Látens önkormányzati csődök?

Átírás

1 Látens önkormányzati csődök? Önkormányzati fizetési hajlandóság az ötezer lakosú települések esetében II. hullám követéses vizsgálat Jelentés a polgármesteri kérdőíves vizsgálatról - egységes szerkezetű jelentés - Készítették: Gazsó István, dr. Kovács Róbert (projektvezető) Kutatásvezető: dr. Vigvári András Lektorálta: Sipos Ivett Budakeszi, június 1

2 Tartalomjegyzék Tartalomjegyzék... 2 Táblák és ábrák jegyzéke... 3 I. Vezetői összefoglaló... 4 II. A kutatás eredményeinek ismertetése elé... 5 III. Polgármesterek, helyi vezetők megkérdezésén alapuló vizsgálat: gazdálkodási attitűdök Bevezetés Fizetési határidők, lejárt tartozások, adósságrendezés A lejárt tartozással érintett önkormányzatok és tartozásuk Mennyi ideje járt le az adósság? A lejárt tartozások szerkezete Adósságrendezési eljárások az önkormányzatokkal szemben Gazdálkodási attitűdök az ötezer lakosnál kisebb települések körében Költségvetési egyensúly jelentősége Prioritások a kötelezettségek megtérítésében Sikeresség, támogatások, pályázatok Konszolidáció, reform Módszertani megjegyzések az adatfelvételhez IV. Az önkormányzatok pénzügyi nehézségeit kezelni hivatott támogatás értékelése Bevezetés Tényleges és látens fizetésképtelenség az önkormányzati rendszerben Az ún. VI/3-as melléklet szerinti támogatásról A miniszteri keret elosztásának területi sajátosságai ÖSSZESÍTÉS: a években a miniszteri keret formájában kiosztott támogatások hatásairól az ötezer lakosnál kisebb települések esetében V. Konklúzió VI. Melléklet A kutatás kérdőíve

3 Táblák és ábrák jegyzéke 1. TÁBLA: A VÁLASZOLÓ ÖNKORMÁNYZATOK LEJÁRT ADÓSSÁGA EGY TELEPÜLÉSRE VETÍTVE ÉS ÖSSZESEN TÁBLA: AZ 5000 LAKOSNÁL KISEBB TELEPÜLÉSEK BECSÜLT LEJÁRT TARTOZÁSA KÖZEPÉN (A TELJES KISTELEPÜLÉSI SOKASÁGRA VETÍTVE) TÁBLA: FIZETÉSI HATÁRIDŐK AZ ÖNKORMÁNYZATI SZEKTORBAN TÁBLA: FIZETÉSI HATÁRIDŐK AZ ÖNKORMÁNYZATI SZEKTORBAN (LAKOSSÁGSZÁM SZERINTI BONTÁSBAN) TÁBLA: A LEJÁRT TARTOZÁSOK A KÖVETELÉS TÍPUSA SZERINT TÁBLA: ÁTLAGOS KÉSEDELMI IDŐK A LEJÁRT TARTOZÁST FELHALMOZÓ ÖNKORMÁNYZATOKNÁL TÁBLA: MILYEN LÉPÉSEKET TETTEK A SZERZŐDÖTT FELEK, TARTOZÁSAIK BEHAJTATÁSA VÉGETT TÁBLA: AZOK ARÁNYA, AKIK EGYETÉRTENEK AZ EGYES KÉRDÉSEK JELENTŐSÉGÉVEL TELEPÜLÉS KATEGÓRIÁNKÉNT (IGEN VÁLASZOK ARÁNYA) TÁBLA: AZ ÖNKORMÁNYZATISÁG AKKOR TELJES, HA A TELEPÜLÉS ISKOLÁT, ÓVODÁT ÉS MÁS INTÉZMÉNYEKET TUD ÖNÁLLÓAN FENNTARTANI. (VÁLASZOK TELEPÜLÉS MÉRETKATEGÓRIÁNKÉNT) TÁBLA: MELY KÖTELEZETTSÉGEK MEGFIZETÉSÉT KELL TELJESÍTENI A KÖLTSÉGVETÉS HELYZETÉTŐL FÜGGETLENÜL (IGEN VÁLASZOK ARÁNYA), % TÁBLA: AZ ÖNKORMÁNYZATOK HELYZETÉVEL, KITÖRÉSI LEHETŐSÉGEIVEL, PÁLYÁZATOKKAL KAPCSOLATOS VÉLEMÉNYEK TELEPÜLÉS KATEGÓRIÁNKÉNT (IGEN VÁLASZOK ARÁNYA), % TÁBLA: MELYEK AZOK A LEGFONTOSABB INTÉZKEDÉSEK, AMELYEKKEL AZ ÖNKORMÁNYZATOK AZ ÖNKORMÁNYZATOK PÉNZÜGYI HELYZETE JAVÍTHATÓ? (TÖBB VÁLASZ LEHETSÉGES, A LEGGYAKORIBB EMLÍTÉSEK) TÁBLA: VÉLEMÉNYE SZERINT SZÜKSÉG VAN-E AZ ALÁBBI INTÉZKEDÉSEKRE? (IGEN VÁLASZOK ARÁNYA), % TÁBLA: A TELEPÜLÉSEK MEGOSZLÁSA KATEGÓRIÁNKÉNT AZ ADATBÁZISBAN ÉS TÉNYLEGES MEGOSZLÁSUK MAGYARORSZÁGON TÁBLA: A LEGTÖBB TÁMOGATÁST ELNYERT 20 ÖNKORMÁNYZAT LISTÁJA 2006 ÉS 2009 KÖZÖTT TÁBLA: A MINISZTERI KERETBŐL KÖZÖTT RÉSZESÜLT TELEPÜLÉSEK ADATAINAK TELEPÜLÉS MÉRET KATEGÓRIÁNKÉNTI ÖSSZESÍTÉSE TÁBLA: KÖLTSÉGVETÉSI MUTATÓK A MINISZTERI KERET ADATAINAK ÉRTÉKELÉSÉHEZ, TELEPÜLÉS MÉRET (E. FT) TÁBLA: FAJLAGOS KÖLTSÉGVETÉSI MUTATÓK A MINISZTERI KERET ADATAINAK ÉRTÉKELÉSÉHEZ, TELEPÜLÉS MÉRET (E. FT/FŐ) TÁBLA: A MINISZTERI KERETBŐL KÖZÖTT RÉSZESÜLT TELEPÜLÉSEK ADATAINAK MEGYÉNKÉNTI ÖSSZESÍTÉSE TÁBLA [FOLYTATÁS] TÁBLA: KÖLTSÉGVETÉSI MUTATÓSZÁMOK A MINISZTERI KERETBŐL RÉSZESÜLT ÉS NEM RÉSZESÜLT TELEPÜLÉSEK ÖSSZEHASONLÍTÁSÁRA, MEGYÉNKÉNTI ÖSSZESÍTÉS TÁBLA: [FOLYTATÁS] ÁBRA: JELENLEG FENNÁLLÓ LEJÁRT TARTOZÁSOK, A KÖVETELÉSI TÍPUSOK DARABSZÁMA SZERINT ÁBRA: EGY TELEPÜLÉS VEZETŐJÉNEK LEGFONTOSABB FELADATA, HOGY EGYENSÚLYBAN TARTSA A KÖLTSÉGVETÉST. (VÁLASZOK TELEPÜLÉS MÉRETKATEGÓRIÁNKÉNT) ÁBRA: AZOK ARÁNYA, AKIK EGYETÉRTENEK AZZAL, HOGY AZ ÖNKORMÁNYZATOKNAK A KÖLTSÉGVETÉS ÁLLAPOTÁTÓL FÜGGETLENÜL TELJESÍTENI KELL KIFIZETÉSÉT, % ÁBRA: AZOKNAK AZ ARÁNYA, AKIK AZ EGYÉB KÖTELEZETTSÉGEKET A TELEPÜLÉS PÉNZÜGYI HELYZETÉTŐL FÜGGETLENÜL MEGFIZETENDŐNEK TEKINTIK (TELEPÜLÉS MÉRETKATEGÓRIÁNKÉNT) ÁBRA: AZ A TELEPÜLÉS SIKERES, AMELYNEK VEZETŐJE ORSZÁGOS, KORMÁNYZATI KAPCSOLATOKKAL RENDELKEZIK. (VÁLASZOK TELEPÜLÉS MÉRETKATEGÓRIÁNKÉNT) ÁBRA: KELL-E KONSZOLIDÁLNI A FORRÁSHIÁNNYAL KÜZDŐ ÖNKORMÁNYZATOKAT? (VÁLASZOK TELEPÜLÉS MÉRETKATEGÓRIÁNKÉNT) ÁBRA: A MŰKÖDÉSKÉPTELEN HELYI ÖNKORMÁNYZATOK EGYÉB TÁMOGATÁSA JOGCÍMEN FOLYÓSÍTOTT ÖSSZEGEK (M. FT), TÁMOGATOTT ÖNKORMÁNYZATOK SZÁMA (DB) ÁBRA: A TÁMOGATÁST ELNYERT ÖNKORMÁNYZATOK SZÁMA ASZERINT, HOGY HÁNY ÉVBEN PÁLYÁZTAK ÁBRA: AZ EGYÉB JOGCÍMEN TÁMOGATÁSBAN RÉSZESÜLT TELEPÜLÉSEK ÁBRA: AZ EGY ÁLLANDÓ LAKOSRA JUTÓ, EGYÉB JOGCÍMEN NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK MÉRTÉKE TELEPÜLÉSENKÉNT ( ) ÁBRA: MŰKÖDÉSI KÖLTSÉGVETÉS ÉS MINISZTERI KERET (MŰKÖDÉSI KÖLTSÉGVETÉS SZERINTI SORRENDBEN) ÁBRA: KÖLTSÉGVETÉS ÉS MINISZTERI KERET (MINISZTERI KERET MÉRTÉKE SZERINTI SORRENDBEN)

4 II.. Vezettőii összeffogllalló Sajnos a válaszadások ezúttal a korábbi 10-15%-át érték csupán el. Ez lényegében értékelhetetlen. Annak ellenére, hogy többször több úton eljuttattuk az önkormányzatokhoz a kérdőívet, és a kutatásra vonatkozó leírásokat, nagy valószínűséggel a választásokra való tekintettel a válaszadási hajlandóság gyér maradt. A 2008-as 5000 lakosnál kisebb önkormányzatok ismételt vizsgálata indokolt volt. Megállapítható, hogy: 1. A kör becsült lejárt tartozása mintegy 42%-kal növekedett az elmúlt két évben, és a teljes kistelepülési körre vetítve elérte a 8,1 Mrd forintot. 2. A fizetési hátralékokkal küzdő önkormányzatok aránya ennek ellenére nem változott, vagyis a ténylegesen érintettek helyzete jelentősen romlott. 3. Lényegesen javult a helyzet, felére csökkent a fizetési hátralékok ideje. 4. Továbbra is az lakos közötti települések helyzete a legaggasztóbb a kistelepülési körön belül. 5. Az önkormányzatok fizetésekkel kapcsolatos attitűdjei egy kicsit javultak. Romlott a helyzet az attitűdökben az egyéb szolgáltatások beszállítóival szemben, de javult a szociális támogatások megfizetése tekintetében. 6. Az egyéb szolgáltatásokkal szembeni hátralékoknak, a problémák átterhelésének súlyosabb következménye lehet a kistelepülések gazdasági környezetének további romlása. A miniszteri keret elemzése arra mutatott rá, hogy egy olyan támogatás, amelyet számszerű elemzések nélkül, a települések pályázata alapján nyújt támogatást, akkor abban nem a rászorultság, hanem olyan megrögzülések fognak dominálni, hogy ne különbözzenek nagyon a támogatási összegek (hamis igazságosság), vagy a kistelepülések jobban rászorulnak. Ilyen megfontolások a tényleges rászorultság mérőszámaival szembe helyezve világosan megmutatják a támogatás torzulásait, hogy sokszor olyanak kapnak, akik kérnek támogatást, bár valójában nem szorulnak rá. Az is láttatható, hogy egyszeri támogatással próbál a kormányzat, alapvető, rendszerszerű problémákat kezelni. Ez nem lehetséges. 4

