JELENTÉS. a települési önkormányzatok adóztatási tevékenységének vizsgálatáról július

Átírás

1 JELENTÉS a települési önkormányzatok adóztatási tevékenységének vizsgálatáról július 0121

2 Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: V.Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság Dr. Lóránt Zoltán számvevő igazgató A vizsgálatot vezette és a jelentést összeállította: Dr. Sallai Antal vizsgálatvezető főtanácsos Dankó Géza számvevő tanácsos Böröcz Imre számvevő tanácsos Szabó Tamás számvevő közreműködésével Az ellenőrzésben résztvevők névsorát az 1. sz. melléklet tartalmazza. A témakörrel foglalkozó ÁSZ vizsgálatok jegyzéke: Jelentés a helyi önkormányzatok adóztatási tevékenységének ellenőrzéséről (1996.) Jelentés a Magyar Köztársaság évi (1999. évi) költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Vélemény a Magyar Köztársaság évi ( évi) költségvetési törvényjavaslatáról Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók, továbbá a Belügyminisztérim folyóirata, az Önkormányzati Tájékoztató rendszeresen közli, valamint a Megyei Közigazgatási Hivatalvezetők részére is átadásra kerül.

3 V / TARTALOMJEGYZÉK I. ÖSSZEGZÕ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 4 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A helyi adók szerepe az önkormányzatok gazdálkodásában A helyi adó bevételek változása a vizsgált években Területi egyenetlenségek a helyi adó bevételekben Adóerõképesség figyelembevétele a forrásszabályozásban Az önkormányzatok helyi adók bevezetésével kapcsolatos rendeletalkotása A helyi adórendeletek és alkalmazott adónemek megoszlása Adókedvezmények, mentességek, a helyi adópolitika az önkormányzatok döntéseiben Az önkormányzati adóhatóság feladatainak ellátása A személyi feltételek alakulása Az adók nyilvántartása, kezelése és elszámolása Az adókötelezettségek teljesítésének ellenõrzése A jogkövetkezmények alkalmazása A hátralékok behajtása, végrehajtása érdekében tett intézkedések A közigazgatási hivatalok szerepe a helyi adóztatás törvényességének ellenõrzésében A helyi adórendeletek törvényességi ellenõrzése A másodfokú adóhatósági feladatok ellátása A fõvárosi és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztás 46 1

4 2

5 V / Jelentés a települési önkormányzatok adóztatási tevékenységének vizsgálatáról A helyi önkormányzatok gazdasági alapjainak megteremtése, bõvítése érdekében a magyar adórendszerben 10 éve vannak jelen a helyi adók. A helyi adókról szóló évi C. törvény (Htv.) hatálybalépésének évében (1991. év) átmenetileg mûködtek a korábbi lakossági (ún. tanácsi) adók, azt követõen a települési önkormányzatok alkotmányos alapjogává vált, hogy valamelyik helyi adónem (építményadó, telekadó, lakossági- és vállalkozói kommunális adó, idegenforgalmi adó, helyi iparûzési adó) bevezetésérõl rendeletet alkossanak. A helyi adókról szóló törvény alapján a települési önkormányzatok képviselõtestületei adóügyi feladat- és hatáskörükben meghatározzák illetékességi területükön a helyi adó bevezetésének idõpontját és idõtartamát, a helyi adózás részletes szabályait; megállapítják - a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselõ-képességéhez igazodóan a törvényben meghatározott felsõ határok figyelembe vételével - a bevezetett helyi adók mértékét; döntésük szerint bõvíthetik a mentességi és kedvezményi szabályokat; megállapítják a gépjármûadóról szóló törvény keretei között a belföldi gépjármûadó tételeket; a jegyzõ beszámoltatása útján ellenõrzik az adóztatást; évente tájékoztatják a lakosságot a helyi adókból származó bevételekrõl. A helyi adók, az önkormányzat költségvetését megilletõ más adók (pl. gépjármûadó), valamint az adók módjára behajtandó köztartozások körében az adóztatással kapcsolatos feladatokat I. fokon az önkormányzati adóhatóság (jegyzõ) látja el. Az ellenõrzés a helyi adók, gépjármûadó bevételek önkormányzati gazdálkodásban betöltött szerepét, az adóztatásra vonatkozó jellemzõket (hátralékok alakulása, behajtás, adóellenõrzés stb.) az évek közötti idõszakra vonatkozóan tekintette át. 3

6 V / Az ellenõrzés célja annak vizsgálata és értékelése volt, hogy a helyi adó bevételek milyen hatást gyakoroltak a települési önkormányzatok gazdálkodására, milyen mértékben nõtt a szerepük az önkormányzati feladatok finanszírozásában; a települési önkormányzatok az adóztatással kapcsolatos rendeletalkotás során miként biztosították a törvényességet; az önkormányzati adóhatóság tevékenysége és feladatellátásának feltételei hogyan alakultak; hogyan befolyásolta az adóztatás törvényességét a másodfokon eljáró közigazgatási hivatalok helyi adóztatással kapcsolatos hatósági ellenõrzõ, felügyeleti tevékenysége. Helyszíni ellenõrzésre a Fõvárosi és 11 kerületi önkormányzatnál, valamint 14 megyében 5 megyei jogú és 21 városi, 11 nagyközségi, 23 községi önkormányzatnál, továbbá a fõvárosi, megyei közigazgatási hivataloknál került sor. A vizsgált önkormányzatok az összes beszedett helyi adóból a vizsgált években 40%-ban részesedtek, így számarányukat meghaladó mértékben reprezentálják az önkormányzatok adóztatási tevékenységét. A helyszíni ellenõrzések tapasztalatai mellett az január 1-jétõl kialakított ún. kistérség központok önkormányzatainál adatlapos felméréssel tájékozódtunk a költségvetési gazdálkodás és az adóztatási tevékenység jellemzõirõl. A helyszíni vizsgálatban nem érintett 132 kistérség központ közül 124 (94%) küldött adatlapot és a helyi adóztatással kapcsolatos véleményt. Az adatlapok azonban adathiány, adathiba miatt csak részben voltak feldolgozhatóak, azokat és a véleményeket a helyszíni vizsgálat összefoglalójában megfelelõ módon jelezve építettük be. Az Állami Számvevõszék az önkormányzatok adóztatási tevékenységének ellenõrzése keretében célul tûzte a fõvárosi forrásmegosztás vizsgálatát is, amely a törvényi szabályozásnak gyakorlatban történõ érvényesülésére, a forrásmegosztásnak a fõvárosi és a kerületi önkormányzatok évi gazdálkodására gyakorolt hatása vizsgálatára, értékelésére terjedt ki. A forrásmegosztás helyszíni vizsgálatának tapasztalatait az 1. sz. függelékben öszszegeztük. Az Állami Számvevõszékrõl szóló évi XXXVIII. törvény 2.. (4) bekezdése alapján a helyi önkormányzatok adóztatási tevékenységének ellenõrzése az Állami Számvevõszék (ÁSZ) feladata. Az ÁSZ legutóbb évben ellenõrizte a helyi önkormányzatok adóztatási tevékenységét. Ennek tapasztalatai alapján a helyi adók és a gépjármûadó korszerûsítésére több javaslatot tett, amelyek a helyi adók az önkormányzati források között betöltött szerepének növelésére, az adókapacitás önkormányzati szabályozásban történõ figyelembevételére, a helyi adóhatóságok tevékenységének javítását célzó intézkedésekre, a gépjármû adóztatásban a költségkímélõ, racionális megoldásokra irányultak. I. ÖSSZEGZÕ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, 4

