Parlamenti vizsgálóbizottságok

Átírás

1 Szabó Zsolt Parlamenti vizsgálóbizottságok

2 P a t r o c i n i u m - k i a d v á n y

3 Szabó Zsolt Parlamenti vizsgálóbizottságok Szabályozás és gyakorlat Magyarországon és külföldön A kötet megjelenését az Országgyűlés Hivatala valamint a Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kara támogatta. P a t r o c i n i u m 2011

4 Tartalomjegyzék A gyakrabban hivatkozott jogszabályok rövidítéseinek jegyzéke...10 Előszó...11 I. A parlamenti ellenőrzés fogalma A parlamenti ellenőrzés fogalmi alapjai A parlamenti ellenőrzés kialakulása, fejlődése A parlamenti ellenőrzés fajtái...20 II. A parlamenti vizsgálati jog fogalma A parlamenti vizsgálóbizottság fogalmi elemei A parlamenti vizsgálatok fajtái Vizsgálóbizottságok és állandó bizottságok...30 III. A parlamenti vizsgálóbizottság a politikai rendszerben A parlamenti vizsgálat alapkonfliktusa a parlamenti többség és kisebbség között A parlamenti vizsgálat, mint ellenzéki eszköz A parlamenti vizsgálat, mint a parlamenti többség eszköze Vizsgálóbizottságok és politikai felelősség Vizsgálóbizottságok és nyilvánosság...46 IV. A parlamenti vizsgálat tárgyköre és korlátai A vizsgálat közvetlen célja: a plénum tájékoztatása A vizsgálati tárgykör pozitív meghatározása (a vizsgálat feltételei) Közérdek A vizsgálati tárgykör negatív meghatározása (a vizsgálat korlátai) Jogállamiság Hatalommegosztás A kormány diszkréciója, mint a parlamenti vizsgálat korlátja Az igazságszolgáltatás tevékenysége, mint a parlementi vizsgálat korlátja A vertikális hatalommegosztás, mint a parlmenti vizsgálat korlátja Személyiségi jogok (adatvédelem) A vizsgálat időbeli korlátja...69 V. A parlamenti vizsgálati jog kialakulása, fejlődése A parlamenti vizsgálati rendszerek nemzetközi modelljei Anoglszász modell Kontinentális modell Skandináv modell Az angolszász fejlődés...73

5 2.1. Anglia Egyesült Államok A kontinentális út Az erős vizsgálati jogkör országai Belgium Hollandia Svájc Ausztria Az osztrák szövetségi tartományok parlamenti vizsgálóbizottságai Olaszország Spanyolország Lengyelország A középerős-gyenge vizsgálati jogkör országai Franciaország Görögország Dánia Csehország Románia Bulgária Észtország Lettország Az erős kisebbségi jogok országai Németország Vizsgálóbizottságok a szövetségi tartományokban Portugália Szlovénia Litvánia Vizsgálóbizottságok a világ többi részén Az Európai Parlament vizsgálóbizottságai A parlamenti vizsgálati jog kialakulása, fejlődése Magyarországon Összegzés nemzetközi tapasztalatok A vizsgálatok gyakorisága Kisebbségi jogok érvényesülése VI. A parlamenti vizsgálati jog forrásai A parlamenti vizsgálati jog forrásai Európában Alkotmány Parlamenti házszabály Törvény a parlamenti vizsgálatról/a vizsgálóbizottság eljárásáról Egyéb jogforrások Az Európai Parlament vizsgálóbizottságaira vonatkozó szabályok EUMSZ 226. cikk (az EKSZ korábbi 193. cikke) Az intézményközi határozat Eljárási szabályzat (házszabály) 176. cikk...159

