatási koncepciójának (egyedi projektek támogatása) megfelelően január 30-án 5 témakörben pályázatot hirdetett támogatható projekt javaslatok benyújtására. A felhívásra 202 pályázatot nyújtottak be. A pályázatokat az Ipari és Kereskedelmi, valamint a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium szakértőinek bevonásával bírálták el. Az elbírálás során az egyes szakágazatok arányos részesedését is igyekeztek érvényesíteni. Végülis l O l pályázatot minősítettek a követelményeknek megfelelőnek, melyek támogatási igénye közel 200 millió ECU volt márciusában megérkezett az EK Phare támogatások irányelveit tartalmazó dokumentum (STRATEGY PAPER), amely a korábbiakhoz képest lényeges változásokat tartalmazott. A változás lényege, hogy egyes elszigetelt környezetvédelmi projektek ("bevásárlási lista") helyett nemzeti szinten kiválasztott átfogó prograrnak (pl. intézményi és jogi keretek kiépítése, tudományosan megalapozott felmérésekre épülő intézkedések, stb.) támogatását helyezte előtérbe.

9 -8- Az új támogatási koncepciónak megfelelően az EK küldöttség és a minisztérium szakf öosztályai elkészítettek egy program tervezetet, amely az alábbi területek támogatását foglalta magába: -a környezetvédelmi oktatás, tudatformálás és a környezetvédelem kormányzati irányításának továbbfejlesztése, -a légszennyezés csökkentésének elősegítése, - a szilárd települési hulladékok kezelésére vonatkozó országos irányelvek kidolgozása és megvalósítása, -a természetvédelem irányításának és finanszírozásának fejlesztése. A támogatásra javasolt projekt szektorok (területek) kiválasztása a Kormány kidolgozás alatt álló rövid- és középtávú környezetvédelmi akcióprogramjára vonatkozó elgondolásokkal összhangban történt. A program tervezetet minisztériumi főosztályvezetői értekezleten történt megvitatása után május 30-án elküldték az EK Bizottságának. A javaslatot az EK Phare Bizottsága július 16-án elfogadta. A Phare Il. üteméről szóló "Finanszírozási Megállapodás" aláírására azonban csak januárjában került sor. Az aláírás elhúzódásának okairól a magyar fél érdemi információkkal nem rendelkezik. A kiemeit területekre biztosított támogatás 10 millió ECU, amely 36 hónap alatt használható fel. (A költségek tervezett megoszlását a 4. sz. melléklet szemlélteti.) A korábbanelbírált egyedi projektekre vonatkozó pályázatokat a Phare Programirodán nyilvántartásba vették. Szervezett, intézményes hasznosításukra azonban nem került sor. Mindössze az történt, hogy a pályázókat a támogatás elutasításáról értesítették és más irányú hasznosításukat (más környezetvédelmi segélyek elnyeréséhez, külföldi hitelek igénybevételéhez stb.) ajánlották A Phare III. ütemének előkészítése A III. ütem előkészítése a II. ütemmel egyidejűleg és azonos módon kezdödött. Az januárjában kibocsátott felhívásra június 30-ig 224 db pályázat érkezett, 245 millió ECU támogatási igénnyel. Az EK márciusi irányelvei szerint azonban az előkészítést új alapokra kellett helyezni. Ennek megfelelően az NGKM Segélykoordinációs Titkársága felhívta a Phare Programirodát, hogy az új feltéte-

10 -9- leknek megfelelően készítse el az lndikatív Program környezetvédelemre vomtkazó fejezetét. A Programiroda-a témában tartott államtitkári értekezlet iránymutatásai szerint és a szakfőosztályokkal együttműködve augusztus 15-re a javaslatot elkészítette. A javaslat alapvetően arra irányult, hogy az EK által nyújtott támogatások a minisztérium által kezelt Központi Környezetvédelmi Alapba (KKA) integrálódjanak. A rendelkezésre bocsátott eszközök az Alap kmön számlájáról korlátozott számú, az Alap szabályai (kritériumai) szerint kiválasztott tevékenység támogatására legyenek felhasználhatók a természetes és az épített környezet védelmét szolgáló akcióprogram keretében. A javaslat több év alatt megvalósuló célokat tartalmazott, támogatási igénye mintegy 100 millió ECU volt. A Tárcaközi Koordinációs Bizottság a programjavaslatot több ízben is tárgyalta. Végülis az alapvető kérdésben, a támogatások KKA-ba történő integrálásában, előzetesen sikerült megállapodni. Ennek alapján az Indikatív Programot az EK és Magyarország képviselői