JELENTÉS az ISPA támogatásból megvalósított közlekedésfejlesztési programok ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS az ISPA támogatásból megvalósított közlekedésfejlesztési programok ellenőrzéséről július

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V / Témaszám: 711 Vizsgálat-azonosító szám: V0181 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Karsainé Dömsödi Éva számvevő igazgatóhelyettes, osztályvezető Dr. Zöldréti Attila mb. osztályvezető Az ellenőrzést végezték: Bank Lajos tanácsadó Szepes Béla számvevő Dr. Zöldréti Attila számvevő Fekete Gábor számvevő tanácsos Tóthné Kiss Katalin tanácsadó Séra István külső munkatárs Szabó Balázs számvevő Tukacs Éva számvevő tanácsos Vörös Katalin külső munkatárs A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzéséről Jelentés a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről Jelentés a MÁV Rt évi működésének és gazdálkodásának ellenőrzéséről sorszáma Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 V / TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 12 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Az ISPA támogatási keret felhasználására és a Kohéziós Alapra való áttérésre kialakított szabályozás és intézményrendszer Az ISPA program hazai jogszabályi környezetének alakulása A Kohéziós Alap fogadásának hazai jogszabályi környezete Az ISPA/Kohéziós Alap intézményrendszerének kiépítése és belső szabályozottsága A humánerőforrás megfelelősége, hatékonysága A közlekedésfejlesztési ISPA program előkészítése A közlekedési infrastruktúra fejlesztésének stratégiai keretei A projektek kiválasztása, a rendelkezésre álló keret lekötése A projektek előkészítése A Kohéziós Alapból rendelkezésre álló keret kihasználása Technikai segítségnyújtási projektek A közlekedésfejlesztési ISPA programok megvalósítása Az Útburkolat megerősítési program megvalósítása A évi ISPA vasúti projektek megvalósítása A forrásfelhasználás ütemének alakulása Az ISPA által támogatott közlekedésfejlesztési projektek pénzügyi és számviteli rendszerének kialakítása, a projektek finanszírozása és ellenőrzése Az EU és a hazai pénzeszközök elkülönítése A pénzügyi és számviteli rendszerek megbízhatósága A hazai költségvetési és egyéb források alakulása A kifizetési határidők betartása, fizetési késedelmek Az ellenőrzési nyomvonal Az ISPA program ellenőrzési rendszere 56 1

4 MELLÉKLETEK 1.a. sz. 1.b. sz. 1.c. sz. Gazdasági és közlekedési miniszter észrevétele Pénzügyminiszter észrevétele Európai ügyekért felelés tárca nélküli miniszter észrevétele 2. sz. Az EU Bizottság által vállalt kötelezettségek ISPA kedvezményezett országok szerinti megoszlása 3.a. sz. 3.b. sz. Közlekedésfejlesztési ISPA projektek Közlekedésfejlesztési ISPA projektek 4. sz. ISPA/Kohéziós Alap támogatású közlekedésfejlesztési kifizetések éves alakulása 5. sz. ISPA/Kohéziós Alap támogatású közlekedésfejlesztési projektek halmozott kifizetései 6. sz. ISPA/Kohéziós Alap támogatású vasúti projektek kifizetések 7. sz. ISPA/Kohéziós Alap támogatású közúti projektek kifizetései 8. sz. A megvalósítási problémák ok-okozati összefüggései 9. sz. A főbb ISPA intézmények, kapcsolatok, dokumentumok 10. sz. A számszerűsített létszámfejlesztési igény éves forrásszükséglete és súlya az ISPA/Kohéziós Alap társfinanszírozású közlekedésfejlesztési célú projektek esetében 11. sz. Tervezési feladatok a vasúti infrastruktúra területén 12. sz. MÁV Rt. EU támogatású vasútrehabilitációs projektek várható kiadásai 13. sz. Az ISPA stratégiában meghatározott projekt-kiválasztási kritériumok és a közlekedési ISPA projektek 14. sz. A Magyarországot átszelő Pán-európai közlekedési folyosók és az ISPA közlekedési projektek 15. sz. EU-ISPA vasúti rehabilitációs projektek megvalósítási ütemterve 16. sz. EU-ISPA vasúti rehabilitációs projektek megvalósítási ütemterve 17. sz. EU-ISPA vasúti rehabilitációs projektek megvalósítási ütemterve 18. sz. MÁV Rt. EU-ISPA projektek műszaki és pénzügyi felülvizsgálat 19. sz. Kimutatás a költségvetési előirányzatok alakulásáról és azok teljesítéséről 20. sz. Közlekedési vonatkozással rendelkező sorok a évi költségvetésben 21. sz. Az ellenőrzések megoszlása az ellenőrzés típusa szerint 22. sz. Teljesítménymutatók és a hozzátartozó kritériumok a közlekedési ISPA projektek értékeléséhez FÜGGELÉKEK A humánerőforrással szemben támasztott követelmények összehangolása a szakmai követelményekkel 2

5 V / RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE áfa ÁHH ÁKMI Kht. ÁSZ BM DG Regio DIS EDIS EK EMIR EU EUPI FIDIC FKTB FM FMM FVM GKM GKM SKFF IH IMC ISPA ISPA EDIS IT IVSZ KA KAKSZ KEHI KH KHVM KIOP KÖVIM KSZ KvVM LOT MÁK MÁV EU PI MÁV BSZE MÁVTI Általános Forgalmi Adó Államháztartási Hivatal Állami Közúti Műszaki és Információs Közhasznú Társaság Állami Számvevőszék Belügyminisztérium Regionális főigazgatóság Decentralizált Végrehajtási Rendszer Kiterjesztett Decentralizációs Végrehajtási Rendszer Európai Közösség Egységes Monitoring Informatikai Rendszer Európai Unió Európai Uniós Támogatások Projekt Igazgatósága Tanácsadó Mérnökök Szövetsége Fejlesztéspolitikai Koordinációs Tárcaközi Bizottság Pénzügyi Megállapodás Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Segélykoordinációs és Finanszírozási Főosztály Irányító Hatóság ISPA Monitoring Bizottság A csatlakozás előtti strukturális politikák támogatási eszköze ISPA Kiterjesztett Decentralizációs Végrehajtási Rendszer Információ Technológia ISPA Végrehajtó Szervezet Kohéziós Alap Kohéziós Alap Közreműködő Szervezet Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Kifizető Hatóság Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program Közlekedési és Vízügyi Minisztérium Közreműködő Szervezet Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Projekt megvalósítási egység Magyar Államkincstár MÁV EU Program Igazgatóság MÁV Beruházási Szolgáltató Egység MÁV Tervező Intézet 3

