"Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP sz. projekt. Hatásvizsgálat. Tanulmány. Budapest, április 2.

Átírás

1 "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP sz. projekt Hatásvizsgálat Tanulmány Budapest, 214. április 2.

2 Impresszum Jelen tanulmány az ÁROP Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése című projekt keretében készült. Megvalósító szervezet: A tanulmányt készítette: Munkaszervezet vezetője: Számadó Róza főosztályvezető BM Önkormányzati Koordinációs Iroda Munkacsoport elnöke: Nagyidai Edina titkárságvezető BM Önkormányzati Helyettes Államtitkárság Lektor: Tóth Judit főosztályvezető BM Támogatás-koordinációs Főosztály Belügyminisztérium Minden jog fenntartva. A tanulmány bármely része vagy megállapítása csak a Belügyminisztérium előzetes, írásbeli engedélyével használható fel, beleértve a hivatkozást is. 2

3 Tartalomjegyzék Vezetői összefoglaló... 4 I. Bevezetés II. A hatásvizsgálat elkészítéséhez használt módszertan II. 1. Szekunder kutatás II. 2. Primer kutatás - interjúk és kérdőíves felmérés II. 3. Hipotézisek III. Kötelezettség teljesítéssel terhelt projektek jellemzői és problémái III. 1. Kötelezettségvállalással érintett projektek csoportjellemzői III. 2. Ivóvíz projektek III. 3. Szennyvíz projektek III. 4. Hulladékgazdálkodási projektek IV. Korábbi intézkedések hatásosságának vizsgálata IV. 1. Intézkedések hatásosságának vizsgálata - IVÓVÍZ... 4 IV. 2. Intézkedések hatásosságának vizsgálata - SZENNYVÍZ... 5 V. Jövőbeli intézkedések V. 1. Ivóvíz V. 2. Szennyvíz... 7 V. 3. Hulladék VI. A hipotézisvizsgálat eredményei... 8 VII. Egyéb javaslatok, következtetések VIII. Mellékletek melléklet A szekunder elemzés dokumentumai melléklet Ábrajegyzék melléklet Táblázatjegyzék melléklet Az elemzés során vizsgált kormányzati intézkedések melléklet Az elkészített interjúk listája melléklet Kérdőívek (intézményi és önkormányzati) melléklet Intézményi interjúk/önkormányzati online kérdőív - Adattáblák 3

4 Vezetői összefoglaló Jelen dokumentum az ÁROP kódszámú Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése című kiemelt projekt keretében megkötött BM/12-33/213 iktatószámú vállalkozási szerződésben vállalt Hatásvizsgálat készítése a már lezárt fejlesztésekről című tanulmány. A kiemelt projekt stratégiai célja, hogy a BM egységes keretrendszerben kövesse nyomon és segítse az önkormányzati szektor által tervezett, illetve végrehajtott, EU-s és hazai forrásból megvalósuló, az EU-tagsággal összefüggésben vállalt kötelezettségek teljesítésére irányuló önkormányzati fejlesztéseket. A hatásvizsgálati tanulmány célja annak vizsgálata volt, hogy a nemzetközi szerződésekben vállalt, egyes országos szintű kötelezettségek teljesítése érdekében hozott kormányzati intézkedések milyen körülmények között és milyen feltételek mellett lehetnek sikeresek és hatékonyak. Az elemzés egyik fontos eredménye annak felmérése, hogy milyen típusú intézkedéseket igényel és javasol az intézményi és az önkormányzati oldal. A hatásvizsgálat a jövőre vonatkozóan ajánlásokat is megfogalmaz olyan esetekre, amelyek nemzetközi kötelezettség teljesítése miatt összehangolt kormányzati cselekvést igényelnek - és ilyen esetnek számít az ivóvíz-, szennyvíz- és hulladék infrastruktúra fejlesztése, legalább a 22-ig terjedő időszakban. Az ivóvíz és szennyvíz projektekkel kapcsolatos problémákat és az azokra megoldásul szánt kormányzati intézkedéseket az alábbi ábrában foglaltuk össze. 4

5 Az egyes intézkedések vizsgálatának eredményei az alábbiakban foglalhatók össze. Az ivóvíz projektek kiemelt beruházássá nyilvánítása az intézményi szereplők érzékelése szerint gyorsította a projektek megvalósulását. A hatósági ügyintézés felgyorsításának hatása az engedélyezési fázisban egyértelműen kimutatható, noha az önkormányzatok érzékelése szerint a közbeszerzések nagy időigénye ezt a hatást összességében kioltotta, az ügyintézés időigénye összességében érdemben nem változott. A kormányzati beavatkozások lehetőségének beépítése a helyi önkormányzatokról szóló új törvénybe, előfeltétele volt a legrosszabb előrehaladottsági fokú projektek elvonásának. Ez a jogszabályi változás (intézkedés) egyértelműen pozitív hatással volt a derogációs vállalások végső teljesülésére. A problémás ivóvíz projektek számára nyújtott kormányzati segítség számos esetben jelentett megoldást, jóllehet a segítségnyújtás előkészítése és megvalósulása - az adatbázisok naprakészségének hiánya és a döntéshozatali folyamatok időigénye miatt - sok esetben ellentmondásos volt: olyan projektek is bekerültek az elvont projektek körébe, amelyeknél elegendő lett volna csak tájékoztatási, ügyintézési segítség. Ez a tapasztalat az intézkedések időzítésének fontosságára világított rá. Az átmeneti vízellátás megítélése megosztott válaszokat eredményezett. Az átmeneti vízellátás (intenzifikálás, lajtos kocsis, konténeres vízellátás) megvalósulása a derogáció teljesülésének elemeként kormányzati nézőpontból határozottan pozitív megítélést kapott. Az önkormányzatok ugyanakkor a projektek megvalósulása szempontjából semleges hatásúnak tartják az intézkedést, amit az magyaráz, hogy az arzén határértékek teljesítésében az önkormányzatokat sem a fogyasztók, sem a központi kormányzat nem helyezte erős nyomás alá. Az EU-s kötelezettségszegési eljárás során a potenciális büntetés is a Magyar Államot sújtotta volna, a helyi önkormányzatokat nem. Ráadásul a hatékonyan teljesítő önkormányzatokat sem motiválta az, hogy míg egyes helyeken saját forrásból fedezik az átmeneti intézkedéseket, más helyeken az állam átvállalja a költségeket. Meghatározó jelentőséggel bírt - az intézményrendszer és a kedvezményezettek megítélése szerint egyaránt - a projektek megvalósításának felgyorsításában az önerő támogatás bevezetése, illetve annak 211-től bevezetett folyamatos könnyítései. A használhatóság és a rendszer működésének kisebb nehézségeiről az önkormányzati mélyinterjúkból kaptunk információkat - ezt, érthető módon, az intézményrendszer csak részben (volt) képes érzékelni. A mélyinterjúk adatai megerősítik, hogy különösen a halaszott önerő igénybevétele számos projektet mentett meg az összeomlástól. Biztosan nem lett volna forráskímélő megoldás, de a határidőre történő derogáció-teljesítést alapvetően segítette volna egy időben bevezetett teljes önerő támogatás. A Belügyminisztérium koordinációs feladatkörben történő belépése, a BM ÖKI létrejötte az intézményi válaszadók mindegyike szerint pozitív hatással volt a projektek 5

6 megvalósulására (valóban többéves lemaradást sikerült igen rövid időn belül behozni). Az intézményi szereplők kiemelték a BM ÖKI koordinációs üléseinek jelentőségét. Megállapítható, hogy a BM ÖKI közreműködését elsősorban a megvalósítási szakaszban lévő projekttel rendelkező, 5 fő alatti települések igénylik, ez az önkormányzati kör adja a BM ÖKI ügyfeleinek zömét. A szennyvíz projektek esetében a kiemelt beruházássá nyilvánítás kedvező hatásait az intézményi szereplők markánsabban érzékelték, de összességében a projektek megvalósítói is pozitívan értékelték. Az összes projekt negyedét kitevő legproblémásabb szennyvíz projekteket a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium által létrehozott és működtetett Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft-hez (NFP) rendelték. Az intézményesült kapcsolatok kialakulatlansága miatt jelen pillanatban még nehéz annak megítélése, hogy az elvont projektek az átlagnál jobban vagy rosszabbul teljesítenek. A projektekbe történő kormányzati beavatkozás szándéka érthető volt, ugyanakkor az bizonyos zavart okozott a kedvezményezetteknél. A szennyvíz projektek esetében a projektmenedzsmentet és a koordinációs feladatokat is ugyanazon szervezet látja el, de az önkormányzati vélemények szerint a koordináció sokkal alacsonyabb hatásfokkal valósul meg, mint ahogy azt a projektmegvalósítói oldal és a kialakult helyzet megkívánná. Az eljárások időigénye és azon belül különösen a közbeszerzés, egyértelműen a projektmegvalósítások egyik kritikus pontjaként azonosítható. A közbeszerzések gyorsítására irányuló intézkedések megítélésén ugyanakkor az látszik (és ezt a kedvezményezettek véleményei még inkább erősítik), hogy a gyorsítás szándéka nem járt általános, érezhető eredménnyel, a közbeszerzések ténylegesen, érdemben nem gyorsultak fel. A közbeszerzési folyamatok ellenőrzése logikailag nem indokolt mértékben széttagolt. A kettős rendszer létrehozása látszólag indokolatlanul túlbonyolította az ellenőrzési rendszert, amely így nem tudott eredményesen működni a vizsgált időszakban. Feltehetőleg a nagyobb odafigyelésnek köszönhetően az NFP által felügyelt 58 projekt közbeszerzési folyamatai viszont érezhetően felgyorsultak. A projektmegvalósítási szakaszban a kivitelezők számára a kezdettől fogva elérhető szállítói előlegnek nem volt döntő szerepe a projektek gyorsításában. A biztosítéknyújtás költsége és a kivitelezési költségnemek megoszlása sem indokol 1-15%-nál nagyobb arányú előleget. Az önerő támogatás megítélése viszont egyöntetűen pozitív. Az önkormányzati interjúk ezen belül a halaszott önerő intézményének bevezetését tartották különösen hasznosnak, számos esetben ez mentette meg a projekt pénzügyi menedzsmentjét az összeomlástól. A 1%-ban önkormányzati vagy társulási beruházások közül sok valóban azért nem indult el, mert egyszerűen az önerőt nem tudták finanszírozni. Ugyanakkor a halaszott önerő biztosítása a projektmegvalósítások végén bizonyos költségvetési kockázatokat rejt magában. 6