január 31-én aláírták. A Program a környezetvédelem fejlesztésének támogatására 10 millió ECU-t irányzott elő.. Az előzetesen jóváhagyott támogatási keret ismeretében a szektorprogramot tartalmában át kellett dolgozni. Ez az érintett tárcák és az EK Bizottsága között folyó több hónapos egyeztető munka eredményeként megtörtént. A Finanszírozási Memorandum tervezete a vizsgálat időpontjáig elkészült, az EK Bizottsága azt elfogadta, aláírására azonban még nem került sor. 3. A jóváhagyott támogatások felhasználásának ágazati irányítása és ellenőrzése 3.1. A Phare I. ütemében támogatásra jóváhagyott projektek zömét gazdálkodó szervezetek vagy költségvetési és. egyéb intézmények dolgozták ki, illetve kezdeményezték. A támogatás kedvezményezetteivé is ezek a szervezetek váltak. Többségükkel a Phare Programiroda "Megállapodás" -t kötött, melyben rögzítették a megvalósítandó feladat főbb paramétereit, az igénybevehető támogatás összegét és feltételeit, a kedvezményezett esetleges pénzügyi hozzájárulását és az üzemeltetéssei kapcsolatos kötelezettségvállalását. A projektek megvalósítása kettős felügyelet alatt történik. A projektet megvalósító szervezet személyi állományából ún. projekt menedzsert neveznek ki, aki e szervezet és Phare program megbízásából a beruházói feladatokat látja el. Az EK és a magyar előírásoknak és szabályoknak (nyilvántartási, engedélyezési,

11 finanszírozási stb.) megfelelően előkészíti a megvalósítás minden előírt lépését és szervezi a gyakorlati végrehajtást. Tervezett intézkedéseit előzetesen a Phare Programirodával egyezteti és tevékenységéről havonta beszámol az Irodának. A projekt menedzserek munkáját - a minisztérium szakmai főosztályaival együttműködve - a Phare Programiroda fogja össze. A projekt menedzserek minden érdemi intézkedését előzetesen elbírálja és jóváhagyja. Segíti a tenderldírások elkészítését, intézi azok EK Bizottság által történő jóváhagyását és meghirdetését. Szakmai és gazdasági szempontok érvényesítésével különböző jellegű szerződéseket (szállítói, tanulmánykészítési, tanácsadási stb.) köt, végzi a finanszírozást, az előírt esetekben megszerzi az EK Budapesti Képviseletének jóváhagyását, ellenőrzi a projektek megvalósításának folyamatát, stb. Tevékenységéről rendszeresen beszámol az EK Bizottságának. Ebben a rendszerben valójában mind a projekt menedzserek, mind a Phare Programiroda szakmai döntéselőkészítő, szervezö és ellenőrzö tevékenységet végez. Az érdemi döntéseket az EK szervei hozzák. A projektek megvalósításával és finanszírozásával kapcsolatos minden érdemi lépéshez (tenderkiírás és értékelés, szerzödéskötés, szakértö igénybevétele stb.) előzetesen meg kell kérni az EK Bizottságának vagy Budapesti Képviseletének hozzájárulását. A vizsgálat tapasztalatai szerint az EK Bizottságának ez a szigorú - egyben erősen egyoldalúnak és bürokratikusnak tűnő - engedélyezési rendszere a program indulásának első éveiben indokolt és szükséges volt. Lassította ugyan az ügyintézést, de hatékonyan pótolta a magyar szakemberek ismerethiányát az EK követelmények, előírások és eljárási szabályok terén, s hozzájárult a jelentősebb anyagi veszteségekkel járó kudarcok elkerüléséhez. További fenntartásának célszerüsége és hatékonysága azonban kétségesnek látszik A Phare II. üteme megvalósításának szervezése és eljárási rendje igazodott az EK támogatások új koncepciójához. A támogatás már nem projekt szintű, hanem néhány körülhatárolt célhoz kapcsolódik. Ennek következtében mind az elvégzendő feladatok meghatározásánál mind a támogatás kedvezményezetteinek kiválasztásánál erőteljesebben érvényesíthetők a szakminisztérium szándékai, illetve a magyar környezetvédelmi prioritások. A kiemeit négy témacsoportra előirányzott támogatások konkrét feladatokra történő elosztásáról (projektekre való bontásáról) már nem az EK Bizottság, hanem a minisztérium szakf öosztályai döntöttek. Ezek a döntések, azonban nem támaszkodnak megfelelő mértékben a szélesebb szakmai közvélemény tapasztalataira és javaslataira. A rendelkezésre álló támogatási lehetőségek, a kiírt pályázatok eredményei még ma sem kapnak megfelelő nyilvánosságot.