6 MeH Miniszterelnöki Hivatal MEMOR Magyar Egységes Monitoring Rendszer MSZSZ Működési és Szervezeti Szabályzat NA Rt. Nemzeti Autópálya Rt. NA Nemzeti Alap (National Fund) NAO Nemzeti Programengedélyező (National Athorizing Officer) NFH Nemzeti Fejlesztési Hivatal NFT Nemzeti Fejlesztési Terv (National Development Plan) NFTH Nemzeti Fejlesztési Terv és EU Támogatások Hivatala (NFH elődje) NIC Nemzeti ISPA Koordinátor (National Ispa Coordinator) NTF Nemzetközi Támogatások Főosztálya (Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium) PEA Pályázat Előkészítő Alap PEVO Pályázat-előkészítő és Végrehajtó Osztály PM Pénzügyminisztérium PME Projekt Menedzsment Egység PRAG Gyakorlati útmutató (Practical Guide) ROP Regionális Operatív Program SAO Szektor Programengedélyező (Sector Authorizing Officer) SZMSZ Szervezeti és Működési Szabályzat TA Technical Assistence (Technikai segítségnyújtás) TEN Transz Európai Hálózat (Trans European Network) TINA Közlekedési infrastruktúra szükséglet felmérése (Transport Infrastructure Needs Assesment) TNM Tárca Nélküli Miniszter UKIG Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság 4

7 V / ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Audit trail Beszállító Decentralizált Végrehajtási Rendszer (DIS) Együttműködési Megállapodás Egységes Monitoring Informatikai Rendszer (EMIR) Előcsatlakozási alapok FIDIC Piros Könyv (Red Book, 1999) Final Report Az ellenőrzési nyomvonal az Európai Unió által az előcsatlakozási eszközök támogatásai felhasználásának rendszervizsgálati eszköze, amely tartalmazza különösen a felelősségi és információs szinteket és kapcsolatokat, továbbá irányítási és ellenőrzési folyamatokat, lehetővé téve azok nyomon követését és ellenőrzését. A vonatkozó szabályok alapján közbeszerzési eljárás keretében kiválasztott kivitelező, szállító vagy szolgáltató, amely a kedvezményezettel kötött szerződés teljesítéséért tartozik felelősséggel. Az irányítás és a lebonyolítási felelősség egy részét átruházzák a kedvezményezett országra, de a végső felelősség továbbra is az Európai Bizottságot terheli. Az Európai Bizottság budapesti Delegációja előzetes ellenőrzést gyakorol az EK Szerződés rendelkezéseinek megfelelően. Az irányító hatóság és a kifizető hatóság között létrejött, a programok szakmai és pénzügyi megvalósítására vonatkozó felelősségi és feladatköröket meghatározó dokumentum. A nemzeti költségvetési, illetve nemzetközi támogatással megvalósuló programok figyelemmel kísérése céljából létrehozott egységes számítógépes rendszer, amely kizárólagosan jogosult a programok monitoring adatainak gyűjtésére és rendszerezésére. Az EU által a tagjelölt országok számára biztosított pénzügyi források, amelyek célja a csatlakozásra való felkészülés támogatása. Három ilyen alap létezik, a PHARE, valamint a 2000-ben elindított SAPARD és ISPA. A FIDIC meghatározza azokat a szerződéses feltételeket, amelyek szerint egy építési munka vállalkozásba adható, az alkalmazható eljárásokhoz rendelt ajánlásokkal, lebonyolítási előírásokkal. A Piros Könyv akkor alkalmazandó a versenytárgyalás kiírásakor, ha a tervek megfelelő minőségben rendelkezésre állnak, az építési vállalkozóra nem hárul nagy kockázat. Partnerkapcsolati segítségnyújtást lezáró jelentés. Finanszírozási Szerződés Az ISPA esetében a Nemzeti Programengedélyező és a Szektor Programengedélyező között létrejött, a programok szakmai és pénzügyi megvalósítására vonatkozó kétoldalú írásbeli kötelezettségvállalás. Intézményi Stabilitási Vizsgált időszak/változások száma index Irányító Hatóság Az Alap tagállamokban végzett műveleteinek általános irányításáért és koordinációjáért felelős hatóság. Az ISPA és a Kohéziós Alap irányító hatósági feladatait a Nemzeti Fejlesztési Hivatal látja el. 5