7 Az elkészülő közműrendszerekre történő lakossági rákötés kikényszerítése, a létesített rendszerek fenntarthatósága miatt lényeges és fontos intézkedés volt - ennek megítélése egyöntetű. A hatásvizsgálat során az eredményeket négy fő hipotézis köré csoportosítottuk, a vizsgálat eredményei alapján ezek vizsgálatát végeztük el. H1. Sokszereplős, eltérő kormányzati szinteket érintő összetett feladatok és a nemzetközi szerződésekből fakadó országos kötelezettségek teljesítése csak felelős központi kormányzati koordinációs szervezet irányításával lehet eredményes. Az ivóvízzel és a szennyvízzel kapcsolatos kötelezettségvállalások egyik fő ellentmondása az, hogy míg a kötelezettségvállalást a (tag)állam teszi, addig a vállalás teljesülését eredményező feladatokat a települési önkormányzatoknak kell végrehajtaniuk. A kötelezettségvállalásokhoz kapcsolódó "értéklánc" összetett; szervezeti, politikai, szakmai és egyéb érdekkonfliktusoktól terhelt. Az országos kötelezettség és a szereplők nagy száma miatt a központi koordináció jelentősége különösen nagy. A referenciaként vizsgált hulladékgazdálkodási projektek esetében ugyanilyen összefüggések mutathatók ki, és az érintettek részéről határozott igény mutatkozik a központi koordináció iránt. A koordináció iránti igény mind az intézményrendszer, mind pedig a megvalósítói oldal részéről megfogalmazódott. Ezen felül a minisztériumok, projektmenedzsment szervezetek és közreműködő szervezetek közötti folyamatos és kölcsönös visszacsatolás igénye is jelentős. A központi koordináció szükségessége nem kérdőjelezhető meg, minden válaszadó-kategóriában igazolt. A központi koordináció megítélésében a vélemények csak abban tértek el, hogy az milyen tématerületekre terjedjen ki, milyen hatáskörökkel valósuljon meg. Minősített esetekben szükségesnek látszik a koordinációs tevékenység elmélyítése (végső esetben projektmenedzserként, vagy konzorciumi tagként való belépés). H2. A támogató pénzügyi intézkedések gyorsították a projektek megvalósulását (végeredményben a vállalások teljesülését). Egyértelműen kimutatható a pénzügyi intézkedések, különösen az önerő támogatás pozitív hatása. A pályázati források rendelkezésre állása láthatóan önmagában nem volt elég a projektmegvalósulások felgyorsításához. A gyakorlati tapasztalatok alapján az önerő alapok költségvetési tervezésénél a koncentráció és az egyszerűsítés elvét követve lehet valóban hatékony intézményi megoldásokhoz jutni. H3. A kormányzati hatáskörbe vont projektek esetében a projektek megvalósulási mutatói javultak. Ezt a hipotézist csak részben sikerült igazolni. A projektelvonások hatásosságának vizsgálata kapcsán került a vizsgálat látókörébe az intézkedések időzítésének kérdése. A 7

8 tapasztalatok szerint, kritikus időszakokban a szervezeti átalakítások nem gyorsítják a folyamatokat, hanem épp ellenkezőleg, akár lassíthatják is, illetve egyes jogszabályi vagy szervezeti változások a fő célok megvalósulása mellett olyan nem szándékolt hatásokat okozhatnak, amelyek a kötelezettségvállalási célok teljesülésére károsan hatnak. Hasonlóképpen figyelembe kell venni azt is, hogy a beavatkozással érintett projektek az előkészítésnek vagy megvalósításnak milyen szakaszában vannak. A vizsgálat eredményei azt igazolják, hogy előkészítési szakaszban lehet gyorsító hatása, azonban a közbeszerzési szakaszt követően már inkább lassító hatást eredményez. H4. A derogációs projektek hatékony megvalósításának egyik kulcseleme az érintettek közötti szoros együttműködés és hatékony információáramlás. Negyedik főhipotézisként az együttműködés és hatékony információáramlás fontosságát vizsgáltuk. Minden szinten egyértelmű igazolást nyert, hogy a kormányzati szereplők és a projekt megvalósító szervezet közötti szoros együttműködés és megfelelő információáramlás jelentős pozitív hatással bír a projektek megvalósítására. A vizsgálatot a jelenleg még országosan nem maradéktalanul kezelt, ivóvízminőséggel és szennyvízkezeléssel kapcsolatos EU-s kötelezettségvállalások halmazán végeztük el. Ugyanakkor a vizsgálat során arra törekedtünk, hogy a következtetéseket, tanulságokat és javaslatokat a konkrét tématerülettől elvonatkoztatva is megtegyük. Az is látszik azonban, hogy jelenleg és a közeljövőben is vannak még olyan pontok, amelyek a fenti területeken összehangolt, országos hatású beavatkozást igényelnek, ezért az elkészülő hatásvizsgálat célja szerint alapul kíván szolgálni a kiemelt projektben később kidolgozásra kerülő "Módszertani ajánlások, javaslatok a szabályzók kialakítására - Jogszabályi környezet" c. feladat végrehajtásához. Ajánlások 1. Összességében egyértelműen megállapítható - a felmérés eredményei alapján -, hogy az ilyen típusú több kormányzati szintet érintő (központi, lokális), sokszereplős, és az országos szinten jelentős kötelezettségvállalás esetén a célok elérése érdekében szükséges lépéseket kockázatelemzés keretében időben kell értékelni, és annak eredményétől függően időben és összehangoltan megtenni a szükséges lépéseket. Jóllehet az ivóvíz, szennyvíz és hulladékgazdálkodási projektek számos jellemzőjükben eltérnek, a velük kapcsolatos koordinációs feladatok és a gyorsításuk érdekében meghozható intézkedések alapvetően azonosak, a feladatok ellátásához hasonló minőségű kapacitások szükségesek. 2. További központosítás a megvalósításban (projektmenedzsment, forráselosztás, tervezés stb.). A további központosítás bizonyos mértékben szükségesnek tűnik, különösen a még el nem indult projektek megvalósításában, de óvatosságot igényel. Az önkormányzatok harmada igényelne további központi segítséget, ugyanakkor negyede elutasítja az erősebb állami beavatkozást. Lényeges, hogy lehetőleg a projekt 8

9 elején vagy egyértelmű "szakaszhatárán" lépjen be az új intézkedés. A kedvezményezetti oldalon mutatkozó nem megfelelő minőségű projektmenedzsment, tervezői szakértelem- és kapacitáshiány tekintetében megoldást jelenthetne a képzés bevezetése, akár a koordinációval megbízott szervezethez rendelve, akár a közreműködő szervezethez telepített gyakornoki programmal, tanácsadó, tervező cégek esetében valamiféle minősítési rendszer bevezetésével. Az intézményrendszer kialakításakor a helyismeretet igénylő kompetenciákat helyi szinten meghagyó megoldás lehet hatásos. A központosított intézmények bevezetését teljesítmény-kontrollhoz kell kötni. Fontos tényező lehet a jövőben a szankcionálás. Az önkormányzatok elégtelen együttműködésének valamilyen szankcionálása is. 3. További (EU-s, állami) támogatások. Minden infrastrukturális projekt esetében az egyik leggyakoribb blokkoló tényező a források hiánya. Az önkormányzatok legtöbbje a jövőben sem lesz képes hasonló méretű projekteknek még csak a saját forrás részét sem előteremteni, 65%-uk továbbra is csak külső forrásokból lesz képes fejleszteni. Országos méretekben eredményt elérni csak akkor lehet, ha központi forrásból kiegészítve, vagy egyéb módon, de teljes mértékben támogatásból tudják finanszírozni ezeket a fejlesztéseket. Felvetődik a kérdés, hogy a projektek forráshoz jutását "kiemelt projekt" vagy "pályázatos" eljárásrendben jobb-e biztosítani. Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, hogy a válasz nem volt egyértelmű, pontosabban nem ezen múlik elsősorban az eredményes megvalósítás. Megállapítható, hogy forrásért a derogációs projektek összességében nem versenyeztek, a pályázati rendszer fő funkciója elsősorban a projektek megfelelő műszaki-pénzügyi tartalmának biztosítása volt. A támogatási rendszert viszont úgy kell kidolgozni a közötti rendszert, hogy a derogációs projektek mindegyike meg tudjon felelni a pályázati vagy kiemelt projekt kritériumoknak. 4. Az eljárások, különösen a közbeszerzés gyorsítása. A Közbeszerzés Felügyeleti Főosztály (KFF) korlátozott kapacitása szűk keresztmetszetet jelentett a programozási időszakban az EU-s támogatások felhasználásához kapcsolódóan előírt közbeszerzés-ellenőrzési folyamatban. A KFF, ill. a közreműködő szervezetek által meghozott, jogi értelemben nem kötelező érvényű döntések esetenként nem voltak összhangban a Közbeszerzési Döntőbizottság gyakorlatával. Meggondolandó ezért, hogy a projektek ellenőrzését végző szervezetek közbeszerzésekkel kapcsolatos tevékenysége kizárólag jogorvoslati eljárás kezdeményezésére és a szabálytalansági vizsgálatoknak a jogorvoslati eljárás eredményére épülő lefolytatására szorítkozzon. 5. Adatbázisok, információs rendszerek fejlesztése. Áttekinthetőbb, integrált rendszereket igényel a projektmegvalósítói oldal. Az adatbázisok, információs 9