5 IIII.. A kuttattás erredményeiinek iismerrttettése ellé Az Állami Számvevőszék idén tavasszal úgy döntött, hogy megismétli az 5000 lakosnál kisebb önkormányzatok gazdálkodási attitűdjét elemző kutatást. Az Oso-Polar Kkt. részben saját erőforrásaira alapozva, részben olyan partnerekkel együttműködve, mint az önkormányzati szövetségek vagy a Helyi Obszervatórium. A tanulmány egésze tehát egyetlen látszólag kicsi szegmensre, a kistelepülésekre koncentrál. Ez a települési kör ugyanakkor meglehetősen jelentős helyet foglal el a magyar önkormányzatiságban, hiszen az önkormányzatok mintegy 60%-a, a lakosság nem egész harmada tartozik ebbe a körbe. - A kutatásunk elsődlegesen egy polgármester-megkérdezésből állt. - A jelen tanulmány részét képezi egy elemzés sorozat az ÖNHIKI támogatásokról, a költségvetési VI./ 3-as melléklete alapján nyújtott, az úgy nevezet miniszteri keret támogatásról. 5

6 IIIIII.. Pollgárrmestterrek,, hellyii vezettők megkérrdezésén allapulló viizsgállatt:: gazdállkodásii attttiittűdök 1. Bevezetés A jelen kutatás egy 2008-as ötlet ismételt megvalósítását jelenti. Először a GKM vizsgálta a vállalkozások lejárt adósságait, aminek keretében megbízást kaptunk az ilyen kintlévőségeken belül az önkormányzati lejárt tartozások hatásainak vizsgálatára. Ezt követte az ÁSZ vizsgálódása immáron az önkormányzati körben lejárt tartozásokkal kapcsolatban. A vizsgálatunk két célt tűzött ki maga elé; egyrészt felmérni egy önkormányzati mintán a lejárt adósságok mértékét, másrészt megvizsgálni az önkormányzatok gazdálkodási attitűdjeit. Vizsgálatunk a legsérülékenyebb önkormányzati körre, az 5000 lakosnál kisebb településekre koncentrált. A vizsgálat önkitöltős kérdőíves technikán alapszik. Az önkormányzati szövetségek támogatásával, illetve hivatalos önkormányzati adatbázisok segítségével juttattuk el az önkormányzati vezetőknek a kérdőívünket ben a választások miatt az adatfelvétel elnyúlt, és a kiküldésben az Állami Számvevőszék segítségét kellett kérni. A kérdőíveket polgármestereknek címeztük, őket kértük fel a válaszadásra. Ezt azonban nem tudtuk ellenőrizni. Végső soron 2008-ban 280 visszaérkezett kérdőívből 242, 2010-ben pedig 250 visszaérkezett kérdőívből 179 érvényes választ kaptunk. A vizsgálat kérdőívén tartalmi értelemben nem változtattunk csupán egy elektronikusan kitölthető és visszaküldhető változatot fejlesztettünk ki. A kutatás iránti bizalmat kívántuk növelni a kérdőívek anonimitásával. Nyilvánosságra mi magunk nem hozzuk, és e tanulmányban sem szerepeltetjük egyetlen település nevét sem. A feldolgozás során ugyanakkor ez az anonimitás több nehézséget okozott, elsősorban a települések méretének és egyéb települési paramétereinek meghatározása vonatkozásában. Miközben a legtöbb feltétel azonos volt 2008 és 2010 között, és kiemelt hangsúlyt helyeztünk az összehasonlíthatóságra az adatok feldolgozásán, a vizsgálat mélységén több tekintetben változtattunk. A 2008-as feldolgozás tartalmazott olyan elemeket, mint például a bevezető fejezetek, amelyek csak az első, bevezető kutatás esetében relevánsak. Ilyen volt például a jogi vonatkozásokról szóló fejezet. Ezzel szemben 2010-ben a vizsgálat során a minta egészének bemutatása mellett négy kistelepülési alcsoport viselkedését kísértük folyamatosan figyelemmel. E csoportok közül három a települések méretei szerint lettek képezve: lakosú vagy kisebb; lakosú; és lakosú települések. Ez a beosztás rendkívül gyümölcsözőnek bizonyult a vizsgálat során. Jelentős helyzet és viselkedésbeli különbségek feltárását tette lehetővé. A negyedik csoport az ÖNHIKI-szerű támogatásban részesülő települések voltak. Úgy gondoltuk, hogy a működésképtelenség, és fizetési nehézségek - amelyeket a mindenkori kormányzati költségvetés VI. melléklete három különböző jogcímen és módszer szerint folyósít - megegyeznek azzal a problémával, amelyet e vizsgálat során felszínre kívánunk hozni. Ebben tévedtünk, hiszen a fenti jogcímeken támogatásban részesített önkormányzatok közössége nem mutat kiemelt sajátosságokat, bár kétségtelen tény, hogy meghatározó arányt képviselnek közöttük a magukat rászorulónak tekintő önkormányzatok. 6

7 A jelen tanulmány a tekintetben is különbözik a korábbitól, hogy sokkal élesebben különítettük el azokat a részeket, amelyekben a polgármesterek által adott tény- és adatszerű, objektívnek ható információit dolgoztuk fel, azoktól a részektől, ahol a gazdálkodási attitűdöket, viselkedési motivációkat kutattuk. Az elsőben a fizetési képesség, elmaradások kerültek, a másodikba pedig a fizetési hajlandóság, kockázatok. Elhagytuk a korábbi kötetben részletesen elemzett jogi kérdéseket, illetve a vizsgált önkormányzati kör részletes bemutatását. Véleményünk szerint ezek az információk visszakereshetőek az előző kiadványban, e helyütt csak ismételni tudtuk volna önmagunkat. 2. Fizetési határidők, lejárt tartozások, adósságrendezés 2.1 A LEJÁRT TARTOZÁSSAL ÉRINTETT ÖNKORMÁNYZATOK ÉS TARTOZÁSUK A vizsgálat eredményei szerint 2010-ben az 5000 lakosnál kisebb önkormányzatok mintegy harmadának van lejárt tartozása, a települések polgármestereinek bevallása alapján. Az arány, a kutatás 2008-as első adatfelvétele óta változatlan. Az egy településre jutó lejárt tartozások átlagos értéke 3 millió forint, ami arra enged következtetni, hogy a teljes 5000 fő alatti települési vertikumban 8,4 Mrd forint a fennálló lejárt tartozás 2010 közepén. Ez az érték 44%-os növekedést mutat a 2008-ban hasonló elven mért adathoz képest. 1. TÁBLA: A válaszoló önkormányzatok lejárt adóssága egy településre vetítve és összesen Az összes településre Átlagos adósság Csak az adós településekre Összes adósság Települések részesedése az összes 5000 alatti településből az összes adósságból N e. Ft N %* e. Ft M. Ft arány, % arány, % A települések mérete szerint 500 alatt , ,01 36,1 17, fő , ,78 24,4 46, fő , ,62 39,4 36,7 MINDÖSSZESEN , , *A lejárt adóssággal rendelkező települések aránya a csoporton belül. Az egyes települési csoportokon belül, az fős települések a legmagasabb arányban eladósodottak, a körben tízből négy polgármester jelzett lejárt tartozást. A magas arány mellett, az egy településre jutó átlagos lejárt tartozások összege is e települési szegmensben a legmagasabb, a 14,4 millió forintos átlag 1, az 500 alattiakénak a háromszorosa. 1 A tanulmányban szereplő forintosított összegek a polgármesterek önbevallása alapján lettek lerögzítve, majd az így nyert adatbázisból készültek a csoportbontások. A bevallás kutatási és nem jogi-hatósági jellege miatt az adósság mértékére vonatkozó értékeket, becsléseket kérjük óvatosan kezelni. 7

8 A kérdőívet visszaküldő településeken összesen 530 millió forint lejárt tartozást vallottak be a polgármesterek. Ebből az adósságtömegből 46,1%-ot éppen az említett közepes méretű kistelepülések adtak össze, miközben a kistelepülési szegmensen belül darabszámuk csak 24,4%-ot tesz ki, vagyis ilyen módon a lejárt tartozások tekintetében erősen felülreprezentáltak, arányukhoz képest kétszeres súlyt képviselnek. Mindennek következtében tehát ez a köztes települési szegmens az 5000 lakosnál kisebb önkormányzatok becsült 8,4 Mrd Ft-os összes lejárt adósságából 3,8 Mrd Ft ad össze. 2. TÁBLA: Az 5000 lakosnál kisebb települések becsült lejárt tartozása közepén (a teljes kistelepülési sokaságra vetítve) Településkategóriák Lejárt tartozások becsült értéke (M Ft) összes adósság egy településre jutó 500 alatt 1 442,1 1, fő 3 838,6 5, fő 3 135,8 2,74 MINDÖSSZESEN: 8 416,5 2,94 MINDÖSSZESEN (2008-ban): 5 853,9 2,04 növekmény 2008-hoz képest: 43,8% 2.2 MENNYI IDEJE JÁRT LE AZ ADÓSSÁG? a.) Szerződéskötéskor meghatározott és tényleges fizetési határidők Az önkormányzatoknál esetlegesen kialakuló késedelmes kifizetések, lejárt tartozások rendszerének vizsgálatához előzetesen szükséges áttekinteni, hogy amikor a hivatalok egy adott szolgáltatás vagy termék megrendelésére szerződést kötnek, akkor abban milyen fizetési határidőket határoznak meg (alkudnak ki), a kifizetéseket ehhez képest milyen határidővel teljesítik, valamint, ha a tartozásuk már lejárt, akkor azt a tartozást mikorra képesek megfizetni. 3. TÁBLA: Fizetési határidők az önkormányzati szektorban Az önkormányzatok által kötött szerződésekben meghatározott jellemző fizetési határidők. Rendszeres Eseti megbízások esetén Szerződésben meghatározott fizetési határidő 14,9 nap 15,0 nap Tényleges gyakorlatban kialakuló fizetési határidő 16,6 nap 17,2 nap Lejárt tartozások átlagos késedelmi ideje 13,3 nap 10,8 nap Az önkormányzatok a rendszeres és az eseti megbízások esetében nagyjából azonos mértékű időtartamban határozzák meg a fizetési határidőket, amelyeket átlagosan másfél-két nap csúszással teljesítenek is hoz képest a szerződésben meghatározott fizetési határidők, az akkori napról 15-re csökkentek, amely arra enged következtetni, hogy a beszállítókkal, szolgáltatókkal 8