7 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK JAVASLATOK A helyi önkormányzatok adóztatási tevékenysége évi ÁSZ ellenõrzésének tapasztalatai alapján a Pénzügyminisztériumnak tett javaslatok a jogszabály elõkészítési munkában részben hasznosultak. Az iparûzési adó miatti területi aránytalanságok mérséklése érdekében az adóerõképességet évtõl figyelembe veszik az önkormányzati finanszírozási rendszer kiegészítõ támogatásánál, illetve az elvonások meghatározásánál. Az Államháztartási törvény január 1-tõl hatályos rendelkezése alapján a helyi adókról szóló törvényt érintõ módosítások kihirdetése és hatályba lépése között legalább 45 napnak kell eltelnie, amely már az önkormányzati rendeletalkotás elõkészítéséhez is megfelelõ idõt biztosít. Az önkormányzati adók nyilvántartásával, kezelésével kapcsolatos pénzügyminiszteri rendelet korszerûsítése az egyes adónemek és a pótlékok, bírságok elszámolásának pontosítását szolgálta. A belföldi gépjármûvek adóztatásában a január 1-i tulajdoni állapot szerinti adóztatásra való áttérés csökkentette az önkormányzati adóhatóságok adminisztrációs terheit. Az elõzõeken túlmenõen a helyi adó rendszer korszerûsítésére a Pénzügyminisztérium több ízben részletes szakmai elképzelést is kidolgozott, amely elsõsorban a helyi iparûzési adó átalakítását és az értékalapú ingatlanadóztatás bevezetését célozta. Az október 17-én értékalapú ingatlanadózásra vonatkozóan benyújtott törvénymódosítást az általános vitát követõen a szükséges támogatottság hiányában az elõterjesztõ visszavonta, így a helyi adó rendszer átfogó reformjára sem került sor. Az adóztatási feladatok, az adóellenõrzések törvényes és szakszerû ellátása érdekében javasolta az ÁSZ az önkormányzatok adóhatósági társulásainak ösztönzését. Az önkormányzatok társulásainak jogszabályi keretei és pénzügyi támogatás útján való ösztönzése az elmúlt években tovább korszerûsödött, azonban az adóhatósági társulások területén nem történt érdemi változás. A helyi adókról szóló törvény az önkormányzatok saját bevételei növelésének, az önként vállalt önkormányzati feladatok forrásai bõvítésének a lehetõségét teremtette meg, amellyel a települési önkormányzatok kezdetben visszafogottan éltek. A helyi adók bevezetésének évében (1991. év) az önkormányzatok bevételeinek 1%-át kitevõ helyi adó bevétel mindössze 4 milliárd Ft volt. (Az átmenetinek szánt évben további 5,5 milliárd Ft adóbevétel származott a korábbi ún. tanácsi adókból.) A helyi adó bevételek növekedése évtõl kezdõdõen vált dinamikusabbá, azt követõen az éves átlagos növekedési ütem 37,7%-os volt. A kezdeti idõszakban az önkormányzatok 40%-a alkotott helyi adórendeletet, amely évben 52%-ra, a beszedett helyi adó 46,4 milliárd Ft-ra (270%-ra) nõtt. A helyi adókról szóló törvény évi módosítását követõen megnõtt a helyi adópolitika alakításában az önkormányzatok mozgástere (szûkült a központi mentességek, kedvezmények köre, emelkedtek az adómértékek) és évig a helyi adót bevezetõ önkormányzatok aránya 94%-ra, a beszedett helyi adó 5