12 -ll- A végrehajtás folyamatára előírt széles körű egyeztetési kötelezettségek az EK szerveivel azonban továbbra is fennmaradtak. Az ezzel kapcsolatos tetemes időszükségletet némileg mérsékelheti az EK Budapesti Képviseletével kialakult jó együttműködés A Phare előkészületben lévő III. üteme a támogatásokat közvetlenül a magyar környezetvédelmi rendszerbe integrálja. A támogatások - az egyeztetett elgondolások szerint - a Központi Környezetvédelmi Alap (KKA) külön számlájáról korlátozott számú, előre meghatározott kritériumok szerint kiválasztott tevékenységre használhaták majd fel. A felhasználás a KKA által alkalmazott kiválasztási és végrehajtási kritériumok és irányelvek alap ján történik, a hazai forr ás okra vonatkozó szabályoknak megfelelően. A támogatások felhasználására is vonatkozó KKA szabályok EK Bizottság által történő elfogadása esetén a programelőkészítést, annak értékelését és végrehajtását a KKA és a Phare Programiroda végzi. A támogatások felhasználásáról-számlákkal és egyéb dokumentumokkal alátámasztva- időszakos jelentéseket készítenek az EK Bizottsága részére. A magyar fél számára nagyobb mérlegelési és döntési lehetőséget nyújtó, egyben fokozottabb felelősséget is támasztó új támogatási rendszer - az EK ehhez igazodó ellenőrzési tevékenységével párosulva - jól szolgálhatja a támogatások átgondoltabb, az ország környezetvédelmi stratégiájába jobban illeszkedő felhasználását. 4. A jóváhagyott támogatások felhasználása, az előirányzott feladatok (projektek) megvalósítása A Phare támogatások felhasználásában és az előirányzott feladatok megvalósításában az eredeti elgondolásokhoz képest jelentős lemaradás van. A vizsgálat lezárásáig érdemi felhasználás csak a Phare l. üteqj.ére jóváhagyott támogatások körében volt A Phare I. ütemére jóváhagyott 25 millió ECU-t az eredeti ütemezés szerint december 31-ig tervezték felhasználni. Eddig az időpontig azonban mindössze 3,8 millió ECU kifizetésére került sor. Az augusztus 31-ig megkötött szerzödésekben összesen 17 millió ECU-ra (71 %) történt kötelezettségvállalás. A tényleges kifizetések ugyanerre az időpontra l 0,8 millió ECU-t tettek ki. A Icifizetések 67 %-át beszerzésekre, 18 %-át építési

13 - 12- munkákra, 17 %-át pedig tanulmányok készíttetésére fordították. Az egyes projektekre előirányzott támogatások felhasználásáról az 5. sz. melléklet ad áttekintést. A projektek megvalósításának és a támogatások felhasználásának jellemző folyamatait, a le maradások f ö okait jól szemléltetik azok a jelentések, amelyek a 9 tételesen megvizsgált projekt helyszíni ellenőrzéséről készültek (l. sz. melléklet). A tételesen megvizsgált 9 projekt megvalósítására eredetileg ezer ECU-t irányoztak elő, ami a Phare l. ütemére jóváhagyott összes támogatsának (25 M ECU) 42,5 %-a volt. A kölönböző változatások nyomán azonban végül ezer ECU felhasználása várható. A vizsgálat során szerzett tapasztalatokra a következő pontban visszatérünk. Az alábbiakban a kiemelten vizsgált projektek megvalósításában elért eredményeket és a tapasztalt hiányosságokat összegezzük röviden: -A Regionális integrált monitoring (RIM) rendszer (G-124) megvalósíthatósági tanulmányának elkészítésére december l 7 -én szerződést kötöttek a pályázatot elnyert német Dornier GmbH céggel. A tanulmány harmadik negyedévére készül el. Kifizetés még nem történt. A rendszer megvalósítása több tárca összehangolt együttműködését igényli. Ez azonban még nem alakult ki. -A Fertö-tavi Nemzeti Park létesítésével (G-135) kapcsolatos építési munkák készültségi foka mintegy 40 %-os, a kifizetések (752,5 ezer ECU) előleggel együtt elérték a szerződéses összeg 70 %-át. A kutatási, oktatási és turisztikai célú eszközök beszerzésének előkészítése folyamatban van. A program megvalósítása I. negyedévében várható. Kifogásoltuk a tenderkiírástól eltérő előlegelszámolást a kivitelezövel, és a Phare források elkülönített kezelésének mellözését. -A Környezeti oktatási és képzési csereprogram (G-152) keretében eddig 149 fő vett részt külföldi konferencián, tanulmányúton stb. Ennek finanszírozására 234,3 ezer ECU-t fordítottak. A lebonyolításban ~tnienetí zavarokat okozott a projekt menedzser személyében bekövetkezett többszöri változás. -Az emisszió-mérő hálózat korszerűsítése (A-l O 1-A) keretében a Phare l. és Il. üteme terhére összesen ezer ECU értékű műszerek és berendezések (7 db laboratóriumi mérőkocsi, egyéb laboratóriumi műszerek) beszerzésére kötöttek szállítási szerződést. Ezek egy részét az érintett környezetvédelmi felügyelőségek már megkapták, a többi szállítására június végéig kerül sor. Eredményes müködtetésüket akadályozza az ehhez szükséges pénzeszközök hiánya, amit a minisztérium és az üzemeltető még nem rendezett.

14 Az immisszió-mérő hálózat korszerűsítése (A-l O 1-B) érdekében június 19-én a francia SPI céggel szerződést kötöttek 14 db telepített konténer mérőállomás, 5 db mérőkocsi, továbbá laboratóriumi felszerelések, rádió- és számítástechnikai, illetve egyéb berendezések szállítására. A szerződés összege ezer ECU, melyből 60 %-os előleget a szállítónak átutaltak. A berendezések szállítása l. félévében várható. A projekt megvalósítását zavarta a felhasználó egészségügyi szakemberek és a Programiroda, illetve EKB között kialakult vita. -A Körös-völgyi holtág rehabilitációja (W-1 04) keretében a holtág vízminőségének javítását szolgáló kotrási- és műtárgyépítési munkálatok március l-jén kezdődtek és előreláthatólag november 30-ig befejeződnek. Az előirányzott feladatok megvalósítására eddig 317 ezer ECU-t fizettek ki, az összes költség a szerződés szerint 836 ezer ECU-t tesz ki. Több esetben előfordult az események "utólagos" adminisztrálása, ami gondosabb munkával elkerülhető lett volna. -Az iszapkotrás és nádaratás a Balaton on és a Velencei-tavon (W -123) program keretében március 4-én üzembehelyezték a Fertői Nádgazdaság által gyártott úszó nádarató gépet, május 5-én pedig a holland IHC Beauer cég általleszállított iszapkotrót. A próbaüzemelés sikeresen folyik. A gépek beszerzésére és a hatástanulmány készítésére fordított összeg eddig 937,8 ezer ECU-t tesz ki. Az iszapkotrás hatékonyságának megítélését zavarja a vízügyi szakemberek és a természetvédők között kialakult vita a kikotort szennyezett iszap elhelyezhetőségéről Az utóbbi időben ez az ellentét oldódni látszik. -Az ipari hulladéklerakó Észak-Nyugat-Magyarországon (W-113) projekt keretében eddig még csak előkészítő munkálatok történtek májusában egy angol cég felmérte a térségben keletkező veszélyes hulladék mennyiségét (költsége ECU), a KKA-ból ezer Ft értékben különböző tervező munkálatokat finanszíroztak, januárjára pedig egy francia cég készít környezeti hatástanulmányt (költsége ecu). A. létesítés költségeinek finanszírozásáról az illetékes kormányzati szervek azonban még nem döntöttek. Ezért az eredeti cél a tervezett módon és határidőben nem valósulhat meg. -Az áttérés a fluidágyas tüzelésre az ajkai hőerőműben (E-202/ l) egy kazánnál megvalósult, a másik kazánnál az év végére befejeződik. A belga, francia és német cégek általleszállított berendezések és felszerelések értéke 823 ezer ECU, kiegyenlítésük megtörtént A berendezések üzemeltetésének kezdeti szakaszában a projekt sikeressége még nem ítélhető meg, de a