9 szemben némileg csökkent az önkormányzatok alkupozíciója. A korábban tapasztalt, a kifizetések 4-5 napos csúszása viszont megfeleződött, és így mind közelebb került a tényleges, szerződésben foglalt határidőkhöz. A lejárt tartozások átlagos késedelmi idejének vizsgálatakor a rendszeres és az eseti megbízások megfizetése között egy érdekes, nagyjából 2-3 napos eltérés tapasztalható, amelyre magyarázatot a polgármesterek attitűdvizsgálata során találunk. A rendszeres kifizetések során az önkormányzatok más eljárási rendet követnek, mint az egyszeri kifizetések esetében. A rendszeres kifizetések tervezhetőek, de egyúttal mögöttük stabil partnerek vannak, amelyekkel kialakulhatott bizonyos kölcsönös egymásra utaltság. Ez egyfajta stabilitást visz ezekbe a kapcsolatokba. Az egyszeri kifizetések, amelyek mögött eseti kapcsolat van, több bizonytalanságot, bizalmatlanságot tartalmazhat. A kapcsolatoknak az ilyen jellege visszatükröződik a fizetési határidőkön, vagy azok csúszásán. A lejárt tartozások 2010-ben mért napos átlaga azonban jelentős javulás a két évvel ezelőtti állapotokhoz képest, amikor még napról számoltak be a polgármesterek. A lejárt tartozások átlagos időtartamának mérséklődése két, egymástól eltérő okra vezethető vissza. Az egyik szerint az önkormányzati pénzügyi fegyelem erősödött az elmúlt időszakban, a másik szerint viszont az önkormányzatok alkupozíciója romlott, és így a velük szerződő felek nagyobb hatásfokkal képesek behajtani kintlévőségeiket. 4. TÁBLA: Fizetési határidők az önkormányzati szektorban (lakosságszám szerinti bontásban) Megbízások jellege Rendszeres Eseti megbízások esetén (nap) település lakossága (fő) 500-ig ig Szerződésben meghatározott fizetési határidő 11,3 18,8 15,7 15,7 15,8 13,9 Tényleges gyakorlatban kialakuló fizetési határidő 12,6 22,7 16,5 18,6 20,8 13,8 Lejárt tartozások átlagos késedelmi ideje 15,0 18,8 8,5 7,6 18,8 8,8 Ha azonban a lejárt tartozásokat összevetjük a települések méret szerinti kategóriáival, akkor azt tapasztaljuk, hogy az lakos közötti települések polgármesterei mindhárom esetben jóval magasabb fizetési határidőkről számolnak be. Mivel az önkormányzatok egy adott pénzkészletből kénytelenek gazdálkodni, és nagyjából az 500 fős települési lélekszám határára tehető a vállalt feladatok megjelenése, nem életszerűtlen, hogy épp ez a kör, a már feladatot ellátó, de még kicsinek számító települések lesznek a leginkább pénzszűkében. A szerződésekben rögzített és a tényleges fizetési határidők szerkezetében a település mérete a leginkább döntő tényező, miközben az önkormányzat működési költségvetésének helyzete (szufficites, egyensúlyi, deficites) egyáltalán nem befolyásolja. Sajnálatos következménye ennek a helyzetnek, hogy a különféle kiegészítő támogatásokból, úgymint az ÖNHIKI-ből, vagy az ún. miniszteri keretből részesülő önkormányzatoknál az egyes fizetési határidők jóval magasabbak, mint támogatásokban nem részesülők körében, amely felveti a kérdést, hogy a rendszerszerűnek tűnő problémák tüneti kezelése, valóban megfelelő válasz-e a nehéz helyzetbe kerülő önkormányzatok gondjaira. 9

10 b.) A lejárat ideje az adósság jellege szerint Az előző fejezetben bemutatott, és némi bizakodásra esetleg okot adó, a lejárt tartozások kielégítésnek csökkenő tendenciát mutató átlagos idejét mélyebben megvizsgálva azt láthatjuk, hogy az önkormányzatok a béreket, valamint a banki kötelezettségeiket határidőre tudják teljesíteni, ellenben a közüzemi díjakkal, az igénybe vett szolgáltatások díjaival, a beruházások ellenértékeivel, valamint az egyéb beszállítókkal kötött szerződések ellenértékének kifizetésekor 40 százalékuk komoly késedelmet halmoz fel. 5. TÁBLA: A lejárt tartozások a követelés típusa szerint. Lejárt tartozások. Kötelezettségek típusai Nem jellemző. Átlagos késedelmi nap.* Bérek megfizetése 93 % n.é.** Közüzemi díjak megfizetése 61 % 23,1 nap Igénybe vett szolgáltatások díjának megfizetése 55 % 34,0 nap Irodaszerek, stb. beszállítóinak megfizetése 65 % 19,4 nap Beruházásokat kivitelező vállalkozások vállalkozási díjának megtérítése 64 % 29,7 nap Banki költségek és kötelezettségek megfizetése 90 % n.é.** Megjegyzések: * A lejárt tartozással rendelkező önkormányzatok körében. ** n.é.: Alacsony elemszám miatt nem értelmezhető. Ha a lejárt tartozások idejét nem önmagában, hanem annak keletkezési helye szerint vizsgáljuk, az tapasztalható, hogy az 1000 lakos alatti településeken jóval nagyobb az átlagos késedelmi idő, mint az ennél nagyobbakon. Ezzel együtt az nem állítható, hogy a legkisebbeknél (500 fő alatt) lennének a legnagyobb problémák. A magyarázat az önkormányzatok méretének és jellemző fogyasztási szerkezetének összefüggéseiben található. Amíg közüzemi díjakat minden önkormányzat kénytelen fizetni, addig (és akár) például az irodaszerekre, valamint az egyéb eseti vásárlásokra jutó, a dologi kiadások forrásainak elégtelensége miatt, a polgármesterek esetleg saját jövedelmük terhére vásárolják meg az iroda működtetéséhez szükséges dolgokat, így a lejárt tartozások felhalmozásának valószínűsége is lecsökken. A legkisebb kategóriába eső önkormányzatoknál az igénybe vett szolgáltatásoknál található a leghosszabb olyan időszak, amely a lejárt tartozások végső kiegyenlítésére vonatkozik. Az önkormányzatok tehát saját fizetési gondjaikat áthárítják beszállítóik közül a legkiszolgáltatottabbakra. Ez a megoldás ugyanakkor veszélyeztetheti egy szűkebb-tágabb helyi közösség egészének pénzügyi-gazdasági helyzetét, a helyi gazdaság egészséges működését. 10

11 6. TÁBLA: Átlagos késedelmi idők a lejárt tartozást felhalmozó önkormányzatoknál. Átlagos késedelmi nap, a lejárt tartozásokat felhalmozó önkormányzatok körében. település lakossága (fő) 500-ig Közüzemi díjak megfizetése. 25,4 nap 29,2 nap 14,4 nap Igénybe vett szolgáltatások díjának megfizetése. 55,9 nap 30,9 nap 14,4 nap Irodaszerek, stb. beszállítóinak megfizetése. 15,5 nap 27,8 nap 16,1 nap Beruházásokat kivitelező vállalkozások vállalkozási díjának megtérítése. 26,1 nap 33,4 nap 30 nap ÖSSZESÍTETT, ÁTLAGOS KÉSEDELMES NAPOK SZÁMA: 7,6-15,0 nap 18,8 nap 8,5-8,8 nap Amíg az 500 lakos alatti települések önkormányzatainál a település mérete, és sajátos kiadási szerkezete miatt az átlagos késedelmi napok száma 15 és 56 nap között szóródik, addig a másik két kategóriánál felfedezhető valamiféle szabályosság. Ez tehát az lenne, hogy az 501 lakosnál nagyobb települések esetében a beruházásokon kívül, a többi tartozás esetében nem differenciálnak a tartozás jellege szerint. Az lakos közötti településeken nap, az 1001 fő felettieknél pedig (beruházások esetében 30) nap a lejárt tartozások átlagos késedelmi ideje. A középső méretkategóriába eső önkormányzatoknál (nem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy ez az a szint, ahol már fokozatosan jelennek meg a különféle feladatok) vélhetően strukturális, a finanszírozási rendszer egészét érintő problémák állhatnak az átlagosan egy hónapos csúszások mögött. 2.3 A LEJÁRT TARTOZÁSOK SZERKEZETE A felmérés idején (2010. május-június) az 5000 lakos alatti önkormányzatok mintegy harmada állította magáról, hogy rendelkezik valamilyen lejárt tartozással (1. ÁBRA). A legtöbben közüzemi tartozásról, valamint az egyéb kategóriába sorolható lejárt tartozásról számoltak be, és csak elvétve fordult elő bankokkal szembeni, vagy bérjellegű kiadás után fennmaradt kiegyenlítetlen követelés. A jelenleg lejárt tartozással rendelkező egyharmadnyi önkormányzat mintegy kilenctizede tehát csak egy-, vagy kétféle irányba tartozik. A legalább két irányba tartozás azonban, összhangban a korábban leírtakkal, szintén az lakos közötti településekre jellemző inkább. Ezen körben, ha lejárt tartozás alakul ki, akkor az szinte sosem önmagában, hanem valamelyik másik témakörrel, témakörökkel együtt jön létre. 11

12 1. ÁBRA: JELENLEG FENNÁLLÓ LEJÁRT TARTOZÁSOK, A KÖVETELÉSI TÍPUSOK DARABSZÁMA SZERINT. Az aktuálisan fennálló lejárt tartozások típusok szerinti darabszámában 2008 óta nem tapasztalható jelentősebb elmozdulás, a két évvel ezelőtti adatfelvétel során a települések 33%-a (jelenleg 36%-a) számolt be legalább egy típusról. Darabszám szerinti bontásban akkor rendre 11%, 18%, 3% és 1% volt tapasztalható, és a leggyakoribb csúszások is szintén a közüzemi szolgáltatók felé, valamint az egyéb kategóriában voltak jellemzőek. A tartozások keletkezésének leggyakoribb okaként, a jelenleg lejárt követeléssel rendelkező önkormányzatok kétharmadánál a polgármesterek pillanatnyi likviditási gondokra hivatkoztak. A tartós fizetési problémák, valamint a megrendelések fedezetéül szolgáló források folyósításának késedelmességére valamivel kevesebb, de még mindig 50% feletti válasz érkezett. A hivatalok többségében, vagy a strukturális problémák, vagy a külső szereplők viselkedése miatt maradnak adósok partnereikkel szemben, az eleve és előre megállapodásba foglalt csúsztatott kifizetések, valamint a fizetési morálhoz való, egyébként elítélendő hozzáállás ( Így szoktunk fizetni. ), nemhogy nem jellemző, hanem egyáltalán nincs jelen a rendszerben. 2.4 ADÓSSÁGRENDEZÉSI ELJÁRÁSOK AZ ÖNKORMÁNYZATOKKAL SZEMBEN A lejárt tartozással rendelkező önkormányzatok harmada szembesült azzal, hogy a vele szembeni követeléssel rendelkező beszállítók, vállalkozók, informális egyeztetést kezdeményeztek a tartozás kiegyenlítéséről, esetleg szóban, vagy ügyvédjükön keresztül, felszólításként jelezték jogos igényüket. A lejárt tartozások behajtására irányuló cselekvések azonban csak igen ritkán jutnak el a 12

13 felszólításokon túli szintekre, egyedül az inkasszó kezdeményezése lépi át az 10%-os megjelenési értéket. 7. TÁBLA: Milyen lépéseket tettek a szerződött felek, tartozásaik behajtatása végett. Informális egyeztetés kezdeményezése 34% Szóbeli felszólítás 33% Írásbeli, ügyvédi felszólítás 31% Egyeztető fórum 2% Bírósági adósságrendezés kezdeményezése 8% Adósságbehajtó cég megbízása 9% Inkasszó kezdeményezése 14% Amennyiben a fizetésképtelenség bekövetkezik, az önkormányzatok többféle, az adósságot elrejtő, esetleg más időpontra csúsztató technikával élnek. Tízből három önkormányzatnál előfordult az elmúlt egy év során, hogy legalább egyszer kérte a fizetési kötelezettsége könnyítését, vagy kétoldalú megegyezés alapján átütemezte azt. A fennálló adósságok kiváltására felvett refinanszírozási hitel, valamint az adósságok eladása, faktorálása egyáltalán nem jellemző erre a települési körre. Mivel az ilyen méretű településeken (a beruházásokat nem számítva) az esetlegesen keletkező lejárt tartozások csak igen kivételes esetben érnek el egy olyan küszöböt, hogy azok felszámolásához banki, vagy egyéb pénzügyi szereplő segítségét kelljen igénybe venni, a tartozások rendezéséhez általában elégséges egy, a polgármester (vagy pénzügyi vezető), és a szerződött másik fél közötti személyes kapcsolaton alapuló, a másik problémáját megértő párbeszéd kezdeményezése. Összefoglalva, az önkormányzatok mindig és mindenki felé készek kifizetni a szerződésekben foglalt követeléseket, de sokszor találják magukat olyan helyzetben, amikor e követelések kielégítése egyszerűen nem megvalósítható az előre rögzített határidő lejártáig. Arra a kérdésre pedig, hogy a polgármesterek ténykérdésekre adott válaszai mögött milyen mentalitásbeli attitűdök húzódnak meg, e tanulmány következő fejezete próbál meg választ adni. 3. Gazdálkodási attitűdök az ötezer lakosnál kisebb települések körében 3.1 KÖLTSÉGVETÉSI EGYENSÚLY JELENTŐSÉGE A megkérdezettek 65%-a szerint kell a költségvetést minden áron egyensúlyban tartani 2. Egy átlagos kérdés esetében ez egy meglehetősen magas aránynak számítana, ugyanakkor e kérdés esetében ennél magasabb; %-os arányt vártunk volna, hiszen a válasz egyúttal azt is jelenti, hogy a megkérdezettek 35%-a, vagyis a megkérdezett települések több mint harmada kisebb-nagyobb mértékben elfogadhatónak tartja a költségvetési egyensúly megbomlását. Ezt a képet erősíti meg a 2 Amennyiben a válaszmegtagadókat stb. is figyelembe vesszük, akkor ez az arány 61%. 13