8 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 222,8 milliárd Ft-ra nõtt. A vizsgált évek közötti idõszakban reálértékben csökkentek a központi támogatások (állami hozzájárulás, átengedett személyi jövedelemadó), az önkormányzati feladatok finanszírozásában, az önkormányzatok pénzügyi helyzetének stabilizálásában növekvõ szerepet játszott a reálértékben is növekvõ helyi adó bevétel, amelynek aránya a tárgyévi bevételeken belül az évi 5,7%-ról évben az elõzetes adatok alapján 15%-ra nõtt. A helyi adón belül 85%-os részarányával meghatározó a vállalkozások által fizetett iparûzési adó, amely a gazdaságilag fejlettebb térségekben koncentrálódik, a települési önkormányzatok pénzügyi helyzetét erõteljesen differenciálja. A vizsgált önkormányzatok bevételein belül a helyi adó bevételek aránya évben 0,2-82% között szóródott. Az alacsonyabb adóerõképességû önkormányzatok az önhibáján kívül hátrányos helyzetû önkormányzatok kiegészítõ támogatása igénylésének egyik feltétele teljesítése érdekében vezettek be helyi adót. Országosan a helyi adó bevételek területi egyenetlenségét jelzi, hogy a fõváros és a kerületek a helyi adókból 44%-ban, a községek csupán 12%-ban részesedtek. Jelentõs a szóródás az egy állandó lakosra jutó helyi adó bevételekben is. A fõvárosban az egy fõre jutó adóbevétel Ft (összes bevételen belüli aránya 22%), Szabolcs-Szatmár Bereg megyében Ft (bevételeken belüli aránya 5%) volt évben. A megyék átlagában háromszoros az eltérés a legalacsonyabb Szabolcs és a legmagasabb Fejér megye egy lakosra jutó helyi adó bevétele között. Az önkormányzatok adóbevétele és pénzügyi helyzete egy vagy néhány nagyobb iparûzési adóalany adófizetési kötelezettségétõl, adóalapot érintõ központi intézkedésektõl, az adóalap telephelyek közötti megosztása módszerének változásától is függött. A helyi adó bevételek egy lakosra jutó átlagában nagyobb a megyék közötti eltérés, mint a gazdasági teljesítményeket kifejezõ bruttó hazai termék (GDP) egy fõre jutó átlagában, amely jelzi az egyes térségek eltérõ adóterhelését. A jelentõs vagyonnal és egyéb saját bevétellel rendelkezõ önkormányzatok a helyi adópolitika eszközeivel (az adómérték mérsékelt emelése, a mentességek, kedvezmények körének bõvítése) kedvezõbb befektetési, vállalkozási környezetet biztosítottak. A hátrányosabb helyzetû önkormányzatok - elsõsorban költségvetési bevételi szempontok és kényszerek miatt - maximális adómértéket alkalmaztak és jelentõsen emelték a vállalkozások adóterheit. Az iparûzési adó területi eloszlása nagyobb különbségeket mutatott mint a személyi jövedelemadóé (SZJA), ennek ellenére az évet megelõzõen az önkormányzatok csak az SZJA területi egyenetlensége miatt részesedtek kiegészítésben. A területi kiegyenlítés ellentmondásosságát jelzi, hogy SZJAkiegészítésre voltak jogosultak a magas iparûzési adóval rendelkezõ önkormányzatok is. A forrásszabályozásában az évi költségvetési törvény bevezette az adóerõképesség vizsgálatát, amelynek alapján az önkormányzatokat 6

9 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK vagy kiegészítés illeti meg, vagy csökkentik a központi költségvetésbõl származó támogatásaikat. Kiegészítésben a települések 95%-a részesült, és 2,6%-át érintette az adóerõképesség miatti elvonás. A kiegészítés forrását 94%-ban a SZJA képezte, az iparûzési adóerõképesség alapján 55 önkormányzatnál 2,3 milliárd Ft-tal csökkent a költségvetési támogatás, a helyi adók megyék közötti szóródása számottevõen nem módosult. A befolyt iparûzési adó az önkormányzat adópolitikájától függõen eltérhet a tényleges adóerõképességtõl, ezért az elvonás-kiegészítés alapját egy bonyolult módon számított adóerõképesség alapján határozzák meg, amely az önkormányzatok által kezdeményezett korrekciókkal is módosul, így növeli a bevételek számbavételének bizonytalanságát. A helyi adókról szóló törvény gyakori módosítása az önkormányzati rendeletalkotásra is terhet ró. A hatályos önkormányzati adórendeletek száma évben több mint db volt, a helyi adót alkalmazó önkormányzatok átlagosan 2,3 adónem bevezetésérõl alkottak az elmúlt években rendeletet. A vizsgált években 10 alkalommal módosult helyi adókról szóló törvényt nem követte a helyi rendeletalkotás. A közigazgatási hivatalok a vizsgált önkormányzatoknál 605 esetben (a megalkotott rendeletek 6%-ában) tettek törvényességi észrevételt a jogsértõ, pontatlan, nehezen, vagy nem értelmezhetõ helyi adórendeletre vonatkozóan. Az adót bevezetõ önkormányzati rendeletek számának többszöröse az azokat módosító önkormányzati rendeletek száma. Az önkormányzatok részérõl hosszabb távon kiszámítható, stabil forrásszabályozás és helyi adórendszer igénye fogalmazódott meg. Amennyiben az önkormányzatok az adó bevezetésekor nem mérték fel az adó várható összegét, a rendeletben biztosított mentességek, kedvezmények fizetendõ adóra gyakorolt hatását, akkor rövid idõn belül hatályon kívül helyezték adórendeletüket, vagy a határozott idõre bevezetett adót a határidõ lejárta után is alkalmazták, így törvénysértõ adóztatási gyakorlatot folytattak. Az iparûzési adó után - 9,9%-os részesedésével - második legjelentõsebb bevételt képezõ építményadó is elsõsorban a vállalkozások adóterhét növeli. Az ingatlanok adóztatása 99%-ban alapterület arányában történik, amely a vagyonarányos közteherviselés elvének érvényesülését gátolja. A fõvárosban a kerületek által kivetett építményadóban az adómérték, a mentességek, kedvezmények igen eltérõek, az adómérték két szélsõ értéke között 3,6-szeres az eltérés. Gépjármûadóban az önkormányzatok 84%-a az alsó adómértéket alkalmazza. A vizsgált években a törvényben meghatározott minimális adómérték 300%- kal, a beszedett gépjármûadó a motorizáció fejlõdése következtében 400%-kal nõtt. Az önkormányzatok által beszedett gépjármûadóból való részesedés az önkormányzati kezelésben levõ utak fenntartásának, korszerûsítésének költségigényét összességében nem fedezte. A helyi önkormányzati adópolitikában az elmúlt években átfogó koncepció, egységes elképzelés hiányában az önkormányzatok az adómértéket a költségvetés bevételi igényeihez igazították. Az adóbevételek növelésének szándéka mellett a lakossági terheket az önkormányzatok nem kívánták növelni, az ál- 7