8 ISPA ISPA Albizottság ISPA Monitoring Bizottság Kifizető Hatóság Kiterjesztett Decentralizált Végrehajtási Rendszer (EDIS) Kohéziós Alap Kohéziós Alap keretstratégia Kohéziós Alap Közreműködő Szervezet Mérnök Monitoring Mutatók/indikátorok Instrument for Structural Policies for Pre-Accession: a környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúra fejlesztését támogató előcsatlakozási alap, a strukturális politikák eszköze a Kohéziós Alap előfutára. A Fejlesztéspolitikai Koordinációs Tárcaközi Bizottságnak az albizottsága, amely az ISPA támogatással megvalósuló projektek stratégiai, tervezési, fejlesztéspolitikai kérdéseinek felelőse. A NIC elnökletével működő, az ISPA támogatások EU által előírt monitoring feladatainak ellátásáért felelős testület. A Kohéziós Alaptól igényelt kifizetendő kiadások igazolásáért felelős hatóságok vagy szerv. A PHARE és ISPA előcsatlakozási eszközök DIS lebonyolítási rendszerének átalakítása, az Európai Bizottság előzetes (ex ante) ellenőrzési funkciója helyett áttérés az Európai Bizottság utólagos (ex post) ellenőrzésére, a programok, illetve a projektek technikai végrehajtását illetően. A Kohéziós Alap a környezetvédelmi és infrastrukturális beruházásokhoz nyújtható EU támogatás, amelynek feltételeit és mértékét bilaterális megállapodásban rögzítik. A Kohéziós Alapból támogatandó projektek kiválasztását megalapozó, a vonatkozó közösségi politikákkal és a nemzeti környezetvédelmi és közlekedési stratégiákkal összhangban álló keretdokumentum. A közlekedésfejlesztési területen GKM SKKF, amely felelős a közlekedésfejlesztési ISPA projektek teljes életciklusát átfogó menedzseléséért. Az irányító vagy kifizető hatóság felelősségi körében eljáró, vagy a végrehajtó szervezetekkel kapcsolatban, a nevükben feladatokat teljesítő közcélú vagy magánszervek, illetve szolgálatok (KAKSZ, korábban IVSZ) Az építési beruházási projekteknél a beruházó megbízásából a műszaki megvalósítást és ellenőrzést végző szervezet, illetve személy. Felügyeleti és döntési jogkörrel bír a létesítményi munkákat illetően, véleménye meghatározó a beruházó és a vállalkozó közötti véleménykülönbség esetében. Döntési jogkörrel az ISPA projekteknél a Mérnök nem rendelkezik, az ISPA végrehajtó szervezet a pótmunkák vonatkozásában azt fenntartotta magának. Folyamatos értékelő, figyelő és jelző rendszer, a pénzügyi, a műszaki megvalósítás, az eredmények és a teljesítmények ütemezésre, formai és tartalmi követelményekre kiterjedő, rendszeres vizsgálata, a programok eredményes, tervszerű és hatékony megvalósítása érdekében. Azon gazdasági mennyiségek vagy jellemzők, amelyeket a projektek és programok tervezéséhez, nyomon követéséhez és értékeléséhez használnak. Ezeket outputok, eredmények és hatások szerint csoportosítják. Jellemezhetik a 6

9 V / Nemzeti Alap (National Fund) Nemzeti Programengedélyező (National Athorizing Officer) Nemzeti Fejlesztési Terv (National Development Plan) Nemzeti ISPA Koordinátor (National Ispa Coordinator) Nyílt tenderezés Pénzügyi Megállapodás Projekt Projekt menedzsment Projektmenedzser Szektor Programengedélyező (Sector Authorizing Officer, SAO) Támogatási Szerződés Tenderezési eljárás tevékenységhez rendelt célokat, feltételeket, erőforrásokat (input) és/vagy a megvalósítás végtermékét, az outputot. A NAO közvetlen felügyeletével működő szervezet, amelynek fő feladata az EU-ból érkező támogatások fogadása, nyilvántartása, és továbbítása a végrehajtó szervezetekhez. Teljes felelősséggel tartozik az ISPA támogatások pénzügyi irányításáért, és közvetlenül felügyeli a Pénzügyminisztérium keretein belül működő Nemzeti Alapot. Helyzetelemzést, stratégiát, a tervezett fejlesztési területek prioritásait, azok konkrét céljait és a hozzájuk kapcsolódó pénzügyi források megjelölését tartalmazó dokumentum, melyet a Magyar Köztársaság készít az Európai Unió programozási irányelveinek, célkitűzéseinek megfelelően. Felelős az ISPA nemzeti koordinációjáért, a monitoringért, valamint az EU-val való kapcsolattartásért a NAO-val, az ISPA Végrehajtó Szervezetekkel (környezetvédelmi és közlekedési) együttműködve. Olyan tenderezési eljárás, amelyben minden érdekelt vállalkozó, aki megvásárolta az ajánlati felhívást, benyújthat ajánlatot. Financing Memorandum (FM): Az ISPA előcsatlakozási alap projektenkénti Pénzügyi Megállapodása. Tartalmazza a projekt megvalósítás szervezeti, felelősségi, műszaki tartalmi jellemzőit, ütemezését, pénzügyi megvalósítását, költségvetését, költségviselők közötti megosztást. Egy beruházási terv véghezvitele olyan komplex tevékenység, amelynek eredménye(i) előre meghatározott műszaki paraméterekkel leírható önmagában működőképes létesítmény(ek), amely(ek) megvalósítása időben és pénzértékben is egyaránt meghatározott. A létesítmény-megvalósítás folyamatának vezetése, irányítása és szervezése. A projekt teljesítésének egészéért, de különösen a teljesítményparaméterekért, a költségért és a határidőkért egyszemélyi felelősséget viselő vezető. Az ISPA projekteknél a felelősség megosztott az önkormányzat, IVSZ és a Mérnök között. Közvetlenül felügyeli a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium ISPA Végrehajtó Szervezetét (IVSZ), felelős annak működéséért és a projektek teljes adminisztratív, pénzügyi és technikai/műszaki irányításáért. Kohéziós Alap esetében a közreműködő szervezetnek a kedvezményezettel kötött szerződése, amely a támogatás felhasználásának részletes feltételeit tartalmazza. A létesítmény-megvalósítási folyamat azon szakasza, amely során a beruházó az alkalmasnak ítélt vállalkozók köréből kiválasztja azt a vállalkozót, amellyel az adott létesítményi munkákra szerződést hoz létre. 7