14 másik oldalról, hogy a megkérdezettek közel fele a mai napig a települési funkciók széles voltában látja az önkormányzatiság kiteljesülését. A korábbi fejezetben láthattuk, hogy egy meghatározott települési körben talán éppen ez roppantja meg a költségvetést. Ezzel szemben az egyes feladatok önkormányzaton kívüli megszervezésének még a lehetőségének biztosítása is csupán alacsony támogatást kapott (27%). Ez annál is inkább érdekes, mert különösen a kistérségek, és részben az egyházak vonatkozásában egy bevett gyakorlatról van szó (vö. 8. TÁBLA összesítő sora). Figyelemre méltó, hogy a két évvel ezelőtt lefolytatott vizsgálat esetében a költségvetés egyensúlyának fenntartásával, mint legfontosabb helyi vezetői feladattal, a megkérdezettek 59%-a értett egyet. Összességében tehát a fegyelmezett gazdálkodás híveinek az aránya két év alatt növekedett. Markáns különbségek figyelhetőek meg ugyanakkor a válaszokban a tanulmányban alkalmazott három településméret kategória között. A legnagyobb települési szegmens, az lakos közötti települések esetében figyelhető meg a racionális gazdálkodás, mint legfontosabb szempont, és a közepes, az lakos közötti méretkategóriában vannak legtöbben, akik figyelmen kívül hagyhatónak tartják ezeket a szempontokat (vö. 8. TÁBLA). Nem lehet nem észrevenni, hogy a vizsgált települések között éppen a középső szegmensre nehezedik a legerősebb nyomás. Valószínűleg ezek azok a települések, amelyek már elég erőt éreznek arra, hogy maguknak tartsák meg feladataikat, ők lássák el (vö. 9. TÁBLA), de ugyanakkor, ehhez még nincsenek meg a valódi képességeik. Maguk is érzik, hogy ez például a költségvetési egyensúly, mint szempont elhanyagolásának árán keresztül lehetséges (vö. 2. ÁBRA). Így a középső települési szegmensben nagyobb arányban találunk olyan önkormányzatokat, amelyek vezetői nem az egyensúlyt tekintik legfőbb feladatuknak (összességében 44%), és itt mondják a legtöbben, hogy az önkormányzatiság tartalmi eleme az önálló feladatellátás (61%). 8. TÁBLA: Azok aránya, akik egyetértenek az egyes kérdések jelentőségével település kategóriánként (igen válaszok aránya) költségvetési egyensúly települési funkciók kiszervezés lehetősége esetszám* 500 fő alatt 59% 20% 25% fő 56% 61% 16% fő 76% 54% 36% 71 MIND 65% 44% 27% 180 Megjegyzés: A súlyozás és az egyes kérdések esetében kieső válaszadók miatt az esetszámok mindenütt mások. Ez az oszlop a maximális esetszámot tartalmazza. 14

15 2. ÁBRA: EGY TELEPÜLÉS VEZETŐJÉNEK LEGFONTOSABB FELADATA, HOGY EGYENSÚLYBAN TARTSA A KÖLTSÉGVETÉST. (VÁLASZOK TELEPÜLÉS MÉRETKATEGÓRIÁNKÉNT) 9. TÁBLA: Az önkormányzatiság akkor teljes, ha a település iskolát, óvodát és más intézményeket tud önállóan fenntartani. (válaszok település méretkategóriánként) Kellenek-e a funkciók? Települések mérete Nem Is-is Igen Összesen N % N % N % N % 500 alatt 20 33% 28 47% 12 20% % fő 3 7% 14 32% 27 61% % fő 7 10% 25 36% 38 54% % MIND EGYÜTT 30 17% 67 39% 77 44% % Megjegyzés: N = esetszám A legkisebb, 500 lakosnál kisebb települések esetében ezek az összefüggések valamivel ellentmondásosabbak. Bár a költségvetési egyensúlyt náluk is viszonylag kevesen tartják legfontosabb polgármesteri feladatnak (59%, ami legnagyobb települések csoportja esetében 76%), de az önálló feladatellátáshoz minden más csoportnál kisebb arányban (20%) ragaszkodnak. 3.2 PRIORITÁSOK A KÖTELEZETTSÉGEK MEGTÉRÍTÉSÉBEN A tekintetben, hogy mely kötelezettségek megfizetése élvezzen prioritást alig változott az önkormányzatok véleménye 2008 és 2010 között (vö. 3. ábra). A legtöbben továbbra is a közüzemi számlák (78%), a bérek, tiszteletdíjak (75%) és a banki kötelezettségek (74%) megfizetését tartották 15

16 elengedhetetlennek. Az egyéb kötelezettségek (68%) és a szociális támogatások megfizetése szignifikánsan kevesebbek számára volt fontos. 3. ÁBRA: AZOK ARÁNYA, AKIK EGYETÉRTENEK AZZAL, HOGY AZ ÖNKORMÁNYZATOKNAK A KÖLTSÉGVETÉS ÁLLAPOTÁTÓL FÜGGETLENÜL TELJESÍTENI KELL KIFIZETÉSÉT, % Jelentős változásnak mondható a korábbi vizsgálathoz képest e két utóbbi arányszám közeledése ban a szociális kiadások megfizetését mindössze a megkérdezettek 60%-a tartotta kiemelkedően fontosnak, vagyis 8% ponttal nőtt a kifizetésének támogatottsága. Ezzel párhuzamosan az egyéb kötelezettségek megfizetésének kiemelt kötelezettségként való kezelése 9% ponttal csökkent. E változás mindkét érintett tétel esetében messze túlmutat önmagán. A szociális támogatások problémáját két évvel ezelőtt kiemelten akut kérdésként jelöltük meg. Olyan jelenségként, mint amely az akkora társadalmi feszültségek egyik fontos jelzője volt. Talán nem túl messzemenő következtetés, ha arra utalunk, hogy ez az az időszak, amikor nyíltan zászlót bont Magyarországon a szélsőjobb oldal. A jelenség enyhülése, a trend megfordulása talán a gőz kiengedésének, a társadalmi szolidaritás erősödésének a jele. A fenti pozitív jelenség mellett egy negatív fordulat is megfigyelhető. Az egyéb kötelezettségek esetében romlott a fizetési hajlandóság. Ez a beszállítók felé való tartozást mutatja. Ezzel az önkormányzat a beszállítói holdudvarát, helyi és egy tágabb térség vállalkozóit veszélyezteti. E jelenség a fizetési gondok áthárítását jelenti, aminek veszélyeit nem kell külön ecsetelni. 16

17 A fenti kötelezettségek komolyan vételét, a prioritások súlyát mutatja egy ellenindikátor az alábbi táblázatban. Megkérdeztük azt is, hogy az egyensúly, a működtetés biztosítása veszélyeztetése mellett is kell-e erőltetni a fejlesztéseket. A válaszok jól mutatják, hogy a polgármesterek komolyan vették a kérdéseket és az azokhoz tartozó válaszaikat egyaránt. Ebben az esetben megfordultak az arányok, és mindössze 20% erőltetné a fejlesztéseket bármi áron. Érdemes odafigyelni arra, hogy általában körülbelül a megkérdezettek negyede-ötöde az, aki kockázatosabb stratégiákra hajlamos bármilyen kérdésről legyen is szó. 10. TÁBLA: Mely kötelezettségek megfizetését kell teljesíteni a költségvetés helyzetétől függetlenül (igen válaszok aránya), % Bérek Közművek Banki Egyéb Szociális Fejlesztések* -500 fő fő fő MIND Megjegyzés: * A fejlesztések esetében a kérdés némileg másképpen volt feltéve: A működés kockáztatása mellett is kötelessége az önkormányzatoknak a település fejlesztése **N esetszám; A súlyozás és az egyes kérdések esetében kieső válaszadók miatt az esetszámok mindenütt mások. Ez az oszlop a maximális esetszámot tartalmazza N** A fenti tábla egyúttal azt is megmutatja, hogy milyen különbségek figyelhetőek meg az önkormányzatok egyes szegmensei között. Az adatok markáns különbségekre utalnak. Se a prioritások, se a polgármesterek aránya - akik egy-egy méretkategóriában egyik vagy másik tétel megfizetetését kiemelten fontosnak találták - nem azonos. Szinte minden kategóriában a legmagasabb arányban az egyébként legkockázatosabbnak ítélt középső, vagyis lakosú települések esetében válaszoltak pozitív módon a polgármesterek. Ezen belül a közműdíjak megfizetése (88%) mellett álltak ki a legtöbben. A közművek mellett a banki kötelezettségek megfizetése tekintetében is kimagaslóan sokan (84%) adtak pozitív választ. A banki kötelezettségek esetében 10% ponttal többen mondták, hogy elsőbbséget kell kapniuk e kötelezettségeknek, mint például az 1001 lakosnál nagyobb önkormányzatok esetében. E köztes méretű szegmens ugyanakkor az, ahol arányában a legkevesebb polgármester (16%) gondolja úgy, hogy a működés feláldozható a fejlődés oltárán. A jelen vizsgálat legnagyobb méretű, lakosú települései esetében az értékek többségében közepesek, vagyis általában a közepes és a legkisebb méretű települések értékei között helyezkedik el a nagyobb települések válaszai, vagyis a legtöbb esetben átlagos, átlag közeli értékeket kaptunk. Ha e prioritás-mutatók alapján kellene a települések kockázatosságát megítélni, akkor a kistelepülések azok, amelyek polgármesterei a legkisebb arányban nevezték meg a kiemelt kötelezettségeket, mint amelyeknek fizetési prioritást kellene adni akár a költségvetési egyensúly 17