10 rendszerek fejlesztését kisebb-nagyobb mértékben minden szereplő fontosnak tartja. A projektmenedzsmenttel foglalkozó kormányzati szereplők az EMIR bizonyos funkcióit hiányolják vagy tartják nem kielégítőnek, az önkormányzati szereplők a különböző hivatalok adatbekéréseit látják átfedőnek, redundánsnak. A folyamatban lévő fejlesztések (pl. az ÁNTSZ OKI-nál rövidesen elinduló HunVi) a hatósági munkához és a lakossági tájékoztatáshoz is szükségesek. Indokolt lenne a projektek előrehaladásáról országos szinten naprakész információt adó rendszer kialakítása. Olyan rendszeré, ahol az ivóvíz, szennyvíz és hulladék témakörben zajló fejlesztések az országos megvalósítási célkitűzésekkel egyben láthatók és kezelhetők. 6. Koordináció javítása (állami intézmények közötti, állam-önkormányzatok közötti, önkormányzatok közötti). Nézőpont függvényében eltérő mértékben, de minden szinten, minden szereplő hatékonyabb koordinációt sürget, a forráselosztás, a projektmenedzsment, az engedélyezések és a közbeszerzés területén egyaránt. Szervezetileg koncentrált, erős koordinatív, de nem a helyismeretet igénylő funkciókat elvonó szervet igényelnek az önkormányzatok. A jogszabályalkotási folyamatokba célszerű minden érintett szervezetet bevonni. A közreműködő szervezetek részéről a projektmegvalósítások felgyorsításának szempontjai sokkal jobban, naprakészebben be tudnának kerülni a jogalkotásba, ha a jogalkotási folyamatban minden érintett bevonására sor kerül, ami például a közreműködő szervezetek minisztériumokhoz rendelésével oldható meg. Központi koordinációt igényel továbbá a nagy infrastrukturális projekteknél, a tulajdonviszonyok rendezetlenségének megoldása, vagy a hazai innovációs eredmények hasznosítása a műszaki megoldások alkalmazásánál. Jól működő együttműködés és információáramlás esetén lényeges, hogy jogszabályalkotói és -végrehajtói oldalról, blokkoló problémák esetén, megteremtődjön a gyors beavatkozás lehetősége. 7. Tájékoztatás, kommunikáció, partnerség. A derogációs vállalások nem teljesülésének fő okai között azonosítható a lakossági szemléletformálás, az arra irányuló kommunikáció hiánya, valamint a különböző szereplők közötti nem megfelelő mértékű vagy nem időben kialakított partnerségi viszony. Az intézményrendszer szereplői szerint fontos lenne erősíteni a projektgazdák számára a projektekkel kapcsolatos központi segítségnyújtást, tanácsadást, és különösen a lakossági szemléletformálásra irányuló tevékenységet, ami például az ivóvízellátás fejlesztési beruházások esetében, ahol a fejlesztések nem járnak lakossági szemmel látható eredménnyel, segíthetné a projektek elfogadottságát, végső soron a derogációs és egyéb határidők teljesítésére a lakosság és a média részéről pozitív igény jelentkezne. Ezt megerősíti az önkormányzatok véleménye, amely szerint minden 1

11 kötelezettségvállaláshoz kapcsolódó projekt esetében összehangolt központi kommunikációra, szemléletformálásra van szükség, különösen olyan esetekben, amikor a fejlesztés a lakosságtól valamilyen új képességet, figyelmet, vagy anyagi ráfordítást igényel. Azokban az esetekben is szükség van a koordinációra, iránymutatásra, ha végső soron a helyi önkormányzatok cselekvésével érhetők el a helyi lakosok - ugyanis nem minden önkormányzat felkészült (konfliktusvállalási képesség, szakmai felkészültség, összehangolt kommunikáció esetén az egyidejű cselekvés képessége, stb.) A kötelezettségvállalások teljesülésére irányuló bármiféle központi kényszerítő intézkedés bevezetése, vagy az árak esetleges változásainak bevezetése is csak megfelelő kommunikációt követően lehet hatékony. Ezen funkciók ellátása egy központi szervezethez rendeleten, összpontosítva lehet hatékony. 11

12 I. Bevezetés Jelen dokumentum az ÁROP kódszámú Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése című kiemelt projekt keretében készülő hatásvizsgálat projekt zárójelentése. A kiemelt projekten belül a hatásvizsgálat célja annak vizsgálata, hogy a nemzetközi szerződésekben vállalt egyes országos szintű kötelezettségek teljesítése érdekében hozott kormányzati intézkedések milyen körülmények között és milyen feltételek mellett lehetnek sikeresek és hatékonyak. A hatásvizsgálat áttekinthető formában rögzíti a beavatkozások jelenlegi helyzetét, a célok és a beavatkozások relevanciáját, továbbá leírja, hogy milyen változtatások szüksége az egyes kompetenciák fejlesztése érdekében. A kutatás során felmértük, hogy folyamatait tekintve az elmúlt évtized, és intézkedései tekintetében a 211-től meghozott kormányzati beavatkozásai milyen mértékben érték el céljukat. Az eddigi beavatkozások hatásait az intézményi és az önkormányzati oldal tapasztalatainak elemzésével értékeltük. Az elemzés egyik fontos eredménye, hogy milyen típusú intézkedéseket igényel és javasol az önkormányzati oldal a kötelezettségvállalással terhelt projektek megvalósításakor. A hatásvizsgálat a jövőre vonatkozóan ajánlásokat is megfogalmaz olyan esetekre, amelyek nemzetközi kötelezettség teljesítése miatt összehangolt kormányzati cselekvést igényelnek. Ilyennek számít az ivóvíz-, szennyvíz- és hulladék infrastruktúra fejlesztése, legalább a 22-ig terjedő időszakban. A hatásvizsgálat azonosította az ivóvíz és szennyvíz projektek felgyorsítására az elmúlt években hozott kormányzati intézkedéseket, majd ezen intézkedések hatásosságára vonatkozóan felmérte az intézményi (kormányzati) és önkormányzati (kedvezményezetti) oldal szereplőinek véleményét. A kutatás alapját során az intézményrendszer szereplőivel lefolytatott, kérdőíven alapuló, személyes interjúk alkották. A szabályozási, koordinációs, ellenőrzési, forrásbiztosítási, műszaki (ellenőrzési, engedélyezési), adatszolgáltatási, közreműködő szervezeti, érdekképviseleti, monitoring és projektmenedzsment feladatokat ellátó 18 intézmény, illetve szervezeti egység 22 munkatársával készítettünk interjút. Az adatfelvétel másik részét az érintett önkormányzatok halmazán három témakörben (ivóvíz-, szennyvíz-, hulladékgazdálkodási fejlesztések) végezett online kérdőíves felmérés jelentette. Az ivóvíz és szennyvíz témakörben 14 értékelhető válasz érkezett (63 csak ivóvizes, 38 csak szennyvizes, 39 ivóvizes és szennyvizes projektet megvalósító önkormányzattól). A hulladékgazdálkodási kérdőívet 61 válaszadó (önkormányzat) töltötte ki. A projekt keretében feltett kérdésekre adott válaszok ezen számok alapján országosan reprezentatívnak tekinthetők. 12

13 A kérdések a projektek felgyorsítása érdekében tett kormányzati intézkedések hatásosságának megítélésére vonatkoztak. Az intézményi és önkormányzati válaszok összessége alapján pontos kép rajzolódott ki az egyes intézkedések hatásosságát illetően. Tekintve, hogy jelenleg is vannak és a közeljövőben is lesznek olyan pontok, amelyeken összehangolt, országos hatású beavatkozások szükségesek, az elkészülő hatásvizsgálat, célja szerint, alapul kíván szolgálni a kiemelt projektben később kidolgozásra kerülő "Módszertani ajánlások, javaslatok a szabályzók kialakítására - Jogszabályi környezet" c. feladat végrehajtásához 1. 1 Jelen hatásvizsgálat a kiemelt projekt III. szakaszának ("Fejlesztési adatok elemzése, monitoring módszertan fejlesztése" c.) meghatározó tevékenysége, ill. eredményterméke. 13

14 II. A hatásvizsgálat elkészítéséhez használt módszertan A hatásvizsgálat 213 decembere és 214 márciusa között, három hónap alatt készült el, az előzetesen kidolgozott módszertan szerint. A programértékelés és hatásvizsgálat széles szakirodalma és számos módszere közül jelen esetben olyan módszert kerestünk, amely a viszonylag nagyszámú intézkedés természetének legjobban megfelel, gyors és költségtakarékos megoldást ad. A beavatkozások valamint azok megfigyelt vagy várható hatásai közötti kapcsolat kutatására irányuló hatásvizsgálatok alapvetően nem vizsgálják az oksági magyarázatot, azt már a programértékelések módszertanához soroljuk. A programértékelés értékeket rendel e beavatkozásokhoz, minősíti azok erényeit vagy hiányosságait egy előre megadott kritériumrendszer alapján. A hatásvizsgálat felépítését és ütemezését az alábbi ábrán mutatjuk be. 1. ábra: A hatásvizsgálat felépítése Jelen hatásvizsgálat módszertanának kialakításakor több tényezőt kellett figyelembe venni: 1-15 különböző, számos jogszabály alkalmazásával életre hívott intézkedés hatásait kell több száz önkormányzati szereplő, több tucat intézmény közreműködésével, több száz, eltérő fázisban lévő projektjének megvalósulási mutatóit vizsgálni. Ez önmagában is óriási feladat lenne, a problémát mégis az okozza, hogy a nagyszámú projektparaméter időben folyamatosan változik, nem lehet naprakész adatokkal dolgozni. Hatékony megoldást egy kvalitatív, az érintettekkel folytatott kommunikáción alapuló információszerzési eljárás jelenthet. Ennek érdekében a nemzetközi és EU-s módszertani 14

15 szakirodalomban elfogadott személyes és online interjúkon alapuló felmérés elvégzése bizonyult megfelelőnek a hatásvizsgálat céljaira 2. II. 1. Szekunder kutatás A szekunder kutatás keretében az elmúlt három év során készült, relevánsnak ítélt elemzések következtetéseinek feldolgozására került sor. A szekunder dokumentumok alapján elvégeztük az intézkedések céljainak, összefüggéseinek, időbeliségének elemzését, továbbá az interjúalanyokkal és online önkormányzati felméréssel tesztelhető összefüggéseket (hipotéziseket 3 ) fogalmaztunk meg. A szekunder elemzés eredményei a kormányzati intézkedések körének felmérése, azonosítása a hipotézisek megfelelő kialakítása a primer kutatás alapját képező kérdőívek kidolgozása A szekunder kutatás és elemzés a meglévő dokumentumok feldolgozását jelentette. A kormányzati intézkedések jobb megértése érdekében idődimenzió mentén ábrázoltuk az egyes intézkedéseket, illetve az azokat tartalmazó jogszabályokat. 2 Az érintettek körben lefolytatott interjúk módszerét a kormányzati intézkedések hatásvizsgálatában a nemzetközi és az EU-s szamai iránymutatások is széles körben elfogadják. The World Bank (24): Monitoring & Evaluation - Some Tools, Methods & Approaches. Washington D.C. és a European Commission (29): Impact Assessment Guidlines, SEC(29) A hipotézis definíciója jelen hatásvizsgálat esetében: a kötelezettségek teljesülése érdekében hozott bármely kormányzati intézkedés hatásosságának vagy hatékonyságának megítélésére irányuló feltevés, amelynek helyességét (vagy helytelenségét) az empirikus adatokon alapuló elemzés során igazoljuk. Az igazolást a szekunder és primer kutatásból nyert információkból levonható következtetések alapján végeztük el. 15