10 Vezetői stabilitási index Végrehajtó szervezetek Végső kedvezményezett Zárónyilatkozat Vizsgált időszak/változások száma A projektek végrehajtásáért felelős szervezetek. A projekt használója és az IVSZ-szel kötött támogatási szerződésben meghatározottaknak megfelelően a beszállítókkal való szerződések megkötéséért, a teljesítések ellenőrzéséért és igazolásáért, a projekt költségeinek megfelelő nyilvántartásáért felelős. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal által készített nyilatkozat, amely összegzi a korábbi években végzett ellenőrzések során tett megállapításokat, elbírálja a záró kifizetés iránti kérelem megalapozottságát, valamint a kiadásokról szóló záró igazolás tárgyát képező ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét, az Európai Bizottság és a pénzügyminiszter által kiadott módszertani útmutatások alapján. 8

11 BEVEZETÉS JELENTÉS az ISPA támogatásból megvalósított közlekedésfejlesztési programok ellenőrzéséről BEVEZETÉS A sikeres EU tagságunk egyik feltétele az uniós forrásokra épülő támogatások eredményes felhasználása. Ennek nyomon követése egybeesik az Állami Számvevőszék stratégiai célkitűzéseivel. Az ISPA programot az előcsatlakozási források 1 terhére hirdették meg a tagjelölt országok részére. A program a felzárkózást segítő, gazdaságfejlesztő hatású, a közösségi követelményekkel összhangban lévő beruházások finanszírozásához nyújtott támogatást a környezetvédelem és a közlekedési infrastruktúra fejlesztése területein. Magyarország számára az ISPA 2000 óta évi 88 millió euró támogatási keretet 2 jelentett, 50-50%- ban megosztva a környezetvédelmi és a közlekedési fejlesztési célok között. A programból az 5 millió euró összköltség feletti projektek voltak támogathatók. Az ISPA program pénzügyi és igazgatási rendszere a lebonyolítás ágazati munkamegosztását is tükröző egységes rendszert alkot. A program nagysága és a projektek ágazati elkülönültsége miatt az ISPA egységes rendszerének ellenőrzését az Állami Számvevőszék az egyes ágazatokra külön végezte el 3 oly módon, hogy mindkét ellenőrzés során az ágazathoz tartozó projektekből kiindulva a teljes rendszert vizsgálta. Jelen ellenőrzés az ISPA program közlekedési infrastruktúra fejlesztésére felhasznált forrásainak hasznosulására irányult. Célja a Csatlakozási Partnerség, az EU közlekedésfejlesztési joganyagában foglalt követelmények teljesítésének elősegítése volt. Az ISPA támogatásból a közötti időszakban lekötött keretek a csatlakozástól a Kohéziós Alap részét képezik, így felhasználásukra ettől az időponttól a Kohéziós Alapra vonatkozó előírások vonatkoznak. A két támogatási eszköz egymásra épül, az ISPA szabályozási és intézményrendszere, működtetése a Kohéziós Alap támogatás fogadására való felkészülést szolgálta. 1 Az Európai Unió költségvetése a os programozási időszakban évi 1040 millió eurót biztosított az ISPA programra, amelyre tíz tagjelölt ország volt jogosult. 2 A felhasználható pénzügyi források javasolt felosztására vonatkozó elveket az 1267/99/EK rendelet 4. cikkelye, a 10 csatlakozni szándékozó ország részére ténylegesen rendelkezésre bocsátott forrásokat a Bizottság március 7-i, 229/2000/EC határozata írta elő. Az uniós források országok szerinti megoszlását az 1. sz. melléklet tartalmazza sorszámú Jelentés az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzéséről január. 9

12 BEVEZETÉS A hazai gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési programja a mindenkori kormányzati igények és lehetőségek függvényében többször módosult, amely azt eredményezte, hogy az Európai Bizottság által a program indítási feltételeként megkövetelt nemzeti ISPA közlekedésfejlesztési stratégia nem tartalmazott autópálya projektet. Az ISPA program keretében az Európai Bizottság részére beadott és elfogadott projekteket a véglegesített nemzeti ISPA közlekedésfejlesztési stratégia tartalmazza. A támogatott fejlesztések (utak és vasutak) a Transz Európai Hálózat magyarországi elemeit és a helsinki folyosók részét alkotják, így befejezésüket követően hozzájárulnak a magyar közlekedés fejlesztéséhez és az uniós normák eléréséhez. A vasúti projektek végső kedvezményezettje és lebonyolítója a MÁV Rt. A közösségi támogatásból a Budapest-Cegléd-Szolnok-Lökösháza, a Budapest-Győr- Hegyeshalom és a Zalalövő-Zalaegerszeg-Boba vasútvonalak kiválasztott szakaszainak rehabilitációja valósul meg. Az útburkolat megerősítését szolgáló támogatások végső kedvezményezettje és lebonyolítója az UKIG. A programok alapján a 3-as és 35-ös, valamint a 2-es, 6-os, 42-es, 47-es és 56-os utakat 11,5 tonna tengelyterhelésűre erősítik meg. A technikai segítségnyújtás címen kapott támogatást Magyarország az ISPA vasúti projektek tendereljárásához, a Szolnok-Lökösháza vasútvonal felújítása projekt előkészítéséhez, a 11,5 tonna teherbírás biztosítását célzó útfelújítási program előkészítéséhez, a vasúti projektek tender előkészítéséhez, valamint a Kohéziós Alapból támogatandó projektek előkészítéséhez használta fel. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az ISPA előcsatlakozási alapból finanszírozott közlekedésfejlesztési projektek kiválasztása, előrehaladása hatékonyan és eredményesen szolgálta-e a magyar közlekedésfejlesztési célok megvalósítását, az uniós források hasznosítását, továbbá a megkezdett projektek folytatását a Kohéziós Alap feltételrendszere szerint. Ennek során értékeltük: az ISPA intézményi működést, a Kohéziós Alapra való áttérési folyamatot, valamint a szabályozási környezet alkalmasságát a rendelkezésre álló források hatékony, az EU és a hazai követelményeket kielégítő és ellenőrizhető felhasználását, továbbá azt, hogy a zökkenőmentes áttérés érdekében időben végrehajtották-e a szükséges módosításokat, kialakították-e a feltételeket; a támogatható projektek előkészítettségét (közlekedési stratégia, kiválasztás, műszaki-gazdasági, tervezési, engedélyezési folyamatok stb.), az ISPA projektek pénzügyi megállapodások szerinti előrehaladását, a megvalósítás hatékonyságát, valamint azt, hogy az együttműködő intézmények tevékenysége hatékonyan szolgálta-e a rendelkezésre álló éves keretek mindenkori teljes lekötését; a pénzügyi lebonyolítási, a számviteli és az ellenőrzési rendszer alkalmasságát a pénzügyi folyamatok követésére, a megbízható, minden tranzakcióra kiterjedő rögzítésére, a támogatások lehívására, a társfinanszírozás kezelésére, az adatszolgáltatásra, az ISPA keretek felhasználása. Az ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (5) és (6) bekezdése alapján került sor. 10