18 árán is. Ugyanakkor talán éppen ezért ezek a legracionálisabb válaszok, ezek mutatnak leginkább egy egyensúlyi költségvetés szándéka felé. 4. ÁBRA: AZOKNAK AZ ARÁNYA, AKIK AZ EGYÉB KÖTELEZETTSÉGEKET A TELEPÜLÉS PÉNZÜGYI HELYZETÉTŐL FÜGGETLENÜL MEGFIZETENDŐNEK TEKINTIK (TELEPÜLÉS MÉRETKATEGÓRIÁNKÉNT) 3.3 SIKERESSÉG, TÁMOGATÁSOK, PÁLYÁZATOK A legtöbben, a megkérdezettek 77%-a azzal értenek egyet, hogy az önkormányzatok folyamatos állami elvonásokkal szembesülnek. Ennél kevesebben; 60%-uk úgy érzi, hogy az Állam pályázásba kényszeríti az önkormányzatokat, hogy forráshoz juthassanak. A pályázatokon ugyanakkor nem a szakszerűség (mindössze 18% szerint meghatározó a szakszerűség a forráshoz jutásban), hanem sokkal inkább a kapcsolatrendszerek, a politikai beágyazottság (54% gondolja így) a döntő. 11. TÁBLA: Az önkormányzatok helyzetével, kitörési lehetőségeivel, pályázatokkal kapcsolatos vélemények település kategóriánként (igen válaszok aránya), % Folyamatos állami elvonások 1 Az Állam pályázásba kényszerít 2 Szakszerűség dönt a pályázaton 3 Országos kapcsolatok számítanak 4 Esetszám* -500 fő fő fő MIND Megjegyzés: *A súlyozás és az egyes kérdések esetében kieső válaszadók miatt az esetszámok mindenütt mások. Ez az oszlop a maximális esetszámot tartalmazza. A pontos eldöntendő kijelentések: 1 Az állam folyamatosan egyre több forrást von el az önkormányzatoktól. 2 Az állam azzal, hogy nem biztosít forrásokat az önkormányzatoknak, arra kényszeríti őket, hogy minden pályázaton induljanak, még akkor is, ha a cél nem elsődleges szükségletük. 3 Ma Magyarországon bármelyik település nyerhet pályázatokon, ha 18

19 szakmailag kidolgozott a pályázati anyaga. 4 Az a település sikeres, amelynek a vezetője országos, kormányzati kapcsolatokkal is rendelkezik. 5. ÁBRA: AZ A TELEPÜLÉS SIKERES, AMELYNEK VEZETŐJE ORSZÁGOS, KORMÁNYZATI KAPCSOLATOKKAL RENDELKEZIK. (VÁLASZOK TELEPÜLÉS MÉRETKATEGÓRIÁNKÉNT) Az állami támogatások elvonása a közepes ( lakosú) településeken (86%) szúr szemet a helyi vezetőknek, az önkormányzatok pályázatba kényszerítése viszont a legkisebb, 500 lakosnál kisebb településeken a legégetőbb kérdés: ezeken a polgármesterek 66%-a említette ezt meg. Az országos kapcsolatok jelentősége viszont már a legnagyobb, 1001 lakosnál nagyobb önkormányzatok számára a legszembeötlőbb. E szegmensben az önkormányzati vezetők 60%-a jelezte a problémát. A szakszerűség mítoszában azonban nem ők, hanem a legkisebb települések vezetői hisznek a legkisebb arányban. Mindössze 11%-uk fogadta el, hogy igaz lenne. 3.4 KONSZOLIDÁCIÓ, REFORM A 2008-as helyzethez képest a vizsgálat előzetes eredményei némi meglepetést hoztak. A szükséges intézkedésekre vonatkozó kérdés válaszainak a felét feldolgozva az tapasztaltuk, hogy a korábbi helyzethez képest, amikor kizárólag külső segítséget vártak az önkormányzatok pénzügyi helyzetükre, a 2010-es vizsgálat során a 3. helyen megjelent egy olyan válasz is, amely arra utal, hogy saját erőfeszítések is hozzájárulhatnak az önkormányzat egyensúlyának fenntartásához, helyreállításához. 19

20 12. TÁBLA: Melyek azok a legfontosabb intézkedések, amelyekkel az önkormányzatok az önkormányzatok pénzügyi helyzete javítható? (több válasz lehetséges, a leggyakoribb említések) A 2008-as vizsgálat során A 2010-es vizsgálat során* Intézkedések említés, % Intézkedések említés, % 1. Feladatarányos normatíva 29,6% 1. Feladatarányos normatíva 20,6% 2. Több (működési) támogatás 23,6% 2. Több támogatás kell.. 11,2% 3. Egyéb, a támogatási rendszer átalakításával kapcsolatos említés 18,7% 3. Takarékoskodni kell 7,7% 4. A pályázati rendszer átalakítása 9,8% 4. Feladatok átruházása Államra 7,3% 5. Feladatok átruházása az Államra 9,6% 5-7 Megfelelő koncepció kell 3,9% 6. A normatív támogatások 5-7. Újra kell gondolni az 9,1% rendszerének reformja önkormányzati feladatokat 3,9% 5-7. Át kell alakítani az önkormányzati rendszert 3,9% Megjegyzés: A megkérdezettek szabadon válaszolhattak, de a válaszokat egy meglehetősen tág kódrendszerrel rögzítettük. * Előzetes eredmény a válaszok mintegy felének (105 eset) eredmények rögzítése alapján. Az önkormányzati konszolidáció támogatóinak aránya megközelíti a megkérdezett önkormányzatok kétharmadát. Ám ez csak a forráshiányos önkormányzatokra érvényes, azokra, amelyek tehetnek helyzetükről, nem. Az esetükben a konszolidáció hívei az érvényes választ adók nem egész negyedére apad. Ezek az arányok lényegében megegyeznek a két évvel ezelőttiekkel. Akkor a túlköltekezők konszolidációját kicsit nagyobb arányban támogatták a megkérdezettek. Ha mélyebbre ásunk, azt láthatjuk, hogy ezek mögött a számok mögött komoly különbségek vannak. Miközben az 1000 fő alatti települések (beleértve a legkisebbeket is) és a bármilyen ÖNHIKI jellegű támogatást kapó önkormányzatok 74%-a, tehát közel háromnegyede támogatja a konszolidációt, addig a nagyobb közötti települések nem egész a fele, 49%-a. A túlköltekezés esetében való konszolidáció az 1000 lakosnál kisebb, illetve ÖNHIKI-szerű támogatásban részesült önkormányzatok negyedének, 25-26%-ának elfogadható, míg a nagyobb, lakos közötti települések mindössze 16%-ának. 20

21 13. TÁBLA: Véleménye szerint szükség van-e az alábbi intézkedésekre? (igen válaszok aránya), % Konszolidáció: forráshiányos 1 Konszolidáció: túlköltő 2 Átláthatóbb támogatást 3 Több kell: helyi adók 4 Több kell: lakossági hozzájárulás 5 esetszám* -500 fő fő fő MIND, % MIND, (n/n)** 105 / / / / / Támogatottak Megjegyzés: *A súlyozás és az egyes kérdések esetében kieső válaszadók miatt az esetszámok mindenütt mások. Ez az oszlop a maximális esetszámot tartalmazza; **(n/n) n: az adott kérdésre érkező igen válaszok száma; N: összes érvényes válasz száma. A pontos eldöntendő kijelentések: 1 A forráshiányossá vált önkormányzatok egyszeri konszolidációja a központi költségvetés terhére. 2 A túlzott kötelezettségvállalások miatt fizetésképtelenné vált önkormányzatok egyszeri konszolidációja a központi költségvetés terhére. 3 Az állami támogatások egyszerűsítése, átláthatóbbá tétele. 4 A helyi adók arányának növelése. 5 A közvetlen lakossági hozzájárulások arányának növelése. 6. ÁBRA: KELL-E KONSZOLIDÁLNI A FORRÁSHIÁNNYAL KÜZDŐ ÖNKORMÁNYZATOKAT? (VÁLASZOK TELEPÜLÉS MÉRETKATEGÓRIÁNKÉNT) A források vonatkozásában másképp merültek fel a különbségek, sőt két kérdésben szinte teljesen azonosan oszlanak meg a vélemények települési helyzettől függetlenül. Az állami támogatások átláthatóbbá tételével egyetlen kivétellel minden polgármester egyet értett. A lakossági közvetlen hozzájárulások növelésének gondolata viszont településmérettől függetlenül 12-15%-os támogatottságot kapott. Ilyen kis esetszámok mellett ez alig érzékelhető, nem szignifikáns különbség. A helyi adók arányának a növelése viszont 501 lakos felett egynegyedes, 25-26%-os támogatottságot élvez, míg a legkisebb települések vezetőinek mindössze 10%-a tartja elfogadhatónak ezt a 21

22 megoldást. Itt ugyanakkor olyan intézkedésről van szó, amelyet a megkérdezetteknek saját hatáskörében, a testületek döntése alapján kell meghozni. 22

23 4. Módszertani megjegyzések az adatfelvételhez 2008-ban egy meglehetősen komoly, pozitív visszhangot kiváltó kutatást végzett el az Oso-Polar Kkt. az 5000 lakosnál kisebb önkormányzatok körében. Akkor viszonylag kezdetleges eszközökkel; postán, faxon visszaküldendő kérdőívekkel 200-nál is több választ sikerült összegyűjteni. Az önkormányzatok és a szakmai közönség is nagyon jól fogadta a kutatást, annak eredményeit. Ez vezette a megrendelőt arra, hogy két év után ismét megkérdezze az érintett, leginkább veszélyeztetett önkormányzati kört pénzügyi, gazdálkodási attitűdjei vonatkozásában. Bár a kutatás jobb technikai feltételek mellett (elektronikusan és papír alapon is kitölthető kérdőívekkel), meglehetősen sokirányú kiküldési technikával került lebonyolításra: 1. közvetlen megküldés, 2. önkormányzati szövetségekkel való együttműködésben megküldés, 3. a korábbi kitöltők külön megkeresése, és 4. többszöri, ismételt megküldés az önkormányzati szövetségek által. A fenti módszerek mellett megkerestük a Helyi Obszervatórium nonprofit közhasznú társasággal, amely az önkormányzati kutatások kiemelt központja, és már két éve is segítette munkánkat. Most, akár két éve, részben az önkormányzati szövetségekhez fűződő szoros kapcsolatával, részben honlapja célunk rendelkezésre bocsátásával, részben pedig új elemként a programnak a hírlevelében való népszerűsítésével segítette a kutatásra vonatkozó információ eljuttatását az érintettekhez. Az adatfelvétel önkitöltős kérdőívekkel történt május vége és június közepe között. A kérdőív megközelítőleg 2000 önkormányzathoz jutott el elektronikus levélben, valamint az internetről is letölthető volt. A kérdőíveket, a évi első kutatás tapasztalatai alapján a postai úton, vagy faxon keresztül visszaküldhető verziók mellett, ezúttal elektronikus formában is kitölthetővé tettük, amely elnyerte a polgármesterek tetszését, mivel a válaszok döntő többsége ebben a formában érkezett. Az informatikai ismereteket nem igénylő, a jelenleg legelterjedtebb irodai táblázatkezelő alkalmazásokkal kompatibilis kérdőív jól vizsgázott éles helyzetben június 18-ig valamivel több, mint 270 kitöltött kérdőív jutott el hozzánk, ebből 252 az adatrögzítés lezárása előtt. A jelen kutatás számára lerögzített kérdőívek közül 202 felelt meg annak a feltételnek, hogy a vizsgálat az 5000 lakosnál kisebb települések körében zajlik. A feldolgozásba bekerült kérdőívek végső száma az adattisztítás után 179 volt. Ezt a mintát az adott települési szegmens szerkezetének megfelelően súlyoztuk. 23