16 2. ábra: Kormányzati intézkedések - ivóvíz A vizsgálat tárgyát képező, az ivóvíz-ellátás, szennyvízelvezetés, illetve -kezelés fejlesztésére irányuló projektekkel kapcsolatos problémákat, valamint az azok megoldására hozott kormányzati intézkedéseket a szekunder kutatás és a kulcsinterjúk alapján azonosítottuk 4. Az ivóvizes projektek felgyorsítására irányuló átfogó kormányzati cselekvés 211 nyarán indult az Ivóvízminőség-javító Program felgyorsításáról szóló 1224/211. (VI. 29.) Kormányhatározattal. Az egyes intézkedések a derogációs vállalások eléréséhez vezető út során felbukkant problémákra adott válaszok voltak. A következő ábrán a problémákat és az intézkedéseket ábrázoljuk. 4 A kormányzati intézkedések részletesebb bemutatását az 1. melléklet tartalmazza. 16

17 3. ábra: Ivóvíz projektek A szennyvíz-elvezetési és - tisztítási projektek felgyorsításának kormányzati szándéka és a problémák jellege (részleteiben ugyan különbözött, de) lényegében megegyezett az ivóvízminőség-javító projektek esetében meglévőkével. Ennek megfelelően a meghozott intézkedések is hasonlóak voltak, jóllehet nem azonos időben és azonos logika szerint, illetve eltérő intézményi keretek között történtek (egy szervezetbe került a projektmenedzsment és a koordináció). Végeredményben erős állami beavatkozás történt a folyamatban lévő, de nem az ütemezés szerint megvalósuló, vagy a határidőhöz képest késedelemben lévő projektek esetében. 5 A szennyvíz-elvezetési és - tisztítási projekteket is kiemelt beruházássá 5 17/212. (VII. 23.) Korm. rendelet; 15/213. (II. 12.) Korm. határozat a szennyvíz-elvezetési és - tisztítási feladattal, valamint derogációs kötelezettséggel rendelkező projektjavaslatot még be nem nyújtott agglomerációkról. Az egyes szennyvíz-elvezetési és - tisztítási beruházások (KEOP) Kormány általi saját hatáskörben történő megvalósításáról 151/213. (II. 12.) szóló Korm. határozat. 17

18 nyilvánították a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében 6. Fontos lépés volt a Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft. létrehozása és azon belül a projektfelügyelői rendszer létrehozása, valamint az összes egyéb, az NFM koordinátori szerepét és lehetőségeit erősítő további intézkedés (monitorig, közbeszerzés, tanácsadás, konzorciumi vezetés stb.). A beruházások üzemeltethetősége érdekében lényeges, hogy a csatornahálózattal kiszolgált területeken az összes ivóvíz-hálózati rákötéssel rendelkező fogyasztó a csatornahálózatra is rákapcsolódjon. Ennek kikényszerítése a rá nem kapcsolás díjfizetéssel történő szankcionálásával lehetséges: az egyedi tárolót használók ún. talajterhelési díjat fizetnek, a díj összegének megállapításával hatékonyan szabályozható a lakosság rákötési hajlandósága ábra: Kormányzati intézkedések - SZENNYVÍZ 6 29/213. (II. 12.) Korm. rendelet a szennyvíz-elvezetési és - tisztítási beruházásokkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról. 7 Ennek köbméterenkénti összegét 212.január 1-jével a törvényi rendelkezés 12-ról 12 Ft-ra emelte. 18

19 A szennyvíz projektek kapcsán felmerülő problémák és az azok megoldására hozott intézkedések az alábbiak szerint foglalhatók össze. 5. ábra: Szennyvíz projektek A szekunder elemzés során azonosított fenti célok és intézkedések vizsgálatának eredménye képezte a primer kutatás input oldalát, ezen intézkedésekre kérdeztünk rá - kisebb technikai szükségletekből fakadó eltérésekkel - a személyes interjúk és az online felmérés során egyaránt. II. 2. Primer kutatás - interjúk és kérdőíves felmérés A hatásvizsgálat fő eleme egy primer kutatási program elvégzése volt. A primer kutatás személyes és online kérdőíves felmérés elvégzését és elemzését jelentette. Három különböző felmérést végeztünk el. 19

20 1) Kulcsinterjúk A kulcsinterjúk a kiemelt projekt megrendelői oldalát képviselő Belügyminisztérium, Önkormányzati Helyettes Államtitkárság Önkormányzati Koordinációs Irodája vezető munkatársaival folytatott interjúk, amelyek a hatásvizsgálati feladat meghatározásához voltak kulcsfontosságúak. Ezen információgyűjtő beszélgetések alapján készült el a projekt indító jelentésének módszertani része, véglegesedtek a kérdőívek és ez alapján határoztuk meg az "értéklánc" (a vizsgált problémával közvetett vagy közvetlen, de cselekvő kapcsolatban lévő kormányzati-intézményi és önkormányzati) szereplőit, majd pedig ezek halmazán az interjúalanyok körét. 2) Intézményi interjúk Az intézményi interjúk az intézményrendszer szereplőivel lefolytatott, kérdőíven alapuló, személyes interjúk 8 voltak. Az interjúk során a szabályozási, koordinációs, ellenőrzési, forrásbiztosítási, műszaki (ellenőrzési, engedélyezési), adatszolgáltatási, közreműködő szervezeti, érdekképviseleti, monitoring és projektmenedzsment feladatokat ellátó szervezeteket egyaránt megkerestük. Az interjúalanyok körét az indítójelentés véglegesítésével, január 14-ei első ülésén hagyta jóvá a Hatástanulmány Munkacsoport, azzal az engedménnyel, hogy szükséges esetén egyes személyek alternatív személyekkel felcserélhetők, illetve - tekintettel az interjúalanyok nagy számára -, egyes alanyok megkeresése elhagyható. Az interjúkészítésnél azt az elvet követtük, hogy interjúalanyt csak akkor változtatunk, ha az eredetileg kijelölt személyt a 213. év végi év eleji szervezeti, hatásköri változások olyan módon érintették (mert megváltozott szervezeten belüli pozíciója vagy elhagyta az adott szervezetet, vagy a szervezeti változásoktól függetlenül más munkakörbe került), hogy redundánssá vagy tárgytalanná vált a megkeresése. A túlterhelt, vagy elzárkózó attitűdöt követő szervezeti egységekkel a kapcsolatfelvételt írásban kezdeményeztük, majd telefonon vagy írásban megismételtük. Egyes esetekben nem az eredetileg tervezett interjúra került sor; alternatív személyt kellett keresni. 8 A kérdések az ivóvízellátással és szennyvízhálózattal kapcsolatos derogációs vállalások teljesítése érdekében között tett kormányzati intézkedések hatásosságának megítélésére vonatkoztak. Kétféle kérdést alkalmaztunk: ún. félig strukturált kérdéseket és zárt végű, minősítési sorrendet (1-től 5- ig, illetve 1-től 7-ig terjedő skálán történő értékelést). A feltáró jellegű, ún. nyíltvégű kérdésekkel kevésbé strukturált információkat is be tudtunk gyűjteni. A kötött válaszadást alkalmazó minősítési skála az információk bizonyos körének összehasonlíthatóságát tette lehetővé. A lekérdezés személyes interjúval, kérdezőbiztos közreműködésével történt. Az interjúkra 214. januárfebruár hónap folyamán került sor. Az interjúk során szerzett információkat kizárólag csak jelen projekt céljaira használtuk fel és bizalmasan kezeljük. 2

21 A kutatáshoz végzett felmérés során végül 18 intézmény, illetve szervezeti egység 22 munkatársával készítettünk interjút (a tételes felsorolást lásd a 3. mellékletben). Az interjúalanyok válaszait, a válaszok minőségét számos körülmény, tényező befolyásolta. Az adott szervezet belső hierarchiájában elfoglalt hely, a végzettség, korábbi és jelenlegi munkakörében szerzett tapasztalatok - ezek belső, személyes tényezők. Külső tényezőnek kell tekintetni, és mindenképpen figyelembe kellett venni, hogy az interjúalanyoknak tudatosan, vagy tudat alatt - eltérő mértékben, de szükségszerűen - az adott szervezet hivatalos álláspontját, estenként feletteseiknek utasításait kellett követniük - ezt a magatartási tényezőt a válaszok értékelésénél igyekeztünk figyelembe venni, illetve a kérdőív egyes célzott kérdései e zavaró tényezőket megnyugtatóan képesek voltak szűrni. Az interjúk elkészítésénél szerzett tapasztalatok egy része szubjektív tényezőként került az elemzésbe. Az interjúk megszervezésének és megvalósulásának körülményei (kapcsolatfelvétel nehézségének foka, interjúalany attitűdje, kapott információk minősége) szintén számos következtetés levonására adtak alkalmat. E következtetések ugyan önállóan nem jelennek meg az elemzésben, de felhasználhatóak voltak az intézkedésekkel kapcsolatos megállapítások finomítására. 3a) Önkormányzati online kérdőíves felmérés Tekintettel arra, hogy az ivóvíz és szennyvíz projektek megvalósításának elhúzódása jelentős részben az önkormányzatokon mint projektgazdákon múlott és a projektek felgyorsítására hozott intézkedések is közvetve vagy közvetlenül az önkormányzati szereplőket érintették, lényeges annak felmérése, hogy az érintett önkormányzatok milyennek tartották az eddigi kormányzati intézkedéseket, és milyen további központi segítséget várnak a problémáik megoldásában. Az érintett önkormányzatok halmazán három témakörben végeztünk online kérdőíves felmérést. Ez technikailag két külön kérdőívet jelentett: egy integrált kérdőívet az ivóvíz és szennyvíz témájú fejlesztésekre, egy másik, külön kérdőívet pedig a hulladékgazdálkodás-fejlesztési projektekre vonatkozóan. Az érintett önkormányzatokat a BM ÖKI adatbázisán, 214. február 18-a és 24-e között online kérdőívvel kerestük meg. Ezzel egy időben további online kérdőívet küldtünk ki a hulladékgazdálkodási projekt-megvalósításban érintett önkormányzatoknak. Az ivóvíz és szennyvíz témakörben 14 válasz érkezett - ebből 63 válaszadó valósít meg ivóvizes projektet, 38 szennyvizes projektet, 39 válaszadó pedig ivóvizes és szennyvizes projektet egyaránt. A hulladékgazdálkodási kérdőívet 61 válaszadó (önkormányzat) töltötte ki. 21