10 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK landó lakosoknak széles körben mentességet, kedvezményeket biztosítottak. Az infrastruktúra, a helyi gazdaság fejlõdését, a foglalkoztatás bõvítését is ösztönözni kívánták az adópolitika eszközeivel. Az adóelõnyök azonban önmagukban nem voltak elégségesek a gazdaság meglévõ szerkezeti problémáinak megoldásához. Ha a kedvezményekkel nem érték el a kívánt célt, akkor azokat szûkítették, vagy megszüntették. Eltérõ mértékben határozták meg az önkormányzatok az iparûzési adóban a nettó árbevétel alapján az adómentesség alsó határát, amely 100 E Ft-tól 6 M Ft-ig terjedt a vizsgált körben. A közvetett támogatásnak minõsülõ adókedvezményeket a költségvetés, illetve zárszámadás elõterjesztésekor a képviselõ-testületeknek nem, vagy csak részlegesen mutatták be, a mentességek adóalapra gyakorolt hatása bevallási, bejelentési kötelezettség hiányában teljes körûen nem ismert, az adóztatható vagyontárgyak teljes körérõl nincsenek pontos információk. Az Európai Uniós (EU) elõírások miatt is sürgetõ feladat a vállalkozások számára különbözõ jogcímeken nyújtott támogatások kimutatása, nyomon követése. Az önkormányzatok által iparûzési adóban nyújtott adókedvezmény a évben bevezetett adatszolgáltatás alapján 52 vállalkozás esetében 10,2 milliárd Ft értékben érte el az EU-s szabályok szerinti alsó határt (26 M Ft). Az önkormányzati hivatalokon belül az adóigazgatási létszám átlagosan 8% volt, amely a fõváros kivételével csak mérsékelten emelkedett a vizsgált években. Az ügyintézõk iskolai végzettsége, képzettsége javult, azonban a kisebb települések helyzete az átlagostól kedvezõtlenebb. Ennek ellenére az adóhatósági feladatok ellátására, vagy az adóellenõrzés, behajtási munka közös végzésére igazgatási társulások nem jöttek létre. Ez rányomja a bélyeget az adóellenõrzések számára, az adóhátralékok alakulására, a behajtási, végrehajtási munka színvonalára. A helyi adók meg nem fizetése esetén a törvényben biztosított jogkövetkezmények alkalmazásának elmulasztása következtében kimutatható volt a hátralékok növekedése. Az önkormányzatok adórendeleteinek törvényességi ellenõrzése során a törvénysértés megszüntetésére a közigazgatási hivatalok által tett észrevételek nagyobb részben szóban, kisebb részben írásbeli felhívás formájában történtek. Az önkormányzati rendeletek törvényességének biztosításában az utólagos törvényességi ellenõrzés mellett a szakmai segítségnyújtás különbözõ módszerei is szerepet játszottak. Az ügyészség által végzett vizsgálat alapján a helyi adót bevezetõ önkormányzati rendeletek jogszabálysértõ rendelkezései miatt a közigazgatási hivataloknál 12 esetben törvényességi ellenõrzést kezdeményeztek, illetve óvással éltek az önkormányzatok felé. A vizsgált közigazgatási hivatalok egyötödénél a másodfokú adóhatósági feladatok ellátásának személyi feltételei nem álltak összhangban a feladatokkal. A létszámhiány, fluktuáció miatt az általuk végzett adóhatósági ellenõrzések száma, az ellenõrzések mélysége is igen eltérõ volt. Az Állami Számvevõszék az önkormányzatok adóztatási tevékenységének ellenõrzése keretében célul tûzte ki a fõvárosi forrásmegosz- 8

11 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK tás vizsgálatát, mivel a fõvárosban realizálódott az összes iparûzési adó 44%-a és ez a Fõvárosi Közgyûlés rendeletében megosztott bevételek 75%-át jelenti. A fõváros kétszintû önkormányzati rendszerének sajátosságai miatt az önkormányzati törvény forrásmegosztásra vonatkozó elõírásai szerint a bevételek a ténylegesen gyakorolt feladat- és hatáskör arányában illetik meg a fõvárosi, illetve a kerületi önkormányzatokat. A törvény nem határozza meg a bevételek megosztásának módszerét, a fõváros és a kerületi önkormányzatok forrásai feladatokkal való összhangjának konkrét mértéke jogilag nem határozható meg, a forrásmegosztást az elmúlt években állandó vita kísérte. A fõváros és a kerületek közötti vagyoni, pénzügyi, infrastrukturális, ellátási különbségek miatti érdekellentéteket a forrásmegosztás önmagában nem volt képes kezelni. Az önkormányzati feladat- és hatáskör telepítés nem egyértelmûen határolja el az állami (kötelezõ) és a helyi közügyek körébe tartozó önként vállalt önkormányzati feladatokat. Az önkormányzatok finanszírozását az állami feladatok kiegészítõ jellegû támogatása jellemzi, kötelezõ feladataik bõvülésével nem állt összhangban a központi források növekedése. A feladatok központi támogatásokkal és megosztott forrásokkal való fedezettsége a fõvárosi önkormányzatnál évben 98%, évben már 102% volt, szemben a kerületek 65%-os, illetve 73%-os fedezettségével. Néhány feladatnál eltérõ számbavételi módszert alkalmaztak (a fõvárosnál a tényleges kiadásokat ismerték el, a kerületeknél a tényleges kiadásoknál alacsonyabb normatívával számoltak az igazgatási, településüzemeltetési kiadásoknál). Nem vették figyelembe a lakásfenntartással, felújítással, fejlesztésekkel kapcsolatos szükségleteket, és a saját bevételek döntõ részét sem. A bevételek megosztását nem a feladatok tényleges forrásigényébõl, nulla bázisból kiindulva, hanem egyfajta átlagszámítással határozták meg. Számottevõ a kerületek egy lakosra jutó mûködési kiadásainak szóródása (a két szélsõ érték közötti eltérés négyszeres), a kerületek eltérõ pénzügyi-vagyoni helyzetébõl adódó fejlõdésbeli különbségek nem csökkentek. A forrásmegosztás évben megkezdett - három éves átalakításának elsõ évében megvalósult a fõvárosi átlagnormatíva számítás kiterjesztése új kiadási típusokra (lakásfenntartás, felújítás, fejlesztés), illetve egyes korábban vitatott kiadásokat új módszerrel, normatív módon vettek számításba, és bõvült a forrásmegosztásba bevont bevételek köre. A kiadási szükségletek számítása során alkalmazott báziselv azonban (többek között a külsõ és belsõ kerületek eltérõ fejlesztési igénye miatt) további vitákra adott okot, amely a évi forrásmegosztási rendelet megalkotásával sem zárult le. Az ellenõrzött önkormányzatok, önkormányzati adóhatóságok felé a helyszíni vizsgálatok tapasztalatai alapján javaslatainkat megtettük, azokat az érintettek elfogadták. Az ellenõrzést végzõk elsõsorban a következõket javasolták: Az adóbevételekrõl és felhasználásukról a lakosság (adózók) tájékoztatását, valamint a döntések megalapozását szolgáló információk biztosítását, a közvetett támogatások (adóelengedések, adókedvezmények) bemutatását a 9