24 14. TÁBLA: A települések megoszlása kategóriánként az adatbázisban és tényleges megoszlásuk Magyarországon N=179 Az adatbázisban Magyarországon Szorzó Település mérete elemszám megoszlás (%) elemszám megoszlás (%) a súlyozáshoz 500 fő alatt 48 26, ,9 1, fő 82 45, ,1 0, fő 49 27, ,9 1,46 Összesen: A súlyozás azért fontos, mert a beérkező kérdőívek alapján kialakuló összetétel lényegesen különbözhet a kiválasztott települési szegmens összetételétől. A mi konkrét esetünkben hiába jutott el a kérdőív egyenlő eséllyel minden településhez, bizonyos csoportokból arányaiban mégis sokkal kevesebb válasz érkezett. Ilyen csoportok voltak például az 500 fő alatti, valamint az fő közötti települések, amely csoportok végül összevonásra kerültek a velük szomszédos kategóriákkal. A súlyozás, mint bevett matematikai-módszertani eljárás, visszaállítja a teljes települési populáció esetében megfigyelhető arányokat, így biztosítja az összes települési kategória számára azt a reprezentáltságot, amit ténylegesen elfoglalnak. Ennek ugyanakkor következménye, hogy a feldolgozás során egy, a mintában amúgy felülreprezentált fős település válaszai nagyjából fél (0,53) válaszként lettek figyelembe véve, de mit sem veszítve (elemszámuk miatt) a kinyert adatok pontosságából. Ezen eljárás során tehát kisebb súly helyeződik e válaszokra, mai statisztikai értelemben ez azt jelenti, hogy a kiugró értékek miatti torzulások veszélye lecsökken. Ezzel szemben a másik két kategóriát némileg, de az adatokat nem torzító mértékben, felül kellett súlyozni. Összességében ez a korrekció bevett és szükséges eljárás, mert e nélkül a közepes méretű kistelepülések válaszai, a valódi arányuknál nagyobb arányt képviselnének a feldolgozás során. A kérdőíveket az együttműködő önkormányzati szövetségeknek tett ígéretünkhöz híven, anonim módon dolgoztuk fel. Ez kompromisszumra kényszerített bennünket a települési háttéradatok felhasználása tekintetében, ami sok szempontból jelentős információtöbbletet biztosított volna. A településnévből következő kistérségi, megyei, regionális besorolás, és így a területi szintű elemzés a név nélkül kitöltött kérdőívek okán maradt el. Ugyanígy torzulhatnak bizonyos esetekben az adatok, ha egy település, egy nagyobb város szoros agglomerációs körzetéhez tartozik 3. Cserébe, az anonimitáson keresztül viszont a kérdőívben megtalálható a polgármesteri attitűdre vonatkozó kérdések, melyek jobban kezelhetővé váltak, a kérdőív így nem tűnt túl hivatalosnak, nem adott okot arra, hogy a kitöltő személyek ne a valós helyzetről adjanak benne tájékoztatást. A feldolgozás fókuszában a pénzügyi attitűdök, illetve egyes ténykérdések állnak. Az attitűdkérdések az [egyetért nem ért egyet+ skálán elhelyezkedő válaszokon keresztül kerültek mérésre, míg a ténykérdésekre egzakt válaszokat vártunk *nap; forint; igen-nem]. 3 A beérkezett válaszok egy része nem tartotta magára nézve fontosnak az adatfelvétel teljes anonimitását. Ezen települések megoszlása földrajzi tekintetben nagyjából követte az országos sűrűséget, így az említett agglomerációs torzító hatás, elfogadva a nevesített ívek megoszlását a teljes adatbázisra hasonlítónak, nem játszik komoly szerepet. 24

25 Kontroll változóként, az önkormányzatok eltérő viselkedésének okaiként a méretüket (lakosságszám, működési költségvetés), a pénzügyi helyzetüket, nemfizetéseket emeltük ki. A népességszámcsoportoknak a működési költségvetéssel való hasonló megoszlása, és információtartalma miatt a feldolgozás során arra az egyszerűsítésre adott lehetőséget, hogy elégségesnek bizonyult a népességszám szerint elmetszeni az egyes statisztikai elemzéseket. További kontroll, illetve összevetési lehetőséget nyújtott a kutatás 2008-as első szakasza, és mivel a kérdőívben csak igen apró változások történtek, a hasonló adatsorok összevethetősége nem sérült. A tényszerűen mért válaszok mellett olyan háttérváltozókat is kerestünk, amelyeken keresztül jobban érthetővé válnak azok az eljárások, amelyeket alkalmaznak, esetleg éppen, hogy nem alkalmaznak a helyhatóságok vezetői. A közhangulatra, a jelen-, illetve jövőképre, a település és környezetének relatív besorolására vonatkozó kérdések erre tettek kísérletet. Az így kapott magatartásminták, attitűdmintázatok magyarázó változóként való bevonása az egyes elemzésekbe talán még finomabbá, jobban értelmezhetővé tette az önkormányzatok pénzügyi-gazdasági állapotának kialakulását okozó összetevők emberi oldalát. 25

26 IIV.. Az önkormányzattok pénzügyii nehézségeiitt kezellnii hiivattotttt ttámogattás érttékellése 1. Bevezetés A jelen vizsgálat kereteibe beillesztettünk még egy mikro-vizsgálatot, amely a megrendült pénzügyi helyzetnek egy harmadik aspektusát, az állami támogatási rendszerben fizetési nehézségekkel küzdőnek minősülő önkormányzatokat elemzi. Az elemzés két részből tevődik össze: az első részben a teljes támogatási adatbázis alapján vontunk le következtetéseket, míg a második részben költségvetési mutatószámokkal összevetve mikroelemzést végeztünk az 5000 lakosnál kisebb településekre vonatkozóan. Az alábbi elemzésből nem hagyhattuk ki teljesen az 5000 lakosnál nagyobb önkormányzatokat. Ez esetben ugyanis fontos értéke veszett volna el az elemzésnek, hiszen miközben a tényleges pénzügyi kockázatok a kisönkormányzatoknál a legmagasabbak az állami támogatás pénzügyi eszközeiből ez kisebb részt terhel meg, addig a jelentősebb támogatások inkább a megyei önkormányzatok, nagyvárosok vagy fővárosi kerületek támogatására fordítódnak. Ők viszik el a források jelentős hányadát. 2. Tényleges és látens fizetésképtelenség az önkormányzati rendszerben Az alábbi fejezetben az önkormányzati fizetésképtelenség egy sajátos aspektusával, az állami támogatási rendszer által kritikus helyzetűnek minősített önkormányzatokkal foglalkozunk. Ez a mikro-elemzés a teljes önkormányzati körre kiterjed, mert a megállapítások így olyan érdekes ellenmondásra világítanak rá, amelyre egyébként nem lenne mód. Az ÁSZKUT megbízásából, folytatva a 2008-ban elkezdett kutatást az ún. kisönkormányzatok 4 pénzügyi helyzetét vizsgáljuk. A hipotézis továbbra is az, hogy a tényleges adósságrendezési eljárások száma nem tükrözi a tényleges fizetésképtelenségi helyzetek előfordulását. Az ÁSZKUT korábbi tanulmánya ezt a látens inszolvencia helyzetének nevezte. A kutatás keretében a korábbi kérdőív felhasználásával kísérletet teszünk e látens kör kiterjedtségének becslésére. E becslés mellett, amely megbízhatósága nagyban függ a visszaérkező válaszok mennyiségétől a kutatás keretében 2 kérdést vizsgálunk. Az egyik, hogy lehetséges-e az ÁSZKUT tanulmánytervezetében javasolt pénzügyi mutatószámok alapján a bekövetkező és/vagy látens csődökre előrejelzést adni. Ennek érdekében néhány konkrét adósságrendezési eljárásban érintett önkormányzatra elvégezzük a mutatószámok kiszámítását. A másik kérdés, hogy a 4 A megbízás szerint ez az 5000 lakosnál kisebb településeket jelenti. 26

27 működésképtelen önkormányzatoknak eddig folyósított támogatások célzottsága milyennek mondható. Ez azért fontos része a kutatásnak, mert a legnagyobb gondot abban látjuk, hogy a községi kör működőképességét egy normatív (ÖNHIKI) és egy diszkrecionális (VI/3 melléklet szerinti keret) transzfer biztosítja. Úgy gondoljuk, hogy ez a metódus nemcsak jelentős adminisztrációs költséget jelent, de torzítja az önkormányzatok magatartását. Különösen az ún. miniszteri keret indukál felelőtlen helyi magatartást. 2.1 AZ ÚN. VI/3-AS MELLÉKLET SZERINTI TÁMOGATÁSRÓL óta a mindenkori költségvetési törvény VI. mellékletének értelmében, az önkormányzatok működőképességének megőrzésére a jogalkotó három lehetőséget biztosít. Az ÖNHIKI, valamint az adósságrendezésre irányuló hitelfelvétel kamattámogatása mellett, pályázni lehet egy ún. egyéb jogcímen is. Elemzésünkben a közötti időszakra vonatkozó tapasztalatokat mutatjuk be. Négy év alatt összesen 25,2 milliárd forint jutott a jogcím kedvezményezetteinek, amely összeg az első három évben fokozatosan évi 3 milliárd forint körüli összeggel gyarapodott, majd 2009-ben visszaesett a két évvel korábbi szintre, miközben a pályázaton nyertes önkormányzatok száma a kezdeti 748-ról tartósan 1300 fölé emelkedett. A támogatás átlagos összege is hasonló tendenciát mutatva, a kezdeti 4 millió forintról 2008-ra 7 millióra emelkedett, majd 2009-re visszaesett 4,9 millióra. A tartósan működésképtelennek bizonyuló önkormányzatok számára e forrás-kiegészítés elengedhetetlenségét bizonyítani látszik, hogy 488 település mind a négy vizsgált évben sikeresen pályázott, és az összes támogatott település fele legalább három évben jutott így többletforráshoz. 7. ÁBRA: A MŰKÖDÉSKÉPTELEN HELYI ÖNKORMÁNYZATOK EGYÉB TÁMOGATÁSA JOGCÍMEN FOLYÓSÍTOTT ÖSSZEGEK (M. FT), TÁMOGATOTT ÖNKORMÁNYZATOK SZÁMA (DB) 27

28 Az egyéb jogcímen nyújtott támogatásban részesülő önkormányzatok döntő többsége a községi körből kerül ki. Arányuk az összes támogatott településen belül folyamatosan 85% fölött található. A pályázaton nyertes önkormányzatok jelentős részre az ország aprófalvas megyéiben található. Baranya, Borsod, Somogy és Szabolcs megyék adták minden évben a támogatott önkormányzatok több mint felét. E megyékben is döntően a 200 lakos alatti települések szorulnak rá az egyéb jogcímen elnyerhető, a működőképességet fenntartani hivatott forrás-kiegészítésre, sőt, az ilyen méretű települések közel fele nyert is legalább egy évben. Érdekesség, hogy az ország városainak harmada szintén (2009-ben 96 város) a támogatott önkormányzatok körébe tartozik. Az egy lakosra jutó támogatások ranglistájának első húsz helyén szereplő települések közül mindössze három lépi át a 200 fős lélekszámot, és a legnagyobb település is mindössze 230 lakosú. Ezen települések négy kivételével minden évben hozzájutottak valamekkora összeghez. A legmagasabb egy főre jutó támogatást, a 15 lakosú Gagyapáti nyerte el, itt a három nyertes év összesen 293 ezer forintot eredményezett lakosonként. A többi település is legalább 117 ezer forintnyi összeghez jutott a négy év során és 2009 között, 403 millió forinttal a legtöbb támogatást a Heves Megyei Önkormányzat kapta, amely a toplistán egyedül képviseli a megyei önkormányzatok körét. A legtöbb támogatást elnyerő önkormányzatok húszas listáján találunk még továbbá 15 várost, egy fővárosi kerületet és három községet. Ezen húsz önkormányzat, a négy évre jutó 25,2 milliárd forintnak csaknem 13%-át kötötte le. 28