22 A projekt keretében feltett kérdésekre adott válaszok ezen számok alapján országosan reprezentatívnak tekinthetők, mivel a válaszadók projektstátusz, projektméret és területi elhelyezkedés szerinti megoszlása lényegében megegyezik az országosan jellemző megoszlásokkal. A beérkezett adatok az ivóvíz-, illetve szennyvíz-gazdálkodási projektek megvalósításával kapcsolatban nyújtottak információkat. Ezen információkat összehasonlítottuk a hulladékgazdálkodási projektek tapasztalataival; végeredményben ezáltal a nemzetközi kötelezettségvállalással érintett projektek megvalósítására vonatkozó általános következtetések levonására nyílt mód. Az adatelemzést és a grafikus ábrázolásokat, mind az intézményi, mind az önkormányzati kérdőív esetében, a Microsoft közismert Excel programja, illetve a statisztikai elemzésekhez széles körben használt "R" statisztikai programcsomag 9 alkalmazásával készítettük el. Az alábbiakban a válaszadó önkormányzatok projekttípus és projekt előrehaladottsága (státusza) szerinti megoszlását mutatjuk be. 6. ábra: Válaszadó önkormányzatok megoszlása megvalósított projekttípus szerint IVÓVÍZ, SZENNYVÍZ 26% Ivóvíz 44% Mindkettő (ivóvíz és szennyvíz is) Szennyvíz 27% 9 R Core Team (214). R: A language and environment for statistical computing. R Foundation for Statistical Computing, Vienna, Austria. URL és H. Wickham. ggplot2: elegant graphics for data analysis. Springer New York,

23 7. ábra: Válaszadó önkormányzatok megoszlása a projekt státusza szerint - SZENNYVÍZ 7% 18% 11% 16% Előkészítési/tervezési szakaszban Megvalósítási szakasz - közbeszerzés folyamatban Megvalósítási szakasz - kivitelezés folyamatban 11% 37% Megvalósítási szakasz - műszaki befejezés alatt Megvalósítási szakasz - projektzárás folyamatban Lezárt projekt, fenntartási időszak alatt 8. ábra: Válaszadó önkormányzatok projektjeinek megoszlása a projekt státusza szerint - HULLADÉKGAZDÁLKODÁS 12% előkészítési/tervezési szakaszban 39% 16% megvalósítás - közbeszerzés folyamatban megvalósítás - kivitelezés folyamatban megvalósítási - műszaki befejezés alatt 12% 19% 2% megvalósítási - projektzárás folyamatban lezárt projekt, fenntartási időszak alatt 3b) Önkormányzati mélyinterjúk Az online felmérés eredményeinek verifikálása és elmélyítése érdekében személyes interjúkat is készítettünk a fő jellemzőik (projekttípus, projektméret, megvalósítás 23

24 státusza) alapján "tipikusnak" mondható projektek gazdáival, illetve projektmenedzsereivel (Baja 1, Mórahalom 11, Zalaegerszeg 12, Sopron 13 ). Az interjúk kiértékelése, tekintettel az adatfelvétel jellegére, elsődlegesen kvalitatív technikákkal történt (attitűd-skála elemzés, rangstatisztikák) 14. II. 3. Hipotézisek A kormányzati intézkedések hatásosságának mérésére hipotézisvizsgálatot végeztünk. A felállított hipotézisek a kormányzati intézkedések tárgyában fogalmaznak meg feltevést. A hipotézisek megfogalmazásánál arra törekedtünk, hogy az azok igazolása, illetve elvetése esetén megfogalmazható következtetések lehetőség szerint a vizsgálat konkrét tárgyát képező szakterületektől (ivóvíz, szennyvíz, hulladék) függetlenül érvényesek legyenek, és elsősorban a sokszereplős, érdekkonfliktusokkal terhelt kormányzati beavatkozást igénylő egyéb esetekre is vonatkoztathatók legyenek. Az interjúkból nyert információk alapján az indítójelentésben megfogalmazott, a kormányzati intézkedések hatásosságára vonatkozó hipotéziseket 15 pontosítani tudtuk, illetve lehetővé vált a hipotézisek vizsgálata. Az alábbi hipotéziseket a kulcsinterjúk és az eddig elvégzett szekunder elemzés alapján fogalmaztuk meg. A hipotéziseket a további szekunder elemzés és a munkacsoport észrevételei alapján pontosítottuk, véglegesítettük. 1 Baján a folyamatban lévő, négy település (Baja, Érsekcsanád, Sükösd, Vaskút) alkotta Baja és környéke Víziközmű Beruházási Önkormányzati Társulás részvételével megvalósuló szennyvíz projekt (ennek volt előkésztései projektje is) és a Felső-Bácskai Ivóvízminőség-javító Önkormányzati Társulás 25 településes ivóvíz projektje egyaránt kétfordulós megvalósításának tapasztalatait ismerhettük meg. 11 Mórahalom vezetésével két projekt megvalósítása folyik: Zákányszékkel közösen egy 2,4 milliárd forint költségvetésű szennyvízrendszer-fejlesztési, valamint egy tíz településes, 4,3 milliárd forint költségvetésű ivóvízminőség javító projekt. 12 Zalaegerszeg térségében 13 településből álló konzorcium valósít meg 4,3 milliárd Ft-ból egy ivóvízminőség-javító projektet. A projekt ún. elvont projekt, az OVF felügyelet alatt valósul meg. 13 Sopron térségében 6,4 milliárd Ft-os projektet valósít meg a Sopron Térségi Hulladékgazdálkodási Önkormányzati Társulás. A Sopron és Térsége Hulladékgazdálkodási Rendszer fejlesztését célzó projekt 39 település lakosát érinti. 14 További kutatás tárgyát képezhetné a kvalitatív empirikus elemzés szervezetelméletek, érdekcsoportelméletek és az intézményi közgazdaságtan elméleti keretei közötti kibővítése. Az intézkedések primer hatásosságának vizsgálatára irányuló kutatás kereteit egy ilyen, az intézkedések végrehajtásának motivációit és megvalósításának szervezeti akadályait is feltáró kutatási cél jelentősen meghaladta volna. 15 A hipotéziseket a szekunder elemzésre, az előzetes kulcsinterjúkra, valamint a projekt-munkacsoport tagjainak észrevételeire támaszkodva állítottuk fel. 24

25 H1: A nemzetközi szerződésekből fakadó országos kötelezettségek teljesítése felelős központi kormányzati koordinációs szervezet irányításával lehet eredményes A feldolgozott irodalom alapján azonosítható az ivóvízzel és a szennyvízzel kapcsolatos kötelezettségvállalások egyik fő ellentmondása: míg a kötelezettségvállalást a (tag)állam teszi, addig a vállalás teljesülését eredményező feladatokat a települési önkormányzatoknak kell végrehajtaniuk. A kötelezettségvállalásokhoz kapcsolódó "értéklánc" összetett; szervezeti, politikai, szakmai és egyéb érdekkonfliktusoktól terhelt. Az országos kötelezettség és a szereplők nagy száma miatt a koordináció jelentősége különösen nagy. A hulladékgazdálkodási projektek esetében feltehetőleg ugyanilyen összefüggések mutathatók ki. A hipotézis vizsgálata során azonosítani kell azokat a tényezőket, amelyek alapján eldönthető, mely esetekben szükséges egy célszervezet kijelölése, ill. létrehozása. A tényezők azonosításához megvizsgáljuk a települési ivóvíz és szennyvíz tématerületek problémakörét, és azt összevetjük a települési hulladék tématerülettel, ahol a kötelezettségvállalások lényeges állami vészbeavatkozást nem igényeltek, a projektek összességében "jobban" valósultak meg. A hipotézis vizsgálatának végeredménye azon tényezők azonosítása lesz, amelyek fennállása esetén koordinációs célszervezet létrehozása szükséges, valamint arra a kérdésre is választ adunk, hogy milyen mértékben képes hozzájárulni a projektek felgyorsításához (végeredményben a vállalások teljesítéséhez) egy központi koordinatív szervezet. A vizsgálat során az intézmények és az érintett önkormányzatok értékítéletének megoszlásait elemezzük. H2: A támogató pénzügyi intézkedések gyorsították a projektek megvalósulását (végeredményben a vállalások teljesülését). Előzetesen az feltételezhető, hogy a források rendelkezésre állása, illetve hiánya, ezen belül az önerő hiánya számottevő akadályát képezte a projektek megvalósulásának. Kérdés, valóban ez volt-e a(z egyik) fő akadályozó tényező A hipotézis vizsgálata során az önerő-támogatások (NFM EU Önerő Alap, BM EU Önerő Alap) bevezetésének projektvégrehajtást gyorsító hatásait mérjük az intézmények és az önkormányzatok megítélése szerint. H3: A kormányzati hatáskörbe vont projektek esetében a projektek megvalósulási mutatói javultak. Az állami kötelezettségvállalások teljesíthetősége érdekében, ha az EU vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határidőre nem teljesült vagy a határidőben történő teljesítés elmaradásának reális veszélye fennáll, a Kormány a 25