12 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK képviselõ-testületeknek és a jegyzõ beszámoltatását az adóztatási feladatok ellátásáról. Az adók nyilvántartási, elszámolási, kezelési rendjének teljes körû betartását, kiemelten az adóügyi dokumentumok kezelésére és az adóbeszedési számlákról történõ költségvetési utalásokra vonatkozó szabályok érvényesítését. Az adókötelezettségek teljesítésének szélesebb körû adóhatósági vizsgálatát, ehhez a jegyzõ részérõl az ellenõrzések szükségességének, gyakoriságának, helyi szabályainak meghatározását, a törvényben elõírt kötelezõ ellenõrzések végrehajtását, a dokumentálás, egyszerûsített ellenõrzéskor az ügyfél részére adandó tájékoztatás követelményének betartását. Eredményes intézkedések megtételét a hátralékok növekedésének megállítására illetve mérséklésére, a tartozások felülvizsgálatára, az indokolt törlések végrehajtására. Az adózási morál javítása érdekében az adókötelezettséget elmulasztókkal szemben a törvényben meghatározott jogkövetkezmények következetes alkalmazását. A települési önkormányzatok adóztatási tevékenységének, valamint a fõvárosi és kerületi önkormányzatok forrásmegosztásának ellenõrzési tapasztalatai alapján az Állami Számvevõszék javasolja, hogy a pénzügyminiszter 1. kezdeményezze a helyi adó rendszer önkormányzati forrásszabályozással összhangban történõ korszerûsítsét az iparûzési adó okozta finanszírozási feszültségek megoldása érdekében, 2. kezdeményezze monitoring rendszer létrehozását a versenyt torzító állami támogatások tilalmát megfogalmazó EU-s rendelkezésekkel összhangban, amely a jelenlegi igen különbözõ helyi iparûzési adó kedvezmények mellett is biztosítja a közvetett állami támogatásnak minõsülõ helyi adó kedvezmények teljes körû figyelemmel kísérését, 3. adjon ki módszertani ajánlásokat az adóhatósági munka, az adóellenõrzés, az adóbehajtás-végrehajtás színvonalának javítását szolgáló adóhatósági igazgatási társulások alakításának elõsegítése érdekében. a belügyminiszter és a pénzügyminiszter 1. kezdeményezzék az önkormányzati törvény felülvizsgálata keretében a feladat- és hatáskör, valamint a finanszírozási rendszer átfogó felülvizsgálatát, a kötelezõ feladatok ellátásában a finanszírozási kötelezettségek és garanciák egyértelmûbb, számonkérhetõ meghatározását, 2. kezdeményezzék a fõvárosi forrásmegosztásra vonatkozó törvényi elõírások módosítása során a megosztásba bevont bevételek és kiadások körének, a felosztás módszerének egyértelmû meghatározását, érdemi véleménynyil- 10

13 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK vánítást biztosító jogi keretek megteremtését. 11

14 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A HELYI ADÓK SZEREPE AZ ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSÁBAN 1.1. A helyi adó bevételek változása a vizsgált években Az közötti idõszakban a 63,5%-os infláció mellett az önkormányzatok központi költségvetésbõl származó bevételei (állami támogatások, hozzájárulások, személyi jövedelemadóból átengedett rész) 58,8%-kal növekedtek. A központi támogatások reálértékben csökkentek, az önkormányzati feladatok finanszírozásában, az önkormányzatok pénzügyi helyzetének stabilizálásában növekvõ szerepet kaptak a saját bevételek, ezen belül a reálértékben is növekvõ helyi adó bevételek. A vizsgált idõszakban az önkormányzatok költségvetési kapcsolataiból és helyi adóból származó bevételei az alábbiak szerint alakultak: Megnevezés évi évi évi évi évi 2000/1996.év tény tény tény tény előzetes %-ában Éves infláció 23,6 18,3 14,3 10,1 9,8 Infláció növ. (1996=100) ,3 135,2 148,9 163,5 Átengedett SZJA (Millió Ft) ,26 SZJA évi áron ,34 Állami támogatások és hj. (Millió Ft) ,90 Állami tám évi áron ,89 Állami támogatás és SZJA együtt (Millió Ft) ,79 Állami tám. és SZJA évi áron , , , ,12 Helyi adó (Millió Ft) ,70 Helyi adó évi áron ,62 A gazdasági növekedés hatására nõtt az iparûzési adóban az adóalap számításánál meghatározó nettó árbevétel. Az önkormányzatok költségvetési bevételeik növelése érdekében bõvítették a bevezetett helyi adónemek számát és emelték (elsõsorban az iparûzési adóban) az adómértéket. A helyi adók bevezetésének célja a települési önkormányzatok önálló gazdálkodása feltételeinek javítása volt. A helyi adókról szóló törvény január 1- jén hatályba lépett módosítása szûkítette a központilag meghatározott mentességek és kedvezmények körét, jelentõs mértékben emelte a maximálisan alkalmazható adótételeket. Az ezt követõen mutatkozó nagyobb mozgásteret az önkormányzatok az adómérték emelésével, új adónemek bevezetésével is igyekeztek a bevételek gyarapítására kihasználni. Nõtt a valamilyen helyi adónemet bevezetõ önkormányzatok száma, amíg évben 1.640, addig évben már önkormányzat (az összes 94%-a) élt már a helyi adó bevezetésének lehetõségével. A beszedett helyi adó 1995 és 2000 közötti idõszakban 46,4 milliárd 12