15 közreműködő szervek jó együttműködése, a beszerzett eszközök magas minősége alapján a kívánt célt nagy valószínűséggel elérik. Az ÁSZ a feltárt hiányosságak megszüntetésére az érintetteket a projektek megvalósításáról szóló vizsgálati jelentésekben felhívta A projektek megvalósításának eredeti ütemezéshez viszonyított lemaradásában számos tényező játszik közre. A lemaradások alapvető oka azonban egyrészt az, hogy a magyar szakemberek nem ismerték megfelelően az EK tendereztetés, szerződéskötés követelményeit és gyakorlatát, másrészt az EK szakemberei sem rendelkeztek kellő tapasztalatokkal aszigorúan kötött engedélyezési és finanszírozási rendszer valós időszükségleteiről Általános tapasztalat, hogy a magyar szakemberek által elkészített tenderkiírásokat rendszeresen - esetenként több ízben is - át kellett dolgozni, mert nem feleltek meg az EK előírásainak, illetve követelményeinek. Az átdolgozás többnyire külföldi szakértők bevonásával történt. Hasonló problémák jelentkeztek a tenderek értékelésénél is. A projekt menedzserek által szervezett értékelő bizottságok esetenként eltértek az EK által előírt értékelési módszertől, s ez az értékelés kényszerű megismétlését vonta maga után. A tapasztalatok szerint jelentős időt igényelt a magyar és az EK szervek. közötti egyeztetés, jóváhagyás mechanizmusa is. Így pl. a tenderkiírások és értékelések jóváhagyásához nem egyszer 2-3 hónapra volt szükség. Ebben nyilván szerepet játszik az ügyek nagy száma, a szükséges tájékozódás, az esetleges módosítások egyeztetésének időigénye stb. A pályázatok kiírásánál és elbírálásánál esetenként (pl. a G-124, az A-101-B jelű projektnél) szubjektívnek tűnő elemekkel is találkozott a vizsgálat. A megvalósítás folyamatában lévő összes projektet (24 db) áttekintve megállapítottuk, hogy a tendereztetés átlagosan 6-1 O hónappal több időt igényelt, mint ahogyan azt eredetileg eltervezték (6. sz. melléklet). A projektek müszaki kivitelezésére előirányzott időt sem sikerült jól meghatározni. Az eltérések azonban itt nem egyirányúak és rendkívül szóródnak. A szélső értékek + 12, illetve -14 hónap körül mozognak A projektek megvalósítását végző magyar szervezetek (a megbízott projekt menedzserek) nagy aktivitással és egyre hozzáértőbben szervezik a munkát. Időnként azonban átmeneti zavarokat okoz a menedzserek körében jelentkező -

16 többnyire nem a Phare programmal összefüggő okokra visszavezethető - személyi változás (Pl. G-152, A-101-B, W-113, W-123, W-104 sz. projektek.) Általános tapasztalat, hogy a projektek megvalósítása a vállalkozó, JOgt es pénzügyi önállósággal rendelkező cégeknél (pl. Középdunántúli Vízügyi Igaz gatóság, Bakonyi Hőerőmű Vállalat) folyik a leggördülékenyebben. A vizsgálat során bemutatott dokumentációt, kutatási anyagok bizonyítják, hogy munkájukat műszaki hozzáértéssel, körültekintéssel és megalapozottsággal végzik. Sokkal több problémával találkozott a vizsgálat a minisztériumi apparátus, vagy korlátozott önállósággal rendelkező költségvetési szerv által menedzselt projektek végrehajtásánál (pl. a G-124. sz., az A-101-B sz., a G-152. sz., a W-113. sz. projekt). Ezeknél a szerveknél jobban megoszlik a felelősség, nehezebben