13 BEVEZETÉS Az ISPA közlekedésfejlesztési projekteket a teljesítmény-ellenőrzés módszerével vizsgáltuk, az ellenőrzés előkészítése alatt az ellenőrzöttek bevonásával kidolgozott kritériumok alapján. A stratégiai és operatív dokumentációkban rögzített elvárásokat összevetettük a tényleges teljesítésekkel, elért eredményekkel. Az egyes projektektől elvárt hatások teljesülése még nem volt vizsgálható, mivel még nincs lezárt beruházási projekt. Az ellenőrzés az ÁSZ korábbi ellenőrzési tapasztalatain, a bekért, illetve a helyszínen átadott dokumentumokon, a beruházások megvalósításának helyszíni szemléjén, az összegyűjtött információk elemzésén alapult. A teljesítést a 22. sz. mellékletben felsorolt értékelési kritériumok és adatforrások alapján minősítettük. Hasznosítottuk továbbá az Állami Számvevőszék által korábban készített jelentéseket a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium fejezet működésének (2003. december) és a MÁV Rt évi működésének és gazdálkodásának ellenőrzéséről (2002. június). Az ellenőrzés a közötti időszakra irányult, kitekintéssel az évek előkészítő és a Kohéziós Alapra áttérés folyamataira. A jelentést 8 napos egyeztetésre megküldtük a gazdasági és közlekedési miniszternek, a pénzügyminiszternek és az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszternek. Válaszleveleik másolatát az 1.a., 1.b. és 1.c. sz. mellékletek tartalmazzák. 11

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Magyarország az ISPA programban a közlekedési infrastruktúra fejlesztése területén tizenegy (6 db beruházási és 5 db technikai segítségnyújtási) közlekedésfejlesztési (vasút, közút) projektet fogadtatott el az Európai Bizottsággal, amelyek tervezett összértéke az aláírt pénzügyi megállapodásokban foglaltak szerint 634,3 millió euró. A projektek 4 megvalósításához év végéig az Európai Unió 322,9 millió euró összegben nyújt támogatást. Az ISPA előcsatlakozási program közlekedési ágazatában elfogadott projektek a program lebonyolítási késedelmei ellenére hozzájárulnak a hazai közlekedési infrastruktúra fejlesztéséhez, és az uniós támogatási források bevonásával segítetik a terület EU normáknak való megfelelését. A projektek befejezésével 453 km hosszúságú közút rehabilitációja és fejlesztése, valamint a vasúti modernizáció keretében 663 km hosszúságú sín cseréje, illetve beépítése valósul meg. A program eredményeként a közlekedési ágazatban is létrejött az uniós források felhasználásához szükséges hazai intézményrendszer, amelyben a munkatársak elsajátították az uniós támogatások eljárási követelményeit. Az ISPA program végrehajtásában szerzett tapasztalatok jól szolgálták a felkészülést a Kohéziós Alap fogadására. Magyarország lekötötte az ISPA forrásokból a közlekedési ágazatra 2000-től rendelkezésre álló éves támogatási kereteket, de a támogatások tényleges lehívása, illetve felhasználása a projektek végrehajtásának másfél-két éves késedelme miatt csúszott a tervezett ütemtervekhez képest 5. A december 31-i állapot szerint a teljesített kifizetések az eredetileg tervezett értékek negyedét 6 érték el. Az elmaradások eltértek a vasúti és a közúti szektorok között. Az ISPA program indulását követően a helyszíni ellenőrzés lezárásáig nem következett be a program végrehajtásának várt gyorsulása. Nem csökkent 7 a pro- 4 A projektek felsorolását és fő jellemzőit a 2. sz. melléklet tartalmazza. 5 Az Európai Számvevőszék (ECA) jelentése, az EU évi költségvetés ellenőrzéséről, az ISPA fejezetben megállapítja, hogy a program egésze szintjén mutatkozó teljesítési elmaradás, a szükségesnél nagyobb uniós költségvetési keret biztosításával, illetve a projektek tervezettnél lassabb megvalósulásával indokolhatók. 6 Az éves kifizetéseket a 3. sz. melléklet, az ágazat és a szektorok tervezett és tényleges teljesítési adatait a 4., 5. és 6. sz. mellékletek tartalmazzák. 7 Például a tervezés és előkészítés problémáinak elhúzódását mutatta, hogy a projektek tervezett és tényleges első kifizetéséinek dátuma közötti intervallum nem csökkent. Ez a késedelem a PT/001; PT/002 esetében 17 hónap, a PT/003 esetében 18 hónap, a PT/006 és PT/007 esetében 22, illetve 23 hónap. 12