15 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Ft-ról 222,8 milliárd Ft-ra (1. számú táblázat), tárgyévi bevételekhez viszonyított aránya az évi 5,7%-ról évben az elõzetes adatok alapján 15%-ra nõtt. A helyi adókon belül a legjelentõsebb a vállalkozások által fizetett iparûzési adó, amelynek részaránya kezdettõl fogva magas, 85% körüli. A beszedett iparûzési adó évben évhez képest ötszörösére, a többi helyi adónem (építményadó, telekadó, kommunális adó, idegenforgalmi adó együttesen) négyszeresére növekedett. A gazdaságilag fejlettebb térségekben koncentrálódó iparûzési adó következtében számottevõ különbség jött létre a települések adóerõképességében. Kiegyenlítõ mechanizmus hiányában évet megelõzõen a települési önkormányzatok pénzügyi helyzetében erõteljes volt az iparûzési adó differenciáló hatása. Az összes bevétel - ezen belül a költségvetési kapcsolatokból és a helyi adókból származó bevételek településtípusonkénti reálértékének - változását az ismert beszámoló adatok alapján a csatolt 2. számú táblázat szemlélteti. Reálértéken a megyei jogú városok bevételei évhez viszonyítva csökkentek, amelyben szerepet játszik az akkori bázisban szereplõ egyszeri jellegû (vagyonértékesítésbõl és hitelfelvételbõl származó) bevételek magas szintje, valamint a központi hozzájárulások (állami hozzájárulás és SZJA) belsõ összetételének változása is. A személyi jövedelemadó helyben maradó hányada az évi 20%-ról 5%-ra csökkent, az állami hozzájárulás egyidejû növekedése mellett, amely a különbözõ településtípusokat (településeket) eltérõen érintette; az egy lakosra jutó SZJA magas szintje miatt a fõvárosra és a megyei jogú városokra kedvezõtlenül hatott, ezzel szemben a községek egészében az alacsonyabb SZJAból való részesedés csökkenését pótolta az állami hozzájárulás növekedése. A fõvárosi és kerületi önkormányzatok a központi hozzájárulások reálértékének csökkenését saját bevételeik, valamint a helyi adók infláció mértékét meghaladó növelésével ellensúlyozták. Az önkormányzatok egészében a bevételek 2,28%-os reálérték növekedése évek között a helyi adók jelentõs emelésével volt biztosítható. A vizsgált önkormányzatok által beszedett helyi adó évek között 176,7%-kal nõtt (3. számú táblázat), helyi adó bevételeik aránya évben 0,2-82% között szóródott (Kékkúton 82%, Drávaiványiban, Diósviszlón 0,2%). Közülük évben 2 település (Drávaiványi és Nagydobos) még nem vezetett be helyi adót, évben már mind alkotott valamelyik adónem bevezetésérõl helyi adó rendeletet. A kisebb adóerõképességû önkormányzatok az önhibáján kívül hátrányos helyzetû önkormányzatok kiegészítõ támogatása (ÖNHIKI) igénylése egyik feltételének teljesítése érdekében vezettek be helyi adót, azonban az adóbevétel csekély összegû volt. Drávaiványi Község Önkormányzata az ÖNHIKI-s pályázat feltételének teljesítése érdekében alkotott rendeletet a helyi iparûzési adó bevezetésérõl. Az adó mértéket 0,5%-ban határozta meg, a befolyt iparûzési adó évben is csupán 69 E Ft volt. Nagydobos Község Önkormányzata a telekadó január l-jei bevezetésérõl alkotott rendeletet, így formálisan eleget tett az ÖNHIKI-s pályázat feltételeinek. (Az adó mértékét a törvényi maximum 0,25%-ában, 0,5 Ft/m 2 -ben határozták meg.) A testület törvénysértõ módon határozattal felfüggesztette a rendelet vég- 13

16 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK rehajtását, majd évben az adó mértékét 0,4 Ft/m 2 -re csökkentette, ez alapján évre mindössze 35 E Ft telekadó kivetése történt meg. Az adatot szolgáltató kistérség központok bevételeinek és kiadásainak változása, ezen belül a helyi adó bevételek növekedési üteme is alátámasztja, hogy az önkormányzatok gazdálkodásában növekvõ szerepet játszik a helyi adó, azonban ez csak a kiugróan magas iparûzési adóbevétellel rendelkezõknél járt együtt az önként vállalt feladatok, felhalmozási kiadások növekedésével. Kistérség központok bevételeinek és kiadásainak növekedése 1996/1999. között 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% Összes bevétel Ebből:helyi adó Működési kiadás Felhalmozási kiadás 1.2. Területi egyenetlenségek a helyi adó bevételekben Összességében a községek a helyi adó bevételekbõl csak 12%-ban részesedtek, miközben a lakosság 36%-a él ott, ezzel szemben a fõváros és a kerületek részesedése az adóbevételbõl 44%-os, a lakosság részaránya 18%, míg a városok adórészesedése (44%) és lakosságaránya (46%) közel azonos. A vizsgálati mintában szereplõ önkormányzatok egy fõre jutó átlagos helyi adó bevétele a településtípusra jellemzõ átlagértéktõl a községek kivételével számottevõen nem tér el (4. sz. táblázat). A helyszínen ellenõrzött községek átlaga néhány kiugróan magas adóerõsségû település (pl. Algyõ, Kékkút, Nagylengyel, Városföld, Csopak) miatt magasabb (1999. évben háromszorosa), mint a községek átlaga. Jelentõs a szóródás Budapest (Fõvárosi és kerületi önkormányzatok együtt) és a megyék, valamint az egyes települések egy fõre jutó helyi adó bevétele között. Az iparilag fejlett megyékben (településeken) a helyi adó bevétel 40-70% között szóródva átlagosan a költségvetés 20%-át éri el, ugyanakkor a magas munkanélküliséggel és a kedvezõtlen szociális helyzetbõl fakadó feszültségekkel küzdõ - társadalmi-gazdasági szempontból hátrányos helyzetû - térségekben a bevételeknek csupán 5-10%-át jelenti. 14