26 kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról - egyedi határozattal - saját hatáskörben gondoskodhat 16. A vizsgálat során a fenti kormányzati segítségnyújtás ("elvonás") eredményeit értékeljük; mennyire volt hatásos és hatékony ez az intézkedéscsoport. Az értékelést az intézményrendszer és az önkormányzatok megítélésében végezzük el. H4: A derogációs projektek hatékony megvalósításának kulcsa az érintettek közötti szoros együttműködés és hatékony információáramlás. Negyedik főhipotézisként az együttműködés fontosságát vizsgáljuk. Az együttműködés és az információáramlás jelentőségét az előzetesen (a munkacsoporti ülésen és a kulcsinterjúk alkalmával) megkérdezett érintettek kivétel nélkül kulcsfontosságúnak tartották. Az interjúk, illetve az együttműködés jó gyakorlatai (pl. több önkormányzat szennyvízprojektje esetén a tisztítóművek kapacitástervezése, közös projektek, lemondó nyilatkozatok stb.) alapján azonosíthatók a hatékony együttműködés ismérvei és az együttműködés "intézményesültségére" irányuló (önkormányzati) igény. A hipotéziseket széles körű, interjúkon alapuló kvalitatív felmérés keretében teszteltük. Az intézményrendszer szakemberei, valamint az érintett önkormányzatok körében végzett reprezentatív kérdőív felmérés, továbbá az önkormányzati interjúk során nyert adatokból értékskálákat képeztünk (ezeket grafikusan is megjelenítjük a hatásvizsgálat elemzési részében). Az értékskálákat az intézkedések bevezetésének körülményeivel, azok időzítésével és az érintettek különböző szubjektív érzékeléseinek elemzésével árnyaltuk. A korábbi intézkedések és a jövőben továbbra is fontosnak tartott intézkedésekkel kapcsolatos vélemények megkérdezése robusztusabbá tette a vizsgálatot, az intézkedések anticipált hatása a korábbi intézkedések megítélését is jelezte. Az eredmények alapján végezzük el a hipotézisvizsgálatot, amelynek végeredménye az intézkedések hatásosságára vonatkozóan tett megállapításokban jelentkezik. A megállapítások a 213 utáni időszak feladatainak megoldásában segítik a kormányzati döntéshozók munkáját, a működés hatékonyabbá tételét - végső soron a derogációs vállalások teljesülésével kapcsolatos feladatok koordinált irányítását A 211. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól, valamint az annak 16 -át módosító 212. évi CXVII. az igazságügyi és közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló törvény a 17 Az elemzés keretét a projekt indító szakaszában alapvetően a Jó Állam Fejlesztési Program részét képező Magyary Zoltán Közigazgatás-Fejlesztési Program (Magyary Program) négy beavatkozási területe - szervezet - feladat - eljárás - személyzet - szerinti felosztás szerint képzeltük el. A munka előrehaladtával bebizonyosodott, hogy a vizsgált intézkedések hatásainak Magyary Program keretében történő értékelése egyrészt meghaladja a vizsgálat kereteit, másrészt jelentősen túlmutat a tanulmány elkészítésének céljain is. A későbbiekben, a "Módszertani kézikönyv" elkészítése során célszerű ugyanakkor megvizsgálni a Magyary Program elemzési keretének használhatóságát. 26

27 III. III. 1. Kötelezettség teljesítéssel terhelt projektek jellemzői és problémái Kötelezettségvállalással érintett projektek csoportjellemzői Az ivóvíz, szennyvíz, hulladék tématerületeket számos ismérv szerint meg lehet különböztetni, ezáltal megmutatkoznak a közös jellemzők, amelyek alapján az intézkedések uniformizálhatók vagy éppen specializálhatóak. Az alábbi táblázatban a főbb csoportjellemzőket soroltuk fel. 1. táblázat: Ivóvíz, szennyvíz, hulladék - főbb csoportjellemzők Ivóvíz Szennyvíz Hulladék Műszaki jellemzők műszakilag kevésbé bonyolult szervezetileg konfliktusos erősen összetett, bonyolult pontszerű és vonalas infrastruktúra műszakilag konfliktusos műszakilag egyszerű pontszerű infrastruktúra konszenzusos tartalom Megvalósítók / projektgazdák sok résztvevő egyedi települések és változó méretű társulások kevesebb résztvevő kisebb társulások sok résztvevő nagy társulások Jellemző problémák súlyos önerőhiány technológiai viták időbeli elhúzódás agglomerációs viták jelentős önerőhiány tulajdonjogi viták engedélyezések, áramszolgáltatók, MÁV lassú ügyintézése önerőhiány esetenként agglomerációs viták időbeli elhúzódás agglomerációs viták Jellemző státusz projektek többsége megvalósítás v. lezárás alatt projektek jelentős része folyamatban, de sok még el sem indult projektek többsége lezárult Közreműködő szervezet szerepe fontos (nem csak derogációs projektek) különösen fontos (minden projekt derogációs) fontos (nem csak derogációs projektek) Projektek helyi társadalmi elfogadottsága Lakosság motiváltsága alacsony stabil magas negatív pozitív pozitív 27

28 Ivóvíz Szennyvíz Hulladék Kormányzati beavatkozás jellemzői erős központi koordináció és projektelvonások erős központi koordináció gyenge koordináció, és projektelvonások projektelvonás nélkül Támogató intézményrendszer Koordinációs (BM ÖKI), projektmenedzsment (OVF), támogatásközvetítés (NKEK) külön szervezetben Koordináció és projektmenedzsment azonos szervezetben (NFP NkFt.), A mintában ivóvíz és szennyvíz témakörben 14 válaszadó szerepel - ebből 63 válaszadó valósít meg ivóvizes projektet, 38 szennyvizes projektet, 39 válaszadó pedig ivóvizes és szennyvizes projektet egyaránt. 9. ábra: Projektek száma településtípus szerint A hulladékgazdálkodási kérdőívet 61 válaszadó önkormányzat töltötte ki. A mintában szereplő önkormányzatok között legnagyobb arányban a műszaki és projektmenedzsment szempontból egyszerűbb rekultivációs projektek megvalósításában tapasztalatokat szerzett 5 fő alatti települések vannak (az összesen 43 válaszadóból 27 tartozik ebbe a kategóriába), de a szelektív rendszerekkel kapcsolatos projektekről is 3 válaszból tudtunk adatokat szerezni. 28

29 1. ábra: Projektek típusai - hulladék témakör III. 2. Ivóvíz projektek Az ivóvíz projektek esetében - az eltérő szintű érintettség miatt - az önkormányzatok és az intézmények által jelzett problémák nem azonosak, illetve ugyanazon probléma érzékelése, súlyának megítélése eltérő lehet az intézményi és önkormányzati válaszadók esetében. A válaszadó önkormányzatok csoporttulajdonságait grafikonokon ábrázoltuk. A kapott összefüggések nem okoztak meglepetést, ugyanakkor tételes elemzésük lehetőséget ad a beavatkozások hatásainak jobb megismeréséhez és információt nyújt a jövőbeni intézkedések megalapozásához. A felmérésben részt vevő önkormányzatok projekt-státusz és településméret szerinti megoszlását vizsgálva megállapítható, hogy a legtöbb szereplő 5 lakos alatti település, amelyek megvalósítási (közbeszerzési vagy kivitelezési) szakaszban lévő projekttel rendelkeznek. 29

30 11. ábra: Ivóvíz projektek száma és állapota településtípus szerint Az előkészítés során az önkormányzatok által jelzett probléma, hogy az előkészítési folyamatok extrém hosszú ideig, akár 8-1 évig is elhúzódhatnak, aminek számos oka lehetett - tulajdonjogok, tervezések, a társulásban részt vevő önkormányzatok megtérülésen, árnövelő hatásokon, területi lehatároláson, hálózatcsere arányokon folytatott vitái, a tervezési egyeztetések nagy időigénye stb. Ugyancsak nagy az időigénye a közbeszerzési eljárásoknak. A megvalósítás során a tervezési pontatlanságok utólagos kezelése okozta közbeszerzési és újratervezési időbeli gondok (az előkészítő projektben elkészült dokumentáció sok esetben a második körben már nem használható), valamint a forráshiány, az önerő hiánya jelentik a fő nehézséget (az önerő probléma annyira általános, hogy legtöbbször még az áfa-finanszírozás is képes blokkolni a projekt megvalósítását). Sokan rámutattak arra az összefüggésre, hogy egy-egy település cselekvőképességét, eredményes részvételét a projektekben erősen meghatározza a folyamatokat előrevinni képes kulcsszemély, a polgármester rátermettsége, hozzáállása. Ennek az 5 fő alatti településeken gyakorlatilag döntő szerepe van. A nagyobb településeken ezt felülírja, hogy a polgármester egyéb elfoglaltságai miatt legtöbbször nem tud elegendő figyelmet fordítani a projekt előrehaladására, illetve szükség esetén könnyebben talál megfelelő kapacitást a feladatok legalább egy részének delegálására. A közbeszerzések elhúzódásának három fő okát jelölték meg a válaszadók: 1) az előzetes és folyamatba épített ellenőrzés elhúzódása; 2) az előkészítési projektek és a megvalósítási projektek között eltelt idő alatt változhatnak (változtak) a közbeszerzés 3

31 szabályai, ami miatt sok eljárást meg kellett ismételni; 3) a közbeszerzési tanácsadók attitűdje esetenként nem megfelelő. A kivitelezők által tanúsított esetenként nem megfelelő hozzáállás (pótmunka, kapacitásproblémák miatti újratervezések, új engedélyezési eljárások), végső soron többlet idő- és pénzigényben nyilvánulhat meg. A kivitelezők gyakran magasabb összegű ajánlatot tesznek, mint ami az előzetes költségvetésben szerepel. Ennek oka, hogy a projektek az idő szorításában számos esetben ki vannak szolgáltatva a tervezőknek és a kivitelezőknek. A kivitelező a FIDIC 18 sárga könyves 19 standard alapján (ahol a tervezést és kivitelezést együtt írják ki) szabadon dönthet bizonyos megoldásokról, amelyek megvalósítása ugyan könnyebb és/vagy olcsóbb, viszont később az üzemeltetés költsége magasabb lehet. A sárga FIDIC szerinti tervezés nem veszi kellőképpen figyelembe a helyi viszonyokat, pontosabban ezek alapján a tervező konzorciumok a helyi peremfeltételeket gyakran hagyták figyelmen kívül. Adminisztrációs nehézségekkel jár és a projektmenedzserek túlterheltségét okozza, hogy a hatóságok számos esetben párhuzamos adatigényeket támasztanak. Szintén ilyen adminisztrációs nehézségként jelezték a vízjogi létesítési engedélyek kiadása terén a vízügy átszervezése okozta kettőződést 2. A kormányzati beavatkozással érintett projektek esetében nem minden esetben volt kielégítő a kommunikáció. Zavart okozott, ha például a kormányrendeletben szereplő 18 FIDIC Federation International des Ingenieures Conseils Tanácsadó Mérnökök Nemzetközi Szövetsége. Magyar tagszervezete és a standardok kurátora a Magyar Tanácsadó Mérnökök és Építészek Szövetsége (TMSZ) A FIDIC által kidolgozott különféle mintaszerződéses dokumentumok lefedik a legtöbb mérnöki és építőipari területet. A különböző típusú szerződéses feltételeket más-más színű borítókkal (Yellow Book - "Sárga Könyv", illetve Red Book -"Piros Könyv") adták ki, a könnyen megkülönbözethetőség és az egyszerű hivatkozás érdekében. Tervezés-építés (Sárga Könyv): Egyösszegű áras szerződés, ahol a mennyiségi kockázatokat a vállalkozó viseli; a megrendelő megadja a fő irányokat, elképzelést, a tervezett mennyiséget, esetleg engedélyes terveket. A kiviteli szintű tervezést a vállalkozó végzi, átvállalva ezzel a felelősséget. Megrendelői oldalról ez kedvezőbb, hiszen így áthárítható ennek felelőssége, viszont ezt meg is kell fizetnie. Építés (Piros Könyv): A tervekkel kapcsolatos minden felelősség a megrendelőt terheli és a mennyiségi kockázatokat is a megrendelő viseli. A vállalkozó a megrendelő rendelkezésére bocsátott terveket fogja megvalósítani, így a nem megfelelő tervezésből adódó következmények is őt terhelik, elsősorban anyagilag. Bár ezek a szerződések olcsóbban köthetőek, de ez eredményezhet plusz költségeket. Jól előkészített és ellenőrzött tervek esetén érdemes alkalmazni. Alapdokumentumok: "YB" - Sárga könyv Villamos és Gépészmunkák Szerződéses Feltételei, 1995 (Yellow Book, 1987), illetve "RB" - Piros könyv, Mérnöki Lét. Munkáinak Szerződéses Feltételei II. rész, Különleges Feltételek 1994 (Red Book,1987, 1988, 1992,) január 1-jével a vízgazdálkodás, vízmennyiség-védelem a Vidékfejlesztési Minisztériumtól a Belügyminisztériumhoz, illetve új hatósághoz, az Országos Vízügyi Hivatalhoz került. 31