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK jektek tervezett és tényleges első kifizetései közötti késedelem időintervalluma, és a projektek december 31-i állapotra vonatkozó kifizetés-intenzitás mutatói alapján nem felzárkózás, hanem leszakadás mutatkozott, a tervezett folyamatokhoz képest. A támogatások hatékony felhasználását kedvezőtlenül befolyásolta a projektek tervezési és előkészítési eljárásainak és az intézményi együttműködés kialakulásának elhúzódása. Az EU Bizottság rövid időt adott a felkészülésre az ISPA program meghirdetésekor a tagjelölt országok számára, így Magyarország, a többi ISPA országhoz hasonlóan, a pályázatok kidolgozásával és beadásával párhuzamosan hozta létre a lebonyolítására előírt szabályozási és intézményi rendszert. Egy évvel a program kihirdetését követően, 2000 júniusában fogadta el az Európai Bizottság az előírásainak megfelelő magyar nemzeti ISPA közlekedésfejlesztési stratégiát. A stratégia a hazai ágazati fejlesztési koncepciókra támaszkodva a projektek kiválasztásával és előkészítésével párhuzamosan készült. A pályázatok összeállításánál a vasúti szektor rendelkezett elegendő, kiválasztásra alkalmas projektjavaslattal. A közúti szektorban a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési koncepciójának változása 8 törölte az autópálya építés finanszírozásában 9 az EU források igénybevételét, ezért új fejlesztési célokat kellett pályázásra alkalmas szintre előkészíteni. A források lekötésének érdekében a beadott pályázatok mindkét szektor minden beruházási projektje esetében megvalósíthatósági tanulmányokra és nem részletes műszaki dokumentációra épültek. A projektek előkészítését szakértők bevonásával végezték és a beadott pályázatokat az EU Bizottság elfogadta. A támogatott fejlesztések, amelyek a magyarországi közlekedési infrastruktúra uniós normáknak való megfelelését segítik, az előírásoknak megfelelően szerepeltek a nemzeti ISPA stratégiában és egyúttal az európai közlekedési hálózat, valamint a helsinki folyosók részét alkotják. A stratégiai tervezés szintjén jelent előre lépést, hogy az ISPA program tapasztalatai alapján már 2003 áprilisában elkészítették a Kohéziós Alap Közlekedési Keretstratégiát. Valamennyi projekt végrehajtását kedvezőtlenül befolyásolták a lebonyolítással összefüggő szabályozás uniós és hazai változásai. Időbeli késedelmet okozott a beruházási projektek megvalósításában, pl. a közbeszerzés szabályozásának többszöri módosítása, amely a beszerzési tenderanyagok átdolgozását tette szükségessé 10. Késleltette a projektek engedélyezési folyamatának befejezését az eltérő uniós és hazai álláspont egyeztetésének időigénye a környezetvédelmi hatástanulmány követelményének értelmezésében. 8 A gyorsforgalmi úthálózat tizenöt éves fejlesztési programjának megvalósításáról szóló 2117/1999. (V. 26.) Korm. határozatot a 2037/2000. (II. 29.) Korm. határozattal módosították. 9 A koncepcióváltozás hatásait a 0218 és a 0428 sorszámú ÁSZ jelentések részletezik. 10 A tenderanyag ismételt átdolgozása mellett az EU ex ante ellenőrzésének időigénye is további, előre nem tervezett, csúszást eredményezett. 13

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ISPA program hazai intézményrendszerének összteljesítményét és hatékonyságát gyengítették az intézményfejlesztési koncepciókban és a kormányzati munkamegosztásban bekövetkezett változások. Az intézményrendszer stabilitásának kialakulását hátráltatták a lebonyolításban szereplő intézmények kiválasztásának 11 elhúzódása, valamint az intézményeken belül tervezett és végrehajtott változások. Az intézmények követelményeknek megfelelő belső szabályozása nem fejeződött be a helyszíni ellenőrzés lezárásáig. Egyes intézmények nem rendelkeztek elfogadott és hatályba helyezett belső szabályozással (pl. a MÁV Rt., NA Rt.), vagy a kialakított gyakorlat nem felelt meg a jogi szabályozás előírásainak (pl. a projektek fizikai teljesítményigazolása). Az ISPA intézményfejlesztés állandósult problémájává vált (GKM, MÁV Rt., PM Kifizető Hatóság) a humán erőforrás kapacitás hiánya, a csatlakozási tárgyalások 21-es fejezetéhez kapcsolódóan vállalt intézményfejlesztés ellenére. Az előzetes vállaláshoz képest december 31-én 38 fő létszámhiány volt az intézményrendszerben. Jogi szabályozás nem írta elő és így nem is érvényesült a humán erőforrás érdekeltségi rendszerében a teljesítmény- és eredményszemlélet alkalmazása, annak ellenére, hogy az intézményrendszer tevékenységének eredménye jól mérhető, így az, az egyéni és vezetői teljesítmények mérésére alkalmas. Az EU Bizottság által elfogadott pályázatok végrehajtásának előkészítésében a műszaki tervezés és engedélyezés ütemtervét nem tartották, nem gondoskodtak azonnal a projektjavaslatok teljes körű jogi, műszaki és környezetvédelmi előkészítéséről és a szükséges engedélyek beszerzéséről. A műszaki tervezés költségei a program elszámolható költségei közé tartoztak, de ezt nem kívánták igénybe venni a hazai tervezési megoldások előnybe részesítése és a remélt gyorsabb lebonyolítás érdekében. Ez a megoldás a tervezési költségek hazai finanszírozását igényelte. Az ISPA program tapasztalatainak hasznosítását jelenti, hogy a Kohéziós Alap támogatásai esetében már megfelelően és részletesen szabályozták 12 a pályázatok tervezési és előkészítési feladatait, az ISPA projektek ezeken a területeken tapasztalt időveszteségeinek megelőzése érdekében. További előrelépést jelent a tervezés költségeinek betervezése a évi központi költségvetésbe, de annak mértéke nem elégséges a tervezett fejlesztési ütem megvalósításához. Az ISPA program keretében elnyert technikai segítségnyújtási projektek már a pénzügyi megállapodások aláírásakor késedelemben voltak az indításuk tervezett időpontjához képest. A tapasztalatok feldolgozását követően a Kohéziós Alap projektek előkészítését támogató segítségnyújtási projektek hozzájárultak a végrehajtás ütemezési és pénzügyi tervezésének javításához. 11 A végső kedvezményezett szervezet kijelölése a PT/006 közúti projekt esetében tizenhárom hónapot vett igénybe. 12 A 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet 36. -a szabályozza a Kohéziós Alap pályázati kérelem kötelező tartalmát és ebben a tervek és engedélyek előzetes meglétét írják elő. 14