születnek meg a szükséges döntések, több egyeztetésre van szükség és mindez lassítja az ügyintézést, az érdemi előrehaladást. Elsősorban ezen a területen merülnek fel gondok a támogatott projektek megvalósításához kapcsolódó kisebb befektetések, vagy az üzemeltetéssei kapcsolatos költségek finanszírozásában. A vizsgálat tapasztalatai szerint az ilyen jellegű pénzügyi szükségletek előzetes felmérésére és a szükséges források biztosításra az érintettek nem fordítanak megfelelő gondot. E kérdés nincs megfelelőerr rendezve a Phare Programiroda és a támogatást elnyert szervezet írásos "Megállapodás"-ában sem. A projektek megvalósításának müszaki- környezetvédelmi lehetőségeit és feltételeit az esetek túlnyomó részében még a szerződéskötések előtt tisztázták. Egy részük (G-135. sz., A-101-B. sz., W-113. sz., WS-123. sz. projekt) több éves előkészítő munkával kidolgozott fejlesztési programokhoz kapcsolódott, más projekteknél pedig ún. "Megvalósíthatósági tanulmány" -t készítettek. Mindezek nyomán néhány projekt (pl a WS-113, az E-20 l l l) tartalmában és finanszírozási szükségleteiben is némileg módosult az eredeti elgondolásokhoz képest. A megvalósítás során is számos nehézséggel kell megküzdeni (előkészítő munkák saját forrásból történő finanszírozása, engedélyek megszerzése, hulladéklerakó helyének kiválasztása, stb.). A megkötött szállítási, kivitelezési, tanulmánykészítési, stb. szerzödések teljesítése általában ütemes. Az esetleges módosításokról a felek megállapodtak, késedelmes teljesítés nem volt tapasztalható.

17 - 16- A kezdeti nehézségeken túljutva a projektek végrehajtása meggyorsult, számolni lehet azzal, hogy a Phare l. ütemében előirányzott feladatok végére teljesülnek A Phare II. ütemére jóváhagyott 10 millió ECU-ra vonatkozóan a "Finanszírozási Megállapodás" csak a négy kiemeit területen felhasználható támogatások összegét rögzítette. A támogatásban részesítendő célokról (projektekről) a szakfőosztályok javaslatai alapján a minisztérium vezetése döntött. Ennek megfelelően: -a környezetvédelmi képzésre előirányzott 1,6 millió ECU - a légszennyezés csökkentésére előirányzott 4,2 millió ECU - a települési szilárd hulladék kezelésének országos programjára előirányzott 2 millió ECU - a természetvédelmi igazgatásra előirányzott 1 millió ECU 11 pro jektre 4 projektre 5 projektre 7 projektre használható fel. (Külső szakértők és könyvvizsgáló foglalkoztatására 0,6, külső munkatársak, projekt menedzserek, stb. képzésére szintén 0,6 millió ECU használható fel.) A támogatásban részesülő célokról az azokra előirányzott összegekről és az érintett szervezetekről a 7. sz. melléklet ad részletes áttekintést. A projektek zöme (17) az előkészítés, illetve a feladat pontosításának szakaszában van. A többi projekt, elsősorban a Phar~ I. üteméhez kapcsolódák (pl. emisszió mérő hálózat korszerűsítése, levegő megfigyelő rendszer fejlesztése, stb.) esetében már a tender felhívások közzététele is megtörtént A rendelkezésre bocsátott 7,6 millió ECU előlegből forint ( ECU) összegű felhasználás történt. eddig mindössze 5 millió 5. A program megvalósításának finanszírozása, nyilvántartása és ellenőrzése A Phare támogatások felhasználása a "Keretmegállapodás"-ban és a "Finanszírozási Megállapodások" -ban rögzített szabályoknak és követelményeknek megfelelően történik. A kialakított engedélyezési és ellenőrzési rendszer, illetve a gyakorlatban működő eljárási rend alapjában véve biztosítja ezeknek a szabályoknak a betartását.