32 projektet megkeresték (értesítették), de további, a projektgazda által érzékelhető beavatkozás nem történt. Az önkormányzatok nem érzékelik minden esetben a kiemelt beruházásként való kezelést sem, elsősorban azért, mert az ő szempontjukból nehezen különíthetők el a késlekedést okozó különböző eljárási tényezők. Az átmeneti ivóvízellátás (vízművek által végzett ún. intenzifikálás, Honvédelmi Minisztérium által végrehajtott lajtos kocsis vízszállítás és konténeres vízszűrő berendezések telepítése) megoldást adott ugyan a derogációs kötelezettségek teljesítésére, de a projektek megvalósulásának folyamatát önmagában nem gyorsította fel, a projekteket megvalósító (vagy meg nem valósító) önkormányzatok számára nem teljes mértékben volt releváns, azt az országos érdek megkívánta központi intézkedésként érzékelték. A vízkitermelés hatósági díjának többszörösére emelkedése ugyanakkor a jelzések szerint gondot okozhat az üzemeltetésben. III. 3. Szennyvíz projektek A szennyvíz beruházások a legbonyolultabb (önkormányzati) beruházások. A projektek műszakilag messze meghaladják a hulladékgazdálkodási projektek nehézségi fokát, de legtöbb esetben az ivóvízminőség-javító projekteknél is jóval bonyolultabbak (föld alatti, új vezetékrendszer létesítése, lakosságot érintő új csatlakozás, szolgalmi jogok, közszolgáltatók stb.). A válaszok alapján látható, hogy a legtöbb vizsgált projekt jelenleg kivitelezési szakaszban tart és számosságát tekintve legnagyobb arányban az 1 és 5 fő közötti településeket érinti. Az ivóvíz projektekhez viszonyítva ugyanakkor a lakossági motiváció a csatornázás esetében erősebb (a fejlesztés növeli az ingatlanok értékét, rákötés esetén nem kell szippantani - a szippantás ma már a legtöbb helyen egyébként is drágább, mint a csatornadíj, ráadásul a talajterhelési díj 212-ben történt megemelése miatt nagy a kényszerítő erő). A motiváltság csak az idősebb, egyedül élő korcsoportok esetében alacsonyabb, ahol hajlamosak felesleges kiadásként tekinteni a csatornahálózatra-kötés költségeire. A szennyvíznél (eltérően az ivóvíztől) csak derogációs projektek vannak folyamatban (KEOP finanszírozással), a szennyvíz direktívában meghatározott és csatlakozási szerződésben vállalt kötelezettségek teljesítésére. A közreműködő szervezet szerepe itt, ha lehet, még jelentősebb 32

33 12. ábra: Szennyvíz projektek száma és állapota településtípus szerint Feltűnő, hogy dacára a bőségesen rendelkezésre álló pályázati forrásoknak és előkészítést támogató pályázati kiírásoknak, a projektek előkészítettsége nem volt megfelelő, vagy legalábbis időben elhúzódott, illetve az előkészítés (új tényezők időközbeni felmerülése miatt) nem volt tökéletes. Itt is fontos kiemelni a polgármesterek elkötelezettsége és a projektek előrehaladása közötti egyértelműen pozitív irányú összefüggést. A szennyvíz-projektek esetében az ivóvíz eseténél kisebb méretű társulások jönnek létre, de számos vélemény támasztja alá, hogy itt is gondot okozhat az önkormányzatok közötti nem megfelelő együttműködés - ami különösen az előkészítés időtartamának elhúzódásában jelentkezik. Fontos rámutatni, hogy ezzel 126 agglomerációnak még jelenleg sincs megvalósítási pályázata. Ezen agglomerációk számára hét év sem volt elég arra, hogy pályázzanak. Ennek oka részben az, hogy az agglomerációk lehatárolása sok esetben nem megfelelő, a 2 lakosegyenérték területileg túlzottan elszórva, széles körből "jön össze". A megvalósítás során elsősorban közbeszerzési és finanszírozási gondok jelentkeznek. A finanszírozás még akkor is nehézséget okoz, ha a szennyvíz esetében a lakossági érdekeltségi hozzájárulás hitelfedezetet nyújt a megvalósítási szakaszban. A közbeszerzések körüli nehézségeket egyrészt az előzetes ellenőrzésének időigényéből (különösen, ha a műszaki tartalmat szükségesek módosítani), a jogorvoslatokból, az eredménytelen eljárásokból és a választottbírósági perekből fakadó késedelemben azonosíthatjuk. 33

34 Az is megállapítható, hogy nem minden esetben megfelelő a projektmenedzsment egységek (PIU) szakértelme és kapacitása sem. Egyes vélemények szerint az önkormányzatok beszerzései ezeken a területeken nem kellőképp minőségorientáltak, holott ez különösen a gesztor önkormányzatok esetében igen fontos lenne. Egybehangzó vélemények szerint, különösen nagy gondot okoz a szennyvíztelepek, ill. átemelők áramellátásának megoldása, ami számos esetben veszélyezteti a projektek időben történő lezárását, ugyanis az áramszolgáltatók nagyon hosszú határidőkkel dolgoznak, ami akár több éves csúszást is jelenthet egy-egy projekt megvalósulásában. A szennyvíz projekteket az ivóvíz és hulladék témájú projektekhez képest nagyobb számban gátolják különféle tulajdonjogi viták, rendezetlenségek (pl. szennyvíztelepekhez vezető üzemi út és földtulajdonosok vitája, tulajdonos beazonosíthatatlansága), valamint a vezeték nyomvonalához kapcsolódó szolgalmi jogok létesítésének nagy időigénye, sőt vízjogi létesítési engedélyek meghiúsulása. A válaszadók számára gondot okoz a jogszabályok rendszeres változása, illetve a változások folyamatban lévő projektekre gyakorolt hatásai. Egyértelműen szűk keresztmetszetek vannak az intézményrendszerben (pl. a közreműködő szervezetnél). A későbbiek során, a projektek fenntartásában gondot okozhat a hatósági árak és a pályázatok költség-haszon elemzéseiben (CBA) beállított árak közötti ellentmondás. III. 4. Hulladékgazdálkodási projektek A hulladékgazdálkodás területén nem volt az ivóvíz és szennyvíz területéhez hasonló kormányzati beavatkozás, koordinációs támogatás. Ezt a területet, mint referencia területet vizsgáltuk, megállapításaink ebből a szempontból különösen fontosak. Az országos stratégiai dokumentumok elemzéséből és a pályázatokat megvalósító önkormányzatok kérdőívünkre adott válaszaiból az a következtetés vonható le, hogy a jövőben a hulladékgazdálkodás témakörében jelentkező feladatok rendkívül sokrétű beavatkozást igényelnek a komplexebb beavatkozást és projekteket igénylő feladatok csak most következnek. Magyarországon 29 júliusában bezártak azok a lerakók, amelyek nem feleltek meg az EU-s előírásoknak. Pályázati forrásból valósulnak meg a régi lerakók rekultivációs programjai, amelyek egy része a fejlesztési időszakra tolódik át. A nem megfelelő lerakókat eredetileg 27. október 31-ig vagy be kellett zárni, vagy megfelelő műszaki védelemmel ellátni. Ennek érdekében nagyszabású rekultivációs program indult, melynek akadozó előrehaladása miatt a nem megfelelő lerakók végleges bezárását 219 lerakó kivételével 29. június 3-ra tolták ki. Az átmenetileg még üzemelő lerakók közül időközben 178-at bezártak, a maradék 41-et a hosszabbtávú használatnak megfelelő állapotba hozták. Mindezek mellett 29, az előírásoknak megfelelő új lerakó létesítése 34

35 történt meg. Jelenleg 7, a környezetvédelmi előírásoknak megfelelő lerakó üzemel. 21 További 5 lerakó kialakítása történik meg az elkövetkező időszakban 22. Ezen túlmenően hulladékgazdálkodási eszközpark és gyűjtőrendszerek fejlesztése történt meg pályázati forrásból. A hulladékgazdálkodási projektekkel kapcsolatban az online kérdőívre 61 önkormányzattól érkeztek válaszok. Az eredményeket a szakértői interjúkból és egy térségi hulladékgazdálkodási projektről (Sopron és térsége) készített mélyinterjúból szerzett információkkal egészítettük ki. A felmérés célja ebben az esetben annak megállapítása volt, hogy az eddig megvalósult települési hulladékgazdálkodási projektek gazdái az ivóvíz és szennyvíz projektekhez viszonyítva könnyebb vagy nehezebb helyzetben vannak, milyen nehézségekkel szembesülnek, azokat miként képesek kezelni, illetve milyen külső segítséget igényelnek a jövőben a területen végrehajtani szükséges, sokkal összetettebb projektek jobb megvalósítása érdekében. 13. ábra: A válaszadó önkormányzatok hulladékgazdálkodási régió szerinti megoszlása, n=61 Tura és Térsége Szolnok Projekt Szeged Projekt Szabolcsi Projekt Sopron Sajó-Bódva Völgye Nyugat-Balaton NA Mosonmagyaróvár Mecsek-Dráva Közép-Duna Vidéke Körös-Tisza Kőrös-szög Karcagi Kistérségi Kaposmenti Jászság, Dél-Heves Homokhátság Hernád Völgye Hajdú-Bihar Győr Észak-Kelet Pest Észak-Balatoni Projekt Duna-Vértes Köze Duna-Tisza Közi Projekt Délkelet-Alföld Regionális Dél-Alföldi Regionális Hulladékgazdálkodási Országos Hulladékgazdálkodási Terv (Bázisév: 211). A dokumentumot a Kormány a 255/213. (XII.31.) határozatával fogadta el. 22 Ezek között van az interjús felmérés keretében felkeresett Sopron Hulladékgazdálkodási Rendszer. 35