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A beruházási projektek megvalósításában kialakult késedelmek 13 veszélyeztették a pénzügyi megállapodásokban vállalt végső teljesítési határidőket. A monitoring jelentések adatai szerint a véghatáridők tartására a kivitelezési feladatokból az átlagosan rendelkezésre álló öt évből, a megvalósítási szakasz utolsó két évére ütemezték át a vasúti projektek összes elvégzendő feladatának 70 %- át és a közúti projektek esetében elvégzendő feladatok 90%-át. Az átcsoportosítások növelték a megvalósíthatóság kockázatát és a feladatok humán kapacitás igényét. Nem alakították ki és nem szabályozták a műszaki tartalom változások és várható költséghatásaik egységes kezelési rendjét. Az ellenőrzés alatt a MÁV Rt. és az UKIG adatszolgáltatási módja miatt a műszaki tartalom változások és költséghatásai nem voltak követhetők, ill. átláthatók. Az alkalmazott indikátorok nem voltak alkalmasak a fizikai teljesítmények nyomon követésére, mivel azok struktúrájában nem lehetett bemutatni a gazdasági tevékenység tényleges fizikai tartalmát (pl. a vasút esetében az indikátor nem tükrözte a felhasznált új és használt sínek arányát). A pályázatok beadása és a pénzügyi megállapodások előkészítése időszakában pontos költségszámítást lehetővé tevő műszaki tervek nem álltak rendelkezésre és ez magában hordozta a költségtervezési pontatlanságok veszélyét. Az információhiány mellett, szakértők közreműködése ellenére, költségtervezési hibák is gyengítették a pénzügyi megállapodásokban aláírt költségvetések és pénzügyi tervek megalapozottságát. 14 A pénzügyi megállapodásokban meghatározott költségtervek megvalósításának további kockázatát jelentette, hogy a tervezés nem számolt a projektek átütemezésével, másfél-két éves késedelmével és az ezen időszak alatt bekövetkezett építőipari áremelkedésekkel. A projektek csúszásából fakadó költségtöbblet az első három vasúti projekt (Budapest- Lökösháza, Budapest-Hegyeshalom, Zalalövő-Boba egyes vonalszakaszainak felújítása) esetében a legnagyobb, mivel költségtervezési hibából, már a költségtervben sem vették figyelembe az építőipari árindex várható alakulását 15. A központi költségvetésből finanszírozott költségtúllépések rontották a beruházások tervezett gazdaságosságát, csökkentették az egyes projektek uniós támogatási arányát és a hazai költségvetést terhelik, mivel az EU nem ad több támogatást a pénzügyi megállapodásokban aláírt összegeknél. A költségtúllépések forrásigénye a tervezett uniós és az ehhez kapcsolódó hazai források felhasználását követően jelenik meg a költségvetésben. 13 Az ellenőrzés által feltárt problémák ok-okozati összefüggéseit a 7. sz. melléklet tartalmazza. 14 Például a 3. sz. és 35. sz. főutak út-rehabilitációját támogató PT/006-os projekt esetében évre tervezték a projekt várható összköltsége 70%-ának kifizetését, annak ellenére, hogy a projekt beszerzési tervében a beszerzések versenyeztetésének indítását későbbre, 2002 márciusára tervezték. 15 A MÁV Rt évi költség-felülvizsgálata az átütemezési hatást 4,8 Mrd Ft, a nem tervezett árindexváltozás hatását pedig 27,2 Mrd Ft többletköltségben jelölte meg. 15

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ISPA program mindkét (környezetvédelmi és közlekedési) ágazatában azonos problémák mutatkoztak a finanszírozási rendszer jellemzőiben (párhuzamosan vezetett nyilvántartások, a kifizetések időigényessége, a késedelmi kamat fizetési kötelezettség rendezetlensége) és a monitoring tevékenység területén. Az előírt szabályozásnak megfelelően alakították ki és működtették az ISPA monitorig rendszert. Az ISPA Monitoring Bizottság érzékelte a projektek időbeli csúszásait és a bekövetkezett költségtúllépéseket, de határozataival nem tudta a projektek végrehajtását felgyorsítani. A Kohéziós Alap indulását követően a monitoring rendszer és informatikai támogatásának átalakítását megkezdték, de az informatikai fejlesztést a helyszíni ellenőrzés végéig nem fejezték be. Az intézményrendszer tagjai a helyszíni ellenőrzés végéig nem rendelkeztek egy zárt, valamennyi adat- és információs igényt megbízhatóan, gyorsan kielégítő monitoring információs rendszerrel. A nyilvántartási feladatokat is ellátó Egységes Monitoring Információs Rendszer kifejlesztése és bevezetése elmaradt a tervezett ütemtől. További problémát jelentett, hogy a fejlesztő céggel megkötött szerződés lejárt, így a rendszert a helyszíni ellenőrzés alatt ténylegesen nem is fejlesztették. A rendszer fejlesztését ellátó menedzsment tevékenység hatékonyságának hiányára utalt, hogy a rendszer kötelező alkalmazását előíró jogszabályi előírás ellenére a rendszer fejlesztésében adatfeltöltési és igényleadási elmaradás jelentkezett. A rendszer részleges működtetése és a működő modulok hiányosságai a korábbi nyilvántartások párhuzamos vezetését igényelte és ez erőforrástöbbletet kötött le. Az EU Bizottságtól érkező pénzeszközöket a lebonyolításban és kifizetésben részt vevő szervezetek az előírásoknak megfelelően, a hazaiaktól elkülönítetten kezelték. Az európai uniós számviteli nyilvántartás speciális részleteit 2003 második felétől kormányrendelettel szabályozták. A Kifizető Hatóság az előírásoknak megfelelően elkészítette az ISPA számviteli alapelveken alapuló évi éves beszámolóját, jogszabályban azonban nem határozták meg ennek adatszolgáltatási és jóváhagyási rendjét. Ennek hiányában a beszámoló elfogadása és rendszerbeli hasznosulása nem megoldott. A beruházások nyilvántartásának és aktiválásának alkalmazásában a jogszabályi háttér rendezettsége ellenére a többféle (európai uniós és államháztartási) nyilvántartási kötelezettség miatt bizonytalanság volt az UKIG és a Kohéziós Alap Közreműködő Szervezet gyakorlatában. Az UKIG január 31- én kiadta a vagyon-nyilvántartásba vételi és értékelési szabályzatot, de még nem dolgozta ki az államháztartási szervezetekre vonatkozó szabályoknak megfelelő számviteli eljárásrendet, nyilvántartása nem tartalmazta a kedvezményezettként kapott támogatásokat, a szállítói kötelezettségeket, a fejlesztési kiadásokat és más kapcsolódó adatokat. A Kohéziós Alap Közreműködő Szervezet nyilvántartásait az adatok eltérése ellenére nem egyeztette a MÁV Rt. és az UKIG nyilvántartásaival. Az Európai Unióval szembeni elszámolás átláthatóságát rontotta, hogy a MÁK Államháztartási Számviteli egysége által készített negyedéves mérleg-jelentésben az egyéb követelések és egyéb rövid lejáratú kötelezettségek adatsorai a hazaiakkal összevontan tartalmaztak különféle tételeket, míg a többi mérleg soron az uniós adatok kiemelésre kerültek. 16