17 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Székesfehérváron az évben bevezetett iparûzési adó a vizsgált idõszakban kilencszeresére, 4,5 milliárd Ft-ra, ennek eredményeként a helyi adóbevétel aránya 9,2%-ról 28,6%-ra nõtt. (Az összes adóbevétel 98,4%-a iparûzési adóból származott.) A területi egyenetlenségek szélsõ értékeit mutatja, hogy a fõvárosban az egy fõre jutó helyi adó bevétel évben Ft, az összes bevételeken belüli aránya 22%, ezzel szemben Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében Ft/fõ (aránya 5%). A megyék (vidék) átlagát tekintve évben is közel háromszoros az eltérés a legalacsonyabb (Szabolcs-Szatmár-Bereg) és a legmagasabb (Fejér) egy lakosra jutó helyi adó bevétel között. Egy lakosra jutó helyi adó és évben Egy lakosra jutó helyi adó (Ft) Egy lakosra jutó helyi adó (Ft) Fõváros Baranya Bács-Kiskun Békés Borsod-Abaúj-Zemplén Csongrád Fejér Gyõr-Moson-Sopron Hajdú-Bihar Heves Komárom-Esztergom Nógrád Pest Somogy Szabolcs-Szatmár-Bereg Jász--Nagykun-Szolnok Tolna Vas Veszprém Zala Országos összesen Ebbõl: megyék összesen Hasonló aránytalanságok mutatkoznak az adatszolgáltató kistérség központ önkormányzatok egy fõre jutó helyi adó bevételeiben (5. sz. táblázat). Az országos átlaghoz viszonyítva a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei 45% és a Tolna megyei 145% között háromszoros az eltérés. (A Tolna megyei átlag elsõsorban Paks város kiugró adatával függ össze.) Az adatok egyértelmûen jelzik az ország térszerkezetében meglévõ aránytalanságokat, amelyek az önkormányzatok bevételeiben, ezen belül helyi adó bevételeiben is megjelennek. Ennek egyik jellemzõje a nagytérségi, regionális léptékben erõteljes megosztottság a Dunántúl és Kelet-Magyarország között. (A 9 dunántúli megyében Baranya megye kivételével átlag feletti értékek mutatkoznak, a keleti régiókban valamennyi megye adata átlag alatti.) A nagytérségi, megyei adatokban meglévõ fõváros-vidék, illetve Nyugat-Kelet közötti számottevõ különbségekkel szemben a kistérségekben sokkal differenciáltabb a helyzet. Néhány kistérség központ városi önkormányzat jelezte, hogy egy-egy jelentõs 15

18 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK adózó megszûnése, telephely felszámolása megrendítheti a helyi költségvetést (pl. Nyírbátor), vagy a településrészek önállósodásával az iparûzési adóbevételek elvesztése miatt az önkormányzat pénzügyi stabilitása megingott. Kazincbarcika helyi adó bevétele évben Berente leválása miatt 490 M Ft-tal csökkent, és 208,5 M Ft ÖNHIKI-s támogatásban részesült, ugyanakkor a létrejött Berentei Önkormányzattól a lakosság számhoz viszonyított jelentõs iparûzési adó miatt az adóerõképesség alapján a többletnek csak egy része évben 32,5 M Ft - volt visszavonható a központi támogatásokból. Az önkormányzatok folyamatosan törekedtek a helyi adó bevételek révén is saját bevételeik növelésére, de a lakossági terheket csak mérsékelten emelték, a vállalkozások által fizetendõ adókban (vállalkozások kommunális adója, helyi iparûzési adó) viszont széles körben éltek a törvényben meghatározott maximális adómérték megállapításának lehetõségével. A helyi adók GDP-hez viszonyított 1,8%-os aránya a jövedelemcentralizációban nemzetközi összehasonlításban alacsony, azonban döntõ részét a vállalkozások fizetik. A vállalkozások adóterhe a társasági adó mellett az iparûzési adó is. (A társasági adó GDP-hez viszonyított aránya 2,2%.) A helyi adó azonban költségnövelõ (költségként számolható el, így a veszteségesen gazdálkodó adóalanyok is fizetésre kötelezettek), a vállalkozások versenyképességére hatással van. (Ezzel szemben a társasági adót csak pozitív adóalap után kell megfizetni, és az adózott jövedelmet terheli.) Az OECD országokban a helyi ingatlanadók (vagyonarányos közteherviselés elvét érvényesítve) a GDP 2-4 %-át teszik ki, ezzel szemben Magyarországon ez az arány 0,2 % jelenleg. A helyi iparûzési adóban évben az adót alkalmazó önkormányzatok 11,5%-ában 100 E Ft alatt, 10%-ában 50 millió Ft felett volt a fizetendõ iparûzési adó. Az önkormányzatok megoszlása a bevallott iparüzési adó alapján évben 10 M Ft - 50 MFt 17% 50 M Ft felett 10% Eft 11% 100EFt - 500EFt 11% 5 MFt - 10 MFt 12% 500EFt E Ft 10% 1 MFt - 5 MFt 29% Az évre vonatkozó iparûzési adóbevallások feldolgozása szerint az átla- 16