36 14. ábra: Válaszadó önkormányzatok hulladékgazdálkodási projektjeinek megoszlása, státusz szerint 12% előkészítési/tervezési szakaszban 39% 16% megvalósítás - közbeszerzés folyamatban megvalósítás - kivitelezés folyamatban 2% megvalósítási - műszaki befejezés alatt 12% 19% megvalósítási - projektzárás folyamatban lezárt projekt, fenntartási időszak alatt A hulladékgazdálkodási projektek között sokkal több a lezárt projekt, számosságát tekintve az 1-5 fő közötti települések esetében. A legtöbb válaszadó az 1-5 közötti, rekultivációs projekttel rendelkező önkormányzatok köréből került ki. A válaszadók második leggyakoribb projekttípusa a szelektív gyűjtőrendszerek létrehozása. Összességében a hulladék témakörben kiírt mind a négy típusú pályázatot megvalósító önkormányzatok szerepeltek a mintában. 15. ábra: Projektek típusai - HULLADÉK 36

37 16. ábra: Projektek típusai és állapotai - HULLADÉK Az Európai Unió tagállamaiban a hulladékgazdálkodását átfogó szabályozását a 28. december 12-én hatályba lépett, "A hulladékról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló 28/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv" (HKI) biztosítja. "A HKI előírja, hogy 22-ig a háztartásokból származó papír-, fém-, műanyag-, és üveghulladék, illetve egyéb, a háztartásokból származó, az említettekhez hasonló hulladék esetében az újrahasználatra való előkészítést és az újrafeldolgozást tömegében átlagosan minimum 5%-ra kell növelni. A nem veszélyes építési-bontási hulladék újrahasználatra történő előkészítését, újrafeldolgozását és az egyéb, anyagában történő hasznosítását 22-ig tömegében minimum 7%-ra kell növelni. A hulladéklerakóktól történő eltérítését és a nagyobb arányú hulladékhasznosítást segíti elő az is, hogy 215-ig elkülönített hulladékgyűjtési rendszert kell felállítani a háztartásokban képződő üveg-, fém-, műanyag- és papírhulladék vonatkozásában. A HKI előírja továbbá, hogy a települési hulladék részeként lerakásra kerülő biológiailag lebomló szervesanyag-mennyiséget az 1995-ben országos szinten képződött a települési hulladék részét képező biológiailag lebomló szervesanyag-mennyiséghez képest 216. július 1-jéig 35%-ra kell csökkenteni." Az Országos Hulladékgazdálkodási Terv (OHT) foglalja össze a fenti intézkedéseket és rögzíti azt is, hogy a hulladékképződés csökkentése és a hasznosítási arányok növelése nemcsak cél, de kötelezettség is egyben, amely a Magyar Államot terheli. Ahhoz, hogy ezek a célok időben teljesülni tudjanak a hazai hulladékgazdálkodás teljes megújítása vált 37

38 szükségessé (jogszabályi háttér kidolgozása, állami szerepvállalás növelése a hulladékgazdálkodás terén, az egyes hulladékáramok tekintetében előrelátó, átgondolt tervezés a kezeléssel, vagy a kezelés fejlesztésére irányuló kutatás-fejlesztési (K+F) eljárásokkal kapcsolatban). Olyan rendszert kellett kialakítani, amelynek elemei hosszú távon biztosítani tudják a hazai hulladékgazdálkodás hatékonyságát és fejlesztését, ezáltal az irányelvi célok elérését. A fenti feladatokhoz kapcsolódó koordinatív kormányzati intézkedések vizsgálata jelen tanulmány kereteit meghaladja. Ugyanakkor az ivóvíz és szennyvíz projektek tapasztalatai alapján fontos feladat annak vizsgálata, hogy a jövőbeli települési hulladékgazdálkodási feladatok milyen központi koordinációs tevékenységet igényelnek a határidő-mulasztással összefüggő következmények megelőzése érdekében. 38

39 IV. Korábbi intézkedések hatásosságának vizsgálata Az intézkedések hatásosságának megítélését háromfokozatú grafikus értékelési skálán ábrázoltuk (+, ++, +++). A fokozatok a probléma megoldására adott kormányzati válaszok eredményességét értékelik. + A probléma megoldására hozott intézkedés korlátozottan érte el célját ++ Az intézkedés pozitív hatással járt +++ Az intézkedés döntően pozitív hatással járt Az egyes intézkedések valamely kategóriába sorolását az intézményi, valamint az önkormányzati felmérés eredményei alapján végeztük el. Az eredményeket az interjúk alapján korrigáltuk (ami egy-egy esetben legfeljebb egy "+" érték elmozdulást eredményezhetett). A felmérésben az intézkedéseket hét fokozattal értékeltük (döntő pozitív hatása volt - egyértelműen javította - javította - inkább javította - nem befolyásolta - inkább rontotta - egyértelműen rontotta). A három kategóriába sorolásnál ezeket vettük alapul; amennyiben a "javította" és annál erősebb pozitív megítélések voltak többségben, de nem volt bipoláris az intézkedés megítélése (vagyis nem oszlottak meg két ellentétes vélemény között a válaszok), az adott intézkedés "+++" összértéket kapott. Azokban az esetekben, ahol a "nem befolyásolta" és a "nem értelmezhető" válaszok azonos tartományban voltak a "javította", illetve annál erősebb pozitív értékelésekkel, ott "++" összértéket kapott az intézkedés. Azokban az esetekben, ahol a "nem befolyásolta" és a "nem értelmezhető" válaszok száma meghaladta a "javította", illetve annál erősebb pozitív értékelésekkel, ott "+" összértéket kapott az intézkedés Tekintve, hogy a vizsgált intézkedések relevanciáját előzetesen teszteltük, minden intézkedés besorolható volt a három kategóriába, további kategóriák definiálására nem volt szükség. 39

40 IV. 1. Intézkedések hatásosságának vizsgálata - IVÓVÍZ Az ivóvíz esetében a vizsgálat hét intézkedés hatásának vizsgálatára irányult, amelyeket az alábbi táblázatban sorolunk fel. 2. táblázat: Intézkedések hatásosságának vizsgálata - IVÓVÍZ Intézkedés Intézményrendszer Projektgazda önkormányzatok Megjegyzés 1. Az ivóvízminőségjavító projektek kiemelt beruházássá való nyilvánítása a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében 2. Helyi önkormányzatokról szóló új törvény: projektek "elvonhatósága" Az engedélyezési szakaszban volt érdemi eredménye. A közbeszerzési folyamat elhúzódása miatt az önkormányzatok kevésbé érzékelték Elengedhetetlen jogi peremfeltétel. Az intézkedés ugyan az állami szereplők számára volt lényeges. A "sarkalatos törvény"-hez szükséges politikai felhatalmazás nélkül is konszenzusnak kell lennie ilyen esetekben. 3. Átmeneti vízellátás biztosítása A derogációs határidő lejárta miatt az állam számára volt fontos. Az országos intézkedés, mint kényszermegoldás, sok esetben nem optimális lokális megoldást hozott. 4. BM EU Önerő Alap támogatás Egyértelműen pozitív hatás. 5. Közbeszerzési folyamat gyorsítása Önkormányzatok szerint a folyamat nem gyorsult. A műszaki tartalom és a kétkörös pályázati rendszer miatt a közbeszerzési tanácsadók közreműködése sem elégséges. 6. BM koordinátori szerepének megvalósulása (BM ÖKI) 7. Központi projektmenedzsment szervezet (OVF) belépése Minden sok szereplős infrastrukturális projekt esetében van igény a központi segítő koordinációra; a koordináló szervezetnek minél erősebb jogkörökre van szüksége és ivóvízszennyvíz-hulladék témában egy koordináló szerv optimális. Az intézményrendszernek csak azon tagjai tudják megítélni, amelyek kapcsolatba kerültek az ügyekkel. A kedvezményezettek véleményei megoszlanak. Van létjogosultsága a központi projektmenedzsment belépésének, de nem a folyamat közben, hanem időszak elején! Csak

41 naprakész adatbázis alapján lehet meghozni az ilyen típusú intézkedést. Az alábbiakban az intézményi szereplőkkel készített interjúk válaszain, valamint az önkormányzati online kérdőívre beérkezett válaszokon, illetve az önkormányzati mélyinterjúkon alapulva elemezzük a vizsgált időszak intézkedéseinek hatásosságát. Az ivóvíz témakörrel kapcsolatban választ adó önkormányzatok száma összesen 12 volt. A projekt státuszára vonatkozóan 1 válasz érkezett. A minta megoszlása megfelel a jelenleg futó ivóvízminőség-javító projektek tényleges megoszlásnak. Eszerint a projektek mintegy 5%-a a műszaki megvalósítási szakaszban tart, a megvalósítási szakaszban járó projektek 1%-a befejezési fázisban van. A projektek harmada közbeszerzési szakaszban, egy tizede még csak az előkészítés szakaszban tart. A mintában szereplő projekteknek csak kis része (3%) a lezárt, fenntartási időszakban lévő projekt. 17. ábra: Az ivóvízprojektet megvalósító válaszadó önkormányzatok megoszlása projektjük státusza szerint (n=1) 11% Előkészítési/tervezési szakaszban 31% 5% Megvalósítási szakaszban - műszaki befejezés alatt Megvalósítási szakaszban - kivitelezés folyamatban Megvalósítási szakaszban - projektzárás folyamatban 3% 5% 45% Lezárt projekt, fenntartási időszak alatt Megvalósítási szakaszban - közbeszerzés folyamatban A legtöbb válasz az 1-5 lakos közötti méretű településektől érkezett (ez a magyar településszerkezetet és a fejlesztésekben érintett önkormányzatok számarányát egyaránt jól tükrözi). Az ivóvíz-projektek kiemelt beruházássá nyilvánítása az intézményi szereplők érzékelése szerint gyorsította, javította a projektek megvalósulását. Érdekes módon ezt az önkormányzatok nem érzékelték, ugyanakkor az engedélyező hatóságoknál dolgozó kollégák saját gyakorlatuk bemutatásával egyértelműen megerősítették, hogy az engedélyezési fázisban igenis volt eredménye az intézkedésnek. 41