6 3. A magyar vizsgálóbizottsági jog forrásai Alkotmány Az Országgyűlés Házszabálya Az egyes vizsgálóbizottságokat létrehozó országgyűlési határozatok Bizottsági iránymutatások, állásfoglalások Az egyes vizsgálóbizottságok ügyrendje Az Alkotmánybíróság határozatai A parlamenti vizsgálati jogra vonatkozó hazai szabályozási kísérletek VII. A vizsgálóbizottság eljárásának részletes szabályai A vizsgálati eljárás szakaszai A vizsgálóbizottság létrehozása Vizsgálóbizottság és plénum viszonya A létrehozás aktusa: a határozathozatal A vizsgálóbizottság létrehozása irányuló kötelező kisebbségi indítvány módosítása A vizsgálóbizottság felállításának további eljárási szabályai A vizsgálóbizottság összetétele A vizsgálóbizottság tagjainak száma A vizsgálóbizottság tagjainak jogállása, jogai és kötelezettségei A vizsgálóbizottság összetétele A tagok megbízatásának elnyerése A tagok helyettesítése Összeférhetetlenség A vizsgálóbizottság működési szabályai (ülésezés, határozatképesség, döntéshozatal) Az ülés összehívása A napirend megállapítása Határozatképesség, döntéshozatal Ülésezési rend A vizsgálóbizottság tisztségviselői A vizsgálóbizottság vezetése Az elnöki tisztség elnyerése Az elnök hatáskörei Az eljárásban részt vevő egyéb személyek Vizsgálati megbízott (Németország) Eljárási felügyelő (Ausztria) Jelentéstevő/raportőr Szakértő A vizsgálattal érintett személy önálló eljárásjogi státusza Bizonyítás a vizsgálóbizottsági eljárásban A bizonyítás jelentősége a parlamenti vizsgálat során Akkuzatórius és inkvizitórius bizonyítási logika A bizonyítás, mint kisebbségi jog...209

7 9. Vallomástétel a vizsgálóbizottság előtt A tanú jogai és kötelezettségei Köztisztviselők, miniszterek meghallgatása Idézés A tanúkihallgatás eljárása (eskütétel, meghallgatás lefolytatása) Kísérő, helyettes Nem nyilvános előzetes meghallgatás Adatszolgáltatás, iratbetekintés Közhivatalok aktái, megkeresés Magánszemélyek, -szervezetek adatai Szankciók a vizsgálóbizottság eljárásában Nyilvánosság és titokvédelem a parlamenti vizsgálati eljárásban A nyilvánosság jelentősége a parlamenti vizsgálat során Az ülések nyilvánossága és a nyilvánosság korlátozása A kormány képviselőinek jelenléte az üléseken Jegyzőkönyvezés Dokumentumok nyilvánosságra hozatala A vizsgálóbizottság jelentése Az eljárás befejezése a vizsgálati megbízás szerint: a jelentéstétel A jelentés tartalma Kisebbségi vélemény Részjelentés, állapotjelentés A jelentés következményei Jogorvoslat a vizsgálóbizottsági eljárás során Jogorvoslati lehetőségek az eljárás során Alkotmányos jogorvoslatok (jogviták az eljárás szereplői között) Jogorvoslatok a vizsgálóbizottság külső személyeket érintő döntései ellen VIII. A jövőbeli magyar szabályozás lehetséges irányai A parlamenti vizsgálati jog szabályozása külföldön A parlamenti vizsgálatok egyes kérdései de lege ferenda English summary Függelék Parlamenti vizsgálóbizottságok száma ciklusonként Európa országaiban, Magyarországon és az Európai Parlamentben Az Országgyűlés által felállított vizsgálóbizottságok A parlamenti vizsgálóbizottságokra vonatkozó jogforrások Európában A parlament és a vizsgálóbizottság elnevezései Európa országaiban Irodalomjegyzék...282