18 A hat, illetve háromhónapos "Munkaprogram"-ok alapján átutalt előlegeket a Magyar Nemzeti Banknál nyitott devizaszámlán tartják ECU-ban. A várható kifizetések figyelembevételével az előlegek egy részét 4,5 %-os kamatozású folyószámlán, másik részét pedig %-os kamatozású lekötött (3, ill. 6 hónapra) betétként helyezik el. Az június 30-ig elért kamatbevétel (a Phare l. ütem pénzeszközei után) ezer ECU-t tett ki. A kamatbevételek felhasználásáról a Phare Programiroda javaslatára az EK Bizottsága dönt. A forintban lszükséges kifizetések teljesítésére az ECU-számláról ugyancsak kötelezően az MNB-nél nyitható forint folyószámlára utalják át a szükséges összegeket. Ez a számla nem kamatozik. A projektek megvalósításával kapcsolatos szerződések tartalmazzák a teljesítmények igazolásának, elszámolásának és kifizetésének feltételeit. A megegyezés szerinti pénznemben kiállított számlákat a projekt menedzser jóváhagyása után a Phare Programiroda kijelölt projekt felelőse ellenőrzi és a szakmai feltételek teljesítése esetén jelzi a kifizethetőséget. A számla végső felülvizsgálatát az Iroda pénzügyi részlege végzi. A műszaki igazolások és a fizetési feltételek összhangja esetén intézkedik a számla összegének átutalásáról Az előlegek és kifizetések nyilvántartására a külföldi tanácsadók által telepített és kezelő személyzetét betanító számítógépes rendszert alkalmazzák. (Az EK részéről javasolt egységes nyilvántartási rendszer számítógépes leírása csak júliusában érkezett meg a Phare Programirodára.) Emellett manuális nyilvántartást is vezetnek. Az alkalmazott rendszer világos, áttekinthető, biztosítja a szerződések és a kifizetések projektenkénti nyilvántartását, az időszerű halmozott adatok lekérdezését. A bankszámlák forgalmát a bankértesítők alapján folyamatosan könyvelik. A nyilvántartásban minden egyes kifizetést ECU-ban is kimutatnak, mivel az EK-val történő elszámolás is ECU-ban történik. Az átszámítást a bank végzi a hivatalos árfolyam felhasználásával, s így mind~n esetben biztosítva van az egységes eljárás. A tételesen megvizsgált projekteknél a teljesítmények igazolása, ellenőrzése és kifizetése terén az ellenőrzés súlyosabb hiányosságot nem tapasztalt. Esetenként előfordult ugyan a vállalási ár utólagos módosítása (W -l 04. sz. projekt), vagy az előlegek helytelen elszámolása (G-135. sz. projekt), ezek azonban indokolatlan kifizetéseket nem eredményeztek.. Az december l október 31 közötti pénzügyi teljesítéseket az Iroda az Ernst és Y oung könyvvizsgáló céggel is megvizsgáltatta, s az hiányosságat nem állapított meg.