29 15. TÁBLA: A legtöbb támogatást elnyert 20 önkormányzat listája 2006 és 2009 között Önkormányzat neve Évek Összes támogatás száma (e. Ft) Jogállás Heves Megyei Önkormányzat megye Barcs város Bátonyterenye város Marcali város Makó város Nagyatád város Nyírbogdány község Battonya város Szerencs város Szombathely megyei jogú város Szigetvár város Szécsény város Sajószentpéter város Budapest III. Kerület fővárosi kerület Demecser város Csongrád város Nyírbátor város Ricse nagyközség Balatonfüred város Nyírtura község A legmagasabb egyszeri támogatásokat vizsgálva 100 millió forint feletti éven belüli támogatáshoz jutott 2006-ban Budapest III. kerülete (117 millió), 2007-ben Bátonyterenye (100 millió), 2008-ban Szombathely (152 millió), 2009-ben pedig Nyírbogdány (129 millió). Mellettük a Heves Megyei Önkormányzat nyert még el 100 millió forint feletti összeget, 2007 óta rendre 100, 150, majd újra 150 millió forintot. Beszédes adat, hogy a Heves Megyei Önkormányzat egymagában több támogatásban részesült ezen időszak alatt, mint az összes többi megye együttvéve. A támogatott települések meghatározó hányada (közel kilenc-tizede) a legsérülékenyebb települési körből kerül ki, ugyanakkor a források jelentős része mégis inkább a városokhoz, illetve egyes esetekben fővárosi kerületekhez, megyei önkormányzatokhoz kerül. Bizonyos értelemben, a rendkívüli támogatásnak, mint megoldásnak a kritikáját jelenti, hogy a támogatott települések jelentős része a négyből legalább három évben kapott támogatást, vagyis a tüneti kezelés számukra már nem megoldás. 29

30 8. ÁBRA: A TÁMOGATÁST ELNYERT ÖNKORMÁNYZATOK SZÁMA ASZERINT, HOGY HÁNY ÉVBEN PÁLYÁZTAK 2.2 A MINISZTERI KERET ELOSZTÁSÁNAK TERÜLETI SAJÁTOSSÁGAI A következőkben 33 leghátrányosabb helyzetű kistérség településeinek példáján keresztül mutatjuk be a támogatások célpontjainak térbeli elhelyezkedését. Előzetesen fontosnak tartjuk megemlíteni, hogy a hátrányos helyzet önmagában nem elégséges, sőt nem is feltétele, hogy kifejezetten a működőképesség fenntartását célzó egyes elbírálású támogatás odaítéléséért sikeresen pályázzon egy település. A leghátrányosabb helyzetű, komplex programmal támogatandó kistérségek listáját, a Központi Statisztikai Hivatal egy összetett mutatószám alkalmazásával állítja össze. A mutatószám elkészítésekor öt nagyobb témakört vesz figyelembe (gazdasági, infrastrukturális, társadalmi, szociális és foglalkoztatottsági), majd az egyes kistérségekhez rendelt értékeket csökkenő rangsorba állítja. A leghátrányosabb helyzetűek megállapításához a legalacsonyabb pontszámot kapó kistérségtől elindulva, addig lépkednek felfelé, amíg el nem érik, hogy összlakosságuk az ország lakosságának 15%-át lefedje. A komplex programmal támogatandó kistérségek köre még ennél is szűkebb, mindössze a lakosság 10%-át adó 33 kistérség (továbbiakban: lhh) került bele. A 2006 és 2009 között, egyéb támogatás jogcímen kiosztott 25,2 milliárd forint 37,6%-a, vagyis csaknem 9,5 milliárd forint érkezett olyan településre, amely tagja a 33 leghátrányosabb helyzetű kistérségnek. A leghátrányosabbak működőképességének fenntarthatósága, még úgy is, hogy egyéb programoknál, pályázatoknál előnyt élveznek, továbbra is megoldatlannak látszik. Jól mutatja ezt, 30

31 hogy a vizsgálatunkba bevont négy év alatt 1746 önkormányzat (közötte több megyei) részesült támogatásban, és ennek 32%-át ugyanezen településkör tagjai adták. A két arányszám közötti eltérés arra enged következtetni, hogy az lhh-s települések nem csak adottságaikban, de maguk az önkormányzatok, lehetőségeik tekintetében is súlyos hátrányban vannak az ország többi településéhez képest. 9. ÁBRA: AZ EGYÉB JOGCÍMEN TÁMOGATÁSBAN RÉSZESÜLT TELEPÜLÉSEK Első ábránkon az lhh körbe eső települések térbeli elhelyezkedése látható a piros szín kétféle árnyalatával jelölve aszerint, hogy hozzájutottak-e többletforintokhoz a miniszteri keretből (sötétebb tónussal), vagy nem (világosabb tónussal). Hasonló elven, sötétzölddel jelöltük meg azokat a településeket, amelyek ugyan nem tartoznak a leghátrányosabbak közé, de támogatásban részesültek. Az ábrán keresztül jól érzékelhető, hogy amíg 10 nem lhh-s településből 5, addig lhh-sból 8 található a támogatottak között. Négy megye (Borsod, Nógrád, Somogy és Szabolcs) szinte teljesen besötétült, vagyis ezekben a térségekben további, és komolyabb strukturális problémák is lehetnek. Az aprófalvasság, a kis-önkormányzatiság, vagyis az, hogy egy település, amely méreténél, és így önálló bevételei csekély mértékénél fogva eleve nehéz helyzetben van, önmagában nem jelenti a fenntarthatatlanságot, mivel Baranya, Vas és Zala megyékben nem éri el a támogatott települések száma az összes települések felét. Egy korábbi, az 5000-nél kisebb lakossággal rendelkező települési kört vizsgáló kutatásunkban szintén hasonló következtetésre jutottunk, miszerint az önkormányzatok pénzügyi nehézségeit leginkább a relatíve kis méret és az ellátott feladatok viszonylagos szélessége okozza együttesen. 31

32 10. ÁBRA: AZ EGY ÁLLANDÓ LAKOSRA JUTÓ, EGYÉB JOGCÍMEN NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK MÉRTÉKE TELEPÜLÉSENKÉNT ( ) Az egy állandó lakosra vetített támogatásokról készített térképünkön (10. ábra) a legmagasabb értékek jórészt épp a leghátrányosabb kistérségekben fekvő településekre esnek. A rekorder a mindössze 15 lakosú észak-borsodi Gagyapáti, 293 ezer forinttal, valamint a szomszédos Alsógagy, 268 ezer forinttal. Három olyan, többnyire igen aprófalvas kistérség (Edelényi, Encsi, Sellyei) található az országban, amelyekben háromnál is több településnél találunk 100 ezer forint feletti értékeket, vagyis ezeken a településeken a statisztikai úton kimutatott hátrányos helyzet komoly finanszírozási problémákkal is párosul. A leghátrányosabb helyzetű települési kör KSH általi meghatározása látványosan egybeesik a miniszteri keret forrásain keresztül kisegített települések azon körével, ahol az egy főre vetített összegek az átlag felett találhatók. E tény arra enged következtetni, hogy ezen települések számára az alkalmi segítség nem jelent, és nem is jelenthet tartós megoldást a problémáikra. Részükre további, és az önkormányzatiság intézményét hatékonyabb módon fenntartani hivatott programok kidolgozása, vagy magának a finanszírozási rendszernek a gyökeres átalakítása szükségeltetik a mindenkori központi kormányzat részéről. Ellenkező esetben lemaradásuk tovább fokozódik, amely a helyben lakók életminőségének, távlati kilátásainak további, és drasztikus romlását vetíti előre. 32

33 3. ÖSSZESÍTÉS: a években a miniszteri keret formájában kiosztott támogatások hatásairól az ötezer lakosnál kisebb települések esetében A közötti támogatások áttekintése alapján a következő fontosabb megállapításokra jutottunk: 1. A vizsgált települési körben feltehetőleg kevésbé érvényesülnek politikai megfontolás, ebben a körben az országos politikai kihatás csekély. 2. Az ötezer lakosnál kisebb települések nagyon jelentős része, 57%-a jut forráshoz a miniszteri keretből. Ezen belül a. a legkisebb 500 lakosnál kisebb települések 57% és b. a közepes, lakosú települések 63%, de c. a nagyobbaknak, az lakosú települések 53%-a 3. A támogatás fajlagos értékének monoton degresszivitása figyelhető meg a településméret növekedése mellett: a. a legkisebb településeken 29 ezer Ft / fő a támogatás átlagos értéke, b. a közepeseken 17 ezer Ft / fő, míg c. az lakosú települések esetében már csupán 8 ezer Ft / fő 4. A monoton degresszivitás érvényesül a támogatás költségvetési súlyában is: a. a legkisebbeken 4,9%-a a támogatás a működési kiadásoknak b. a közepes méretűek esetében már csak 3,4%-a, míg c. a legnagyobbak esetében mindössze 1,7%-át 5. A miniszteri keret megyei bontásban a. független a megye településeinek egy lakosra vetített működési eredményétől b. a megyék település-szerkezetének ismeretében visszaigazolja a településméret és a támogatás mértéke között tapasztalt kapcsolatot A TÁMOGATÁS tehát DISZFUNKCIONÁLIS, mert intenzitásában: - nem a költségvetési helyzet, hanem a méret a meghatározó 33

34 - nem számít a funkció-teher sem hiszen az más logika szerint terhelődik a településre pusztán - ellensúlyozza azt a normatívát, amely település méretével, feladatai, központi funkciói növekedésével arányosan nő 6. Azokat, akik kaptak összehasonlítva azokkal, akik nem kaptak, azt láthatjuk, hogy a támogatáshoz hozzájutók a. a saját bevételeik 33-39%-kal alacsonyabbak, ugyanakkor b. GFS bevételei település kategóriánként %-kal magasabb (!), mint a támogatáshoz nem jutóké csakúgy, mint c. az egy lakosra vetített működési kiadásuk is %-a az utóbbi csoporténak. Tehát azok a települések jutnak támogatáshoz, amelyek olyan feladatokat vállalnak, amelyeket állami támogatásból fedeznek, aminek átlagosnál kisebb a saját erő fedezete, így végső soron még erre a kiegészítő támogatásra is rászorulnak. Azért is valószínű, hogy nem egyszerűen kötelező feladatokról, hanem túlvállalásról van szó, mert meghatározott településkategórián belül hasonló funkciók merülnek fel. 7. Mindez a költségvetés egyenlegében is visszatükröződik a. Középső ( fős) települési kategóriában a támogatott települések nettó működési egyenlege 11%-kal nagyobb aktívumot mutat a saját kategóriája nem támogatott településeihez képest. Ez azt jelenti, hogy a támogatás e települések esetében, a támogatás következtében a települések jobb helyzetbe kerülnek, mint azok, akik nem jutnak támogatáshoz. b. A legkisebb és a legnagyobb települések esetében a nem támogatott települések nettó működési egyenleg mutatója volt jobb 2008-ban. Az lakosú települések támogatással is csak 68%-ra közelítik meg a nem támogatott települések nettó működési egyenleg pozícióját. A legkisebb települések esetében a működési költségvetési nettó egyenleg a miniszteri keret hatására a támogatást nem kapók pozíciójának 91%-át. c. Két gyengébben támogatott csoport eleve sokkal rosszabb költségvetési helyzetből indultak. Nettó működési egyenlegük a saját csoportjuk jobb helyzetű, nem támogatott településeinek 54-59%-a lenne támogatás nélkül 34

35 16. TÁBLA: A miniszteri keretből között részesült települések adatainak település méret kategóriánkénti összesítése Település méret kategória Népesség száma, Összes település Támogatáshoz jutott település Össz Miniszteri keret támogatás (e. Ft) 2008-as Egy lakosra Ö-Összes as fő Átlag/telep Ö: 28,74 kat.össz '08: 9, fő Átlag/telep Ö: 17,11 kat.össz '08: 6, fő Átlag/telep Ö: 8,13 kat.össz '08: 3,12 MIND Átlag/telep Ö: 11,82 kat.össz '08: 4,34 35