8 A gyakrabban hivatkozott jogszabályok rövidítéseinek jegyzéke A VBT Albán vizsgálóbizottsági törvény B AH HSZ A brit Alsóház házszabálya B HSZ A bolgár parlament házszabálya B KH HSZ A belga Képviselőház házszabálya B SZ HSZ A belga Szenátus házszabálya B VBT Belga vizsgálóbizottsági törvény CS HSZ A cseh Képviselőház házszabálya D HSZ A dán Folketing házszabálya D VBT Dán vizsgálóbizottsági törvény É HSZ Az észt parlament házszabálya EPESZ Európai Parlament Eljárási Szabályzata F NGY HSZ A francia Nemzetgyűlés házszabálya F SZ HSZ A francia Szenátus házszabálya F TVR Francia törvényerejű rendelet (Ordonnance) a parlament hatásköreiről G HSZ A görög parlament házszabálya H AH HSZ A holland Alsóház házszabálya H FH HSZ A holland Felsőház házszabálya H VBT Holland vizsgálóbizottsági törvény HSZ A magyar Országgyűlés házszabálya Í AH HSZ Az ír Alsóház házszabálya Í FH HSZ Az ír Felsőház házszabálya IKH Intézményközi határozat az Európai Parlament vizsgálati jogáról IPA Interparlamentarische Arbeitsgruppe által kidolgozott szabályok a német Szövetségi Tanács vizsgálóbizottságairól L HSZ A lengyel Szejm házszabálya L VBT Lengyel vizsgálóbizottsági törvény LRA Legislative Reorganization Act (USA, 1970) LT HSZ A lett parlament házszabálya LT VBT Lett vizsgálóbizottsági törvény LU HSZ A luxemburgi képviselőház házszabálya LV HSZ A litván parlament házszabálya N HSZ A német Szövetségi Gyűlés házszabálya N VBT Német vizsgálóbizottsági törvény O HSZ Az osztrák Nemzeti Tanács házszabálya O KH HSZ Az olasz Képviselőház házszabálya O SZ HSZ Az olasz Szenátus házszabálya O VBE Osztrák vizsgálóbizottsági eljárásrend P HSZ A portugál parlament házszabálya P VBT Portugál vizsgálóbizottsági törvény R KH HSZ A román Képviselőház házszabálya SP KH HSZ A spanyol Képviselőház házszabálya SP SZ HSZ A spanyol Szenátus házszabálya SP VBT Spanyol vizsgálóbizottsági törvény SPT Svájci parlamenti törvény SZ VBT Szlovén parlamenti vizsgálati törvény SZ VBÜ Szlovén parlamenti vizsgálatok ügyrendje 10