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A közlekedési ágazatban hasonlóan a környezetvédelmi ágazathoz nem 16 rendezett a kifizetésekhez kapcsolódó késedelmi kamat szabályozása, annak ellenére, hogy a teljesített kifizetésekben előfordultak késedelmek 17. Az EU támogatásokhoz kapcsolódó áfa szabályozásban évre meghatározták, hogy mely szervezet, milyen esetben igényelheti vissza az áfát. Az előcsatlakozási eszközök ellenőrzési rendjének szabályozását a felhasználással párhuzamosan, többszöri módosítással alakították ki. A jogszabályokban előírt követelményeknek megfelelően hozták létre, illetve működtek a funkcionálisan független belső ellenőrzési egységek. Az intézményrendszer ellenőrzési szervezetei eltérő mértékű késéssel készítették el, illetve hagyták jóvá belső szabályzataikat. A vonatkozó rendelet módosításával 2004 decemberében koordinálták és összehangolták a Kohéziós Alap belső ellenőrzési szintjeit és tevékenységüket. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszternek: 1. Fejlessze tovább a jelenlegi és a évekre vonatkozó programozási időszakban a Kohéziós Alapból finanszírozandó projektek tervezésének és előkészítésének szabályozásában a feladatok finanszírozását, minőségbiztosítását, valamint a külső tanácsadók tevékenységének összehangolását és ellenőrzését. 2. Fejlessze tovább az ISPA/Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának irányítását a program és az ahhoz tartozó projektek végrehajtási ütemtervének tarthatósága érdekében. 3. Gondoskodjon az EMIR továbbfejlesztéséről és teljes körű beüzemeléséről, a projekt végrehajtásért felelős szervezetek adatszolgáltatási kötelezettségének megbízható teljesítése érdekében. Vizsgálja felül az EMIR rendszerben a projektek fizikai teljesítményeinek követésére alkalmazott monitoring indikátorok alkalmasságát a szakmailag érintett intézmények bevonásával. a gazdasági és közlekedési miniszternek: 1. Gondoskodjon a beruházási projektek megvalósítása során végrehajtott műszaki tartalomváltozások megfelelőségének ellenőrzéséről a pénzügyi megállapodásokban foglaltak szempontjából. 2. Fejlessze tovább a projektek műszaki tartalomváltozásának rendjére és azok költséghatásaira vonatkozó szabályozást és felügyelje annak gyakorlati alkalmazását. 16 A késedelmi kamat problémájára az ÁSZ 0469 sorszámú jelentése az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzéséről is rámutatott. 17 A év végéig 116 esetből 35 esetben fordult elő kifizetési késedelem, amely 30%- os aránynak felelt meg. Ebből 10 esetben volt 40 napon túli késedelem, az esetek 8,6%- át jelentette. 17

20 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 3. Intézkedjen a Kohéziós Alap intézményrendszerében a felügyelete alatt működő szervezetek feladataik ellátásához szükséges létszámú és képzettségű humánerőforrás kiépítéséről, erősítse a humánerőforrás érdekeltségi rendszerében a teljesítmény- és eredményszemlélet érvényesítését. 4. Intézkedjen, hogy a Közreműködő Szervezet a végső kedvezményezettekkel nyilvántartásait egyeztesse. a pénzügyminiszternek: 1. Határozza meg az ISPA/Kohéziós Alap európai uniós számviteli éves beszámoló adatszolgáltatási és jóváhagyási rendjét. 2. Intézkedjen, hogy a MÁK Államháztartási Számviteli területe által készítendő negyedéves mérlegjelentésre vonatkozó 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 12/a. számú mellékletében más mérlegtételekhez hasonlóan az egyéb követelések és az egyéb rövid lejáratú kötelezettségek között a hazai tételektől elkülönítésre kerüljön az Európai Unióval szemben fennálló követelés- és kötelezettségállomány. 3. Intézkedjen a Kohéziós Alap intézményrendszerében a felügyelete alatt működő szervezetek feladataik ellátásához szükséges létszámú és képzettségű humánerőforrás kiépítéséről, erősítse a humánerőforrás érdekeltségi rendszerében a teljesítményés eredményszemlélet érvényesítését. 18