36 MIND Tel. méret 17. TÁBLA: Költségvetési mutatók a miniszteri keret adatainak értékeléséhez, település méret (e. Ft) Kapott-e támogatást valamely évben Nem Igen MIND Átlag Összeg Átlag Összeg Átlag Összeg GFS bevételek 2008 Saját bevételek 2008 Működési kiadások Összeg, as tám.% Nettó működési eredmény 08 Működési eredmény támogatás nélkül (%: támogatott / nem támogatott) Likviditás ,28% ,9% ,07% % -> 91% ,16% Nem Átlag ,05% Összeg Igen Átlag ,4% ,63% Összeg % -> 111% MIND Átlag ,41% Összeg Nem Átlag ,42% Összeg Igen Átlag ,7% ,29% Összeg % -> 68% MIND Átlag ,88% Összeg Nem Átlag ,67% Összeg Igen Átlag ,4% ,04% Összeg % -> 71% MIND Átlag ,04% Összeg

37 MIND Tel. méret 18. TÁBLA: Fajlagos költségvetési mutatók a miniszteri keret adatainak értékeléséhez, település méret (e. Ft/fő) Kapott-e támogatást valamely évben Nem Átlag GFS bevételek egy lakosra 2008 Működési kiadások egy lakosra 2008 Nettó működési eredmény egy lakosra 08 Adósságállomány egy lakosra 2008 Saját bevételek egy lakosra 2008 Elemszám arány a csoportban 201,74 145,01 34,26 27,56 36, % Igen Átlag 243,32 199,29 23,78 41,58 23, % kapott / nem kapott, % 121% 137% 69% 151% 63% MIND Nem Átlag Átlag 225,39 175,89 28,30 35,40 28, ,74 142,78 28,16 29,01 40, % Igen Átlag kapott / nem kapott, % 250,31 188,71 32,91 30,68 27, % 132% 117% 106% 67% 63% MIND Átlag 226,86 171,49 31,13 30,06 31, % Nem Átlag Igen Átlag kapott / nem kapott, % 205,31 152,31 33,55 37,56 52, ,84 182,34 24,78 31,58 32, % 120% 74% 84% 61% 53% MIND Nem Igen Átlag Átlag Átlag Összeg 217,36 168,30 28,88 34,38 41, ,44 147,64 32,72 31,96 43, % 239,47 190,35 26,51 35,10 27, % 129% 81% 110% 63% 57% MIND Átlag 222,61 171,89 29,19 33,74 34,

38 11. ÁBRA: MŰKÖDÉSI KÖLTSÉGVETÉS ÉS MINISZTERI KERET (MŰKÖDÉSI KÖLTSÉGVETÉS SZERINTI SORRENDBEN) 38

39 12. ÁBRA: KÖLTSÉGVETÉS ÉS MINISZTERI KERET (MINISZTERI KERET MÉRTÉKE SZERINTI SORRENDBEN) 39

40 19. TÁBLA: A miniszteri keretből között részesült települések adatainak megyénkénti összesítése Miniszteri keret támogatás Népesség száma, MEGYE Adattípus Miniszteri keret össz. Miniszteri keret Megye együtt Támogatott települések Arány: Telep, % Népes, % N % Bács-Kiskun Baranya Békés Borsod- Abaúj- Zemplén Csongrád Fejér Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % Győr- Moson- Sopron Hajdú-Bihar N % Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % N % Heves Átlag/telep kat.össz % Jász- Nagykun- Szolnok N % Átlag/telep kat.össz % 40

41 19. TÁBLA [folytatás] Miniszteri keret támogatás Népesség száma, MEGYE Komárom- Esztergom Nógrád Adattípus Miniszteri keret össz. Miniszteri keret Megye együtt Támogatott települések Arány: Telep, % Népes, % N % Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % N % Pest Átlag/telep kat.össz % N % Somogy Szabolcs- Szatmár- Bereg Tolna Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % N % Vas Veszprém Zala Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % N % Átlag/telep kat.össz % N % Total Átlag/telep kat.össz % 41

42 20. TÁBLA: Költségvetési mutatószámok a miniszteri keretből részesült és nem részesült települések összehasonlítására, megyénkénti összesítés megye 2008-as miniszteri keretből GFS bevétel egy főre számított (2008, ezer Forint) nettó működés működési adósságállomány i kiadás eredmén y saját bevétel Bács-Kiskun nem kapott 165,40 134,81 11,68 26,44 43,63 kapott 155,83 127,79 16,86 11,64 28,98 kapott/nem kapott %-ban 94,21 94,79 144,33 44,03 66,43 Baranya nem kapott 198,80 160,97 23,62 50,54 31,10 kapott 237,86 192,94 27,91 28,00 17,34 kapott/nem kapott %-ban 119,65 119,86 118,16 55,41 55,75 Békés nem kapott 183,74 140,68 28,36 25,33 40,87 kapott 266,59 217,98 33,79 23,02 40,42 kapott/nem kapott %-ban 145,09 154,95 119,14 90,89 98,91 Borsod-Abaúj-Zemplén nem kapott 220,84 183,36 24,36 36,43 47,43 kapott 305,12 248,46 35,82 43,37 27,92 kapott/nem kapott %-ban 138,16 135,50 147,06 119,04 58,86 Csongrád nem kapott 166,77 141,50 19,92 11,08 33,31 kapott 164,72 143,52 6,58 20,92 27,85 kapott/nem kapott %-ban 98,77 101,42 33,05 188,81 83,60 Fejér nem kapott 147,79 107,90 17,19 37,09 36,87 kapott 152,06 120,81 16,85 33,93 30,96 kapott/nem kapott %-ban 102,89 111,97 98,00 91,50 83,98 Győr-Moson-Sopron nem kapott 152,46 113,45 25,65 17,25 41,25 kapott 153,37 118,39 21,91 16,56 24,10 kapott/nem kapott %-ban 100,59 104,36 85,44 96,01 58,42 Hajdú-Bihar nem kapott 203,60 166,50 11,02 16,34 44,55 kapott 250,14 216,04 7,99 25,09 28,54 kapott/nem kapott %-ban 122,85 129,75 72,52 153,57 64,05 Heves nem kapott 180,41 147,61 23,14 30,93 61,55 kapott 189,67 160,87 8,86 39,02 25,55 kapott/nem kapott %-ban 105,13 108,98 38,31 126,17 41,52 Jász-Nagykun-Szolnok nem kapott 259,31 212,62 19,50 123,54 78,24 kapott 244,72 204,75 4,07 45,31 43,83 kapott/nem kapott %-ban 94,37 96,29 20,90 36,68 56,02 Komárom-Esztergom nem kapott 151,64 114,19 26,08 22,01 48,40 kapott 173,95 130,87 32,68 40,67 42,12 kapott/nem kapott %-ban 114,72 114,60 125,33 184,77 87,02 Nógrád nem kapott 198,73 159,59 28,77 22,57 30,90 kapott 213,61 163,13 33,67 101,63 22,50 kapott/nem kapott %-ban 107,49 102,22 117,05 450,38 72,83 42

43 20. TÁBLA: [folytatás] megye 2008-as miniszteri keretből GFS bevétel egy főre számított (2008, ezer Forint) működési kiadás nettó működési eredmény adósságállomány saját bevétel Pest nem kapott 157,26 127,35 9,12 39,76 45,93 kapott 177,13 135,79 12,09 22,97 37,35 kapott/nem kapott %-ban 112,63 106,63 132,53 57,77 81,32 Somogy nem kapott 220,29 168,42 45,13 21,59 50,36 kapott 249,69 192,02 40,88 26,26 28,51 kapott/nem kapott %-ban 113,35 114,01 90,59 121,64 56,62 Szabolcs-Szatmár-Bereg nem kapott 224,42 185,34 10,00 25,71 32,99 kapott 263,74 216,25 15,57 28,35 22,35 kapott/nem kapott %-ban 117,52 116,68 155,78 110,29 67,76 Tolna nem kapott 264,50 171,48 44,92 50,58 31,07 kapott 203,52 160,37 26,72 43,36 25,01 kapott/nem kapott %-ban 76,94 93,52 59,48 85,72 80,48 Vas nem kapott 220,47 117,17 79,75 26,71 33,74 kapott 207,51 157,44 25,55 26,20 28,22 kapott/nem kapott %-ban 94,12 134,38 32,04 98,11 83,64 Veszprém nem kapott 236,22 162,02 40,74 20,72 59,26 kapott 210,01 167,54 28,64 29,27 35,17 kapott/nem kapott %-ban 88,90 103,41 70,30 141,26 59,34 Zala nem kapott 225,76 175,96 30,67 35,75 48,80 kapott 272,34 187,92 33,26 31,47 30,24 kapott/nem kapott %-ban 120,63 106,80 108,44 88,03 61,97 Total nem kapott 200,44 147,64 32,72 31,96 43,48 kapott 239,47 190,35 26,51 35,10 27,41 kapott/nem kapott %-ban 119,47 128,93 81,03 109,83 63,04 43

44 V.. Konkllúziió A vizsgálat során világossá vált, hogy az 5000 lakosnál kisebb települések helyzetének rendezése érdekében hatékony intézkedéseket nem hoztak. Azok a feszültségek, problémák, amelyeket korábbi vizsgálatunk során megállapítottunk, továbbra is fennállnak. Egyetlen szempontból érzékeltünk javulást a lejárt tartozások idejének lecsökkenésében. Ugyanakkor jelentősen, 42%-kal nőtt a becsült tartozás mértéke. Sajnálatosnak tartjuk azt a jelenséget is, hogy a jelen felmérés szerint az egyéb szolgáltatások beszállítói minősülnek annak a gyenge láncszemnek, amely segít enyhíteni a fizetési nehézségeken, velük szemben érvényesítik a megszorult önkormányzatok erőfölényüket. Ennek ellenére a fizetési határidők a leghosszabbak a beruházások esetében. Az önkormányzatok fizetésekkel, költségvetési egyensúllyal kapcsolatos attitűdjei inkább javultak. Különösen örvendetes a szociális ellátással szembeni negatív attitűdök enyhülése. Összességében inkább csökkent a különbségtétel az adósságok között azok jellege szerint. A kistelepüléseken belül továbbra is a köztes méretűek, az lakosú önkormányzatok a legsérülékenyebbek. A problémát, illetve annak egyes aspektusait a tanulmányban részletesen körüljártuk, e helyütt erre nincs mód. Az okok között nagy bizonyossággal a feladatellátásból e körre nehezedő relatíve nagyobb terhet kell kiemelni. E teher nem feltétlenül rendszerszerű, ugyanakkor maguk a települések e méretkategóriában már érzik azt az igényt, hogy szélesebb feladataik legyenek. Eladósodottságuk mértéke kiemelkedő. Egy későbbi tanulmányban talán közöttük is differenciálni kellene, jobban meg kellene figyelni, hogy mi teszi ténylegesen sérülékenyebbé egyik települést, és mitől marad immunisabb a másik. A legkisebb települések (500 fő alattiak) helyzete stabil, bár nem könnyű. Hasonló mondható el a kistelepülések felső kategóriájáról, az 1001 lakosnál nagyobb településekről. A két csoport helyzete azonban alapvetően eltérő. Az előbbiek tevékenysége a legalapvetőbb önkormányzati feladatokra korlátozódik, az utóbbiak, bár kicsit könnyebben, mint a valamivel kisebbek, de erősen roskadoznak a terheik alatt. Helyzetük, attitűdjeik már egy sokkal egészségesebb település képét mutatja, erősebb az akaratuk az önállóságra (pl. helyi adók, lakossági hozzájárulások bevonása). A támogatott (ÖNHIKIS) települések beleolvadnak az átlagba az 5000 lakosnál kisebb települések között. Ténylegesen a magukat rosszabb helyzetűnek mondók kapják a támogatásokat, de jócskán jut kifejezetten jobb helyzetű településnek is. Összességében a támogatásról az a kép alakult ki a kutatókban, hogy mégsem oda jut, ahol szükség van rá. Nem is érezzük megoldhatónak egyszeri támogatásokkal az akut, a rendszer működéséből adódó fizetési gondokat. 44

45 VII.. Mellllékllett A kutatás kérdőíve 45

46 46

47 47

48 48

49 49

50 50