9 Előszó Ferdinandy Geyza, a dualizmus korának kiváló jogtudós-közjogásza 1903-ban, parlamenti vizsgálóbizottságokról szóló cikkének elején így írt: Nálunk a politikai tényezők és körök teljesen érzéketlenek minden oly alkotmányjogi kérdés iránt, mely nincsen a napi politikával szoros összefüggésben. Hogy úgy mondjam, máról holnapra élünk és csak acut bajoknak pallialtiv szerekkel való gyógyítására gondolunk, de soha nem tekintünk a jövőbe, hogy fontos kérdéseket akkor rendezzünk, a mikor azok még nincsenek belevonva a pártpolitikai küzdelmek áramlatába, a mikor azok rendezésének szükségességét még nem követelik a mindennapi bajok. ( ) Így vagyunk ( ) a parlamenti vizsgáló-bizottság kérdésével is. 1 Ez a megállapítás megszületése után száz évvel is érvényes volt: az Alkotmánybíróság éppen 2003-ban hozta meg határozatát a parlamenti bizottságok vizsgálati tevékenységének szabályozatlanságáról, melyben arra kötelezte az Országgyűlést, hogy a parlamenti vizsgálati eljárást törvényben rendezze. 2 Bár a gyakorlat megmutatta, hogy megfelelő szabályozás nélkül a vizsgálóbizottságok alkalmatlanok a parlamenti ellenőrzés és döntéshozatal hatékony segítésére, a törvényalkotásra megszabott határidő 2004 márciusában eredménytelenül telt el és máig nem történt meg a játékszabályok tisztázása. A külföldi tapasztalatok is arról árulkodnak, hogy a stagnáló szabályozási folyamatokat inkább a nagy port felverő botrányok, és nem egy átgondolt koncepció indítja el. Többek között Németországban és Svájcban a jelenlegi szabályokat konkrét ügyek kivizsgálásának kudarcai kényszerítették ki. Nálunk a kudarcok nem vezettek el a szabályok tisztázása, a tiszta lappal indulás katarzisáig. A 2011-es alkotmányozási folyamat ugyanakkor új indulást és lendületet ad a parlamenti vizsgálati tevékenység szabályozásának. Az új alaptörvény a szabályozás kidolgozását sarkalatos törvényre bízza, ezzel esély nyílik a terület teljes körű, átgondolt szabályozására, melyhez e munka is támpontokat kívánt adni. A szabályalkotása szükség is van. A 90-es és 2000-es évek magyar parlamenti vizsgálóbizottságai között alig van olyan, amelynek munkáját egyértelműen sikeresnek lehetne elkönyvelni. A konzekvenciák levonása, a botrányok nyilvános tisztázása rendre elmaradt. A vizsgálatindításra irányuló indítványok többsége el sem jutott az elfogadásig: elveszett a parlamenti ügymenet rengetegében. A tagok megválasztásának blokkolása miatt a megszavazott vizsgálatok gyakran el sem kezdődtek. A végül mégis felálló testületek a paritásos összetétel miatt gyakran döntésképtelenek voltak. A jelentések nem tükröztek érdemi tényfeltárást, inkább a szembenálló felek párhuzamos érvelését, külön jelentésekben. Mindennek egyik fő oka az, hogy a kisebbségi jogok az eljárásban nem érvényesülnek, a mindenkori többség egymaga képes uralni az eljárást. Így csak azok a vizsgálatok sikeresek, amelyek a többség érdekében állnak, tipikusan ilyenek például a megelőző ciklusok felelősségének vizsgálatai. A negatív tapasztalatok miatt a vizsgálóbizottság intézménye a magyar közvélemény szemében hiteltelenné vált. A vizsgálóbizottságok ugyanakkor külföldön mára igen kedvelt parlamenti ellenőrzési eszközökké váltak. Az állam növekvő szerepe felértékelte a törvényhozás ellenőrző tevékenységét, amely a gazdaság, a magánszféra területére is egyre inkább benyomult. A vizsgálóbizottság jogszabályalkotást segítő, kvalifikált tudású szervből száz év alatt 1 Ferdinandy, 1903, 422. o. 2 50/2003. (XI. 5.) AB hat. 11