19 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK gos adómérték országosan 1,47%, amely a törvényben biztosított 1,7%-hoz képest 86,5%-os adómérték kihasználtságnak felel meg. A vállalkozások kommunális adójában az átlagos adómérték a törvényi maximumhoz képest ugyanezen idõszakban 87,6%-os mértéket ért el. Ezzel szemben a lakosságot terhelõ kommunális adóban az adómérték kihasználtsága 30%-os (de az évi 15%-hoz képest megduplázódott), vagy a telekadónál csupán 9%-os. Tápiószecsõ nagyközségben a helyi adó bevételek aránya igen alacsony volt a vizsgált években (0,6-1,3% között változott), az évben bevezetett iparûzési adó mértéke évben változatlanul 0,3% (a törvényi maximum 15%-a) volt. Nagykálló városban az adóbevételek aránya 3%, az adómérték kihasználtsága csupán 15-25%-os és év óta változatlan. Szarvas város iparûzési adóbevétele között 104 M Ft-ról 312 M Ft-ra nõtt (300%), nagyobbrészt az adómérték 250%-os növelésének eredményeként. Az adómérték kihasználtsága iparûzési adóban 100%-os, a többi adónemben (építmény-, kommunális típusú adók) 33%-os. Hort községben a helyi adó bevétel aránya 5,2%-ról 25,3%-ra nõtt a vizsgált idõszakban. Ez részben új adónemek (építmény-, kommunális adó) bevezetésének és az iparûzési adómérték 100%-os emelésének köszönhetõ. Az önkormányzatok adóbevétele és pénzügyi helyzete egyetlen vagy néhány nagyobb iparûzési adóalany adófizetési kötelezettségétõl, adóalapot érintõ központi intézkedésektõl, vagy az adóalap telephelyek közötti megosztása módszerének változásától is függött. Martfû városban 1998-ban 549 millió Ft (a tárgyévi bevételek 43,5%-a) származott döntõ részben iparûzési adó befizetésbõl. Ezt követõen az anyagköltség levonhatósága és az adóalanyok bevételeinek csökkenése miatt a helyi adó bevétel évrõl-évre kisebb összegben realizálódott. A májusi iparûzési adóbevallások alapján az elõzõ évben fizetett adóelõleggel szemben a végleges adó számottevõen alacsonyabb, összesen 184 millió Ft túlfizetés mutatkozott két adózónál. Ezt az önkormányzat fedezet hiányában nem tudta visszafizetni, jelenleg is nagy része túlfizetésként jelentkezik, miközben az adóerõképesség miatt évben az önkormányzattól 17,6 millió Ft elvonás történt. (A képviselõ-testület az Alkotmánybíróságnál indítványozta a költségvetési törvény vitatott rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását.) Tiszavasvári város költségvetésében évig meghatározó szerepet játszott a helyi adóbevétel, amelynek aránya 8%-ról 15%-ra nõtt, azonban évben 3,8%-ra csökkent. Ennek oka hogy egyetlen jelentõs iparûzési adóalany adófizetési kötelezettségének változása miatt az iparûzési adóbevétel 180 millió Ft-tal csökkent. Deszk községnek évben iparûzési adóból 127,3 millió Ft bevétele származott (az összes bevételének 56%-a). Egy jelentõs iparûzési adóalany évtõl megváltoztatta az adóalap megosztás módszerét és a továbbiakban nem fizetett helyi adót a községben, ezért a helyi adók aránya - új adónemek bevezetése ellenére is évben 10,1%-ra, összege 24,9 millió Ft-ra csökkent. Anarcs községben az iparûzési adó meghatározó hányadát (50%-ot) fizetõ adóalanynál az anyagköltség levonhatósága miatti adóalap-csökkenést az adómérték emelése nem ellensúlyozta, így a helyi adó évi 18,6%-os aránya (23,4 17

20 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK millió Ft) évig folyamatosan csökkent 2,3%-ra (3,3 millió Ft). A helyi adó bevételek egy lakosra jutó átlagában nagyobb a megyék közötti eltérés, mint a gazdasági teljesítményeket kifejezõ bruttó hazai termék (GDP) egy fõre jutó átlagában (6. számú táblázat). A vizsgált idõszakban a KSH által megyékre lebontott egy lakosra jutó GDP növekedésében kisebb a szóródás, mint a helyi adóbevételek változásában. Amíg az egy lakosra jutó GDP növekedése a megyék között kiegyenlítettebb, addig a helyi adóbevételek növekedésében jelentõsek a különbségek, amelyet az alábbi diagram szemléltet. Egy lakosra jutó GDP és helyi adó változása (2000/1996) GDP változás Helyi adó változása 450% 400% 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% Bács-Kiskun Baranya Békés Borsod-A-Z Budapest Csongrád Fejér Gyõr-M-Sopron Hajdú-Bihar Heves Jász--N-Szolnok Komárom-Esztergom Nógrád Pest Somogy Szabolcs-Sz-Bereg Tolna Vas Veszprém A gazdasági teljesítményeket figyelmen kívül hagyó helyi adóbevétel növelése elsõsorban költségvetési bevételi szempontokkal függ össze, és számottevõ eltérések jöttek létre az egyes települések (térségek) helyi adó terhelésében. A jelentõs egyéb saját forrással (elsõsorban vagyonértékesítésbõl származó bevételekkel) rendelkezõ önkormányzatok - költségvetési bevételi kényszerek nem lévén - a helyi adópolitika eszközeivel (adómérték, mentességek, kedvezmények) is kedvezõbb befektetési, vállalkozási környezetet biztosítottak Adóerõképesség figyelembevétele a forrásszabályozásban A személyi jövedelemadóból évben a lakhely szerint helyben maradó rész 89,5 milliárd Ft volt, az SZJA kiegészítésre szolgáló összeg 33,3 milliárd Ft-ra, az elõzõ évhez képest 75,5%-kal nõtt. A jövedelemkülönbségek mérséklése érdekében évben az SZJA kiegészítés az évihez képest megötszörözõdött. Ugyanezen idõszakban az iparûzési adó 27,3 milliárd Ft-ról 124,3 milliárd Ft-ra nõtt, azonban területi eloszlása nagyobb egyenetlenséget mutatott, mint a személyi jövedelemadóé. Az egy lakosra jutó iparûzési adó évben a fõvárosban 28,4 E Ft, a váro- 18