19 Kifogásolnunk kell azonban, hogy a Phare Programiroda nem figyelt fel időben a magyar szállítókat terhelő általános forgalmiadó (ÁFA) felszámításával kapcsolatos problémákra, nem kezdeményezte azok megoldását, és ma sem segíti megfelelöen az egyedi visszaigénylés lehetoségeinek kihasználását. Ez a hozzáállás eddig több mint 26 millió forintot kötött le indokolatlanul a támogatásra fordítható forrásokból. A vizsgálatot követően mintegy 15 millió forint összegű ÁFA visszaigénylésére (Fertődi Nemzeti Park, Szarvasi önkormányzat, stb.) intézkedések történtek. A szakágazati program előkészítése során a feladatok egy részénél magyar forrásokból történő finanszírozást is előirányoztak. A Phare l. üteméhez kapcsolódóan a végrehajtásban érintett felelösök mintegy 200 millió forint összegű saját forr ás rendelkezésre állásáról nyilatkoztak. Ezek a nyilatkozatok azonban nem mindig olyan személyektől származtak, akiknek arra megfelelő felhatalmazásuk volt. A projektek végrehajtásában saját források hiányamiatt késedelem még nem következett be, de egyes költségvetési szerveknél, tapasztalataink szerint, gondot okozhat az üzemeltetési költségek finanszírozási forrásainak elöteremtése. Ugyanakkor az is tapasztalható volt, hogy a végrehajtást végző szervek olyan ráfordításokat is finanszíroztak, amelyekkel a projekt indításakor nem számoltak. A megvalósítás feltételeinek nem teljeskörű feltárása alapvetően a magyar fél hibájaként minősíthető. Ezért sem tartja a vizsgálat megnyugtatónak, hogy a Phare Programiroda a projektek eredményes megvalósításához szükséges saját források rendelkezésre állását nem kíséri rendszeres figyelemmel A szakágazati programok kidolgozásának, jóváhagyásának és megvalósításának minden lényeges eseményéről a Phare Programiroda március l-jei létrehozása óta - írásos dokumentációval rendelkezik. E dokumentumok nyilvántartása és kezelése jól szervezett és naprakész. A végrehajtásért közvetlenül felelős projekt menedzserek saját tevékenységük dokumentációjával és feladataik ellátásához szükséges egyéb dokumentumokkal rendelkeznek. Ez azonban nem teljes, rendszere szabályozatlan és projektenként meglehetősen eltérő tartalmú. Az erősen centralizált döntési rendszerrel összefüggésben a külső ellenőrzés elsősorban az Iroda dokumentációjára támaszkodhat. Ez viszont lehetövé teszi a különböző területeken folyó előkészítő munkák, illetve a projektek megvalósításának folyamatos figyelemmel kísérését, ellenőrzését".

20 - 19- A program megvalósítását és a támogatások felhasználását figyelemmel kisérő belső ellenőrzési rendszer kialakult. Fő elemei a részkérdésekre is kiterjedően szabályozott több szintű jóváhagyási és ellenjegyzési (döntési) rendszer, illetve a felelősök (projekt menedzserek, Phare Programiroda) rendszeres beszámolói. Ezt egészítik ki az esetenként felkért szakértői és könyvvizsgálói cégek jelentései. Ez a támogatások felhasználásához közvetlenül kapcsolódó ellenőrzési rendszer a vizsgálat tapasztalatai szerint eredményesen müködik. A túlzottan centralizált döntési rendszerrel összefüggésben azonban a túlbiztosítás jegyeit is magába foglalva lassítja a végrehajtást. Ugyanakkor hiányolta a vizsgálat, hogy a szakminisztérium vezető testülete az elmúlt két évben egyszer sem tűzte napirendre a végrehajtás tapasztalatainak értékelését, a támogatások minél eredményesebb felhasználását segítő intézkedések kidolgozását. Ez arra utal, hogy nem érvényesül megfelelőerr az ágazati szakmai ellenőrzés, a támogatáshoz fűződő eredményességi követelmények következetes számonkérése. III. Összefoglaló következtetések és javaslatok A Phare program közel három éves működésének tapasztalatai mind az Európai Közösség Bizottsága, mind Magyarország részéről jelentős szemléleti változásról tanúskodnak. A program indításakor a fejlett európai országok Magyarországon is a folyamatban lévő társadalmi-gazdasági átalakuláshoz kívántak gyors és a lakosságat is kedvezően érintő, konkrét eredményeket mutató támogatást nyújtani. Ez a törekvés tükröződik a műszakilag jól előkészített és gyorsan megvalósítható egy.edi projektek támogatásának előtérbe helyezésében. A környezetvédelem kérdéseivel foglalkozó magyar szakapparátus jó érzékkel és viszonylag nagy aktivitással igyekezett ezt a lehetőséget kihasználni. Alapvető motivációja az volt, hogy a súlyos gondokkal, szinte minden területen nagy feszültségekkel küszködő környezetvédelemnek minél több pénzt szerezzen. Az EK -val kötött megállapodást aláíró, alig megalakult új Kormány ebben az időszakban korszeru, az új követelményekhez igazodó környezetvédelmi koncepcióval még nem rendelkezhetett. Ilyen körülmények között a támogatások országos környezetvédelmi prioritásokkal való