10 ellenőrző, a kormányzat politikai felelőssége után nyomozó, kívülállók ügyeit is vizsgáló grémiummá vált. Az egyre népszerűbb élő tárgyalótermi közvetítések révén pedig az eljárás nyilvánossága új értelmet nyer, a papírízű eljárások egyszerre politikai show-műsorrá válnak. Erre az USA-ban, valamint Európában, Németországban és Lengyelországban találunk példákat. E tendenciák új kérdéseket vetnek fel, melyekre a szabályozásnak választ kell adni: a nyilvános eljárások során a személyek jogvédelmét biztosítani kell. E folyamatok során az utóbbi évtizedekben Európa szerte sorra jelent meg a vizsgálóbizottságokra vonatkozó új szabályozás. 3 Az antidemokratikus rendszerek bukása utáni rendszerváltások során a vizsgálóbizottságok működését általában alkotmányos, vagy házszabályi szinten is igyekeztek garantálni, erre példa Spanyolország, valamint a keleti blokk volt szocialista országai. 4 Dolgozatomban a parlamenti vizsgálati jog nemzetközi és hazai történetét, elméletét, szabályozását és eljárási gyakorlatát kívánom bemutatni. Ezzel a vizsgálóbizottságok jövőbeli hazai szabályozásának körvonalaihoz is adalékot kívánok nyújtani. Az első fejezetekben a parlamenti ellenőrzés általános rendszertani bemutatása, majd a vizsgálóbizottság fogalmának, fajtáinak tárgyalása, végül a vizsgálat tárgyköreinek és korlátainak feltérképezése mellett e bizottságok politikai szerepét is megvizsgálom, különös tekintettel a nyilvánosság kérdésére. Ezt a részt nemzetközi fejezet követi, melyben általam felállított rendszertan szerint a parlamenti vizsgálati jog kialakulását és fejlődését mutatom be az európai országokban, a téma szempontjából nem mellőzhető Egyesült Államokban, valamint röviden, a teljesség igénye nélkül a világ többi részén, illetve az Európai Parlamentben 3 Az Egyesült Királyságban 1979-ben teljesen új, jelenleg is működő parlamenti vizsgálóbizottsági rendszert vezettek be, 2005-ben pedig a parlamenten kívüli közérdekű vizsgálatok rendjét is újraszabályozták ban a Dutroux-ügy vizsgálatának kudarcai nyomán Belgium, 1997-ben Ausztria szabályozta újra a parlamenti vizsgálatra vonatkozó törvényi szabályozását, utóbbi úgy, hogy házszabály-törvényébe a parlamenti vizsgálatok rendjét szabályozó eljárásrendet illesztett, mellékletként. Dánia 1999-ben, Németország a szabályozási kísérletek közel fél évszázados kudarcsorozata után 2001-ben fogadott el parlamenti vizsgálóbizottságok működését szabályozó törvényt. Az elmúlt évek is tartogattak újdonságokat: 2008-ban Hollandiában átfogó felülvizsgálat tárgya volt Európa legelső, 1851-es parlamenti vizsgálóbizottsági törvénye; a számos változás miatt végül új jogszabályt fogadtak el. Ugyanebben az évben a francia alkotmányba amely sokáig kivételnek számított az európai alaptörvények között azzal, hogy a parlamenti vizsgálóbizottságokról nem tett említést bekerült a vizsgálóbizottságok szerepéről szóló szakasz. Az Európai Parlament vizsgálati joga 1993-ban, a Maastrichti Szerződés életbe lépésével az Eueópai Unióban elsődleges jogforrási, azaz szerződéses szinten nyert elismerést. Két évvel később, intézményközi megállapodás formájában, megjelentek a részletes eljárási szabályok is. A Lisszaboni Szerződés az eljárási szabályok kialakítása terén megerősítette az Európai Parlament jogkörét. Az 1995-ös szabályokat felváltó rendszer kidolgozása a 2009-ben megválasztott képviselők feladata lesz. 4 Spanyolországban 1984-ben, Portugáliában 1993-ban vizsgálóbizottsági törvényt fogadtak el és a volt szocialista országok is megalkották a maguk szabályrendszerét a 90-es évek elején: Szlovéniában 1993-ban vizsgálóbizottsági törvényt fogadtak el, Csehországban, hasonlóan az osztrák megoldáshoz, ugyanebben az évben a házszabály-törvényt egészítették ki a parlamenti vizsgálat rendjével, melléklet formájában. Lettországban 2003-ban, Lengyelországban 1999-ben fogadtak el vizsgálóbizottsági törvényt, utóbbi az első tapasztalatok alapján 2005-ben már átfogó módosítás tárgya volt. Ukrajnában is készült több vizsgálóbizottsági törvényjavaslat az utóbbi években, ám az elnöki vétó miatt ezek nem léphettek hatályba. 12

11 (továbbiakban: EP). Néhány konkrét esetet illusztrációként, a lábjegyzetben tüntettem fel, az egyes országokban létrehozott vizsgálóbizottságok parlamenti ciklusonkénti számát a függelékben, külön táblázatokban foglaltam össze. A hazai fejlődést e fejezeten belül külön pontban ismertetem. Ezt a parlamenti vizsgálati jogra vonatkozó hatályos jogforrások (Alkotmány, Házszabály, törvények) bemutatása követi, melyben a magyar helyzetet részletesebben ismertetem, kitérve az Alkotmánybíróság említett határozatára és az eddigi szabályozási kísérletekre. A következő rész a parlamenti vizsgálati eljárás részletes szabályait mutatja be, a bizottság létrehozásától a jelentés plénum általi tárgyalásáig. Az egyes eljárási szakaszokra vonatkozó szabályok tárgyalásánál az előző fejezetben bemutatott külföldi és magyar jogforrásokból vett példákkal illusztrálom az egyes jogintézményekre, eljárási helyzetekre vonatkozó külföldi megoldásokat és gyakorlati tapasztalatokat. 5 A dolgozat végén, a hazai helyzetet illetően de lege ferenda jelleggel javaslatot teszek egy lehetséges jövőbeli vizsgálóbizottsági szabályozás koncepciójára. A szöveges részeket a függelékben bőséges táblázatanyag egészíti ki, melyben megtalálható az egyes országokban parlamenti ciklusonként felállított vizsgálóbizottságok száma és a külföldi jogszabályok felsorolása. A dolgozat írása során a jogforrások mellett elsősorban külföldi munkákra támaszkodtam, magyar nyelven ugyanis részletes elemzés a témában egy-két cikktől eltekintve még nem jelent meg. A német nyelvű szakirodalom különösen gazdag, hiszen a második világháború utáni időszak egyik fajsúlyos parlamenti jogi kérdése az NSZK-ban a vizsgálóbizottságok szabályozása volt, így számos disszertáció, elemző munka készült e tárgyban. Angol és francia nyelven is jelentek meg munkák, valamint sok nemzeti nyelven létezik legalább egy monográfia a parlamenti vizsgálatról. 6 Emellett elsősorban a vizsgált országok alkotmányát, házszabályát és amennyiben ilyen volt, vizsgálóbizottsági törvényét tanulmányoztam, melyek az internet segítségével, többnyire a nemzeti parlamentek honlapján fordításban elérhetőek. A külföldi jogszabályok, adatok, esetleírások forrása ahol egyéb forrást nem tüntettem fel a külföldi parlamenti hivatalokkal folytatott (elektronikus) levelezés volt. E könyv doktori értekezésem átdolgozott változata. Szeretnék ezúton köszönetet mondani konzulensemnek, Trócsányi Lászlónak, valamint Soltész Istvánnak, az Országgyűlés főtitkárának a téma kidolgozásához adott bíztatásért. A tartalmi kérdésekben adott hasznos tanácsokért köszönettel tartozom Buksza Zsoltnak, Petrétei Józsefnek, Kukorelli Istvánnak, Hack Péternek, Salamon Lászlónak, Tóth Károlynak és Csink Lórántnak, az egyes idegen nyelvű források megértéséhez nyújtott segítségért Piros Ákosnak, Thuma Alidának, Marco de Leeuw van Weenennek, Kontor Csabának, Soltész Annának, Móré Sándornak, Forgács Andrásnak, Pataki Dorottyának és Lukács Györgynek. 5 Ebben a részben valamivel részletesebben foglalkoztam a németországi szabályozással, nem feledve, hogy a nemzetközi analógiák gyakran félrevezetőek és kellő kritikával szemlélendők. Ennek oka egyrészt az, hogy a német parlamentáris berendezkedés és politikai rendszermodell a nagy európai minták közül a leginkább hasonlítható a hazaihoz, ennek legszemléletesebb példája a kötelező kisebbségi indítvány intézménye. Másrészt az, hogy ott a mienkhez hasonló hosszas tétlenség és elhúzódó előkészítés után nemrégiben született törvény a parlamenti vizsgálóbizottságokról és a tapasztalatok még frissek. 6 Például: Hollandia - Dölle, Groningen, 1985; Belgium Meersschaut, Gent, 1997; 1995; Németország - Glaube-Brocker, Köln, Továbbá lásd az irodalomjegyzéket. 13